KONSTITUTIONELL KONTROLL. Olof Wilske Jur. dr., Riksdagens utredningstjänst

Transkript

1 KONSTITUTIONELL KONTROLL Olof Wilske Jur. dr., Riksdagens utredningstjänst

2 Riksdagen och dess tjänstemän 349 ledamöter Partikanslier med politiskt sakkunniga Opolitisk riksdagförvaltning med bl.a. utskottskanslier, kammarkansli, utredningstjänst, samt administrativa funktioner (fastighetsförvaltning, IT etc.) Många tjänstemän i utskotten är jurister

3 Riksdagens utredningstjänst Gör utredningar på uppdrag av riksdagsledamöter, partikanslier, riksdagsutskott samt utländska parlament Politiskt obunden Opartiskhet, trovärdighet, begriplighet men också sekretess så länge uppdragsgivaren inte citerar Tre sektioner: juridik/statskunskap, ekonomisk analys, välfärdsfrågor + utvärderings- och forskningsfunktion Statsvetare, jurister, nationalekonomer, historiker, naturvetare m.fl. 45 medarbetare varav 7 disputerade

4 Grundlagarnas funktioner Styrning (normgivningsmakten m.m.) Rättighetsskydd (RF 2 kap., EKMR ) Kontroll (RF 12 kap., domstolar m.m.) Kontrollmakt och maktbalans hänger ihop! Jfr USA: checks and balances

5 Konstitutionell kontroll allt viktigare Snabb samhällsutveckling och snabba beslut kräver uppföljning Demokrati kräver legitimitet

6 Konstitutionalism Att begränsa den offentliga (politiska) makten Betydligt äldre än demokratin! Maktutövningen ska vara lagbunden

7 Teoretiska bottnar Aristoteles Politeia John Locke Montesquieu Tocqueville

8 Lite historia Medeltida landslagarna: maktdelning (och maktkamp) mellan kungen och folkrepresentationen (tingen) Kungabalkar, kungaeder och tidiga former av riksrätt 1600-talet: Fundamentallagar. Första RF : Kungligt envälde, Karl XI och Karl XII Frihetstiden : Riksdagen bestämmer allt Offentlighetsprincipen införs : Kungligt envälde

9 Konstitutionell historia, forts 1809: Vi måste ha maktdelning! KU-granskning och JO-ämbetet införs Pressfrihet 1900-talet: demokrati och parlamentarism undergräver regeringsformen 1974 års RF: Folksuveränitet istället för maktdelning 1970-talet: tjänstefelsansvaret urholkas 1990-talet: Europakonventionen och RprL 2000-talet: Ny riksrevision under riksdagen

10 Varför kontrollmakt? Demokratiskt ansvarsutkrävande Medborgerlig insyn i allmän verksamhet Implementering av lagstiftning Hushållning med statens medel Rättsordningens funktion Styrning och rättighetsskydd ska fungera I förlängningen: upprätthålla statens och rättsordningens auktoritet!

11 Kontroll av vem eller vad? Riksdagens kontroll av regeringen Regeringens kontroll av myndigheter Medborgarnas kontroll av all offentlig verksamhet

12 Principiella grunder Legalitetsprincipen (RF 1:1 st 3) Folksuveränitetsprincipen (RF 1:1) Riksdagens primat (RF 1:4) Parlamentarism (RF 1:6) Likhet, saklighet, opartiskhet (RF 1:9)

13 Var finns kontrollmakten? 12 kapitlet RF men inte bara! Historiskt framvuxen blandning Utspritt i RF, TF, YGL och diverse offentligrättslig lagstiftning

14 Riksdagens starka ställning (jämfört med många utländska parlament) Konstitutionellt överordnad Egen fast utskottsorganisation Beredningstvång Ledamöterna kan ta många egna initiativ Egen tjänstemannaorganisation

15 Politisk och juridisk kontroll Ingen kristallklar gräns Den politiska kontrollen är också rättsligt reglerad! Den juridiska kontrollen utövas ofta av politiker/politiska organ, t.ex. KU!

16 Försök till kategorisering Politisk kontroll Allmän rösträtt! RF 1:1, 3:2 Lagstiftningsprocessen Konstitutionsutskottet RF 12:1 Misstroendeförklaring RF 12:4 Fråga/interpellation, RF 12:5 Pressfrihet m.m., TF 1 kap. Offentlighetsprincipen, TF 2 kap. Kontroll av strukturell karaktär. Mestadels indirekt ur ett medborgarperspektiv Juridisk kontroll Normprövning, RF 11:14 JO, RF 12:6 JK Rättsprövning Skadeståndstalan Polisanmälan åtal Förvaltningsbesvär Laglighetsprövning Europadomstolen verktyg för enskilda medborgare

17 Konstitutionsutskottet Det äldsta formaliserade kontrollinstitutet (1809 års RF) Politiskt/parlamentariskt sammansatt RF 12:1-3 KU granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning En rättslig granskning! Måste motiveras! Dels egna initiativ, dels anmälan av enskilda riksdagsledamöter eller utskott

18 KU:s höstgranskning KU granskar regeringens administrativa praxis (förvaltningsärenden, kungörande av lagstiftning, lagrådsremisser, informationskonseljer m.m.) Granskning av regeringens protokoll, några departement varje år Genomgripande granskning av utnämningsmakten omkring vartannat år

19 KU:s särskilda granskning Vårterminer Omkring anmälningar varje år (från ledamöter och andra riksdagsutskott) + utskottsinitiativ Praktiskt: KU:s kansli (ca 10 tjänstemän) skriver förslags-pm åt utskottet och korresponderar med regeringen Resultat: KU gör ingenting, eller ger skriftlig kritik av olika styrka ( prickning i media) Granskningsbetänkandet presenteras för kammaren (RF 12:2) Vid allvarliga fel brukar utskottet kunna bortse från partilojaliteter. Exempel: avvisningar till Egypten, Tsunamikatastrofen enhällig kritik mot namngivna statsråd

20 RF 12:3-4 Statsrådsansvar RF 12:3 åtal mot statsråd kan beslutas av KU och prövas av HD. Typ riksrätt. Har aldrig inträffat under 1974 års RF! RF 12:4 misstroendeförklaring. Mot statsministern eller enskilda statsråd. Kanske mest effektivt som hot?

21 RF 12:5 Frågor, interpellationer Symboliskt: regeringen måste svara på riksdagens frågor Ett sätt att få upp en fråga på dagordningen OBS: inget ministerstyre i Sverige, jfr RF 11:7!

22 RF 12:6 Riksdagens ombudsmän (JO) Ska utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen Egna initiativ och anmälningar från enskilda medborgare Kan kritisera, åtala, lämna för disciplinåtgärd, men inte ändra! Brukar mest fokusera på formella fel, sällan tolkningsfrågor Utlåtandena har ett visst rättskällevärde Vida, grundlagsreglerade befogenheter Allmänhetens advokat? Vår främsta konstitutionella exportvara

23 RF 12:7 Riksrevisionen Granskar regeringens/förvaltningens effektivitet Årlig revision och effektivitetsrevision Avlämnar revisionsberättelse och enskilda rapporter Kan kritisera regeringen, enskilda myndigheter och statliga bolag Leds av tre riksrevisorer

24 Normprövning, RF 11:14 En lag eller annan föreskrift som strider mot överordnad författning, får inte tillämpas om felet är uppenbart. Aktualiseras endast inom ramen för ett konkret ärende hos myndighet eller domstol. Detsamma gäller om föreskriften tillkommit på felaktigt sätt. Kravet på uppenbarhet avskaffas från och med 2011! Rättsfall: (före RF: NJA 1964 s 471), NJA 2000 s 132, NJA 2005 s 33, NJA 2005 s 805, RÅ 2000 ref 19, RÅ 2005 ref 39 m.fl.

25 Medborgarperspektivet Medborgarkontroll men ibland även prejudikat! Överklagande JO/JK Rättsprövning Laglighetsprövning (mot kommuner) Europakonventionen Skadeståndstalan Polisanmälan/åtal

26 Överklagande Överklagande (besvär) I förvaltningsärenden enligt FL och FPL I brott-/tvistemål enligt RB Normalt från myndighet till länsrätt/förvaltningsrätt (från 15 feb 2010) Såväl laglighet som lämplighet prövas Den saken angår har talerätt

27 Laglighetsprövning Enligt kommunallagen 10 kap. Endast laglighetsprövning! Beslutet kan bara upphävas, inte ändras ( kassatorisk prövning) Varje kommunmedlem har talerätt - medborgarkontroll Gäller den kommunala kompetensen (befogenheterna) I förvaltningsärenden gäller FL:s regler!

28 Rättsprövning Lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, Rättsprövningslagen Möjligheten infördes ursprungligen för att uppfylla kraven i art 6 EKMR Endast regeringsbeslut kan rättsprövas Direkt koppling i lagtexten till civila rättigheter och skyldigheter Prövning i Regeringsrätten, som kan upphäva eller återförvisa beslutet (kassation) Rättsfall: RÅ 1996 ref. 40, 44 och 57, RÅ 1997 ref. 18, RÅ 1999 ref. 76.

29 Skadeståndstalan Skadeståndslagen 3:2 (vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning) SkL 3:3 vid rådgivning eller upplysning Ej riksdag, regering, HD, RegR (SkL 3:7) EKMR art 5 (5) och 41

30 Polisanmälan och åtal Tjänstefel, BrB 20:1 Politiska församlingar är undantagna Mest personer i rättsväsendet som förekommer i åtalen! Poliser m.fl.

31 Europadomstolen Europarådets domstol i Strasbourg Om nationella rättsmedel är uttömda Välgrundade klagomål Följd: skadestånd Prejudicerande verkan på nationella domstolar och myndigheter

32 Kommande nyheter 2011 Utökad obligatorisk lagrådsgranskning (RF 8:18) KU får starkare rätt till handlingar Rättskipning och förvaltning skiljs åt i RF Utnämningsförfarandet styrs upp Några nya regler om domstolar och domare Uppenbarhetsrekvisitet i RF 11:14 avskaffas

33 Alternativ? Författningsdomstol Konstitutionalisering Starkare ämbetsmannanansvar Rättssäkerhet vs styrbarhet Andra länder: USA, Tyskland, Storbritannien, Norge, Finland m.fl.