Huvudpositioner

Transkript

1 Promemoria Utrikesdepartementet Enheten för internationell handelspolitik Kr Anna Block Mazoyer Telefon Mobil Styrdokument - Särskild och differentierad behandling (SDT) i WTO-förhandlingarna Huvudpositioner Det är centralt att nå en överenskommelse om SDT i Doharundan. SDT ska bidra till att u-länderna i högre grad integreras i världshandeln och förbättrar deras möjligheter att dra fördel av WTO:s regelverk. Det är viktigt att särbestämmelserna utformas så att de inte leder till att nya hinder skapas. SE skulle helst se att SDT behandlas i ett samlat grepp genom att man formulerar ett ramverk som främjar handel och tar hänsyn till länders olika kapacitet att genomföra WTO-regelverket. Bakgrund De olika WTO-avtalen innehåller bestämmelser som ger utvecklingsländerna särskilda rättigheter och de utvecklade länderna skyldigheter och möjligheter att behandla u-länder mer fördelaktigt än andra WTO-medlemmar. Denna typ av specialbestämmelser samlas under begreppet "special and differential treatment" (särskild och differentierad behandling). Förkortningen SDT används i denna PM. Det finns ca 150 villkor för SDT i WTO:s avtal. Dessa har WTOsekretariatet klassificerat i sex grupper: (i) öka u-ländernas möjligheter att exportera (ii) tillvarata (safeguard) u-ländernas intressen, (iii) flexibilitet i åtaganden, i åtgärder och i bruket av policyinstrument, (iv) övergångsperioder, (v) tekniskt bistånd, (vi) SDT av typ (i)-(v) enbart riktade till de minst utvecklade länderna. Om vi bortser från den sista gruppen är SDT i formen tillvarata u-ländernas intressen den vanligaste förekommande typen av SDT i WTO:s regler (ca 50 gånger), följt av flexibilitet. Övergångstider är den tredje vanligaste.

2 Det var krav från framför allt u-länderna om översyn av SDT inför och under Doha-mötet som ledde till att dessa frågor inkluderades i Dohadeklarationen. U-länderna uttrycke missnöje över att de existerande SDT-bestämmelserna var svåra att utnyttja (low utilisation rate), inte ställde tillräckligt bindande krav på i-länderna, hade otydliga målsättningar, innebar för korta övergångsperioderna och för dålig övervakning av utnyttjande och implementering. I-länderna (däribland Sverige) delade uppfattningen att SDT-bestämmelserna inte haft avsedd effekt. I synnerhet kan i-länderna kritiseras för att inte tillräckligt ha bidragit till u-ländernas handelsutveckling och deras förmåga att implementera WTO-avtalen. Det är vedertaget att de SDT-bestämmelser som införts under tidigare förhandlingsrundor ibland varit ett sätt att lappa ihop avtal som u-länder inte varit helt nöjda med. Ofta tillkom de ad hoc och utan att målsättningarna och effekterna av bestämmelserna analyserats. Någon konsensus fanns inte om hur hänsyn till utvecklingsdimensionen skulle beaktas i utformandet av nya avtal. Inte heller gjordes tillräcklig bedömning av länkarna mellan det mycket disparata systemet av olika bestämmelser eller av möjligheterna för u-länder att utnyttja bestämmelserna. Det ska noteras att antalet u- landsmedlemmar som deltog aktivt i de tidigare förhandlingarna var mycket mindre än idag. 2 Mandatet I Dohadeklarationens paragraf 44 sägs att SDT-bestämmelserna skall ses över i syfte att stärka dessa och göra dem mer precisa, effektiva och operationella. I paragrafen noteras att några medlemsländer har föreslagit ett ramavtal för SDT. En hänvisning görs också till det särskilda implementeringsbeslut som togs i Doha ("Decision on Implementationrelated Issues and Concerns") som bl.a. anger riktlinjer för översynen av SDT-bestämmelserna. Paragraf 12 i implementeringsbeslutet instruerar WTO:s kommitté för handel och utveckling (CTD) att: identifiera vilka SDT-bestämmelser som är bindande, överväga legala och praktiska implikationer av att göra fler bestämmelser bindande, liksom identifiera de bestämmelser som borde göras bindande. se över hur SDT-bestämmelserna kan göras mer effektiva och hur u- länder kan stödjas för att bättre kunna utnyttja dem. inom ramen för WTO:s arbetsprogram, ge förslag till hur SDTbestämmelserna skulle kunna inkorporeras i WTO:s regelverk. Förhandlingsläget

3 Inför ministermötet i Cancún hade enighet i princip uppnåtts om ett antal förslag i enlighet med mandatet, men eftersom förhandlingarna strandade fattades inte något beslut. Efter Cancún har förhandlingarna gått trögt. (I slutet av förra året anades en ljusning i förhandlingarna, men tillfället förlorades.) Detta beror i stor grad på oenighet mellan industriländer och utvecklingsländer om fokus på arbetet och att olika grupper av utvecklingsländer har delvis olika intressen. Därtill kommer att frågan utgör en del av WTO-förhandlingarna som helhet, och därmed är beroende av framsteg på andra centrala områden, inte minst jordbruk. Vid förhandlingsmötet i WTO:s kommitté för handel och utveckling (CTD/SS)14/11 om SDT nåddes inte några nya framsteg. Processen har under de senaste två månaderna främst fokuserat på de fem sk. avtalsspecifika förslagen från MUL-gruppen, dock utan att märkbara framsteg nåtts. Mötet utmynnade i att ordföranden (Faizel Ismail, Sydafrika) ska fortsätta konsultationerna om de fem MUL-förslagen samtidigt som en faktarapport förbereds från arbetet i CTD/SS till ministrarna i Hong Kong. Sverige verkar aktivt för att driva SDT-frågan framåt och för att EU ska verka som en konstruktiv part med en tillmötesgående inställning till de behov som utvecklingsländerna för fram i SDT-förhandlingarna. Vi anser det vara viktigt att SDT utformas på sådant sätt att inte nya hinder skapas mot framtida utveckling eller integrering i världshandelssystemet. Sverige har analyserat samtliga lagda SDT-förslag och lämnat synpunkter på dessa till kommissionen och EU:s övriga medlemsländer för att bidra till att utforma EU:s ståndpunkt. EU:s målsättning EU har presenterat vilka riktlinjer som bör finnas för SDT. Sådana riktlinjer och utformandet av SDT i framtiden bör syfta till att säkerställa att SDT bättre än förut bidrar till att integrera u-länder i den internationella handeln och förbättrar möjligheterna att dra fördel av WTO:s regelverk. Inför Hong Kong har KOM som målsättning att nå en överenskommelse om de fem avtalsspecifika MUL-förslagen, om möjligt kompletterade med de 28 åtgärder, som överenskoms inför Cancún. Förhandlingsparternas målsättning I det fortsatta arbete med SDT-frågorna är likeminded-gruppen viktig som plattform för utformande av förslag till förbättringar som kan lämnas EU och födas in Geneve. Nederländerna och UK är tillsammans med S de mest aktiva på detta område inom EU. KOM behöver aktiveras mer. Utanför EUkretsen är Schweiz, Kanada och Norge viktiga samarbetsparter. Sveriges allmänna inställning är dock att det är u-länderna själva som bör driva processen och lägga fram förslag. Svenska mål 3

4 4 Det är centralt i Doharundan att nå en överenskommelse om särskild och differentierad behandling, både vad gäller frågor som är specifika för enskilda avtal och övergripande aspekter. Regeringens syn är att SDT ska bidra till att utvecklingsländerna i högre grad integreras i världshandeln och förbättra deras möjligheter att dra fördel av WTO:s regelverk. Regeringen verkar för att EU ska vara en konstruktiv part med en tillmötesgående inställning till de behov som utvecklingsländerna för fram. För Sverige, liksom för övriga EU, är det av vikt att även övergripande aspekter hanteras. Det bör finnas en gemensam målsättning bakom särbestämmelserna. En svaghet med nuvarande system är att det saknas både en sammanhållande ram och en uppföljningsmekanism. Det är viktigt att särbestämmelserna utformas så att de inte leder till att nya hinder skapas. För att bidra till diskussionen inom EU, och i WTO, har två fristående forskare/konsulter på uppdrag av UD gjort en studie om SDT. Ett seminarium med internationellt deltagande hölls i Stockholm i augusti 2004, med uppföljning i Genève. Sverige verkar aktivt för att driva SDT-frågan framåt och för att EU ska verka som en konstruktiv part med en tillmötesgående inställning till de behov som utvecklingsländerna för fram i SDT-förhandlingarna. Vi anser det vara viktigt att SDT utformas på sådant sätt att inte nya hinder skapas mot framtida utveckling eller integrering i världshandelssystemet. Sverige har analyserat samtliga lagda SDT-förslag och lämnat synpunkter på dessa till kommissionen och EU:s övriga medlemsländer för att bidra till att utforma EU:s ståndpunkt. Mer specifikt bör framtida gemensamma grundprinciper/riktlinjer för SDT innehålla följande målsättningar: WTO:s grundläggande regler måste gälla lika för alla. Stora som små länder måste kunna förlita sig på det gemensamma regelverket och principerna om öppenhet och ickediskriminering. Parallella regelverk för i- och u-länder missgynnar både u-länders långsiktiga utveckling och deras förmåga att tillvarata sina offensiva intressen i WTO. Samtidigt måste WTO kunna hantera det faktum att länder på olika utvecklingsnivå kan ha olika intresse eller möjlighet att genomföra vissa avtal inom överskådlig framtid. Fattiga länders resursbrist och höga anpassningskostnader kan göra att övergångstider behöver vara längre eller, i vissa fall, t.o.m. utan slutdatum. Sverige utesluter heller inte att de fattigaste länderna helt undantas från vissa regler. SDT-bestämmelser ska vara handelsfrämjande snarare än handelsbegränsande. Exempelvis är det bättre med åtaganden från i- länders sida att främja u-länders export än med ökade rättigheter för u- länder att begränsa import. Samtidigt finns det situationer när u-länder behöver högre grad av flexibilitet, även i form av ökad möjlighet att skydda sin marknad för import. Det gäller framför allt i situationer då (1) handelsförhållandena i praktiken inte kan anses ske på

5 marknadsmässiga grunder, t.ex. vid dumpad export från i-länder, och (2) då tillgängliga skyddsinstrument (antidumping- och utjämningsåtgärder, skydd av inhemsk industri eller betalningsbalansåtgärder) inte är tillämpliga eller effektiva. SDT ska finnas med från början i förhandlingarna, inte vara nödlösning i slutet av förhandlingarna 1. Differentiering mellan u-länder ska ta sin utgångspunkt i vilken utvecklingsnivå som landet befinner sig på. Det är ett problem i det nuvarande handelssystemet att fattiga u-länder utan MUL-status tvingas leva upp till samma åtaganden som de mest utvecklade u-länderna. Ev. ytterligare differentiering mellan u-länder måste ta sin utgångspunkt i viljan att förbättra SDT-behandling för fattiga länder snarare än att "utgraduera" de rikare u-länderna från existerande SDT. SDT i WTOsystemet är en del av det övergripande förhandlingsresultatet och måste behandlas på samma sätt som andra gjorda överenskommelser. Helst bör en sådan principiell diskussion föras i CTD och gälla samtliga avtal under WTO. Tydligare kriterier behövs om vad som krävs under en övergångssperiod (både från u-länder och i-länder) för att säkerställa att perioden används för att förbereda implementering av avtal. Ett stegvis införande med tydliga genomförandestationer kan här var ett stöd. Eventuella kopplingar och synergieffekter mellan olika SDTbestämmelser (exempelvis mellan åtaganden, övergångsperioder, preferenser och tekniskt bistånd) behöver tillvaratas. 2 Det måste finnas en tydlig uppföljning i syfte att stärka förutsägbarheten i det stöd som i-länderna utlovar för att underlätta genomförande av åtaganden. Effektivare biståndsinsatser, utifrån u-landets utvecklingssituation, stödjer relevant kapacitetsuppbyggnad som behövs för att u-länderna ska kunna fullgöra sina åtaganden och kunna utnyttja WTO-systemet till sin fördel. Sådana insatser måste vara långsiktiga och baseras på landets utvecklingsstrategi. SDT måste beakta den totala kostnadsbilden, på såväl kort- som lång sikt, för implementering av åtaganden inom alla avtal. 5 1 Modalitetsdiskussionerna i förhandlingarna om jordbruk och industrivaror visar att detta är möjligt. Dock visar SDT-diskussionerna i bl.a jordbruksförhandlingarna att oklarheter kring syftet med SDT gör det svårt att enas hur SDT ska utformas. 2 Sverige presenterade inför Seattle ett förslag på stegvis implementering som kopplades och planerades till åtaganden om stöd som var nödvändigt för denna implementering.