Stockholm den 21 augusti 2006 R-2006/0556. Till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet M2006/1831/R

Transkript

1 R-2006/0556 Stockholm den 21 augusti 2006 Till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet M2006/1831/R Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 21 april 2006 beretts tillfälle att avge yttrande över delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39). Sammanfattning Sveriges advokatsamfund ansluter sig till väsentliga delar av utredningens slutsatser. Samfundet har dock följande synpunkter på utredningens förslag. Samfundet anser att en närmare definition av kontrollbegreppet är nödvändig. Utredningens tillvägagångssätt för att utvidga kretsen av ansvariga överensstämmer inte enligt samfundet med syftet bakom miljöansvarsdirektivet. Samfundet bedömer att även skyldigheten att vidtaga skadeförebyggande åtgärder vid övervägande hot om allvarlig miljöskada av rättssäkerhetsskäl bör grundas på en skälighetsbedömning. Samfundet framför vissa synpunkter på frågan om avgränsningen av kretsen av fysiska och juridiska personer med initiativ- och talerätt beträffande iakttagelser om miljöskador eller överhängande hot om sådana. Samfundet anser att verksamhetsutövarens förslag till avhjälpandeåtgärder vid fastställelseprövningen skall beaktas i större utsträckning än vad utredningen föreslår och efterlyser en tydligare uträkningsmodell vid fastställandet av hjälpåtgärder. Samfundet anser att en ny bestämmelse om en trettioårig preskriptionstid bör införas och att motsvarande preskriptionstid bör införas även i miljöbalken. Samfundet anser att utredningen bör kompletteras med närmare belysning och reglering av markägarens som inte är verksamhetsutövare - rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna. Samfundet avstyrker slutligen införande av regler om ansvarsgenombrott. Förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet I miljöansvarsdirektivets artikel 2.6 ges en definition av begreppet verksamhetsutövare. Av definitionen framgår att den som driver eller kontrollerar en yrkesverksamhet skall ses

2 2 som verksamhetsutövare. Gällande svensk rätt stadgar att ansvarig för efterbehandling är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet. Utredningen föreslår en utvidgning av kretsen av ansvariga till att omfatta också den som kontrollerar verksamheten. Det finns ingen närmare bestämd definition av vad det innebär att ha kontroll över en verksamhet utan det skall fastställas genom praxis. Samfundet menar att det finns en risk med att utvidga kretsen av ansvariga på det sätt som utredningen föreslår. Den risk som uppstår är att ett alltför stort antal fysiska eller juridiska personer kan komma att hållas ansvariga för att utföra eller bekosta åtgärder, för vilket ett solidariskt ansvar gäller. I en verksamhets historia finns stundtals många personer som drivit verksamheten och även många personer som någon gång haft kontroll över verksamheten. När alla dessa är solidariskt ansvariga, vem skall då vidta åtgärd och hur skall en uppkommen kostnad kunna fördelas i praktiken? Samfundet menar därför att ansvaret för den som utövar eller har utövat kontroll över en verksamhet borde vara subsidiärt gentemot den som driver verksamheten. Samfundet menar att utredningen gjort en felaktig tolkning av miljöansvarsdirektivet. Trots att det uttryckligen står driver eller kontrollerar i miljöansvarsdirektivet så finns inget som tyder på att man faktiskt menar att antingen den som driver eller den som kontrollerar verksamheten skall kunna hållas skyldig att vidta åtgärder. Miljöansvarsdirektivet hade inte kunnat definiera verksamhetsutövaren som den som driver och kontrollerar. Detta hade medfört att kretsen av ansvariga hade blivit alltför snäv, vilket skulle strida mot syftet med direktivet att förebygga och avhjälpa alla miljöskador. Hade man vid direktivets författande åsyftat den tolkning som utredningen gör är det samfundets åsikt att man hade definierat en verksamhetsutövare som den som antingen driver eller kontrollerar verksamheten. Vidare har utredningen föreslagit att 10 kap. 2 miljöbalken skall stadga att även den som kontrollerar eller har kontrollerat verksamheten skall hållas ansvarig för att utföra eller bekosta alla utredningar och åtgärder som behövs för att avhjälpa skadorna och olägenheterna. Detta innebär enligt samfundet en ytterligare utvidgning av miljöansvarsdirektivets definition driver eller kontrollerar. Möjligen har utredningen inte avsett vad som förslagits i lagtexten, eftersom utredningen konstaterar följande: Att låta den som driver eller kontrollerar vara ansvarig enligt miljöansvarsdirektivet kan således innebära att man velat flytta fokus från yttre, legala formaliteter, till den som i praktiken rent faktiskt driver och utövar kontroll (s. 103). Att miljöansvarsdirektivet syftar till att utvidga kretsen av ansvariga är inget som samfundet tillbakavisar. Samfundet tolkar dock direktivet på så sätt att syftet är att fylla ut begreppet verksamhetsutövare, med personer som innehar kontroll, för att i de allra flesta situationer kunna finna en ansvarig verksamhetsutövare. Samfundet tolkar således inte miljöansvarsdirektivet som att man vill alstra fler ansvariga samtidigt, utan att man i de allra flesta fall vill kunna finna en ansvarig.

3 3 Som sagt finns inte heller någon närmare definition av vad det innebär att kontrollera en verksamhet, utan det lämnas till rättstillämparen att utarbeta en definition. Ur rättssäkerhetssynpunkt anser samfundet att en närmare definition i lag är nödvändig. I utredningen fastställs dock att en viktig utgångspunkt för tolkningen av begreppet torde vara att den för ansvar relevanta kontrollen förutsätter att den ifrågavarande fysiska eller juridiska personen, såväl rättsligt som faktiskt, utövar en avgörande kontroll av verksamheten och att en juridisk persons ansvar i detta sammanhang inte skall placeras hos dennes anställda (s. 326). Uttalandet och även utredningen i stort ger viss vägledning, men samfundet vidhåller att en närmare definition är nödvändig. Enligt utredningen bör skälighetsbedömningen i 2 kap. 7 miljöbalken inte kunna inskränka skyldigheten enligt 3 att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder vid överhängande hot om allvarlig miljöskada. Samfundet menar dock att skälighetsbedömningen skall tillämpas även i dessa situationer för att inte förslaget skall medföra rättsosäkerhet. Samfundet anser vidare att tillägget i 16 kap. 13 miljöbalken innebärande att miljöorganisationer kan överklaga även tillsynsbeslut är positivt, särskilt som det föreslås att tillsynsmyndigheten skall komma att besluta om vilka åtgärder som skall vidtas av verksamhetsutövaren. Miljöorganisationer har stor kunskap i dessa frågor, vilket kan resultera i mer funktionella åtgärder. Samfundet bedömer att den avgränsning av kretsen med initiativrätt enligt artikel 12 p. 1 och taleberättigade enligt artikel 13 i miljöansvarsdirektivet som utredningen (s. 177 ff.) kommit fram till är snävare än den som följer av direktivet. Med hänvisning särskilt till vikten av att eventuella iakttagelser om miljöskador eller överhängande hot om sådana skador blir rapporterade och begäran om att behörig myndighet vidtar åtgärder i enlighet med direktivet blir prövad, bör kretsen taleberättigade inte inskränkas på sätt utredningen gjort. Skäl till detta är också att den utvidgning som utredningen föreslår vad gäller miljöorganisationers rätt att överklaga tillsynsbeslut inte torde vara tillräcklig med hänsyn till bl.a. de fåtal fall där miljöorganisationerna enligt hittillsvarande praxis agerat. Det torde finnas ett ytterligare antal fysiska eller juridiska personer som faller inom ramen för de kriterier som uppställes i artikel 12. Kretsen taleberättigade enligt direktivtexten bör därför utvidgas. Samtidigt bör kretsen taleberättigade preciseras ytterligare i lagtexten. Samfundet vill vad gäller rättsprövning av regeringens beslut i frågor som faller inom miljöansvarsdirektivets rättsområde erinra om bestämmelsen i miljöansvarsdirektivets artikel 11 p. 4 (s. 169 ff.). Enligt denna artikel skall den berörda verksamhetsutövaren snarast underrättas om beslut om förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder och samtidigt informeras om vilka rättsmedel som står till buds enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning samt vilka tidsfrister som gäller för överklagandet. Såvitt är samfundet bekant lämnar emellertid regeringen i beslut, som kan överprövas genom rättsprövning, regelmässigt inte någon överklagandehänvisning / rättsprövningshänvisning med följd att part som inte känner till möjligheten till rättsprövning kan drabbas av rättsförlust. Samfundet noterar att direktivet skulle kunna få till konsekvens att sådan hänvisning måste ges.

4 4 Samfundet menar att förslaget i 26 kap. 8a miljöbalken, som innebär att tillsynsmyndigheten skall fastställa avhjälpande åtgärder, kan komma att göra den avhjälpande processen mer komplicerad. Visserligen skall sådant beslut om möjligt fattas i samråd med verksamhetsutövaren enligt den föreslagna fastställelseprövningsförordningen, men samfundet anser att verksamhetsutövaren trots allt är den som har mest kunskap om vilka åtgärder som är möjliga och lämpliga. Detta innebär att det uppstår en risk för att verksamhetsutövarens förslag allt som oftast beviljas av myndigheten varur en onödig process uppstår. Vid skador på vatten, skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer skall hjälpåtgärder fastställas med ekvivalensmetoden eller med valfri värderingsmetod enligt 7 i förslaget till förordning om fastställelseprövning. Ingen av dessa metoder ger en tydlig uträkningsmodell för handen och därmed uppstår en risk för att vissa tillsynsmyndigheter använder metoder som resulterar i mer betungande åtgärder och andra tillsynsmyndigheter använder metoder som resulterar i mindre betungande åtgärder. Det skapar ytterligare en rättsosäkerhet gällande vilka kostnader som kan komma att genereras för åtgärder som beslutas av myndighet och möjligen kan även en skillnad på åtgärder komma att urskiljas beroende på vilken myndighet som fattar beslutet. I utredningen görs gällande att miljöskadeansvaret inte skall preskriberas. Trots att en sådan reglering återfinns i direktivet menar utredningen att det inte kan krävas, då direktivet är ett minimidirektiv. Utredningen menar att en trettioårig preskriptionsregel inte kan införas i svensk miljörätt, då det skulle komma att inskränka det miljöskadeansvar som nu gäller enligt miljöbalken. Samfundet anser dock att det är rimligt att en ny bestämmelse om en trettioårig preskriptionstid införs och att motsvarande bestämmelse även bör införas i miljöbalken. Samfundet har i sitt remissyttrande till Miljödepartementet av den 29 april 2002 över Europeiska kommissionens förslag till direktiv om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador bl.a. anfört: Samfundet konstaterar också att markägare som inte är verksamhetsutövare ägnas en alldeles för begränsad uppmärksamhet i förslaget. Det kan delvis bero på att förslaget inte innehåller några civilrättsliga bestämmelser. Enligt samfundets mening bör åtminstone markägares rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna analyseras betydligt djupare innan förslaget läggs till grund för lagstiftning. Beslut om åtgärder på mark som tillhör annan än verksamhetsutövaren är i normalfallet ägnade att påverka värdet på marken. De innebär också visst intrång i den pågående markanvändningen. En särskild fråga, som överhuvudtaget inte berörts i förslaget, är vilken rättsställning den enskilde markägaren har om den ansvarige utövaren befrias från att vidta avhjälpande åtgärder på marken mot att han i stället vidtar skadekompenserande åtgärder i ett annat område. Samfundet finner att dessa frågor även i denna utredningen har ägnats alldeles för begränsad uppmärksamhet. Utredningen bör därför kompletteras i dessa avseenden. Samfundet hänvisar även i övrigt i tillämpliga delar till vad samfundet framfört i sitt remissyttrande över Europeiska kommissionens förslag till direktiv om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

5 5 Slutligen vill samfundet påtala att en utvidgning av kretsen av ansvariga på det sätt som utredningen föreslår trots allt skulle kunna leda till ett ansvarsgenombrott för enskilda aktieägare. Denna risk följer av att ingen närmare definition av kontrollbegreppet föreslås; att utöva kontroll skulle i praktiken kunna innebära rösträtt på bolagsstämma. Grundläggande krav i fråga om förutsebarhet och annan rättssäkerhet torde enligt samfundets mening förutsätta en närmare definition av kontrollbegreppet. Ansvarsgenombrott Samfundet vidhåller sin tidigare inställning gällande ansvarsgenombrott för aktieägare och instämmer således i uppfattningen att en sådan reglering för aktiebolag eller för andra juridiska personer på miljörättens område varken är nödvändig eller befogad. Visserligen är syftet med miljöansvarsdirektivet att förebygga och avhjälpa miljöskador och med en reglering om ansvarsgenombrott skulle man i fler fall kunna uppnå syftet att förorenaren skall betala. Samfundet anser dock att det räcker med den utvidgade kretsen av ansvariga i och med kontrollbegreppet. Säkerheter Samfundet har inget att erinra mot utredningens förslag. Samfundet vill i sammanhanget poängtera att den av samfundet förordade ytterligare preciseringen av förutsättningar för s.k. kontrollansvar också torde vara nödvändig för att kunna bedöma art och omfattning av aktuella säkerheter. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg