YTTRANDE Stockholm. Dnr 410/08. SVEA HOVRÄTT Miljööverdomstolen. Miljödepartementet STOCKHOLM

Transkript

1 SVEA HOVRÄTT Miljööverdomstolen YTTRANDE Stockholm Miljödepartementet STOCKHOLM Dnr 410/08 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) KOM(2007)844 (M2008/2594/Mk) Det föreslagna nya direktivet syftar till en samlad rättsakt som ska ersätta det nuvarande IPPC-direktivet, VOC-direktivet, direktivet om avfallsförbränning, direktivet om stora avfallsförbränningsanläggningar, samt tre direktiv om avfall från titandioxidindustri. De tre sistnämnda direktiven bedöms inte vara av omedelbart intresse för svenskt vidkommande, eftersom det inte finns några anläggningar för tillverkning av titandioxid i Sverige. IPPC-direktivet är av central betydelse för tillståndsprövning enligt miljöbalken och de övriga tre direktiven har stor betydelse för prövningen av verksamheter inom respektive sektor. Miljööverdomstolen har inte detaljstuderat de ändringar som föreslås i det nya direktivet, men vill lyfta fram bland annat följande punkter som bedöms vara av större betydelse eller som efter en närmare analys kan visa sig innebära svårigheter vid det senare införandet i den svenska lagstiftningen. Om inte annat anges, hänvisar artikelnumren nedan till det föreslagna nya direktivet. 1. En närmare knytning av BAT till BAT-referensdokument Kommissionen ska enligt art. 14 anta BAT-referensdokument som beskriver vad som är BAT, baserat på de kriterier som anges i bilaga III. Tillståndsmyndigheten ska sedan fastställa utsläppsgränsvärden som normalt motsvarar minst vad som anges i BAT-referensdokumentet (art. 16, punkt 2). Den närmare knytningen av BAT till BAT-referensdokument bör inte innebära några svårigheter i svensk tillämpning. Nuvarande BREFdokument används redan som en del av underlaget vid fastställande av villkor. En svårighet vid tillämpningen av de nuvarande dokumenten är dock att de ofta saknar entydiga uppgifter om utsläppsnivåer.

2 2 Genom att BAT-dokumenten enligt förslaget ska antas av kommissionen (och inte, som nu, enbart publiceras av EIPPCB - European Integrated Pollution Prevention and Control Bureau) finns en risk att trögheten i systemet ökar och att det blir svårare att hålla dokumenten aktuella med hänsyn till teknikutvecklingen. De centrala bestämmelserna för att fastställa vilka krav som kan och ska ställas på verksamheter finns i art. 12 och i bilaga III. Enligt det nu gällande IPPC-direktivet är det tillståndsmyndigheten som direkt har att tillämpa motsvarande bestämmelser (art. 3, art 2, punkt 11 sista stycket samt bilaga IV; allt i gällande direktiv). För att inte den föreslagna nya ordningen ska bli konserverande, vore det lämpligt om det även i det nya direktivet fanns bestämmelser som medför att tillståndsmyndigheten också direkt ska beakta kriterierna i bilaga III; inte enbart via kommissionens BAT-referensdokument. 2. Statusrapport och avhjälpande av föroreningsskada En verksamhetsutövare ska utarbeta en rapport om markens och grundvattnets status innan en anläggning tas i drift eller ett tillstånd uppdateras. När verksamheten upphört ska verksamhetsutövaren återställa mark och grundvatten till denna status (art. 23). Förslaget underlättar krav på sanering och efterbehandling av industrimark. Det ligger i linje med domar som Miljööverdomstolen meddelat på senare tid, se t.ex. bifogade dom om Volvo Powertrain AB, punkterna 1 och 2 i domslutet. 3. Miljökvalitetsnormer Det finns inga egentliga förslag till förändringar i den bestämmelse som kopplar ihop IPPC-direktivet med de direktiv som anger miljökvalitetsnormer (art. 19). Enligt bestämmelsen ska högre krav än BAT ställas på verksamheter om en miljökvalitetsnorm så kräver. Både nuvarande och föreslagen reglering innebär samma slag av problem som redovisats beträffande miljöbalkens motsvarande bestämmelser i Miljöbalkskommitténs betänkande Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter, SOU 2005:59, kapitel 2. Det är olyckligt om bestämmelserna tolkas så att den IPPCverksamhet som råkar vara föremål för prövning ska bära hela bördan av att begränsa utsläpp av de ämnen som anges i miljökvalitetsnormen. Det är viktigt att bördan i stället fördelas på ett kostnadseffektivt sätt på de verksamheter som bidrar. Ofta är det då verksamheter och åtgärder som inte är tillståndspliktiga enligt IPPC-direktivet eller miljöbalken som är viktigast för normöverskridandena. Det finns behov av att både i EG-rätt och svensk rätt utveckla hur bestämmelserna om miljökvalitetsnormer respektive individuell prövning ska samverka.

3 3 4. Begreppen verksamhetsutövare, tillstånd och anläggning Det har inte gjorts någon ändring av betydelse i definitionen av verksamhetsutövare (art. 3, punkt 10). Däremot finns en ny bestämmelse i art. 5 att två eller flera fysiska personer gemensamt kan vara verksamhetsutövare för en anläggning. Det har också gjorts ändringar i definitionen av tillstånd (art. 3 punkt 7) och anläggning (art. 3. punkt 3). I art. 4 anges att om ett tillstånd gäller flera anläggningar ska varje anläggning fylla kraven i direktivet. De tre begreppen är centrala vid tillämpningen av miljöbalken och det är svårt att nu fullt ut genomskåda konsekvenserna av de föreslagna ändringarna för det fordras en noggrann analys. I vilken mån de föreslagna förändringarna av de tre begreppen bör/ska avspeglas i miljöbalkens bestämmelser blir en fråga för den kommande implementeringen. En reflexion är att det för tillståndsprövningen kan vara en fördel om flera verksamhetsutövare kan ha ett gemensamt tillstånd. Det kan vara lämpligt exempelvis när flera bolag driver verksamhet inom ett industriområde och verksamheterna är miljömässigt och tekniskt integrerade t.ex. genom att de har gemensam vattenrening eller avfallshantering. Det kan ofta förekomma efter bolagisering av divisioner inom ett företag eller efter det att vissa verksamheter (t.ex. värmecentralen eller vissa processenheter) brutits ut ur ett tidigare bolag och sålts till ny ägare. Det kan i detta sammanhang också ifrågasättas varför förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning och samförbränningsanläggning måste specificeras separat (som exempelvis i definitionerna av tillstånd och verksamhetsutövare ); samtliga är också anläggningar enligt art. 3 punkt 3 och bilaga I. 5. Krav på kontroll Det ställs redan i gällande IPPC-direktiv krav på att tillstånd ska innehålla krav för utsläppskontroll med angivande av exempelvis mätmetod och mätfrekvens (art. 9 punkt 5 i gällande direktiv; implementerade i miljöbalken genom 22 kap. 25 punkt 3). I det föreslagna nya direktivet stramas kraven på kontroll upp ytterligare (art. 15 punkt 1, c och d samt art. 17). Om det inte finns särskilda skäl, behandlas i svensk praxis mer detaljerade kontrollfrågor (som frågor om mätmetod, mätfrekvens, exakt provtagningspunkt o.s.v.) i kontrollprogram och inte i tillståndsavgörandet. Kontrollen är således en fråga där det är

4 4 tillsynsmyndigheten inte tillståndsmyndigheten som fattar beslut genom förelägganden. Den praxis som gäller har en praktisk bakgrund. Med det system vi har i Sverige där tillståndsavgöranden har en omfattande rättsverkan och en giltighet som oftast inte är tidsbegränsad, är en omprövning av villkor hos tillståndsmyndigheten en ganska omfattade process. Sättet att utföra kontrollen kan behöva ändras enligt ett enklare förfarande. Exempelvis kan det vara befogat att öka mätfrekvensen under en period då ett utsläpp ligger nära begränsningsvärdet, medan frekvensen kan vara lägre om marginalerna är stora. En ändring av kontrollen i samråd med tillsynsmyndigheten fungerar då smidigare. Det är inte helt klart i vilken utsträckning det nya direktivet faktiskt ställer krav på att kontrollen ska regleras genom villkor för tillståndsbeslutet. I den nya art. 15 punkt 1, c har Tillståndet skall innehålla utgått, men i art. 17 punkt 2 anges att frekvensen av den periodiska kontrollen ska fastställas i ett tillstånd för varje enskild anläggning eller i generella bindande regler. Regler som innebär att detaljer om kontrollen måste anges i villkor för varje tillstånd, skulle i Sverige leda till ett mycket tungrott system och förutsätter för att det ska fungera att rättskraftsreglerna görs om. 6. Möjligheten till generella regler Möjligheten att ersätta individuellt fastställda villkor med generella regler har utvecklats i det förslagna nya direktivet (art. 18). Generella regler innebär en förenkling och effektivisering av prövningen, och ett antagande av flera sådana välkomnas därför. En förutsättning är att de generella reglerna ska ange miniminivåer och att kraven i enskilda fall kan skärpas om det finns behov. Även om en bransch till sin helhet regleras genom generella föreskrifter, kommer det dock att i svensk lagstiftning behövas en individuell tillståndsprövning, bland annat för att bedöma lokaliseringen och om de generella föreskrifterna ger en tillräcklig skyddsnivå i det enskilda fallet. 7. Avfallskategorier Kravet på att i tillstånd till avfallsförbränningsanläggningar ange en förteckning över de avfallskategorier som får förbrännas föreslås få en ändrad lydelse (art. 40). Det är viktigt att kravet på förteckning av avfallskategorier inte utformas så att förteckningen måste bli onödigt detaljrik och exempelvis ange avfallskategori ned till en den sexställiga avfallskoden enligt bilaga 2 till avfallsförordningen (2001:1063). Miljööverdomstolen har i ett antal

5 5 domar fastställt att en lägre detaljeringsnivå är tillräcklig. Exempelvis har i förteckningen tillämpats den tvåställiga koden från bilaga 2 till avfallsförordningen, tillsammans med uppgifter om de specificerade avfallsslag (med sexställig kod) som inte får förbrännas. en är, på samma sätt som redovisats i punkten 5 ovan, att det är alltför omständligt att genomföra ett nytt tillståndsförfarande så snart en ny avfallstyp med egenskaper som inte skiljer sig mycket från tidigare tillståndsgivna - ska börja förbrännas i en anläggning som är väl anpassad och utrustad för att bränna ett brett register av avfallsslag. 8. Definitionen av ämne I det föreslagna IPPC-direktivet definieras ämne som varje kemiskt grundämne och dess föreningar (art.3, punkt 1). I gällande direktiv definieras ämne som varje kemiskt ämne och dess föreningar Definitionen i direktivets svenska version har en utformning som är svårförståelig från tekniska utgångspunkter, eftersom begreppet kemiskt grundämne är okänt. Det verkar som om definitionen avser varje grundämne och dess föreningar (eller möjligen varje grundämne och dess kemiska föreningar ). (Jämför den engelska versionen 'substance' means any chemical element and its compounds ) I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll, hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljöråden Rolf Svedberg och Anna-Lena Rosengardten samt hovrättsrådet Liselotte Rågmark. Fredrik Wersäll Anna-Lena Rosengardten