Tema 1. Tidig varning

Transkript

1 Tema 1 Tidig varning Tidig varning är på inga vis begränsat till ett specifikt område. Det talas om tidig varning i relation till ekonomisk kris och valutakris, sjukdomar och virusepidemier, väpnad konflikt och naturkatastrofer, för att nämna några. Det som är gemensamt för de flesta områden där konceptet används, är att tidig varning handlar om en process där information om en potentiell katastrof kommuniceras till organisationer och de människor som riskerar att drabbas, så att olika åtgärder kan vidtas för att minimera konsekvenserna, såsom skador på hälsa, ekonomi och miljö och störningar av normala aktiviteter. Ett klassiskt exempel på tidig varning kommer från äldre tiders gruvdrift, där kanariefåglar användes i kolgruvor för att varsko arbetarna om förekomst av lättantändliga och farliga gaser. Kanariefåglar är känsliga för gas, och om de dog i burarna var det en signal till arbetarna att de stod inför överhängande fara. Naturkatastrofer inträffar i en skärning där naturens krafter kommer i direkt kontakt med människan och dess samhällen. En flod som översvämmas är inte en katastrof om det inte bor några människor längs med den. Människan har valt att bosätta sig och utvecklas på platser som är gynnsamma på olika sätt, ofta med närhet till vatten. Även om vattnet kan hota människan med sina nycker, är nackdelarna allt som oftast kraftigt uppvägda av fördelarna med att kunna odla, fiska, ha tillgång till dricksvatten, osv. I dagens samhälle försöker vi på en mängd olika sätt hantera och bemästra vattnet och dess till synes fria vilja. Samtidigt som det är attraktivt för oss att bo och verka nära vattnet anses det oacceptabelt att vattnet ska kunna bete sig hur som helst och förstöra för oss. Människan har en tradition av att vilja härska över djur och natur, och flera av världens religioner betonar särskilt människans rätt att förvalta och styra över jorden. Med dammar och vallar, pumpar och kanaler söker vi bestämma vattnets väg och diktera dess flöde så att det ska passa våra syften och behov. Trots dessa ansträngningar kan vi aldrig helt eliminera risken för översvämning, och för att kunna hantera denna överblivna risk, har vi tagit fram planer så att nödsituationer ska kunna lösas med minsta möjliga problem och störning. System för tidig varning är ytterligare ett sätt att hantera dessa överblivna risker. Med tidig varning kan potentiella översvämningar upptäckas i förväg och åtgärder för att minska skador hinner komma på plats.

2 Varningssystem för översvämning är, enkelt beskrivet, bestående av fem delar som tillsammans bildar en kedja. Den första delen av kedjan är mätning. Mätning bygger på noggrant kartläggande av ett vattendrag och dess omgivningar, dess hydrologi och hydrualik, men också de sårbarheter som finns i dess anslutning, såsom mänsklig bebyggelse och viktiga funktioner. Mätningen ger kunskap om vattnets nivåer och flöden, men också vilka variationer som är normala och vilka gränser som är kritiska. Den andra delen av kedjan är prognosticering, som med hjälp av meteorologiska mätningar kan ge kunskap om hur mycket nederbörd som förväntas komma den närmaste tiden. Mätningen och prognosticeringen tillsammans kan upptäcka en potentiell översvämning redan innan den inträffar. När en stundande översvämning upptäckts måste informationen kommuniceras till de som förväntas agera för att minimera skadorna av översvämningen, del tre av varningskedjan. Det kan vara allt från att proppa igen avlopp och sätta upp temporära skyddsbarriärer till att ändra avrinning från dammar och utlysa evakuering av bostadsområden eller dylikt. Kommunikationen av varningen kräver varningsrespons, del fyra av varningskedjan. De olika aktörerna måste känna till sina roller och vad som förväntas av dem. Kommunikation inom en organisation, där människor har ett givet ansvar och tydliga roller, är betydligt enklare än kommunikation till allmänheten, som på inga vis är en homogen grupp, där ansvaret är otydligt och förmågan och kapaciteten att agera varierar. Medan kommunikationsmedlen inom en organisation är fastställda på förhand finns det ingen som kan säga hur olika delar av allmänheten nås av varning. Det kan vara allt från tv, radio, internet, mobiler och sociala medier till familjen och grannskapets skvaller. Del fem av varningskedjan startar när varningsläget har gått tillbaka eller översvämningen är över, och handlar om att lära av händelsen, om vad som fungerat bra och mindre bra, och pumpa in denna kunskap i systemet i form av förbättringar och anpassningar. Varningskedjan bör, trots allt, inte förstås som en enkel linjär process. Snarare bör det betraktas som ett integrerat system, där de olika aktörerna inom kedjan utbyter information och data om sannolika händelser, osäkerheter rörande prognoser och lämpliga riskreducerande åtgärder. Varningskedjan befinner sig inte i ett tidsmässigt vakuum, i ett akut läge. Det är en pågående process som är grundad i gedigen förståelse för risker och sårbarheter. De tekniska aspekterna utvecklas ständigt och kommunikationen mellan aktörer förbättras allt eftersom systemet övas och prövas. Likaså blir rutinerna för åtgärder bättre anpassade. Varningssystemet är på så vis byggt på grundläggande principer och idéer om riskhantering. Hur gör man i Sverige?

3 I Sverige får vi årligen varningar från Trafikverket om halka på vägarna och från SMHI om stormar, snöoväder, skyfall och översvämningar. Detta är myndigheter som bland annat har i sin uppgift att varna när avvikelsen från det normala blir för stor. Varningarna är allmänna och riktar sig till områden som kan hotas de som befinner sig i området har ett eget ansvar att ta till sig informationen och efter egen förmåga agera på bästa sätt. Varningarna som går ut används också förstås av andra organisationer och myndigheter. Inför stundande översvämningar finns det folk på varje hotad kommun som noggrant tar del av och sprider informationen från SMHI. En fråga som vi ska brottas med lite senare rör hur varningar och information om risk bör kommuniceras till allmänheten för att nå den bästa konsekvensreducerande effekten. I några enstaka fall finns det kommuner i Sverige som har valt att investera i egna varningssystem. Jag har gjort intervjuer i tre av dessa kommuner för att få en bild av hur dessa system fungerar, vad de bidrar med och varför man valt att skaffa dem. I samtliga fall handlar det om lokala vattendrag med tidigare historia av översvämningar. Genom gediget arbete med att kartlägga och förstå riskerna och sårbarheterna längs med vattendragen har steget inte varit långt till att bygga på ett varningssystem med mätinstrument kopplade till ett datasystem och prognosdata från SMHI. På ett visuellt begripligt sätt får man dagliga uppdateringar av vattnets läge. I samtliga tre kommuner är det de tekniska förvaltningarna som driver och utvecklar systemet. Det är en person som har till uppgift att dagligen övervaka systemet och titta på prognoserna för att upptäcka avvikelser. Kopplat till systemet finns rutiner hos specifika avdelningar inom den tekniska förvaltningen, såsom vatten och avlopp, rörnät, dammar, osv. När varningssystemet ger uttryck för kommande högvattennivåer kommuniceras detta till de aktörer inom kommunen som har rutiner att genomföra. Det är ett slags beredskapsläge, så att god tid finns för att genomföra åtgärder, exempelvis att sätta upp temporära skyddsvallar eller att plugga igen avlopp. Den framförhållning som varningssystemet ger möjliggör för kommunerna att ansvar tas på mest lämpliga nivå. Att kalla in krisledningsnämnd med representanter från kommunstyrelse och liknande görs inte lika tidigt vid ett högvattenläge. Kommunikationen mellan de berörda aktörerna går smidigare och det upplevs större kontroll över situationen. Vid ett högvattenläge använder de tre kommunerna sina hemsidor för att uppdatera medborgarna om situationen, men varningssystemet används inte som en aktiv del i kommunikationen. En av de tre kommunerna har valt att inte gå ut offentligt med att man har ett varningssystem för översvämningar. Varningssystemen ger ett bra underlag, en god framförhållning och en upplevd större kontroll över översvämningsrisken. De uppfyller de behov som har identifierats och

4 problematiken upplevs huvudsakligen kunna hanteras inom den tekniska förvaltningen. Medborgarna är mycket lite eller inte alls involverade, men så upplevs heller inget behov för det. Tekniskt orienterade system Varningssystem för översvämningar är till stor del en teknisk konstruktion. Det handlar om övervakning med en hög grad av träffsäkerhet för att kunna förutse potentiella faror så fort som möjligt. Det kräver en organisation och kan gärna genomföras inom en klassisk, hierarkisk topdownstruktur där alla inom varningsorganisationen kan sin roll och utifrån rutiner agerar på signaler. Ett sådant system är en sluten konstruktion där utveckling och drift sker inom organisationen och där medborgare ses som passiva objekt som ska skyddas, eller som ansvariga att själva skydda sig efter bästa förmåga. Utvecklingen i meteorologi, hydrologi och ingenjörskonst har gått kraftigt framåt de senaste årtiondena och har genererat en mängd olika metodologier för prognostisering av väder och översvämningar. Dessa framsteg har ökat potentialen för noggranna och tillförlitliga översvämningsprognoser, för mer exakta lokaliseringar av var och när extrem nederbörd kommer att inträffa, för utökad ledtid från varning till inträffad händelse på kort och lång sikt, samt för att mäta och bättre förstå osäkerheter kopplade till översvämningsprognoser. Ur ett tekniskt perspektiv har vi kommit väldigt långt vad varning beträffar. Jämte denna utveckling har samhällsvetenskaperna kunnat bidra med ny kunskap om människans uppfattning om riskinformation och riskkommunikation, och försöker förklara och förstå hur alla aktörer i en varningskedja uppfattar och bäst kan förmås att använda de tekniska framstegens resultat till att skydda sig och minimera konsekvenserna av en översvämning. Dessa forskningsrön har allt mer fått fäste i den internationella diskussionen om tidig varning och det pågår ett paradigmskifte från det teknikorienterade varningssystemet till ett mer människoorienterat. Människoorienterade system De tekniskt orienterade systemen fungerar bra när nöden inte kräver att allmänheten agerar för att skydda sig, och när kommunen/organisationen har kraft och förmåga att med varningssystemets

5 hjälp ta hand om problemet själv. När problemet blir större ställs också högre krav och fler människor, på olika plan och i olika roller, involveras. Då blir också det människoorienterade varningssystemet mer rationellt. Idén om det människoorienterade varningssystemet bygger på en grundläggande förståelse för mänsklig psykologi och den mänskliga tillvaron. Om en myndighet utfärdar en varning om någonting är det högst osannolikt att alla människor som berörs av varningen kommer att vidta de åtgärder som önskas av myndigheten. Varningar som riktas till allmänheten måste ta den mänskliga psykologin i beräkning och systemet måste därför vara väl förankrat hos de människor som hotas av en risk. Olikheter i social, kulturell, språklig och ekonomisk bakgrund påverkar hur människor ser på risk och hur de tar emot varningar. Det människoorienterade varningssystemet är uppbyggt utifrån en förståelse av de samhällen och olika grupper som kan bli påverkade av en risk, i det här fallet översvämning. Genom att delaktiggöra människor i utformningen och driften av varningssystemet är chansen större att fler människor kommer att förstå varningen och svara på den. Ett varningssystem bedöms utifrån dess förmåga att minska konsekvenserna av en oönskad händelse, snarare än hur fort varningen utfärdas. När man tänker varningssystem för översvämning så är det lätt att tänka på avancerade tekniska lösningar, men de bästa exemplen på människoorienterade varningssystem återfinns i små avlägsna byar, i exempelvis Indonesien och Thailand. Kunskap om vad som signalerar annalkande fara från tsunamis eller tropiska cykloner har förts över från generation till generation och dessa samhällen lyckas därför överleva länge. Denna kunskapsöverföring kan ske genom att varningssystemet bygger på att människorna som hotas är direkt involverade på olika sätt. Detta skiljer sig åt från hur vi ofta gör i dagens samhällen, där människorna förväntar sig att någon annan tar hand om problem åt dem. Genom att inkludera människor från områden som lever med risk i kommittéer och styrande organ för planeringen och hanteringen av riskerna blir de människor som hotas själva ansvariga för att skydda sig. De blir mer varseblivna om de risker som finns i deras omgivning, och blir bättre skickade att skydda sig mot dem. Det kan bäst beskrivas med ordet empowerment människor får makt över sina liv, samtidigt som konsekvenserna av en översvämning kan minskas. Denna allmänhetens beredskap som detta handlar om, som bygger på en god riskmedvetenhet och kunskap om vad man själv kan göra för att skydda sig, har haft motsvarigheter i Sverige tidigare i historien, då det fanns beredskap för när kriget skulle komma. När Sverige fruktade invasion från större makter fanns information i varje hem om vad olika varningssignaler betydde och vad man skulle göra i händelse av krig. Den typen av omfattande allmän beredskap är förmodligen inte motiverad för Sveriges hantering av naturolyckor, men det finns likheter.

6 Fyra element Människoorienterade varningssystem brukar förklaras som fyra element: riskkännedom, övervakning och varningsservice, informationsspridning och kommunikation samt responsförmåga. Kunskap om risker och sårbarheter är en grundläggande förutsättning för varningssystem, likaså är de tekniska aspekterna med övervakningen av vattendrag och nederbörd. Kommunikation av varningsinformation till de som hotas av en översvämning handlar om att genom så många relevanta kanaler som möjligt se till att alla berörda parter nås av varningen och att de förstår den. Varningar måste ge information om vilken fara som förestår, vilka områden som kommer att bli drabbade och vid vilken tidpunkt, samt instruktioner och vägledning om vad man ska göra. Ett problem är att en varning behöver komma i god tid så att människor hinner ta till sig budskapet och vidta lämpliga åtgärder. Ju mer tid innan en händelse som varningen utfärdas, desto större är osäkerheterna rörande detaljerna. Ju större osäkerheterna är desto sämre förstår folk varningen och desto mindre villiga är de att vidta åtgärder. Responsförmåga handlar om att de människor som hotas av en risk själva ska äga förmågan att sätta sig själva och sina ägodelar i säkerhet. Det finns en skillnad i att vara kapabel att svara på en varning och att faktiskt göra det. Det är mer sannolikt att människor svarar på en varning och vidtar lämpliga åtgärder om varningsmeddelandet är förstått, betrott och anpassat efter målgruppen. Folk som inte är medvetna om hur en översvämning beter sig kommer vara sämre på att vidta effektiva åtgärder för att minimera konsekvenserna. Varningskommunikation Varningskommunikation till allmänheten måste komma i god tid och vara noggrann, tillförlitlig och trovärdig. Samtidigt måste informationen nå rätt personer och dessa personer måste vidta rätt åtgärder. När varningsmeddelanden är oklara eller oprecisa påvisar folk en enastående kreativitet för att tolka informationen i syfte att minimera deras uppfattning om risken. Potentiell inkonsekvens som en följd av att informationen kommer från en mängd olika källor inom korta tidsperioder, men även mycket små tecken på inkonsekvens används för att förstärka människors motstånd till föreslagna förebyggande åtgärder. Det råder stor enighet i forskningen om att människor som står inför ett hot kommer att maximera sina anpassande och förebyggande beteenden om de lokala myndigheterna/kommunerna kan nå en stor andel av befolkningen med meddelanden som besvarar följande sju frågor:

7 1. Vem utfärdar varningen? 2. Vad är det som hotar? 3. Vilket exakt geografiskt område är det som hotas? 4. När inträffar det? 5. Hur sannolik är händelsen? 6. Finns det områden eller situationer med extra hög risk, behöver exempelvis bilister vidta särskilda åtgärder? 7. Vilka specifika förebyggande åtgärder behöver vidtas? Den information som myndigheterna har till sitt förfogande är starkt präglade av osäkerhet, vilket betyder att det blir svårt att få med alla dessa element i formulerandet av varningsmeddelandet. Personal från ett flertal organisationer är ofta inblandade i att få fram all nödvändig information, vilket ytterligare komplicerar design och implementering av ett effektivt varningssystem. Det ställs höga krav på tydlig roll- och ansvarsfördelning, men också på kommunikationen och förtroendet mellan dessa organisationer. Kommunikationskanaler Forskning på varningssystem fokuserar ofta på system som är designade och drivs av myndigheter av något slag och betraktas som officiellt. I praktiken tenderar folk dock att få information om översvämningar från många olika källor, där den officiella är en i mängden. Officiella varningar har inte nödvändigtvis hög trovärdighet, faktum är att folk i allmänhet tenderar att inte endast förlita sig på officiell kommunikation. Officiella varningsaktörer misslyckas ofta med att inse den roll och betydelse som informella nätverk har och att människor också pratar med familj, vänner och grannar, och kollar lokala media och sociala, internetbaserade media för att avläsa situationen. För att kunna förstå hur människor svarar på varningar krävs det att man skiljer på respons till olika sorters varningar. Officiella varningar kommer ofta i olika nivåer, som exempelvis SMHI gör, och människors respons skiljer sig också mellan dessa olika nivåer. Oavsett källans ursprung, dvs om den är officiell, informell eller genom egna observationer, så kan översvämningsvarningar vara i tid, försenade eller falska. En översvämningsvarning som inte kommer i tid kommer inte att bidra till någon minskning av konsekvenser. En studie från 2007 visade att de flesta människor använder TV som främsta källa för att få allmän väderinformation, men att nyare teknologi såsom internet kommer att vara viktigare i framtiden. Jag törs inte säga om den framtiden redan är här, men sättet som människor kommunicerar och tar till

8 sig information har ändrats drastiskt med internets inträde i var människas liv. Hur detta tas till vara återstår att se. En sak som är viktig att förstå beträffande kommunikationsmedium är att olika grupper i samhället får sin information på olika sätt och svarar på varningsinformation på olika sätt. För att varningar ska vara effektiva krävs att de skräddarsys för dessa olika gruppers preferenser, både med avseende på medium och hur budskapet formuleras. Vargen kommer! Artikeln från Svenska dagbladet ( ) illustrerar väl ett fundamentalt problem med varningar. Denna varning rörde ett större område än vad som faktiskt drabbades, vilket från SMHI:s sida förmodligen var för att ha bra säkerhetsmarginaler. En konsekvens av detta var att Astrid Lindgrens Värld, ett företag vars kunder är turister, stod tomt i mer än en dag vilket gav stora förluster. Det är lätt att förstå turistföretagets perspektiv, men det är ganska lätt att förstå SMHI:s agerande också. Att säga exakt var nederbörd kommer att falla är svårare ju tidigare detta förutspås. Väder är mycket nyckfullt, inte minst extrema skyfall. Det går att säga var det finns sannolikhet för att det kommer regna, men man vet inte exakt förrän det strax ska regna. Poängen med varningar är att det ska finnas tid att agera så en varning kan inte utfärdas tio minuter innan regnet når marken. Detta med Ropa varg är ett klassiskt problem kopplat till varning. Om falska varningar skickas ut för många gånger kommer förtroendet för den som ropar att minska, så att den gången när varningen är riktig kommer folk inte att tro på den. Myndigheter som jobbar med varning har en ständig utmaning att jobba med sitt förtroende och rykte, vilket inte är lätt när den information som man går ut med är osäker, samtidigt som den förväntas vara exakt. Att till sin kommunikation vara rak med sannolikheter och osäkerheter, att försöka finna sätt att få folk att förstå detta, kan vara en strategi för att motverka försämrat förtroende vid falska varningar. Problemet med ropa varg borde inte avskräcka samhället från att försöka förutspå oönskade händelser och att varna. I en öppen dialog med medborgare finns det förmodligen sätt att stärka förtroende och skapa förståelse. Detta är dock svårt om det råder för stor distans mellan de där uppe och de där nere. Psykologiska principer om varningsrespons Beteendeforskning har visat att respons på varning är en social process och att när människor ställs inför beslut om risker tänker de inte linjärt, utan i komplexa kognitiva processer. Forskaren Thomas

9 Drabek har studerat respons på varning i årtionden och har skrivit omfattande på ämnet. Enligt honom finns det tre huvudsakliga principer för varningsrespons. Det första är att en människas spontana reaktion på en varning är förnekelse. De undantag som finns från den regeln bekräftar att människor som konsekvent och upprepade gånger utsatts för en fara, t.ex. orkaner, har en ganska korrekt uppfattning och kunskap om riskerna. Förnekelse av fara är dock mycket omfattande i områden där en typ av olycka är oregelbundet förekommande, t.ex. översvämningar i Sverige. Den initiala förnekelsereaktionen följs av beteenden som antingen bekräftar eller neutraliserar varningen, om det överhuvudtaget blir en respons. Människors respons på varning är förvisso inte en fråga om rationell kostnads-nyttoanalys, men det är heller inte fråga om irrationell rädsla och panik. Det finns flera exempel på där ansvariga för varningsfunktioner avsiktligt har undanhållit information eller försenat varningar, av rädsla för irrationellt, oansvarigt agerande från folk. Detta trots att forskningen visar att panik i katastrofsituationer är sällan förekommande. Den andra principen säger att varningsrespons är en mycket komplex social process, eftersom människor spenderar den större delen av sin tid tillsammans med andra människor. Varningar bearbetas därför av grupper snarare än enskilda individer. Det är alltså inte bara en initial reaktion av förnekelse som behöver gås igenom, huruvida varningen ska tas på allvar och ageras på är också ett ämne för debatt mellan människor, vilket antingen stärker eller förminskar tron på varningen. Den tredje principen handlar om sociala restriktioner. Människor har förvisso fri vilja och tanke, men våra tankar och vårt sätt att agera styrs av osynliga restriktioner som formar vårt sätt att svara på varningar. Våra tidigare erfarenheter av t.ex. en översvämning formar kraftigt hur vi reagerar på en varning om översvämning. Ålder, kön, social och ekonomisk status är alla saker som påverkar hur vi ser på risker och hur vi tar emot varningar. Likaså är det viktigt hur varningen kommuniceras och formuleras. Otydlig information och inkonsekvens mellan olika medier som varnar om samma sak tolkas för att minimera uppfattningen att det föreligger fara. Den omfattande kunskap om hur människor uppfattar risker och varningar säger oss en viktig sak. Eftersom översvämningar sker sällan och oregelbundet behövs strategier för att påverka människors syn på översvämningsrisk, syn på ansvar, syn på egen förmåga att skydda sig själv. Om kommuner och myndigheter bär allt ansvar för att skydda människor riskerar de att invaggas i falsk trygghet. I exempelvis Holland och Tyskland finns flera exempel på hur kommuner har tagit på sig ansvar att skydda medborgarna från fara. Genom att förlita sig på att kommunen skyddar dem är de helt lämnade åt sitt öde den dagen översvämningen blir värre än väntad. Jag menar inte att folk ska vara rädda för att en katastrof ska inträffa när som helst, då blir livet hemskt och tråkigt. Vad jag menar är

10 att om människor var mer engagerade i frågorna skulle de kunna vara bättre förberedda på att agera när något väl händer. Att inkludera medborgare i riskarbetet på lokal nivå är ett sätt att göra detta och jag tror att varning i Sverige i större utsträckning än tidigare behöver förankras hos de människor som lever med risk.