Stockholm den 14 december 2009 R-2009/1870. Till Miljödepartementet M2009/3289/R

Transkript

1 R-2009/1870 Stockholm den 14 december 2009 Till Miljödepartementet M2009/3289/R Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 14 september 2009 beretts tillfälle att yttra sig över Kemikalieinspektionens promemoria med förslag till ändringar av svensk lagstiftning med anledning av ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006, den s.k. kemikalieklassificeringsförordningen. 1 Sammanfattning Advokatsamfundet anser att det är lämpligt att samordna kemikalieklassificeringsförordningen med gällande svenska bestämmelser och tillstyrker därför de ändringar som föreslås i 14 kap. miljöbalken. Advokatsamfundet avstyrker emellertid Kemikalieinspektionens förslag till nya och ändrade sanktionsbestämmelser. Kriminalisering bör enligt samfundets mening tillgripas endast om andra kontrollmetoder inte bedöms kunna få avsedd effekt. Skärpning av gällande straffbestämmelser bör komma i fråga endast om det vid tillämpningen av dessa har framkommit att det finns ett verkligt behov av skärpningar. Kemikalieinspektionen har inte redovisat någon utredning rörande alternativa kontrollmöjligheter. Inte heller har inspektionen redovisat några uppgifter som tyder på att gällande sanktionsregler för överträdelser av förpackningsbestämmelser m.m. är otillräckliga eller att det annars finns ett behov av skärpningar. Det saknas också en konsekvensanalys av de föreslagna skärpningarna. Kemikalieinspektionens promemoria bör därför enligt Advokatsamfundets mening inte läggas till grund för lagstiftning i denna del.

2 2 Advokatsamfundet delar Kemikalieinspektionens bedömning att tillsynen över kemikalieklassificeringsförordningen bör samordnas med tillsynen över kemikalieregistreringsförordningen. Advokatsamfundet har inget att erinra mot Kemikalieinspektionens förslag om delat tillsynsansvar. 2 Ändringar i 14 kap. miljöbalken Kemikalieinspektionen har i promemorian lämnat förslag till ändringar i 14 kap. miljöbalken, som i huvudsak avser en anpassning av definitionen av kemiska produkter och hänvisningar till kemikalieklassificeringsförordningen. Advokatsamfundet anser att det är lämpligt att samordna bestämmelserna i kemikalieklassificeringsförordningen med de gällande svenska bestämmelserna. Detta gäller särskilt med hänsyn till att de båda regelverken under en period kommer att vara parallellt tillämpliga. Samordningen kan under övergångsfasen underlätta förståelsen av regelverken. Advokatsamfundet tillstyrker därför de föreslagna ändringarna i 14 kap. miljöbalken. 3 Sanktioner Kemikalieklassificeringsförordningen ställer i artikel 47 krav på medlemsstaterna att införa sanktioner som är effektiva, proportionella och avskräckande. Vad som mot bakgrund av sistnämnda kriterier utgör lämpliga sanktioner för överträdelser har lämnats till medlemsstaterna att bedöma. Det finns inget krav på att överträdelser av förordningens bestämmelser ska vara straffsanktionerade (eller föranleda miljösanktionsavgift). Advokatsamfundet har under den senaste tioårsperioden sett en oroväckande tendens till närmast slentrianmässig kriminalisering av nya krav på miljörättens område. Även Kemikalieinspektionen tar lätt på kriminalisering av kemikalielagstiftningens krav på förpackning, klassificering och märkning, se t.ex. sid. 9 och 12 i promemorian där det anges att de handlingsregler i gällande regelverk om klassificering och märkning som bör vara straffsanktionerade med fängelse bör tas in i regeringsförordningen. Advokatsamfundet anser liksom Kemikalieinspektionen att det är viktigt att säkerställa efterlevnaden av lagstiftning till skydd för människors hälsa och miljön. Kriminalisering är ett sätt att erhålla en tillräcklig avskräckande effekt. Att frihetsberöva någon på grund av bristfällig klassificering eller märkning av en kemisk produkt framstår emellertid enligt Advokatsamfundets mening inte som en proportionell åtgärd. För den enskilde är redan en misstanke om brott ofta mycket allvarligt. Advokatsamfundet anser att det är viktigt att i varje enskilt fall noga överväga om kriminalisering är det bästa sättet att skydda ett skyddsvärt intresse. Samfundet anser att samhällets krav på skydd för allmänna och enskilda intressen så långt som möjligt bör tillgodoses utan att medborgarnas handlingsfrihet inskränks mer än vad som är oundgängligen nödvändigt. Det som samhället vinner genom en kriminalisering måste enligt samfundets uppfattning alltid vägas mot det obehag som härigenom åsamkas de

3 3 enskilda som berörs av lagstiftningen, men även de kostnader som uppstår för kontroll av efterlevnad och lagföring. Miljööverdomstolen har i en serie uppmärksammade avgöranden valt att utmönstra användningen av rikt- och gränsvärden från tillstånd enligt miljöbalken (se domar i mål M och M samt dom i mål M ). Överträdelser av gränsvärden i tillståndsvillkor är straffbara enligt 29 kap. 4 miljöbalken, medan överträdelser av riktvärden innebär att tillståndshavaren har att vidta erforderliga åtgärder för att innehålla villkoret. Först om erforderliga åtgärder inte vidtas är överskridandet straffbart. Distinktionen mellan rikt- och gränsvärden har funnits i svenska miljötillstånd sedan 1980-talet och Miljööverdomstolens ovan nämnda avgöranden har därför varit föremål för viss debatt bland såväl tillståndshavare som myndigheter. Även Miljööverdomstolen har i senare avgöranden fortsatt att förklara skälen för sin inställning i frågan. I dom , mål M , anförde MÖD följande i skälen för avgörandet: Vid bedömningen av vilken typ av föreskrifter som är strängast, måste det också tas i beaktande att skillnaden i betydelse mellan riktvärde och gränsvärde även enligt tidigare praxis inte är så stor som ibland görs gällande, då fokus ofta har lagts på straffpåföljden vid ett överskridande. I själva verket får inget av värdena överskridas och överskridanden kan i båda fallen utlösa krav på åtgärder. Tillsynsmyndigheten har således i båda fallen befogenhet enligt miljöbalken att förelägga tillståndshavaren att vidta åtgärder (26 kap. 9 ). Det är inte någon skillnad på vilka åtgärder som kan krävas och de kan vara ekonomiskt betungande för bolaget. Tillsynsmyndigheten kan också i båda fallen vid överskridanden ansöka om verkställighet hos kronofogde-myndigheten (26 kap. 17 ) eller besluta om rättelse på tillståndshavarens bekostnad (26 kap. 18 ). Föreläggandena kan förenas med vite (26 kap. 14 ). Ett villkor som inte följs kan också leda till att själva tillståndet eller villkoren omprövas (24 kap. 3 och 5 ). De påföljder i form av krav på åtgärder eller förbud som kan aktualiseras är således stränga och det gäller både vid överskridanden av riktvärden och gränsvärden. En fokusering på enbart den straffrättsliga påföljden kan således ge en felaktig bild av att det skulle vara stora skillnader i påföljder mellan rikt- och gränsvärden. Advokatsamfundet anser att Miljööverdomstolen visserligen ser en aning lättvindigt på konsekvenserna av ett straffrättsligt förfarande för berörda enskilda, men domstolens beskrivning av tillsynsmyndigheternas arbetsredskap visar att behovet av straffsanktionering måste anses vara betydligt mindre än vad som ofta görs gällande. Ett välorganiserat tillsynsarbete bör enligt samfundets uppfattning vara tillräckligt för att säkerställa efterlevnaden av flertalet handlingsregler inom kemikalieområdet. (Tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid kemikalietillsyn.) Samfundet menar att det kan finnas ett utrymme för att reducera det straffsanktionerade området (dock inte inom ramen för detta ärende). Några skäl för att utöka det som Kemikalieinspektionen föreslår har emellertid inte stått att finna.

4 4 Det finns, som angetts ovan, inget krav i EG-rätten på att överträdelser av kemikalieklassificeringsförordningen ska straffsanktioneras. Gärningars straffvärden, rekvisit för straffbarhet och utformningen av bestämmelser om miljösanktionsavgifter bör därför enligt Advokatsamfundets uppfattning endast kunna skärpas om detta verkligen är motiverat. Så kan t.ex. vara fallet om befintliga sanktioner inte har haft avsedd effekt. Att döma av Kemikalieinspektionens promemoria har varken effekten av eller funktionen hos befintliga sanktioner utvärderats. Det finns alltså inget underlag som tyder på att det föreligger ett behov av strängare sanktioner. Det har inte heller redovisats några andra hållbara skäl för en skärpning. Kemikalieinspektionen har endast anfört att effektiva och avskräckande straff för brott mot de viktigaste handlingsreglerna är en förutsättning för en sund konkurrens. Advokatsamfundet anser att en förutsättning för sund konkurrens är att gällande bestämmelser efterlevs. Detta kan säkerställas med andra medel än kriminalisering, exempelvis genom en effektiv tillsyn. Advokatsamfundet anser att Kemikalieinspektionens förslag rörande sanktioner inte bör läggas till grund för lagstiftning. Eventuella skärpningar av straffbestämmelserna och bestämmelserna om miljösanktionsavgift måste enligt Advokatsamfundets mening föregås av en utredning rörande ändringsbehovet samt en därtill kopplad konsekvensanalys. 4 Tillsyn När det gäller tillsyn över kemikalieklassificeringsförordningen anger Kemikalieinspektionen att frågan hör nära samman med tillsyn över kemikalieregistreringsförordningen (REACH) och att den därför bör hanteras inom ramen för den proposition för kemikalietillsyn som för närvarande bereds i regeringskansliet. Kemikalieinspektionen föreslår därför en temporär lösning som innebär att tillsynsansvaret fördelas mellan Kemikalieinspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och kommunerna, samt Försvarsmakten. Detta motsvarar den ansvarsfördelning som för närvarande gäller tillsyn över gällande svenska regler om klassificering, förpackning och märkning av kemiska produkter. Advokatsamfundet anser att det är lämpligt att samordna tillsynen över kemikalieklassificeringsförordningen respektive kemikalieregistreringsförordningen. Samfundet anser vidare att det ter sig naturligt att de närmare förutsättningarna för samordningen behandlas i det pågående lagstiftningsärende som inspektionen hänvisar till. Den temporära lösning som Kemikalieinspektionen har föreslagit i avvaktan på den nya tillsynsorganisationen framstår enligt Advokatsamfundets mening som nödvändig under övergångsperioden. Samfundet vill i detta sammanhang framhålla att regeringen i arbetet med den nya tillsynsorganisationen bör försöka underlätta för de enskilda som berörs av kemikalielagstiftningen. Det är sällan av godo för enskilda att flera olika myndigheter utövar tillsyn inom ett och samma område. För dem som berörs av kemikalielagstiftningen är det viktigt att kunna erhålla besked om tolkning och tillämpning utan att behöva vända sig till flera

5 5 olika myndigheter. Än viktigare är att undvika risken för att olika myndigheter ger olika besked. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg genom Maria Billing