Stockholm den 25 november 2008

Transkript

1 R-2008/0961 Stockholm den 25 november 2008 Till Miljödepartementet M2008/2824/Kk Sveriges advokatsamfund har genom remiss som inkom den 8 september 2008 beretts tillfälle att avge yttrande över REACH-utredningens slutbetänkande Kemikalietillsyn organisation och finansiering, SOU 2008:73. Inledning Advokatsamfundet har i huvudsak ingen erinran mot utredningens förslag. Mot bakgrund av förslagets omfattning och detaljnivå har samfundet snarare än att granska enskilda detaljer, huvudsakligen valt att ta upp frågor av mer övergripande karaktär. Såvitt avser frågor om REACH-förordningens, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier m.m., harmoniserande verkan och utrymmet för strängare nationella bestämmelser, hänvisas till Advokatsamfundets yttrande avseende delbetänkandet REACH genomförande och sanktioner, SOU 2007:80. Allmänna synpunkter Tillsyn Enligt Advokatsamfundets uppfattning är det i hög grad önskvärt att rationalisera tillsynen och förenkla och koncentrera den enskilde verksamhetsutövarens kontakter med tillsynsmyndigheten. Det är således positivt att utredningen föreslår att s.k. dubblering av tillsynsansvaret i så stor utsträckning som möjligt tas bort. En mer effektiv tillsynsfördelning torde medföra ett i praktiken stärkt skydd för människors hälsa och miljön.

2 2 Av motsvarande skäl ställer sig Advokatsamfundet även positiv till utredningens förslag att de tillsynsmyndigheter som har kemikalietillsynsansvaret för 14 kap. miljöbalken och REACH-förordningen, även utövar tillsyn över annan kemikalielagstiftning. Detta förslag torde även innebära utveckling mot en bredare kompetens inom tillsynsmyndigheterna, vilket främjar en helhetsförståelse för kemikaliehanteringen. Advokatsamfundet ställer sig vidare positiv till att kommunernas ansvar för kemikalietillsynen minskar och att tillsynsansvaret i större utsträckning sker på statlig nivå. Detta ger förutsättningar för ökad kunskapsuppbyggnad och en mer enhetlig och konsekvent tillämpning av tillsynen. Enligt utredningen ökar behovet av tillsynsvägledning i och med att kemikalieregelverkets komplexitet ökar. Även denna aspekt talar för att den regionala och kommunala tillsynen i större utsträckning bör flyttas uppåt i tillsynshierarkin och att antalet tillsynsmyndigheter bör begränsas. Förhållandet mellan gemenskapsrätt och nationell rätt I betänkandet saknas en mer utförlig analys av vilka krav EG-rätten ställer på medlemsstaterna i samband med nationell tillsynslagstiftning som är tänkt att säkerställa efterlevnaden av en EG-förordning. Även om utredningen arbetat under tidspress är detta enligt Advokatsamfundets uppfattning en central fråga som borde ha belysts ytterligare (se vidare under avsnitt och nedan). Avsnitt 3.5 Enligt betänkandet går det inte att komma ifrån att miljökvalitetsmålen får en funktion även på EG-rättens område genom den betydelse dessa har i miljöbalkens tillsynssystem. Enligt Advokatsamfundets uppfattning kan en tillsyn över REACH-förordningen, som är påverkad och styrd av nationella miljömål, riskera att innebära ett avsteg från syftet med REACH-förordningen. Tolkningen av REACH-förordningen, och i förlängningen det nationella tillsyns- och sanktionssystem som förordningen förutsätter, ska enligt EG-rätten ske utifrån EG-rättsaktens lydelse, sammanhang och syften. De nationella tillsynsregler som fordras för REACH-förordningens nationella genomförande bör utformas och tillämpas lojalt i förhållande till REACH-förordningen. Utredningen verkar närmast föreslå att REACH-tillsynen ska utformas så att det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kan uppnås. Om tillsynen över REACH-förordningen sker med de svenska miljökvalitetsmålen för ögonen, finns en risk att REACH-förordningens eget syfte sätts på undantag, eftersom det inte är självklart att REACH-förordningens syften och det enskilda miljömålet Giftfri miljö alltid stämmer överens med varandra. En icke enhetlig tillämpning av REACH-förordningen mellan de olika medlemsstaterna riskerar vidare att snedvrida konkurrensen mellan de företag som verkar inom kemikaliesektorn, vilket även det motverkar REACH-förordningens syfte att skapa en harmonisering av kemikalieregleringen mellan medlemsstaterna.

3 3 Det kan också ifrågasättas om utredningens starka fokus på miljömålen och hur dessa inverkar på tillämpningen av REACH-förordningen ryms inom ramen för utredningens direktiv. Avsnitt 4.4 Goldplating Den begreppsförvirring som uppstår genom att olika regelverk på kemikalieområdet använder olika begrepp, är enligt utredningen något som tillsynsmyndigheter och berörda enskilda måste hantera. S.k. goldplating innebär att de EG-rättsliga begreppen och definitionerna inom ett rättsområde tillämpas även inom ramen för rent nationell lagstiftning. Som regel är goldplating inte att rekommendera eftersom tolkningen av den nationella lagstiftningen då måste ske med utgångspunkt i tolkningen av de gemenskapsrättsliga begreppen och definitionerna. Kemikalielagstiftningen har emellertid utvecklats mot att i allt större utsträckning utgöras av gemenskapsrätt. De nya definitionerna i 14 kap. 2 förefaller också till stor del sträva efter att motsvara definitionerna i REACH-förordningen. Inom kemikalieområdet kan mot denna bakgrund enligt samfundets uppfattning övervägas att i större utsträckning tillämpa goldplating för att på ett praktiskt sätt undvika problematiken med parallella begreppsapparater. Ett exempel där goldplating skulle kunna öka begripligheten av den svenska lagstiftningen är utredningens förslag till ändring av förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, bilagans avsnitt D1. Här används dels det nationella begreppet tillverkare av varor, dels det gemenskapsrättsliga begreppet producent av varor. Om det gemenskapsrättsliga begreppet används även i nationell rätt kunde denna typ av begreppsdubblering undvikas. Bilaga D är mycket svårläst och anledningen till att olika begrepp används uppges vara att motsvarande begrepp används i de rättsakter till vilka bilagan hänvisar. Utredningen anför att Begreppsförvirringen är ett faktum som myndigheter och enskilda ändå måste hantera, oavsett reglering i tillsynsbestämmelserna. (s. 322). Advokatsamfundet ifrågasätter emellertid denna utgångspunkt från utredningens sida och anser att det finns goda skäl att överväga en omarbetning såväl av bilagan som de enskilda rättsakterna till vilka denna hänvisar. Dubblering av tillsynsansvaret Advokatsamfundet anser i likhet med utredningen att det är önskvärt för verksamhetsutövare att en tillsynsmyndighet och inte flera har rätt att ställa krav på produktionsprocessen. I betänkandet, s. 331, finns emellertid ett stycke som skulle kunna uppfattas som att utredningens förslag innebär en dubblering av tillsynsansvaret i fråga om tillverkning av ett ämne. Det är otydligt vad som avses med nämnda stycke. Om förslaget innebär en sådan tillsynsdubblering, ifrågasätter Advokatsamfundet lämpligheten av en sådan lösning.

4 4 Avsnitt Egenkontroll Enligt utredningen är reglerna om egenkontroll inte tillsynsregler enligt miljöbalkens synsätt. Utredningen föreslår därför att regeringen ska kunna föreskriva att reglerna om egenkontroll ska tillämpas även i fråga om EG-förordningar. På detta sätt ska egenkontrollreglerna gälla för REACH-förordningen. Enligt ingresspunkt 121 i REACH-förordningen bör medlemsstaterna inrätta effektiva övervaknings- och kontrollåtgärder. En fråga som utredningen inte belyst är emellertid huruvida egenkontroll innefattas i begreppet övervaknings- och kontrollåtgärder. Om egenkontrollen ligger utanför detta begrepp är det tveksamt om regler om egenkontroll kan tillämpas för att garantera efterlevnad av REACH-förordningen. Medlemsstaternas möjlighet att införa kompletterande nationella åtgärder på det rättsområde som REACHförordningen täcker, skulle kunna anses begränsat till enbart övervaknings- och kontrollåtgärder. Regler om egenkontroll liknar snarare sådana påbud som REACH-förordningen innehåller, än tillsynsåtgärder i form av övervaknings- och kontrollåtgärder. Reglerna om egenkontroll skulle därför kunna innebära ett nationellt intrång på ett rättsområde som EG-rätten uttömmande reglerar. (Jfr EG-domstolens dom i mål C-496/04, J. Slob mot Productschap Zuivel). I målet var de nationella kompletterande reglerna tillåtna enligt EGrätten, men tillåtligheten skulle kunna bedömas annorlunda beroende på vilket utrymme den specifika EG-rättsakten ger för kompletterande nationella åtgärder. Reglerna om egenkontroll kan även tänkas bli mindre effektiva i förhållande till EGförordningar än i förhållande till svensk miljölagstiftning eftersom hänsynsreglerna i kap. 2 miljöbalken sannolikt inte kan tillämpas för att tolka verksamhetsutövares skyldigheter enligt REACH-förordningen. Avsnitt 5 Avgifter Enligt Advokatsamfundets uppfattning finns fördelar med att låta avgiftssystemet bygga på faktorer som produktmängd och farlighet eftersom ett sådant avgiftssystem torde ge en god förutsebarhet för berörda verksamhetsutövare och kan ses som ett ekonomiskt incitament för företagen att välja produkter som är mindre farliga, dvs. en praktisk tillämpning av substitutionsprincipen. Det faktum att avgiften ibland mindre väl motsvaras av tillsynskostnaderna i det enskilda fallet torde vara av underordnad betydelse och sambandet är snarast det motsatta, dvs. mindre omfattande tillsyn är eftersträvansvärd från verksamhetsutövarens sida eftersom det är ett tecken på att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande regler. Att ge registreringsviljan alltför stor betydelse för avgiftsuttagets utform-

5 5 ning är tveksamt. En ovilja att registrera produkter bör om så erfordras snarare stävjas genom särskilda sanktionsbestämmelser. Informationsstöd enligt artikel 124 Artikel 124 andra stycket i REACH-förordningen föreskriver att medlemsstaterna ska inrätta nationella stöd- och informationspunkter för att ge råd till tillverkare, importörer, nedströmsanvändare m.fl. om deras respektive ansvar och skyldigheter enligt förordningen. Hur denna skyldighet i praktiken kommer att uppfyllas i Sverige och om någon förändring av svenska bestämmelser och rutiner är nödvändig behandlas emellertid inte i delbetänkandet. Synpunkter på författningsförslaget Förslag till ändringar i förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken I bilagans avsnitt D1.b.stycke 4 bör ordet primärleverantörer stå i bestämd form. Enligt bilagans avsnitt D2.b stycke 3 har länsstyrelsen inte något tillsynsansvar bl.a. avseende sådana frågor som faller under Arbetsmiljöverkets ansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen. Det vore lämpligare att i tillsynsförordningens bilaga ange vilket tillsynsansvar Arbetsmiljöverket har över REACH-förordningen och därefter hänvisa till det eller de avsnitten (jfr D2.a stycke 2). Den föreslagna utformningen av bilagans avsnitt D2.b stycke 3 bidrar enligt Advokatsamfundets mening till en onödig oklarhet. Sista meningen i utredningens förslag avseende bilagans avsnitt D3 bör lyda enligt följande har nämnden ansvar för den operativa tillsynen för verksamheten enligt vad som anges i D2. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg