A Landsti. Landstingsstyrelsen. Granskning av KL Ts interna kontroll av upphandlade tjänster.

Transkript

1 A Landsti. 1NaTJC1r.,_. lä n Landstingets revisorer BREV Beteckning Er beteckning Landstingsstyrelsen Granskning av KL Ts interna kontroll av upphandlade tjänster. Landstingets revisorer har låtit granska förvaltningen KL Ts interna kontroll av upphandlade tjänster. Granskningen har utförts av konsulter från EY och har utgått från de revisionsfrågor som revisorerna fastställt. Granskningens syfte har varit att granska och bedöma om KL T har en tillfredsställande intern.kontroll av upphandlade tjänster. KL T genomför upphandlingar av betydande värden. Den nyligen genomförda "Trafikupphandling 2017" har ett upphandlingsvärde på ca 5 miljarder kronor för trafik i tio år. Revisorerna ville bl.a. veta om KL T har tillgång till erforderlig kompetens inom upphandlingsjuridik, avtalsskrivande osv. En annan fråga revisorerna hade var om KL T har rutiner för att följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden. Revisorerna ville också veta om det görs avstämningar mot fastställda mål för verksamheten. Slutligen avsåg granskningen om synpunkter från resenärer fångas upp på ett strukturerat sätt. Granskningen visar bl.a. att 1. KLT uppfyller de fastställda riktlinjer och särskilda krav som har antagits gällande upphandlingar inom landstingets förvaltningar. "Trafikupphandling 2017" bedöms ha organiserats på ett för upphandlingen optimalt sätt. Under hela upphandlingsprocessen har KL T biträtts av en extern affärsjurist som är specialiserad på offentlig upphandling. 2. Brukarnas behov anses väl tillgodosedda genom gediget utarbetade anbudsunderlag och i genomförda förhandlingar. 3. Upphandlingsprocessen är kvalitetssäkrad ur intern kontrollsynpunkt i samtliga steg i förberedelse/genomförande/uppföljning. 4. KL T har en ändamålsenlig kontroll av leverantörers fullgörande av ingångna avtal. 5. Det sker avstämningar mot fastställda mål och mått vilka löpande kommenteras i avgivna verksarnhetsberättelser. 6. Synpunkter från resenärer fångas upp på ett strukturerat sätt. Det sker genom kundärendesystemet RESPONS. Kundnöjdheten mäts av ett från KLT oberoende analysföretag och redovisas i förvaltningens verksarnhetsrapporter. Synpunkter från kunder tas bl.a. tillvara i KL Ts bemötandeutbildningar för frontpersonal. Den sammanfattande slutsatsen av granskningen är att KL T har en ändamålsenlig och god intern.kontroll av sina upphandlade tjänster. REVISIONSKONTORET Strömgatan 13 Box 601, KALMAR Tel Fax

2

3 Landstinget i Kalmar län Granskning av Kalmar Länstrafiks interna kontroll av upphandlade tjänster Januari 2017

4 Innehåll 1. Sammanfattning och bedömning Inledning Bakgrund och syfte Uppdrag Metod och avgränsning Revisionskriterier Ansvarig nämnd Övergripande organisation och riktlinjer Riktlinjer för verksamhetsutövning Riktlinjer för internkontroll Riktlinjer för upphandling Genomgång och bedömning av förvaltningens internkontroll över upphandlingsprocessen Ansvarsfördelning Ändamålsenlig styrning Utarbetande av kravspecifikationer Utvärdering mot kravspecifikationer Användande av juridisk kompetens IT-stöd Kvalitetssäkring Kontroll av fullgörande Målavstämning Synpunkter från resenärer Sammanfattande bedömningar på revisionsfrågor Svar på revisionsfrågor

5 1. Sammanfattning och bedömning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning av Kalmar länstrafiks (KLT:s) interna kontroll av upphandlade tjänster. Granskningens syfte har varit att granska om organisationen genomför upphandlingar i enlighet med lagen om offentlig upphandling och landstingets riktlinjer. Vidare har granskningen omfattat en utvärdering av organisationens arbetssätt för att dels fånga upp synpunkter från resenärer men också för att följa upp att leverantörer fullgör sina åtaganden i enlighet med de krav och riktlinjer som avtalats i gjord upphandling. Granskningen av KLT:s upphandlingsprocess har avgränsats till upphandlingar som avser operatörstjänster för kollektivtrafiken, eftersom dessa genererar den absoluta merparten av förvaltningens kostnadsmassa. Då Trafikupphandling 2017 helt nyligen genomförts och avslutats, är det i första hand denna upphandling som bör kunna anses vara normgivande för hur förvaltningen genomför upphandling av operatörstjänster och därmed utgöra ett representativt urval för granskning och bedömning. Trafikupphandling 2017 avser en upphandling av en beräknad volym av 400 fordon med ett upphandlingsvärde om ca 5 miljarder kronor för trafik i tio år. Som underlag för uppföljningsfasen i vår granskning används sedan tidigare gjord trafikupphandling i viss omfattning. Enligt vår bedömning; uppfyller KLT de fastställda riktlinjer och särskilda krav som har antagits gällande upphandlingar inom landstingets förvaltningar. Trafikupphandlingen 2017 bedöms härtill ha organiserats på ett för upphandlingen optimalt sätt, utnyttjar KLT sina resurser på ett ändamålsenligt sätt för styrning och uppföljning av upphandlingsprocessen, är brukarnas behov väl tillgodosedda genom gediget utarbetade anbudsunderlag och i genomförda förhandlingar, sker en ändamålsenlig användning av IT-stöd i processen, är processen kvalitetssäkrad ur intern kontrollsynpunkt i samtliga steg i förberedelse/ genomförande/uppföljning, tillämpar organisationen en ändamålsenlig kontroll av leverantörers fullgörande av ingångna avtal, sker avstämningar mot fastställda mål och mått vilka löpande kommenteras i avgivna verksamhetsberättelser, fångas synpunkter från resenärer upp på ett strukturerat sätt inom KLT. Detta sker genom kundärendesystemet RESPONS. Kundnöjdheten mäts av ett till KLT oberoende analysföretag och redovisas i relation till måltalen i förvaltningens verksamhetsrapportering. Synpunkter från kunder tas bl. a. tillvara i KLT:s bemötandeutbildningar för KLT:s frontpersonal benämnd Kunskapsresan-Tillsammans. Baserat på vår granskning av Trafikupphandling 2017, den senast genomförda och norm för närmast kommande upphandlingar, är vår sammanfattande slutsats att organisationen har en ändamålsenlig och god internkontroll över sina upphandlade tjänster. 2

6 2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte Upphandlingsprocessen är en fundamental process i styrningen och den administrativa hanteringen av en länstrafiks verksamhet. En ändamålsenlig och väl fungerande process för upphandling av framförallt operatörer till kollektivtrafiken har stor betydelse för verksamhetens skötsel och effektivitet av uppdraget. Det är inte bara bra kvalitet till lägsta pris som är avgörande för en lyckad upphandling utan en rad andra mål och krav som bör tillgodoses vid en upphandling. Utifrån såväl ett revisionellt-, som ett internkontrollperspektiv är det väsentligt att att granska om upphandlingar genomförs i enlighet med landstingets riktlinjer och lagen om offentlig upphandling. Likaså är det väsentligt att utvärdera om organisationen löpande granskar att leverantörers prestationer och priser följer de riktlinjer och krav som avsågs och avtalats för respektive gjord upphandling. Mot denna bakgrund har Landstingets revisorer beslutat att genomföra en granskning av KLT:s interna kontroll av upphandlade tjänster Uppdrag Uppdraget avser att, med utgångspunkt från de av landstingets revisorer fastställda revisionsfrågorna enligt nedan, granska och bedöma huruvida KLT har en tillfredsställande internkontroll över området. Har KLT tillgång till erforderlig kompetens inom upphandlingsjuridik, avtalsskrivande etc. Finns det rutiner för att följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden? Görs avstämningar mot fastställda mål för verksamheten? Fångas synpunkter från resenärer upp på ett strukturerat sätt? Övrigt som krävs för att besvara den övergripande revisionsfrågan, huruvida KLT har en tillfredsställande kontroll av upphandlade tjänster? 2.3. Metod och avgränsning Metod Internkontroll är ett system och kedja av kontroller som syftar till att styra, genomföra och kontrollera verksamhetskritiska processer och administrativa stödsystem. Den uppföljande granskningen av KLT:s egna interna kontroll över sin upphandlingsprocess är avsedd att granska och bedöma på vilket sätt organisationen har organiserat sig och lagt upp system och rutiner för att löpande tillförsäkra sig om ändamålsenlig hantering. Men också undersöka på vilket sätt organisationen själva följer upp och kontrollerar att vissa kritiska moment i processen blir granskade och bedömda. Granskningen tar sin utgångspunkt i en dokumentstudie av fastställda reglementen från landstingets fullmäktige och styrelse med vidare riktlinjer från direktion och stab till förvaltningen KLT. Fastställda riktlinjer och policys för inköp och upphandling kartläggs, studeras, prövas och 3

7 bedöms. En övergripande riskbedömning sker initialt genom intervjuer med revisionschef och relvant stabspersonal på landstinget. Utifrån nedanstående revisionskriterier granskas och bedöms sedan huruvida: Ansvarsfördelningen i upphandlingsprocessen är tydliggjord vad gäller organisation, ansvar och riktlinjer? Förvaltningen har en ändamålsenlig styrning av upphandlingsprocessen? Beställare och brukare medverkar i processen för att möjliggöra att behoven analyseras och tillgodoses genom väl utarbetade kravspecifikationer? Beställare och brukare medverkar i utvärdering av erhållna anbud gentemot utarbetade kravspecifikationer? Beställare och brukare tillsammans med erforderlig juridisk kompetens medverkar i utformning av avtal? IT-hjälpmedel används för en rationell hantering? Upphandlingsprocessen är kvalitetssäkrad ur internkontrollsynpunkt? Efter att ovanstående grundläggande granskning utförts övergår granskningen till nästa fas, uppföljningsfasen, där vi söker svar på följande frågor: Finns rutiner för att följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden? Görs avstämningar mot fastställda mål för verksamheten? Fångas synpunkter från resenärer upp på ett strukturerat sätt? Avgränsning Granskningen av upphandlingsprocessen koncentreras till de upphandlingar som avser operatörstjänster för kollektivtrafiken. Genom en uppföljning av hanteringen avseende dessa leverantörer, vilka genererar den absoluta merparten av förvaltningens kostnadsmassa, anser vi oss uppnå syftet med att pröva ändamålsenligheten i system och tillämpade rutiner vid KLT. Då Trafikupphandling 2017 helt nyligen genomförts och avslutats, är det i första hand denna upphandling som bör kunna anses vara normgivande för hur förvaltningen genomför upphandling av operatörstjänster och därmed utgöra ett representativt urval för granskning och bedömning. Trafikupphandling 2017 avser en upphandling av en beräknad volym av 400 fordon med ett upphandlingsvärde om ca 5 miljarder kronor för trafik i tio år. Som underlag för uppföljningsfasen i vår granskning används sedan tidigare gjord trafikupphandling i viss omfattning Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisions-kriterierna av: Eventuella formuleringar i landstingets budget 2016 och landstingsplan, Fastställda upphandlings-rutiner/policys/riktlinjer, Fastställd delegationsordning, Uppdragsbeskrivningar, Lag om offentlig upphandling, Trafikförsörjningsprogram i Kalmar län , 4

8 2.5. Ansvarig nämnd Landstingsstyrelsen 3. Övergripande organisation och riktlinjer Det övergripande ansvaret för en god internkontroll åvilar enligt kommunallagen landstingsstyrelsen. De ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att medel förvaltas på ett betryggande sätt. I styrelsens ansvar ingår således inte enbart att utforma organisationen så att den är rationell och effektiv den ska också vara trygg. Landstingets verksamhet är organiserad i olika förvaltningar där KLT ansvarar för kollektivtrafiken som består av linjetrafik, skolresor, närtrafik och serviceresor i form av färdtjänst och sjukresor. IT-förvaltningen stödjer landstingets verksamheter med tillgänglig IT-teknik. Förvaltningen utvecklar, underhåller och driftar landstingets gemensamma applikationer, nätverk och system. Stabsfunktionen ekonomi/kansli under landstingsdirektören har ett övergripande ansvar för ett flertal områden, däribland samordningsansvar för reglementen och styrande dokument Riktlinjer för verksamhetsutövning Den regionala kollektivtrafiken i Sverige är reglerad i lag om kollektivtrafik, (SFS 2010:1065). Landstinget är sedan 2012 regional trafikmyndighet i Kalmar län med verksamheten samlad i en trafikförvaltning inom KLT med ansvar för myndighetsutövningen av lagen. En trafikstyrelse har inrättats för att säkra politisk samverkan med och förankring hos länets kommuner. För samverkan på tjänstemannanivå, i frågor av regionalt eller delregionalt intresse, har ett trafikråd inrättats med representation från samtliga kommuner, regionförbundet och KLT. Källa: Trafikförsörjningsprogram för Kalmar län Riktlinjerna för KLTs bedrivna verksamhet har sin grund och utgångspunkt i dokumentet Trafikförsörjningsprogram för Kalmar län Dokumentet är ett strategidokument som belyser utmaningar för framtiden, omvärldsfaktorer, visioner, avgränsningar och strategiska val, mål på lång och kort sikt, åtgärder för måluppfyllelse, ekonomiska konsekvenser som 5

9 grunder för prissättning och fordonsekonomi, samt uppföljning och årliga revideringar. För att trafik och infrastruktur ska följas åt och gå åt samma håll arbetar organisationen för närvarande med målstyrningsdokumentet Strategiplan Bland övriga styrdokument som berör granskningens områden återfinns: Delegationsordning och rätt att underteckna handlingar Landstingsplan och styrkort för respektive förvaltning med angivna målvärden för verksamheten Förvaltningens årliga verksamhetsplan Riktlinje för internkontroll Internkontrollplan Riktlinje för upphandling 3.2. Riktlinjer för internkontroll Inom landstinget finns riktlinjer för internkontroll beslutade av landstingsfullmäktige med beslutsdatum Riktlinjerna tillsammans med dess tillämpningsanvisningar syftar till att säkerställa att landstingsstyrelsen och förvaltningar upprätthåller en tillfredsställande internkontroll. Detta innebär att de med rimlig grad av säkerhet ska säkerställa att följande mål uppnås: Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet Tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten Att tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer regler etc. följs. Landstingsstyrelsen har det övergripande ansvaret för att tillse att en god internkontroll föreligger. I detta ligger ett ansvar för att en internkontrollorganisation upprättas inom landstinget samt att denna utvecklas utifrån landstingets kontrollbehov. Därvid ska förvaltningsövergripande regler och anvisningar upprättas. Varje förvaltning ska härefter utforma den egna interna kontrollen utifrån sina behov och förutsättningar. Enligt riktlinjerna skall landstingsdirektören årligen, för landstingsstyrelsens godkännande, redovisa en landstingsövergripande internkontrollplan för uppföljning av den interna kontrollen. Förvaltningschefen skall årligen redovisa en motsvarande internkontrollplan för uppföljning av den interna kontrollen inom den egna förvaltningen. Uppföljning och rapportering sker till landstingsdirektören som härefter rapporterar till styrelsen. Utifrån landstingsdirektörens uppföljningsrapporter utvärderas sedan landstingets samlade system för internkontroll Riktlinjer för upphandling Med utgångspunkt i lagen om offentlig upphandling (LOU) har riktlinjer för upphandling beslutats av landstingsdirektörens ledningsgrupp, med beslutsdatum Riktlinjerna syftar till att upphandlingar ska leda till kostnadseffektivitet och kvalitet i upphandlade tjänster, varor och entreprenader. Utöver värde och kvalitet uttrycker riktlinjerna bland annat att kravet på en miljömässig hållbar utveckling skall tillgodoses. Vidare uttrycker riktlinjerna vikten av att upphandlingsarbetet bedrivs professionellt och effektivt med god affärsetik. I detta omfattas att det är beställande verksamhets ansvar att fastställa kravnivåer på upphandlingen och en skyldighet att följa upp ingångna avtal avseende de krav som ställts upp i avtalet. 6

10 4. Genomgång och bedömning av förvaltningens internkontroll över upphandlingsprocessen I detta avsnitt granskar vi och reflekterar över ett antal elementära områden kännetecknande för en ändamålsenlig god internkontroll i upphandlingsprocessen, från hur den planeras och organiseras till på vilket sätt den följs upp och utvärderas. KLT:s process för upphandling och metodik inför framtagandet av förfrågningsunderlag har sin utgångspunkt i följande etablerade modell inom den offentliga sektorn: Krav på leverantören Krav på tjänsten Utvärdering av anbud Incitament Krav gällande uppföljning Kvalifikationskrav Skall-krav Mervärdeskrav/pris Kvalitet/ökat resande 4.1. Ansvarsfördelning Är ansvarsfördelningen i upphandlingsprocessen tydliggjord vad gäller organisation, ansvar och riktlinjer? Mot bakgrund av våra kommentarer i avsnitt 3.3 ovan, gällande landstingets fastställda riktlinjer för upphandling och det faktum att verksamheten inom KLT är helt unik med stort behov av speciell spetskompetens är det helt tydliggjort att ansvaret för upphandling av trafikföretag hamnar under KLTs ansvarsområde. Utöver värde och kvalitet uttrycker riktlinjerna bland annat att kravet på en miljömässig hållbar utveckling skall tillgodoses. Vidare uttrycker riktlinjerna vikten av att upphandlingsarbetet bedrivs professionellt och effektivt med god affärsetik. I Trafikupphandlingen 2017 kommer vissa kommuner att vara involverade i samband med depå och uppställning för långsamtankning av Biogas medan andra kommuner kommer att kunna tillhandahålla Eco-bränsle, så kallad HVO (Hydrerad Vegetabilisk Olja), allt som ett led i att kommande kollektivtrafik skall drivas 100 procent fossilfritt. Denna samverkan med andra huvudmän har skett i en nära dialog med alla inblandade under hela processen med syfte möjliggöra kommunernas planering Vår kommentar och bedömning Enligt vår bedömning uppfyller KLT de fastställda riktlinjer och särskilda krav som har antagits gällande upphandlingar inom landstingets förvaltningar. Trafikupphandlingen 2017 bedöms härtill ha organiserats på ett för upphandlingen optimalt sätt Ändamålsenlig styrning Har förvaltningen en ändamålsenlig styrning av upphandlingsprocessen? Mot bakgrund av KLTs unika verksamhetsområde styrs upphandlingen internt inom förvaltningen utifrån de områden och den spetskompetens som erfordras i det aktuella fallet. Organisationen för genomförandet av Trafikupphandlingen 2017 var organiserat enligt figuren nedan. Det bör härvid noteras att KLT inom juridiken bistods med extern spetskompetens, vilket närmare utvecklas i avsnitt nedan. Det kan också tilläggas att vissa nyckelpersoner för processen arbetade heltid med upphandlingen. 7

11 Källa:KLT Definition GIS (Geografiska InformationsSystem) Vår kommentar och bedömning Enligt vår bedömning utnyttjar KLT sina resurser på ett ändamålsenligt sätt för styrning och uppföljning av upphandlingsprocessen. Vår uppfattning grundar sig på de intervjuer som gjorts vid granskningen och den dokumentation vi erhållit Utarbetande av kravspecifikationer Medverkar beställare och brukare i processen för att möjliggöra att behoven analyseras och tillgodoses genom väl utarbetade kravspecifikationer? Uppdraget från Landstinget i Kalmar län och länets tolv kommuner avseende Trafikupphandling 2017, var att genomföra en upphandling av expressbusstrafik, landsbygdstrafik, stadstrafik, närtrafik och skoltrafik samt en viss del fordon för servicetrafik i kombination med skol- och närtrafik. Upphandlingen utarbetades utifrån fyra byggstenar: Miljöinriktning med 100 procent fossilfrihet, men där biogas ska vara huvudinriktning Personal skall ha anställning enligt kollektivavtalsliknande former Meddelarskydd skall gälla för all personal som är anställda och kör trafik enligt tilldelade kontrakt Vid byte av Trafikuppdrag som är större än fem fordon skall regler för Övertagande av personal gälla. Förutom sedvanliga utgångspunkter i bästa värdet för pengarna genomsyrades upphandlingen av framförallt två nytillkomna aspekter, sett till tidigare genomförda upphandlingar. Den ena var att tillgodose landstingets riktlinjer för en miljömässigt hållbar utveckling men också att ge trafikföretagen ett incitament för ett ökat resandeantal. Möjlighet för erhållande av bonusar genom tillhandahållande av god kvalitet och ökat resande. Vidare baserades kraven på fordonen utifrån högt ställda krav på erbjuden teknik och komfort för resenären. 8

12 Den avtalsmall som arbetats fram och förelåg redan i samband med anbudsförfarandet omfattar 39 sidor samt 11 bilagor. Förutom en allmän orientering och uppdragsbeskrivning, kommersiella villkor samt det som stipuleras för vad som gäller vid avvikelser, ägnas nära halva avtalet åt Trafikföretagets skyldigheter. Vid sidan av de krav som följer utifrån de fyra byggstenarna innehåller de avtalade kraven bland annat: Generella krav på punktlighet och trygghet Specifika krav på uppdrag för linjelagd trafik Specifika krav på uppdrag för skolskjuts Specifika krav på uppdrag anropsstyrd trafik, som exv. ledsagning på stationer. Krav på sekretess och tystnadsplikt Krav gällande ansvar och försäkring Förarkrav Krav på resandekvalitet Krav vid reklamationer och resegaranti, med avtalad regress på trafikföretaget Fordonskrav Teknik och kommunikation Krav på kvalitetssäkring där KLTs program för kommande kvalitetskontroller redovisas. Vad dessa omfattar kommenteras i avsnitt nedan Vår kommentar och bedömning Den gedigna planering som företagits inför utarbetandet av såväl kravspecifikation och inkluderandet av en på förhand framtagen avtalsmall, gör att vi bedömer att brukarnas behov är väl tillgodosedda i utarbetade anbudsunderlag Utvärdering mot kravspecifikationer Medverkar beställare och brukare i utvärderingen av erhållna anbud gentemot utarbetade kravspecifikationer? Trafikupphandling 2017 utvärderades som en prisupphandling där de anbud som erbjöd lägst pris för en väldefinierad och fastställd kvalitetsnivå tillsammans med uppfyllande av vissa specifika miljökrav antogs. Utrymme gavs härtill för utförare att lämna kombinationsanbud utifrån många trafikpaket inkluderande användning av flera olika trafiklösningar och fordons-klasser. Ambitionsnivåer hos trafikföretagen har klarlagts genom förhandlingar där anbudsgivarna har fått beskriva hur denne kommer att skapa kvalitet på ett antal punkter, och vilket arbete som kommer att bedrivas för att löpande åstadkomma förbättringar. Incitament finns för såväl för en upprätthållen kvalitet som för ett utökat resandeantal. Redan vid avtalens ingåenden synes det stå klart att förbättringar har uppnåtts såväl i de nya avtalen visavi trafikföretagen som för KLT:s kunder. Detta eftersom att alla trafikföretag har accepterat och godkänt samtliga förutsättningar och samtliga för uppdraget övriga bestämmelser i tecknade avtal. Enligt KLTs ledning har följande förbättringar skett i ingångna trafikavtal: 100 procent förnyelsebara bränslen Kollektivavtalsliknande villkor Övertagande av personal Incitament och bonus till trafikföretagen för god kvalitet och ökat resande Möjlighet att merutnyttja skolfordon till ny trafik Förbättringar för kunderna uppges ha uppnåtts genom: Nya fordon och ny design 9

13 Mer trafik för alla genom öppna skolskjutslinjer Bättre trafikinformation på skärmar i bussarna Hjärtstartare i alla bussar Barnstolar i regiontrafikens expressbussar WiFi i alla fordon från åtta passagerare USB-uttag vid varje dubbelsäte Vår kommentar och bedömning KLT som varande såväl upphandlare som brukare i processen har, enligt vår bedömning, på ett förtjänstfullt sätt, genom sin metodik för utvärdering av såväl kraven på leverantör som tjänst som i efterföljande förhandlingar, skapat engagemang och intresse och en framgångsrik upphandling Användande av juridisk kompetens Medverkar beställare och brukare tillsammans med erforderlig juridisk kompetens i utformning av avtal? Upphandlingsarbetet styrs utifrån lagen om offentlig upphandling (LOU). Vi kan konstatera att för den senast genomförda upphandlingen, Trafikupphandling 2017, så har KLT biträtts under hela upphandlingsprocessen av en extern affärsjurist, specialiserad på offentlig upphandling och rätt från en av Sveriges ledande affärsjuridiska advokatbyråer. Förfarandet bedöms säkerställa processen ur ett juridiskt perspektiv, alltifrån att upphandlingen initierats med beaktande av LOU till dess att avtal undertecknats med respektive trafikföretag, samt allt däremellan, inklusive upprättande av avtal och kontakter och förhandlingar med anbudsgivare. Det skall noteras att KLT tillämpat metoden med att redan vid utsändandet av anbudshandlingarna bilägga en färdig avtalsmall. Avtalsmallen har sedan gällt under hela processen utan att några modifieringar gjorts. KLT tecknade avtal med nitton trafikföretag i juni Firmatecknare för respektive upphandlat trafikföretag har förutom undertecknande av själva avtalet också undertecknat en bekräftelse med följande lydelse - Härmed bekräftar undertecknad att Trafikföretaget ovan godkänner samtliga förutsättningar såsom anbudets giltighetstid och samtliga för uppdraget övriga bestämmelser i Avtalet accepteras och godkännes. Förutsättningar för avtalstiden är klarlagd och fast under tio år, utan möjlighet till option om förlängning Vår kommentar och bedömning Upphandlingen har genomförts utan överklaganden. Upphandlingsprocessen och det sätt på vilket avtal förhandlats och tecknats, bör kunna leda till en bekymmerslös avtalsperiod framgent. Enligt uppgift kommer tillvägagångssättet för denna upphandling att vara normbildande för kommande upphandlingar. Den för KLT närmast förestående är anropsstyrd trafik (sjukoch färdtjänst), omfattande cirka 300 taxifordon, med krav på fossilfri bränsleanvändning och trafik start Vad gäller tågtrafiken, Öresunds- och Krösatågen, deltar KLT i sedan tidigare etablerade arbetsgrupper tillsammans med för trafiken övriga berörda län, inför en kommande upphandling

14 4.6. IT-stöd Används IT-stöd för en rationell hantering? IT-stöd används i betydande omfattning såväl för internt bruk i form av administrativa verktyg och i diverse uppföljningssystem som ligger till grund för diverse kravspecifikationer etc. som för själva upphandlingen. KLT använder sig av ett modernt upphandlingsverktyg för både upphandlaren som för anbudsgivaren. Systemet hanterar hela kedjan, alltifrån annonsering och publicering av upphandlingsinformation till anbudsinlämning. KLT har vidare visat prov på rationell flexibilitet genom utveckling av särskilt utvärderingssystem. Detta som hjälpmedel för att utvärdera mest fördelaktiga anbud utifrån en mycket stor mängd linjer och kombinationer vid den senast genomförda upphandlingen Vår kommentar och bedömning Organisationen bedöms besitta en bred och djup kunskap om informationsteknologi och en ändamålsenlig användning av IT-stöd i sin upphandlingsprocess Kvalitetssäkring Är upphandlingsprocessen kvalitetssäkrad ur intern kontrollsynpunkt? Efter att ha tagit del av KLT:s upphandling av Trafikavtal 2017 kan vi konstatera att KLT genomför upphandlingen enligt LOU och dess fem grundprinciper; icke-diskriminering, likabehandling, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet, samt till den särskilda lag, LUF, som gäller försörjningstjänster, där transportsektorn inkluderas. Upphandlingen utgör en produktionsupphandling med bonusmodell där incitamenten utgörs av upprätthållande av utlovad kvalitet som medverkan i ett utökat resande. Urvalskriterierna för vinnande anbud är tydliga och klara och utgörs av lägsta pris efter försäkran om att ett antal absoluta skallkrav avseende kvalitets- och miljökrav, med utgångspunkt i landstingets trafikförsörningsprogram, kommer att tillgodoses. Som framgår av avsnitt ovan har KLT använt sig av externt juridiskt biträde under hela upphandlingsprocessen inkluderande kontinuerlig dialog gällande framtagande av upphandlingsunderlag, inklusive avtalsmall, gällande material som har inkommit och skickats ut till anbudsgivarna, samt vid efterföljande förhandlingar och avtalstecknande med trafikföretagen. Samtliga som deltagit i utredning och upphandlingsprocess har undertecknat sekretessförsäkran. Vid varje träff med anbudsgivarna har alltid en grupp på fyra personer representerande KLT varit närvarande. Härtill har varje möte med anbudsgivarna protokollförts och undertecknats av båda parter. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att upphandlingsprocessen även har kvalitetssäkrats på ett sätt som minimerar risken för oegentligheter och korruption i samband med upphandlingen. När det gäller kvalitetssäkring av att kontrakterade trafikföretag kommer att leverera kvalitet i enlighet med ingångna avtal så slår KLT an tonen gällande detta redan i den avtalsmall som inkluderades i upphandlingsunderlaget. I avtalen för Trafikupphandling 2017, under rubriken Kvalitetssäkring finns följande text återgiven: Beställaren kommer att utföra kvalitetssäkring av verksamheten genom riktade undersökningar till bland annat kunder, skolor, med flera. Beställaren mäter löpande via kund-undersökningar som kollektivtrafikbarometern (KOLBAR) och barometern för anropsstyrd trafik (AN- BARO) hur nöjda kunderna är. Svensk kollektivtrafik sammanställer resultatet i en årlig rapport vilket ger möjlighet till jämförelse med andra delar av landet. Resultatet fungerar också som 11

15 ett underlag för analys av olika faktorers drivkraft på resandet och nöjdheten med kollektivtrafiken. Uppföljning kan företas utan föregående anmälan till Trafikföretaget. Beställaren har rätt att utan förvarning själv eller genom ombud utföra kontroll av Trafikföretaget vad gäller samtliga krav i Avtalet. Avtalsbrott kommer att rapporteras till Trafikföretaget via fordonsdatabasen FRIDA eller annat system. Trafikföretaget ska återrapportera åtgärdade avtalsbrott enligt Beställarens anvisningar. Trafikföretaget ska kontinuerligt kontrollera och tillse att samtliga krav enligt Avtalet är uppfyllda vid varje tidpunkt under avtalstiden. Trafikföretaget ska hålla en fortlöpande kontakt med Beställaren för att ständigt sträva efter att förbättra verksamheten Vår kommentar och bedömning Sättet på vilket KLT organiserar sin upphandling tillgodoser enligt vår bedömning god intern kontroll i samtliga steg i processen; i förberedelse, i genomförande och i uppföljning Kontroll av fullgörande Finns rutiner för att följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden? För att följa upp att avtal sköts på ett tillfredsställande sätt har KLT två anställda kontrollanter för buss- och biltrafiken. Dessa gör både aviserade nedslag, typ kontroll av ett geografiskt områdes mönsterdjup på däcken, men också dolda nedslag för kontroll av använda fordonstyper eller framkörningstider till starthållplatser. För tågtrafiken har KLT två fordonskontrollanter som löpande har kontroll på fordonsarbeten i Linköping och Nässjö. Dessa kontrollanter har sin placering på nya vagnverkstaden i Kalmar och kommer att ha större närhet till det arbete som görs i framtiden. Verkstaden öppnade i december När det gäller rutiner för att följa upp debiterade tjänster mot ingångna avtal så byggs utövad trafik upp i REBUS trafikplaneringsverktyg. Planeringen delges trafikföretagen varefter KLT:s trafikledning dagligen följer upp hur trafikföretagen sköter sin respektive trafik. Om tur i trafiken ställs in eller annan avvikelse sker noteras detta varefter trafikföretagen debiteras viten månadsvis för ej utförd trafik. En uppföljning över statistiken över viten visavi entreprenörer, utifrån bestämmelserna i avtal Linjetrafik 2008, utvisar att totalt 5,6 miljoner kronor har debiterats buss- och taxi-företag avseende främst inställda turer och fel fordonsklass under Utdebiterade viten utgår inte till följd av havda reklamationsärenden från kund. Däremot sker en vidarefakturering till trafikföretagen för de ersättningar KLT har kompenserat resenärerna med avseende resenärernas havda merkostnader till följd av utebliven/försenad resa. Hur synpunkter från resenärer följs upp och hanteras kommenteras i avsnitt nedan Vår kommentar och bedömning Förvaltningen bedöms ha ändamålsenliga rutiner på plats för att löpande följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden. Viten utgår i enlighet med avtal och konstaterade avvikelser. 12

16 4.9. Målavstämning Görs avstämningar mot fastställda mål för verksamheten? Riktlinjerna för KLTs bedrivna verksamhet har sin grund och utgångspunkt i dokumentet Trafikförsörjningsprogram för Kalmar län Dokumentet är ett strategidokument som belyser utmaningar för framtiden, omvärldsfaktorer, visioner, avgränsningar och strategiska val, mål på lång och kort sikt, åtgärder för måluppfyllelse, ekonomiska konsekvenser som grunder för prissättning och fordonsekonomi, samt uppföljning och årliga revideringar. Målen för verksamheten finns, i likhet med övriga förvaltningar inom landstinget, angivna som mätbara målvärden i landstingets samlade styrkort. För KLTs del handlar dessa om angivna målvärden för ett årligt ökat resande med kollektivtrafik och kundnöjdhet, men också att utvecklingsplaner skall följas med ett ökat lärande. Vidare finns angivna mål för energianvändning per fordonskilometer och att handläggningstider för myndighetsutövning (t.ex. färdtjänstansökan) skall vara skälig. När det gäller medarbetarna finns mål och mått för att mäta om arbetsplatsen upplevs som attraktiv, utvecklande och hälsofrämjande. Slutligen finns också mått angivna för en god ekonomisk hushållning Vår kommentar och bedömning Samtliga fastställda mål och mått finns intagna i förvaltningens verksamhetsplaner som i likhet med övriga förvaltningars följs upp, anlayseras och kommenteras löpande i avgivna verksamhetsberättelser Synpunkter från resenärer Fångas synpunkter från resenärer upp på ett strukturerat sätt? Som del i Trafikförsörjningsprogrammet för Kalmar län , uttrycks ett antal långsiktiga mål uttryckta i procent för nöjdhet hos såväl befintliga och regelbundna kollektiv-trafikresenärer som hos allmänheten i stort. Vidare finns dylika mål uppsatta för färdtjänst-resenärer och sjukresenärer. Ett antal strategier för genomförande finns också med utgångspunkt i ett starkt kundperspektiv för verksamheten med fokus att ha nöjda resenärer som kommer tillbaka. Alla resenärer, oavsett ålder eller kroppslig funktion, skall ges en god service och en krångelfri resa där kollektivtrafiken skall vara en naturlig del i hela resan från dörr till dörr. I den nyligen avlutade Trafikupphandlingen 2017 utgör bl.a. följande ledord grundbultar, en trafik för alla, hela resan, bäst för flest, kunden framför allt. Förutom att en rad förbättringar för kunderna har byggts in i upphandlingens skallkrav kommer bonusar att utgå till trafikoperatörerna baserat på god kvalitet vid sidan om ökat resande. Detta förfarande i sig ställer krav på uppföljning av resenärernas synpunkter. Systemet RESPONS Förutom att det elementära kravet på punktlighet ständigt mäts och öppet redovisas i form av löpande och rullande punktlighetsstatistik på hemsidan, använder KLT systemet RESPONS. RESPONS är ett kundärendesystem som möter kunden på hemsidan. Kunden möts här av devisen med hjälp av dina syn-punkter kan vi göra KLT-trafiken bättre!, och vidare, om du har synpunkter på oss, vår trafik etc. kan du använda någon av nedanstående hänvisningar eller formulär. På ett strukturerat sätt ges kunden möjlighet att välja bland följande ärenden; 13

17 Fordon Hemsidan/reseplaneraren Reklam/kampanjer Trafikplanering linjesträckning Trafikplanering tidtabell Service och bemötande, buss Service och bemötande, tåg Reklamation priser och biljetter Resecentrum/stationer Hållplats Utifrån följande ärendetyper; Önskemål Klagomål Förseningsersättning Synpunkt Reklamation Beröm I formuläret finns också möjlighet att ange att man vill bli kontaktad av KLT samt lämna reseinformation. Kontaktuppgifter via brev och telefon finns också att tillgå. I interna instruktioner gällande kunddialoger står att läsa att KLT strävar efter att besvara meddelanden, kommentarer och recensioner samma eller nästkommande arbetsdag med en öppettid i kundtjänsten mellan kl. 07:00 22:00. Alla kundsynpunkter via formuläret och via brev registreras i systemet RESPONS. Systemet används av flera län i Sydsverige och driftas av företaget Forsler & Stjerna i Malmö, som dessutom ansvarar för KLT:s trafikplaneringssystem och reseplanerare. Samordning mellan reseplaneraren och RESPONS finns i formuläret, för bästa precisering av rätt avgång. KLT har en heltidsanställd medarbetare som jobbar med förseningsersättningen och KLT:s målsättning är att ärendet ska vara besvarat inom 10 dagar. Utöver denna heltids-person jobbar ca 10 personer till på KLT med specifika RESPONS-ärenden. Frekvensen av ärenden i RESPONS Under 2015 inkom knappa 6000 ärenden i RESPONS vilka ersattes med 574 Tkr, fördelat Resegaranti/Reklamationsärenden, cirka 60/40 procent. Den årliga volymen av resor med KLT färdbevis uppgår till ca 8 miljoner resor. Efter nya lagstiftningen 1 april 2016, är kundtjänstens upplevelse en viss ökning av antalet ärenden, men att ökningen inte kan anses betydande. Regelverket är tydligare och förenklat vilket gör handläggningen snabbare. Å andra sidan är de så kallade Resplus-ärendena mer svårjobbade. Resplus-ärendena berör resor utanför syd taxeområdet, t ex Kalmar-Stockholm, där flera trafikansvariga är inblandade vid en resa. Resenärerna har vidare möjligheten att kunna kommunicera med KLT på sociala medier Facebook, Twitter och Instagram. Antalet inlägg på Facebook-kontot följs inte upp antalsmässigt. Här skiftar kundernas inlägg mellan kritik, beröm, frågor, kommentarer, följdfrågor på tidigare inlägg etc. Mätning av kundnöjdhet i System KOLBAR och ANBARO KOLBAR är sedan 2001 ett kvalitetsmätnings- och kundnöjdhetssystem som driftas av branschorganisationen Svensk Kollektivtrafik. Via ett kontrakterat analysföretag görs telefonintervjuer till 100 st. länsbor per månad i åldern år. Urvalet görs slumpmässigt och statistiskt representativt via postnummer-områdena inom Kalmar län. Ett tal frågor ställs om kvalitet, varumärke, resvanor etc. Samma frågor har ställts under många år, en del t o m sedan starten Analysföretaget samlar in alla intervjusvar (graderade: missnöjd 1-2, neutral 3 och nöjda 4-5) i en databas och skickar resultatet direkt till KLT. KLT själva deltar inte i analysen eller i intervjuerna. I januari 2017 kommer ett nytt analysföretag ta över och med Svensk Kollektivtrafiks goda minne ska metodiken i intervjuerna ändras, dock inte frågorna i sig. Åldersintervallet ökas till år. Antalet intervjuer kvarstår till 100 stycken per månad. 14

18 Resultatet av mätningarna tillsammans med uppföljning av måltalen för kundnöjdhet återges i KLTs löpande periodrapportering. Förändringarna är sammanställda och analyserade med redovisning av relevanta orsaker som exv. perioder av trafikstörningar, kapacitetsbrister eller prishöjningar. Det kan vara värt att notera att KLT, som ett resultat av sina analyser, konstaterar att kundnöjdheten har en tendens att minska i takt med att resandet ökar. Tolkningen som KLT presenterar att fler ovana resenärer kommer in i kollektivtrafiken och tycker till. Servicetrafikens motsvarande system ANBARO ställer ett antal kvalitetsfrågor till en resenär som nyligen gjort en resa med servicetrafiken i länet. Svensk Kollektivtrafik är även här ansvarig för systemet. Intervjuns frågor rör bokningstillfället (bemötande i telefon, tid i telefonkö m m), hämtning/lämning vid adressen, förarens agerande, fordonet och resan som helhet. Betygen från ANBARO-intervjuerna om sjukresor och färdtjänstresor ligger på procent nöjdhet. KOLLBAR:s mätningar avseende allmänhetens nöjdhet ligger på cirka 40 procent, resenärernas cirka 62 procent och för senaste KLT-resan cirka 80 procent Vår bedömning och slutsats: Ja, synpunkter från resenärer fångas upp på ett strukturerat sätt inom KLT. Detta sker genom kundärendesystemet RESPONS. Kundnöjdheten mäts av ett till KLT oberoende analysföretag och redovisas i relation till måltalen i förvaltningens verksamhets-rapportering. Synpunkter från kunder tas bl. a. tillvara i KLT:s bemötandeutbildningar för KLT:s frontpersonal benämnd Kunskapsresan-Tillsammans. 15

19 5. Sammanfattande bedömningar på revisionsfrågor 5.1. Svar på revisionsfrågor Revisionsfråga Svar Kommentar Har KLT tillgång till erforderlig kompetens inom upphandlingsjuridik, avtalsskrivande etc. Finns det rutiner för att följa upp hur leverantörerna fullgör sina åtaganden? Görs avstämningar mot fastställda mål för verksamheten? Fångas synpunkter från resenärer upp på ett strukturerat sätt? Övrigt som krävs för att besvara den övergripande revisionsfrågan, huruvida KLT har en tillfredsställande kontroll av upphandlade tjänster? Ja Ja Ja Ja Baserat på vår granskning av Trafikupphandling 2017, den senast genomförda och norm för närmast kommande upphandlingar, är vår sammanfattande slutsats att organisationen har en ändamålsenlig och god internkontroll över sina upphandlade tjänster. Granskning har inkluderat följande områden/frågeställningar: Organisation och riktlinjer Ansvarsfördelning Styrning Kravspecifikationer och utvärdering Kompetensfrågor juridik IT-stöd för processen Kvalitetssäkring Fullgörande Målavstämning Resenärers synpunkter Kalmar den 18 januari 2017 Peter Bjureberg Auktoriserad revisor/certifierad kommunal yrkesrevisor 16