Att ge eller att beskattas Avdragsrätt för gåvor till ideell verksamhet i Sverige och andra länder

Att ge eller att beskattas Avdragsrätt för gåvor till ideell verksamhet i Sverige och andra länder Lars Trägårdh och Johan Vamstad

Innehållsförteckning 1. Debatten om avdragsrätten: Vad står på spel? 8 2. Mellan dygd och egenintresse: Givandets pris och allmännyttans incitament 26 3. Beskattning och civilsamhället i USA: Från föreningsväsende till nonprofit sektor 72 4. Storbritannien: Mellan Amerika och Europa 96 5. De nederländska pelarna: Civilsamhället och den kulturella mångfalden 117 6. Tysklands civilsamhälle: Från kulturkamp till korporativism 132 7. Norge som Sveriges framtid: Om avdragsrättens förverkligande i en folkrörelse demokrati 152 8. Sverige, avdragsrätten och nya spelregler för den ideella sektorn: Systemskifte eller gammalt vin på nya flaskor? 178 9. Avdragsrätt i Sverige? Slutsatser och framåtblickar 227

Boken ges ut av Sektor3 - Tankesmedjan för det civila samhället. www.sektor3.se

Förord I Sverige har vi sedan länge en tradition som utmärks av nära samarbete mellan offentlig sektor, folkrörelser, intresseorganisationer och ideella föreningar. Denna samverkan har uttryckts inte minst i ett omfattande stöd för civilsamhällets organisationer från det offentligas sida, något som har tagit olika former. Idag står vi emellertid inför en rad nya utmaningar inom välfärd och demokrati som kräver nytänkande, inte minst vad det gäller den framtida finansieringen av våra gemensamma åtaganden. I detta sammanhang är de flesta överens om att civilsamhället fortsatt kommer att spela en viktig roll som innovatör och partner, tillsammans med den offentliga sektorns aktörer, på både nationell och lokal nivå. Frågorna som rör formerna för denna samverkan och hur civilsamhället bäst finansieras är dock mer kontroversiella, och röster har höjts som efterlyser tydligare spelregler i dessa relationer. En möjlig väg framåt är att införa avdragsrätt för gåvor till ideella föreningar, en reform som skulle uppmuntra till ett mer direkt stöd till forskning, demokrati och välfärd från medborgarnas sida. Frågan om avdragsrätt för ideella föreningar har då och då diskuterats i Sverige än så länge utan att ha resulterat i en lagändring. Sverige är ännu det enda landet i Europa helt utan en sådan möjlighet för individer och företag som vill skänka pengar till allmännyttiga ändamål. Mot bakgrund av den utredning som under juni 2009 ska lägga fram ett förslag på en ny lag som inför en sådan rätt tog Sektor3 initiativet till den föreliggande studien. Målet med boken har varit att skapa ett underlag för en debatt som Sektor3 och författarna menar är angelägen och som berör grundvalen för relationerna mellan stat och civilsamhälle. För att skapa en så bred fond som möjligt har vi valt att analysera inte bara debatt och lagstiftning i Sverige utan också i fem andra länder som, menar vi, erbjuder en rik flora av erfarenhet av olika sätt att finansiera

6 och strukturera det civila samhället och dess relationer till den offentliga sektorn. I detta arbete har vi haft privilegiet att tala med många olika experter som har varit till stor hjälp i vår forskning och analys, såväl genom sina egna skrifter som genom de råd och insikter de gett i samtal och intervjuer. I detta förord vill vi tacka dem för denna ovärderliga hjälp. Bland de nordiska forskarna vill vi framför allt tacka Filip Wijkström och Karl Henrik Sivesind. För analysen av Tyskland och Nederländerna kom Karla Simon, Paul Dekker, Tymen van de Ploeg, Jürgen Nautz och Rupert Graf Strachwitz att spela en stor roll. Vad det gäller USA fick vi tillfälle att tala med en rad ledande forskare, inklusive Stan Katz, Harvey Dale, Anthony Sebok, Dana Brakman Reiser, Kristin Goss och Stephen Diamond. Thea Lurie, som länge arbetat på Ford Foundation delade dessutom med sig av sina erfarenheter från insidan av en av världens stora allmännyttiga stiftelser. Vi vill också tacka Alice Bah Kuhnke, chef för Sektor3, och hennes kollegor Fia Jonsson och Erik Wagner för ett gott samarbete under arbetets gång. Detsamma gäller vår språkgranskare, Bo Heurling, vars noggranna läsning har lett till en mycket bättre och mer läsvärd bok. Lars Trägårdh och Johan Vamstad Hov och Malmö, 12 juni, 2009.

1. Debatten om avdragsrätten: Vad står på spel? Bakgrunden till denna studie är den diskussion som pågår om införande av avdragsrätt för gåvor till ideella föreningar i Sverige. I nuläget intar Sverige en särställning i Europa som det enda landet utan sådan lag. I skrivande stund arbetar en statlig utredning med målet att i slutet av juni (2009) presentera ett förslag till en ny lag som medger sådan avdragsrätt. 1 Bortom den specifika frågan om avdragsrättens för- och nackdelar skymtar dessutom en mer allmän diskussion om behovet att skapa nya spelregler mellan offentlig sektor och civilsamhälle, i synnerhet vad det gäller frivilligorganisationernas insatser inom välfärdsproduktionen. Frivilligorganisationerna har under flera år pläderat för tydligare principer i umgänget med det offentliga och kräver å ena sidan att de idéburna organisationernas viktiga roll erkänns tydligare och å andra sidan att deras autonomi, särart och egenvärde respekteras. 2 Regeringens svar på detta initiativ blev att ge Peter Örn i uppdrag att formalisera

9 förslag till nya spelregler, vilka lades fram i mars 2008. De gick sedan på remiss till föreningarna, och den 23 oktober 2008 fattade regeringen beslut om att bemyndiga statsråden Göran Hägglund, Maria Larsson och Nyamko Sabuni att skriva under överenskommelsen. För närvarande pågår försök att förankra och implementera spelreglerna på lokal nivå. I denna process kan man ana en vilja från såväl stat som civilsamhälle att överföra vissa funktioner till frivilligsektorn, vilket i sin tur väcker frågan om finansiering. Hårdraget kan man säga att valet står mellan att fortsätta att låta medborgarna i huvudsak betala via (ofrivilliga) skatter och att stegvis övergå till allt större andel (frivilliga) gåvor direkt till organisationerna. Men detta är också ett val som handlar om demokrati och styrning, om vem som har makten över produktion och utformning av centrala nyttigheter som utbildning, sjukvård och omsorg. En rörelse från beskattning till avdragsrätt skulle signalera ett systemskifte när det gäller de grundläggande principerna för vårt sociala kontrakt och hur vi finansierar vår välfärd. Syftet med föreliggande rapport är att bidra till djupare förståelse för vad som står på spel, om/när man inför en sådan lagstiftning, med avstamp i konkreta exempel från de länder, likt USA, där lagstiftningen redan existerar. Rapporten ska kunna utgöra ett underlag för en fortsatt debatt om ett möjligt införande av dylik lagstiftning i Sverige. Konkret är målet att kartlägga den lagstiftning, tillämpning och praxis som gäller för avdragsrätt för gåvor till olika kategorier av ideella och non-profitorganisationer i en rad länder, förutom Sverige även USA, Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Norge. Ambitionen har varit att inte bara beskriva lagstiftningen i sig utan även att inkludera en översikt av existerande forskning, inklusive utredningar, kring frågan om avdragsrätt för gåvor med särskild betoning på eventuella komparativa studier. Utifrån denna beskrivande inventering analyserar vi dessutom konsekvenserna för civilsamhällets strukturering, specifikt hur lagstiftningen i olika länder

10 skapar varierande förutsättningar och incitamentsstrukturer för aktörer (välgörenhetsorganisationer, politiska föreningar, religiösa samfund, med flera) i civilsamhället. Rapportens upplägg I detta kapitel kommer vi att preliminärt diskutera vad vi ser som viktiga politiska frågor som knyter an till den mer avgränsade diskussionen kring en eventuell avdragsrätt för gåvor. Målet här är att erbjuda en tentativ förståelseram som kan vara till hjälp vid läsningen av de senare kapitlen. Vår utgångspunkt är att frågan om avdragsrätten är långt ifrån en oskyldig eller rent teknisk fråga. Snarare är det så, menar vi, att avdragsrätten likt stödet till föreningar baserat på medlemsantal är inbäddad i ett ideologiskt och normativt färgat synsätt på hur statens relation till det civila samhället bör se ut. Staten använder sin makt inte bara för att villkorslöst stödja civilsamhället utan även för att på olika sätt påverka och strukturera det. Vissa organisationer uppmuntras mer än andra och en del uppfattas rent av som hot mot statens integritet. Utan att se det som vår uppgift att välja sida normativt, tror vi att det är viktigt för den fortsatta debatten att vi synliggör vad det är som faktiskt står på spel. I bokens andra kapitel lägger vi fokus på en delvis mer teknisk och akademisk forskning som är av stor vikt, nämligen den som behandlar avdragsrätten i termer av incitamentsstruktur som sänker priset på gåvor och därför, i alla fall teoretiskt, leder till ökat givande. Efter en inledande diskussion om givandets logik och genes behandlar vi frågan om hur avdragsrätten faktiskt påverkar givandet för olika individer beroende på såväl utformningen av som storleken på avdragsrätten. I detta sammanhang tar vi även upp andra incitament som kan ses som alternativ till avdragsrätt. Vidare diskuteras närliggande frågor som i vilken mån offentliga bidrag påverkar viljan till privat givande. I kapitlen som följer är syftet att skapa en bred, komparativ och empirisk fond för diskussionen om avdragsrät-

11 tens öde i Sverige. Vi har valt ett hanterbart antal länder som vi tror är fruktbara att analysera. I det tredje kapitlet står USA i fokus, ett land som visserligen i flera hänseenden kan ses som så pass annorlunda än Sverige att relevansen kan uppfattas som begränsad. Men mot detta perspektiv står det faktum att USA mer än andra länder via sin lagstiftning har uppmuntrat och underlättat etableringen av non-profitföretag och ideella föreningar. Dessutom är forskningen kring denna sektor i USA mycket betydande och kunskapsproduktionen också finmaskig och sofistikerad. Det är också så att trots de skillnader både skenbara och reella som ofta framhävs i jämförelser mellan USA och Sverige, så är länderna också mycket lika i avgörande hänseenden. Båda länderna kännetecknas av att stora och vitala civilsamhällen har växt fram från 1800- talets mitt, och i såväl USA som Sverige har det statliga stödet om än väsentligen annorlunda utformat spelat en avgörande roll för denna historiskt förankrade utveckling. Slutligen bör också betonas att USA spelar en tung roll som förebild och referenspunkt även i Europa utan att för den skull kritiska perspektiv saknas. I kapitel fyra till sju följer sedan utblickar inom Europa. Vi beskriver lagstiftningen i Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Norge och analyserar sedan den historiska kontexten och den politiska debatten i dessa länder. En målsättning här är att inte bara erbjuda ett smörgåsbord av de alternativ, som vi nu kan hämta inspiration från i Sverige, utan även att visa på den historiska och politiska logik som genomsyrar varje lands samtida lagstiftning. En viktig fråga att ställa är i vilken mån som specifika lösningar är överförbara på eller så knutna till ett komplex av andra praktiker och institutioner att en sådan export blir svår. Storbritannien kan sägas utgöra en länk mellan USA och Europa, där viljan att å ena sidan begränsa statsmakternas roll och å andra sidan främja civilsamhällets autonomi dominerat, om än inte i samma utsträckning som i USA. Nederländerna är av intresse genom att i vissa avseenden vara mycket likt Sverige och i andra snarare

12 representera en mer kontinental modell. Likt Sverige är Nederländerna kännetecknat av ett stort och vitalt civilsamhälle och ett nära samarbete mellan stat och civilsamhälle. Men välfärdssystemen skiljer sig väsentligen åt i det att non-profitföretag och privata aktörer spelar en större roll i Nederländerna. Detta gäller även Tyskland vars samhälle framstår som mer toppstyrt och hierarkiskt än Nederländerna. I motsats till Sverige och Nederländerna, vilka ingår en liten grupp av länder med hög grad av social tillit, är inte heller den sociala tilliten i Tyskland utpräglat hög. Norge, till slut, är det av våra utvalda länder som påminner mest om Sverige i en rad hänseenden med ett i sammanhanget intressant undantag. Norge har redan tidigare experimenterat med att införa avdragsrätt för gåvor. Boken avslutas med två kapitel där fokus ligger på Sverige. I kapitel åtta presenterar vi inledningsvis det nuvarande rättsliga läget för att sedan historiskt beskriva tidigare försök att införa avdragsrätt. Därefter diskuterar vi mer allmänt hur det svenska civilsamhället är finansierat i dag, inklusive det stöd som organisationer och föreningar får från staten, samt hur skattereglerna generellt ser ut för de ideella organisationerna. För att ge ytterligare kontext placerar vi här Sverige i ett komparativt sammanhang som knyter an till diskussionerna i tidigare kapitel. I det avslutande, nionde kapitlet återvänder vi sedan till de stora principiella frågor som vi tidigare tagit upp i det inledande kapitlet. Syftet är dels att sammanfatta i huvudpunkter vad vi ser som viktiga principer som står på spel, dels att peka på hur dessa principer kan komma till konkret uttryck i en eventuell, kommande lagstiftning. Vad står på spel? Frågan om avdragsrätt kan tyckas vara ett utpräglat tekniskt spörsmål av intresse främst för skattejurister. Men bakom de visserligen intrikata och komplexa paragrafer, som utgör denna lagstiftning (eller förslag därtill), döljer sig en rad frågor av stor symbolisk och politisk dignitet. Ytterst rör det frågan om hur relationerna mellan stat och

13 civilsamhälle ska utformas, om vem som har makten över de frivilliga organisationerna, hur vår demokrati bör fungera och i vilken mån vi vill främja pluralism såväl politiskt som ekonomiskt. Sverige: Landet annorlunda Sverige är på många sätt ett extremt land, eller landet annorlunda som Thorleif Petterson och Yilmaz Esmer har beskrivit det. 3 Jämfört med andra länder är det svenska sociala kontraktet baserat på en paradoxal syntes av individualistiska och sociala värderingar, där ett långt gånget socialt trygghetssystem de facto har främjat det individuella oberoendet från familj, samfund, och privat välgörenhet. I en tidigare bok har en av oss beskrivit detta kontrakt som en allians mellan stat och individ, vad han kallar den svenska statsindividualismen. 4 Denna formulering kan tyckas antyda att de institutioner och organisationer som ligger mellan stat och individ, skulle vara svaga i Sverige, och då inte minst i civilsamhället. Så är dock långt ifrån fallet. Poängen är snarare att även det svenska civilsamhället är genomsyrat av samma moraliska logik, nämligen en rörelse mot ökad jämlikhet och oberoende individer emellan. De tidiga svenska folkrörelserna var visserligen kollektiva kampinstrument, men syftet var att frigöra arbetare och bönder från ofrihet, ojämlikhet och kvasifeodala arbetsförhållanden och ett förnedrande beroende av väl görenhet och fattigvård på ålderns höst och i sjukdom. På liknande sätt syftade nykterhetsrörelsen just till att bryta alkoholberoendet och återupprätta individens värdighet. Och för frikyrkorna var kampen för religiös frihet knuten till viljan att försäkra individens fria val av form för umgänge med Gud. I alla fallen var folkrörelserna kännetecknade (åtminstone i teorin) av en föreningskultur som satte jämlikhet och demokrati i högsätet. Till en början stod kampen mot en överklassdominerad och auktoritär stat i förgrunden. Folkriksdagar ställdes mot den elitstyrda riksdagen i Stockholm och kravet på

14 rösträttsreform stod i centrum. Men den svenska politiska kulturen var av hävd statsvänlig och folklig med rötter i en tradition där bönderna varit unikt representerade i den gamla ståndsriksdagen där de ofta framstod som kungens främsta bundsförvanter. Och på lokal nivå hade allmogen länge åtnjutit ett långt gånget självstyre som nu kunde utvecklas och moderniseras. Mot bakgrund av detta historiska arv var det kanske inte så förvånande att folkrörelserna ganska snart och speciellt efter införandet av allmän rösträtt 1920 kom att utveckla ett mindre konfliktfyllt förhållande till statsmakterna. Med tiden kom relationen att bli alltmer nära, så till den grad att man redan på 1940- talet kom att tala om Sverige som en korporativ stat eller alternativt en folkrörelsedemokrati. Det svenska civilsamhället kom att kännetecknas av att det var medlemsbaserat och uppbyggt kring demokratiska värden, inklusive en föreningskultur med regelbundna möten, noggranna protokoll och formella omröstningar. När det statliga stödet för föreningarna utvecklades kom det också att kopplas till krav på sådana demokratiska värden och praktiker. Civilsamhällets röst funktion kom att stå i centrum, även om många organisationer också kom att fungera som spjutspetsar och entreprenörer när det gällde en rad verksamheter, från social välfärd till trafiksäkerhet. Däremot kom viljan att nedmontera det gamla Fattigsverige att medföra att andra delar av civilsamhället fick mindre betydelse i Sverige än i många länder utanför Norden, där exempelvis välgörenhets- och välfärdsproducerande organisationer och stiftelser växte sig stora. Betoningen låg i stället på ett medborgarbaserat system där med tiden alla på lika villkor skulle få tillgång till grundläggande kollektiva nyttigheter som vård, skola och omsorg. Finansiering av denna välfärd skulle åstadkommas genom gemensamma skattemedel, och privata alternativ kom att begränsas eller i vart fall inte att systematiskt bli uppmuntrade. Tvärtom kom privata sjukhus, skolor, och välgörenhetsinstitutioner att förknippas med privilegier för de rika och förnedrande allmosor för de fattiga.

15 I Sverige som i resten av Norden kom ett folk eller medborgarbaserat system med generell räckvidd att bli idealet snarare än det halvprivata system kopplat till arbetsgivare och privata försäkringar och producenter av välfärd som kom att utmärka de kontinentaleuropeiska länderna. En annan viktig aspekt är att Sverige, som tidigare nämnts, länge har haft en politisk kultur som är jämförelsevis statsvänlig. Tanken att det civila samhällets institutioner skulle agera som en maktmotpol gentemot staten har inte varit speciellt framträdande. Inte heller har den politiska debatten dominerats av krav på pluralism, med undantag (i viss mån) för frikyrkornas kamp för erkännande. I Sverige har i stället den nationella tanken var den bärande. (National)staten kom att spela en tung roll, även i det demokratiska folkhemmets skepnad. Så det var naturligt att landet fortsatt hade en statskyrka (kanske något demokratiserad som folkkyrka ), nationella och offentligfinansierade universitet, kommunala skolor och äldrevård, landstingfinansierad och driven sjukvård och med tiden även dagis, förskolor och annan barnomsorg i offentlig regi. I detta perspektiv framstår tanken på avdragsrätt för gåvor till ideella föreningar som ganska främmande. Snarare är detta en praktik som förknippas med värderingar som på många sätt går stick i stäv med svensk praxis. Att undandra den svenska demokratiska staten rätten att bestämma över exakt hur medborgarnas pengar används för förment allmännyttiga ändamål framstår åtminstone teor etiskt som både ett demokrati- och finansproblem. Å ena sidan skulle det potentiellt kunna innebära att stora resurser läggs på verksamheter vars prioritering inte sammanfaller med de demokratiska beslut som nationen via sina representanter i riksdagen bestämt. Å den andra kan man tänka sig ett nollsummespel där varje krona som undandras skatteverket på grund av avdrag minskar utrymmet för direkta bidrag till civilsamhället utifrån riksdagens beslut och prioriteringar i demokratisk ordning. Men sedan 1980-talet har det svenska social kontraktet nyanserats och

16 de traditionella offentliga monopolen har utmanats och i många fall nedmonterats. Själva begreppet civilsamhälle är en del av denna förändringsprocess som i dag uttrycks som en önskan att finna nya spelregler i umgänget mellan offentlig sektor och civilsamhälle. I dag har vi privata friskolor, en stark invandring med ökad etnisk och religiös mångfald som konsekvens, privata alternativ inom sjukvård och äldreomsorg och ett gryende intresse för sponsring och filantropi från såväl potentiella givare som mottagare. För dessa aktörer är förslagen om införande av avdragsrätt synnerligen intressanta, eftersom detta med tiden skulle kunna minska beroendet av offentliga medel. I denna korta sammanfattning av ett par viktiga drag som utmärker den svenska politiska kulturen skymtar redan flera viktiga frågor som inte enbart rör den svenska historiskt förankrade politiska kulturen utan som också är relevanta för debatten i många andra länder. Därför avslutar vi detta kapitel med att peka på ett antal teman som återkommer i senare kapitel och där det finns ståndpunkter av stor betydelse för hur vi kan förstå avdragsrättens skiftande politiska pregnans i olika länder. Religionsfriheten I länder som USA, Tyskland och Nederländerna är historiskt sett det civila samhällets historia tätt sammanflätad med frågan om religionsfrihet. Det är knappast en överdrift att säga att de konstitutionellt förankrade fri- och rättigheterna i USA ytterst kan härledas till kampen för religionsfrihet. Den amerikanska revolutionen riktades inte bara mot den brittiska staten och dess iver att beskatta utan att låta de amerikanska kolonisterna ha en röst, utan den var än mer rotad i kolonisternas flykt undan den anglikanska kyrkans förföljelse av religiösa minoriteter. Att samfunden garanterades frihet och oberoende samtidigt som alla försök att skapa en amerikansk statskyrka förbjöds i konstitutionen fick konsekvenser för hela det amerikanska sociala och politiska systembygget. Inte bara kyrkor och andra samfund kom att skyddas och med tiden befrias från allehanda skatter, inklusive avdrags-

17 rätt för deras donatorer. Detta kom även att gälla alla de institutioner som startades i samfundens regi, däribland många universitet och sjukhus som finns än i dag, även om inte alla har en formellt religiös identitet längre (Harvard och Yale för att ta två exempel). I motsats till exempelvis svenskarna är amerikanerna i hög grad religiöst aktiva och samfunden blomstrar mer än kanske någonsin förr. Till viss del kan samfundens starka ställning härledas till deras komplexa sociala roll som löper vida bortom rena trosfrågor och religionsutövning. Samfunden fyller en rad behov genom att driva skolor och sjukhus, genom att erbjuda omsorg, stöd och rådgivning i allehanda frågor, från de rent andliga till de mest krassa. Även i Nederländerna har den traditionen med tolerans för oliktänkande sina rötter i den religiösa pluralism som utmärker landet sedan länge. I ett läge, där de flesta europeiska länder, inklusive Sverige med kungen i spetsen, valde att förtrycka religiös mångfald och frihet och i stället ge monopol till en trosinriktning, kom Nederländerna att finna en väg till fredlig samexistens mellan katoliker och kalvinister. I dess moderna förlängning kom detta att leda till en samhällsordning där landet, dess politiska struktur och dess välfärdssystem är uppbyggt kring så kallade pelare. Bland dessa finner man inte bara katoliker och kalvinister utan även sekulära gemenskaper som har sina ursprung i politiska rörelser (arbetarrörelsen, liberalerna, etc). I Tyskland kan man lätt finna ett mönster som liknar det nederländska, även om det inte är fullt lika utvecklat, formaliserat och utpräglat. Historiskt sett är den politisktreligiösa kompromissen av ett mera färskt datum med rötter i Bismarcks försök att förtrycka den katolska kyrkan i samband med Tysklands enande efter 1871 och den framgångsrika Kulturkampf som katolikerna svarade med. Men i dag har Tyskland en hel del gemensamt med USA i sin federala struktur och med Nederländerna vad gäller samfundens starka roll inom välfärd och omsorg. Detta sociala kontrakt finner även uttryck i subsidiaritetsprincipen, vilken är av katolsk härkomst men speciellt utvecklad

18 i Tyskland (och sedan exporterad till EU). Tanken här är att allt som kan utföras på en lägre, mer lokal nivå bör också utföras där. I traditioner som dessa är avdragsrätten för gåvor, likt befrielse från inkomst- och fastighetsskatt, både symboler och handfasta garantier för att religiösa samfund fortsatt är ekonomiskt oberoende och därmed skyddade från statlig klåfingrighet. Givandet som dygd, skatt som ett ok Det religiösa elementet tar sig även uttryck i omhuldandet av givandet i sig. Charity eller caritas är centrala begrepp inom den kristna etiken, och detta är en maxim som har förstärkts i takt med att samhällen som det amerikanska blivit allt mer marknadsliberala. Å ena sidan bejakas lusten efter profit, ekonomisk tillväxt och skapandet av stora personliga förmögenheter, å den andra förväntas både rika och mindre bemedlade att ge tillbaka till samhället och framför allt till de mindre lyckligt lottade. Men givandet kommer inte enbart rena välgörenhetsorganisationer till godo utan även skolor och universitet mottar av betydande summor, i form av såväl stora donationer i miljondollarklassen som mer blygsamma gåvor på 100 dollar eller mindre. Givandet är på detta sätt en handling som kontrasterar mot bilden av USA som ett renodlat och krasst marknadssamhälle. Samtidigt är detta en form av transferering av pengar från rika till fattiga som har en helt annan ställning än skatter, speciellt i USA. Om gåvan är frivillig och ger givaren en varm känsla inombords, så är skatten en pådyvlad plåga som snarare är förknippad med oro, ängslan och ilska. Och gåvans centrala ställning är också symboliskt erkänd via skattesystemet och avdragsrätten. I ett land som Sverige är gåvans moraliska ställning mer komplex, vilket har mindre att göra med givandet i sig än med mottagandet. Om charity klingar positivt på engelska gäller detta inte på samma sätt för välgörenhet, eftersom detta även är förknippat med en ojämlik maktrelation och ett förödmjukande personligt beroende. Symptomatiskt är givandet i Sverige mindre

19 problematiskt när adressaten inte befinner sig i Sverige, vilket avspeglas i den internationella biståndsverksamhetens starka ställning i de nordiska länderna. Om distansen mellan givare och mottagare är geografiskt och kulturellt stor, blir de moraliska riskerna för givaren mindre. Beroende på caritas ställning som moralisk princip blir det med andra ord mer eller mindre angeläget att skattelagsmässigt betona givandet som samhällelig dygd. I samhällen där välgörenhetstanken är mindre central kan behovet av sådan symbolik saknas eller i varje fall ha ett mer ringa stöd bland befolkningen. Maktdelningsprincipen och demokratin Diskussionen om religionsfrihet knyter an till en annan viktig fråga av relevans för avdragsrätten. I USA är den konstitutionellt förankrade religionsfriheten kopplad inte bara till en vilja att främja tolerans för oliktänkande och oliktyckande utan också till en djup skepsis mot en alltför stor stat och all form av maktkoncentration. I detta perspektiv blir avdragsrätten ett sätt att försäkra att pengar slussas direkt från medborgarna till deras organisationer utan att gå igenom staten via beskattning och byråkrati. Huvudtanken är att begränsa statens storlek och makt samt att samtidigt uppmuntra till självorganisering inom civilsamhället. Detta är vad vi kan kalla ett klassiskt liberalt synsätt, inom ramen för vilket (majoritets-)demokratin i sig kan bli ett hot mot samhällets och medborgarnas frihet. Denna risk kan minimeras på lite olika sätt: genom att maktdelningsprincipen genomförs och skrivs in i konstitutionen genom att en federal ordning skapas där centralmakten balanseras av delstaterna genom en rättighetskatalog som skyddar individer och minoriteter genom att civilsamhällets institutioner görs så starka och oberoende som möjligt i relation till staten.

20 Sett i ett (annat) demokratiskt perspektiv ter sig saken annorlunda. Det är inte bara så att maktdelningsprincipen kan tyckas ge alltför stor makt åt vissa individer eller grupper (högsta domstolen, till exempel, eller en president eller ett överhus i ett parlament) utan problem kan även uppstå om organisationer inom civilsamhället blir alltför stora och oberoende av den demokratiska staten. Inte minst kan krav på rättvisa, jämlikhet och allas lika rätt till grundläggande resurser ställas mot civilsamhällets vilja till oberoende. Detta gäller speciellt då non-profitföretag, stiftelser och ideella föreningar arbetar med att erbjuda välfärdsservice snarare än att ge röst åt politiska åsikter och intressen. Men det kan även gälla åtaganden bortom vård, skola och omsorg, till exempel universitet och högskolor, forskning, utvecklingshjälp till tredje världens länder och mycket annat. Demokratifrågan är viktig inte bara för organisationsväsendets externa mål och medel utan även för dess interna organisation. Vi har tidigare nämnt att det stöd, som i Sverige utgår till medlemsbaserade föreningar, är villkorat. Föreningar som är odemokratiska till sin struktur eller som har odemokratiska eller kriminella syften kan inte räkna med bistånd. I USA kan även stiftelser och nonprofitföretag, som saknar demokratisk struktur, räkna med att gåvor till dem är avdragsgilla om vissa andra villkor är uppfyllda (se kapitel 3). Det är alltså uppenbart att olika västerländska demokratier bär med sig olika uppfattningar om vad demokrati praktiskt innebär och framför allt vilka de yttersta trumfkorten är. I USA till exempel tycks religionsfrihet och maktdelning vara viktigare än organisationernas interna demokrati. I Sverige, med dess folkrörelsetradition, är statens stöd kopplat till just tanken på föreningsväsendet som en demokratiskola. Samtidigt vill vi redan här betona att skillnaderna inte är fullt lika tydliga i praktiken. Icke desto mindre är det av intresse att identifiera de grundläggande, idealtypiska principer som blir viktiga inte minst när politiska debatter då och då blossar upp.

21 Pluralism och mångfald Närliggande frågan om maktdelning är föreställningen om civilsamhället som pluralismens och mångfaldens kuvös. Vi har redan diskuterat hur kampen för den religiösa mångfalden har varit central för utvecklingen av civilsamhället i flera länder, inklusive Sverige, där de senare folkrörelserna (arbetarerörelsen, kvinnorörelsen, etc) följt i de spår som frikyrkorörelsen plöjde upp med en början redan i det tidiga 1800-talet. Men pluralismidealet är i dag kanske starkare än någonsin och börjar alltmer tydligt komma i konflikt med de etablerade majoritetsdemokratiska traditionerna i Europa. Här utgör USA ett särfall som på gott och ont har mycket att lära dagens Europa om de utmaningar som följer med utvecklingen från nationalstat mot multikulturellt samhälle. Etnisk och religiös mångfald tar sig uttryck i civilsamhällelig organisering och politisk kamp för erkännande av särart och rätten att organisera egna gemenskaper med egna skolor och omsorgsinstitutioner. I USA är denna dynamik väl förankrad i en politisk tradition där ingen kyrka eller nationalitet kommit att bli statsbärande. Visserligen var USA länge dominerat av en viss etnisk grupp (anglosaxare) och en viss religiös tendens (olika protestantiska kyrkor och sekter), men konstitutionen förnekade i princip just statskyrkor och statsnationer och med tiden kom invandringen att befästa denna princip även i den empiriska verkligheten. Rätten att organisera sig som subnationella gemenskaper, vilka åtnjuter hög grad av autonomi, har funnit uttryck i bland annat avdragsrätten som främjat associationerna politiskt, symboliskt och ekonomiskt. I stället för att se dessa gemenskaper som hot mot den nationella kulturen, vilket i dag ofta är fallet i Europa, uppfattas denna mångfald i USA som en väsentlig aspekt av den nationella identiteten och en källa till USA:s särart, storhet och fortsatta attraktionskraft. Den amerikanska drömmen omfattar bland annat just idén om the hyphenated American: att man inte tvingas till ett val mellan sin ursprungs-

22 identitet och sin amerikanska patriotism. Det är självklart att man kan vara Jewish-American, Swedish-American eller African-American på ett sätt som ännu är nästan otänkbart i Europa. Där krävs i stället att man assimileras och i den mån som den gamla identiteten tonar fram för tydligt, ses man som en främling eller till och med som ett hot mot majoritetskulturen. Pluralismen är inte enbart en fråga som rör religion, etnicitet eller kultur; det handlar även utbildning och forskning. Ett resultat av att de religiösa samfunden vann en särställning inom amerikansk skattelagstiftning var att även universiteten till stor del kom att drivas av från staten fristående stiftelser, ofta med rötterna i religiösa samfund. Detta har lett till den påtagliga pluralism som kännetecknar dagens amerikanska universitets- och forskningsvärld. Nyckeln till den vitalitet och mångfald som särskiljer USA från Europa; där man på samma sätt som man tidigare hade statskyrkor ännu i dag till största delen har statliga universitet, är vad vi kan kalla en grundläggande resurspluralism. Harvards, Yales eller Princetons storhet och oberoende bygger på att de har gigantiska egna resurser i form av endowments. Driftsbudgeten finansieras i första hand genom avkastning från räntor och vinster på kapitalet, plus de pengar som tas in genom studentavgifter och mer kortsiktiga kontrakt för forskning. I Sverige är huvudregeln istället att universiteten är beroende av årliga bidrag inom ramen för regeringens budget. Med andra ord är de beroende av politiska beslut och därför ständigt sårbara. De amerikanska universiteten har uppnått sin ställning mycket tack vare den skattelagstiftning som erbjudit dem skattefriheter å ena sidan och tillgång till avdragskvalificerande gåvor å den andra. Denna juridiska fördel har sedan ytterligare befästs av en kultur som sätter givandet i högsätet och av en tradition att- eller ett förväntanstryck att de som gått på ett college i fyra år årligen ska donera en mindre eller större summa till sin alma mater. Ledningarna för svenska och andra europeiska universitet är medvetna om denna tradition och försök

23 görs också att imitera den. Ur de europeiska universitetens synvinkel skulle givetvis införande av avdragsrätt vara en positiv signal både symbolisk och konkret. Barnen mellan familj och stat En annan viktig fråga rör familjens integritet och autonomi. Här kan man åter iaktta djupa skiljelinjer mellan Sverige (och till del de andra nordiska länderna) och de flesta andra samhällen. I Sverige med dess statsindividualistiska tradition ser staten som en av sina främsta roller att skydda och stödja barnens rättigheter. Men detta innebär också att föräldrarnas makt (och ansvar) över barnen har begränsats. Föräldrar som till exempel följer en viss religiös eller politisk lära kan inte fostra sina barn i denna tradition utan att kompromissa med den svenska statens anspråk på att försäkra alla barn om vissa grundläggande rättigheter och en skolgång som följer vissa principer som beslutats demokratisk ordning i riksdag och skolverk. Så länge Sverige var kulturellt homogent och medborgarna dessutom var hyfsat lydiga, framstod denna ordning inte som speciellt uppseendeväckande. Men i takt med att det svenska samhället har blivit mer mångkulturellt och individer och minoriteter har blivit mer uppstudsiga har vi till en del hamnat i ett annat läge. Krav på friskolor, rätt till undervisning i egna språk och uppfostran i samklang med egna kulturtraditioner, familjevärderingar och religioner är del av en rörelse bort från en politik som betonar assimilering. I stället kan man i ett längre perspektiv skymta konturerna av ett samhälle där mångfalden blir betydande även i synen på familjens roll och vem som har främsta makten över och ansvaret för barn och gamla. I USA betonas redan i dag på ett helt annat sätt föräldrarnas rättigheter, inklusive deras överhöghet i relation till barnen. Ett förslag om att varje amerikansk familj skulle kunna påtvingas ett hembesök från en barnavårdscentral skulle med största sannolikhet bemötas med ett ramaskri och högljutt tal om kommunism och oamerikanska värden. Visserligen finns det myndigheter som kan gripa

24 in för att skydda barn som misshandlas, men då ska det redan ha skett något. Den typ av förebyggande och utbildande verksamhet, som svenska barnavårdscentraler ägnar sig åt, finns inte. De försök som har gjorts i vissa delstater att göra det obligatorisk för barn att gå i offentliga, ickereligiösa skolor upp till en viss ålder, har också befunnits författningsvidriga av högsta domstolen (se kapitel 3). Familjens rättigheter är här intimt kopplade till den rätt till religionsfrihet och pluralism som vi diskuterat ovan. Logiken är tydlig: för att subnationella gemenskaper baserade på religion ska kunna överleva och frodas krävs att föräldrarna är suveräna över barnen samt att det finns skolor (eller hemundervisning) vars inriktning stämmer överens med familjens religiösa tro. Detsamma gäller högre utbildning och omsorg. I detta perspektiv blir det viktigt att skattelagstiftningen ser ut så att enskilda medborgare (föräldrar) i så stor utsträckning som möjligt kan överföra pengar direkt till de skolor, universitet, sjukhus, omsorgsinstitutioner med flera som de känner samhörighet med. Att gå via beskattning vore både att ge upp direkt makt och kontroll och att skapa onödiga transaktionskostnader och extra byråkrati. Skattebefrielse för skolor och avdragsrätt för de som donerar till dem blir med andra ord grundbultar i ett system som både politiskt och ekonomiskt bejakar familjens rätt att leva efter egna läror så länge den håller sig inom lagen. De historiska traditionernas roll i den samtida politiken I de följande kapitlen kommer vi att beskriva den aktuella lagstiftningen om avdragsrätt för gåvor i sex länder, inklusive Sverige. Vi gör även ett försök att analysera i vilken mån denna lagstiftning är ett uttryck för specifika nationella traditioner med sega strukturer och praktiker som inte på ett enkelt sätt kan förändras eller exporteras. Syftet med denna analys är inte att plädera för historiedeterminism utan snarare att synliggöra den kontextbundenhet som påverkar i vad mån förslag till förändringar kan uppfattas som radikala eller i linje med redan exister-

25 ande värderingar och praktiker. Även om radikala förändringar är möjliga, så kräver de en helt annan insats för att övertyga människor att de är önskvärda. I detta perspektiv framstår Norge som synnerligen intressant då landet delar med Sverige en nordisk tradition med avseende på relationerna mellan stat och civilsamhälle. Samtidigt är det inte så enkelt att det norska fallet med nödvändighet har mer att erbjuda än till exempel det amerikanska eller nederländska. En del av de mest påtagliga förändringsprocesser vi i dag kan identifiera, globalisering och invandring, för oss för varje dag närmre den typ av erfarenhet av etnisk mångfald och religiös pluralism som sedan länge kännetecknat USA och Nederländerna. Alla de nordiska länderna, såväl Sverige som Norge, har här mycket att lära. Något liknande gäller även forskning och utbildning, där USA för många framstår som förebild. Med andra ord: i frågan om införandet av avdragsrätt måste man vara lyhörd både vad det gäller en respekt för tradition och beträffande behovet av en respektlös förändringsvilja inför en spännande framtid. 1 För en diskussion av denna utredning, se kapitel 8. 2 Göran Pettersson och paraplyorganisationen Forum för frivilligt socialt arbete, har spelat en ledande roll i detta sammanhang. 3 Pettersson och Esmer 2005. 4 Berggren och Trägårdh 2006.

2. Mellan dygd och egenintresse: Givandets pris och allmännyttans incitament Alla samhällen har mål och verksamheter som betraktas som allmännyttiga. Vilka dessa är kan variera, men de har det gemensamt att en bred allmänhet anser att de är viktiga och att det ligger i samhällets intresse att ägna tid och resurser åt dem. Hur man väljer att göra detta skiljer sig mellan olika allmännyttiga verksamheter och mellan olika länder. Ett lands ledning kan välja att ge ett direkt stöd genom att först samla in pengar i form av skatt och sedan använda dessa för allmännyttigheter i landet. Detta är ett vanligt tillvägagångssätt för finansiering av vägar, gator, polis, rättsväsende och så vidare. Ett lands ledning kan också välja att ge indirekt stöd till en viss verksamhet genom ekonomiska incitament för dem som ägnar sig åt denna verksamhet. Detta är fallet när medborgare ges

27 skattelättnader för att de skänker pengar till allmännyttiga verksamheter som miljöskydd, amatöridrott och drogbekämpning. Det frivilliga givandet till det allmännyttiga är ett långt mer komplext fenomen än det ofrivilliga givandet som sker då man betalar sin skatt. När någon ger bort något av värde, genomför denne någon en handling som forskare inom en rad vetenskaper har försökt att förstå under lång tid. Anledningen till att vi fortsätter att försöka förstå vad givande är och varför människor ger är att det frivilliga giv andet är ett viktigt samhällsfenomen. Det har naturligtvis en ekonomisk betydelse, men det kan också säga mycket om samhällets struktur, normer, tillit, behov och med mera. Att förstå givandet i ett land är alltså att förstå mycket om detta samhälle i stort. De privata donationernas andel av civilsamhällets finansiering varierar mellan olika länder, men ingenstans utgör den majoriteten av finansieringen. 1 I en sammanställning av statistik från 35 länder framgår det att de privata donationernas del i genomsnitt utgör tolv procent av civilsamhällets inkomster. 2 Då man inkluderar värdet av frivilligt och obetalt arbete i civilsamhällets organisationer stiger dock andelen för privat givande till 30 procent, även med en moderat värdering av arbetets värde. 3 Denna effekt av att inkludera det frivilliga arbetet är speciellt stark i de nordiska länderna, där de privata gåvorna klättar upp till 45 procent i ett genomsnitt för Sverige, Norge och Finland, vilket gör den typen av finansiering till den största i dessa länder. 4 Den största inkomstkällan rent monetärt för civilsamhällets organisationer världen runt är i stället olika sorters avgifter, både medlemsavgifter och avgifter för utförda tjänster, vilka utgör i genomsnitt 53 procent av all finansiering. Intäkter från den offentliga sektorn utgör i genomsnitt 35 procent av finansieringen. 5 Det filantropiska givandet dominerar endast inom två typer av organisationer: de som är inriktade på internationellt bistånd och religiösa samfund. 6 Då bör man dessutom ha i åtanke att religiösa samfund i många länder, som USA, är

28 förbjudna att ta emot statliga pengar vilket ställer de religiösa organisationerna i en speciell position gentemot det privata givandet. Den statliga finansieringen dominerar för organisationer som är verksamma inom hälsosektorn och området för sociala tjänster. 7 Olika sätt att ge Privat givande från enskilda och företag kan verka vara baserat på en enkel och universell princip. Någon som har resurser av något slag ger allt eller en del av dessa till en annan part, som eftersträvar dem, utan att begära en motprestation. Detta är grunden i det filantropiska givandet men under senare år har det utvecklats trender i givandet som bygger vidare på det ursprungliga fenomenet. Det finns i dag flera typer av givande som inte enbart går ut på att någon skänker något till någon annan i en enkel transaktion. Tre typer av sådant givande presenteras nedan: socialt entreprenörskap venture philantrophy mikrokrediter Socialt entreprenörskap är ett begrepp med flera innebörder men i detta sammanhang är den sociala entreprenören en ny sorts givare. Till skillnad från den traditionelle givaren avstår inte entreprenören från gåvan eller, som han skulle kalla det, investeringen. Den sociala entreprenören förväntar sig få pengarna tillbaka, även om han eller hon kanske förväntar sig lägre vinst eller ingen vinst alls. Socialt entreprenörskap går ut på att blanda vinstdrivande näringsverksamhet med sociala mål som att bekämpa fattigdom eller miljöförstörning. 8 Istället för att ägna företaget åt att enbart generera vinst till ägaren så sätter de sociala entreprenörerna upp parallella sociala mål, vars uppfyllnad de eventuellt kan övervaka genom social redovisning. Venture philantrophy är en typ av givande vars engelska namn är en konstruktion lånad från begreppet venture capitalism som har det mer olycksbådande svenska nam-

29 net riskkapitalism. Principen bakom denna typ av givande är att givaren i likhet med riskkapitalisten ska investera strategiskt där det finns stor utvecklingspotential. Gåvorna bör alltså gå till att främja organisatorisk expansion eller utveckling och inte till enskilda projekt eller till tidsbegränsad verksamhet. 9 Mikrokrediter är egentligen inte gåvor alls utan just krediter, alltså lån, små lån. Eftersom de i regel är mycket förmånliga och riktade till allmännyttiga ändamål som utveckling, speciellt i tredje världen, så är det ändå en form av gåva. Enkelt uttryckt är det som skänks bort räntan på pengarna 10. Mikrokrediterna ges i ofta till organisationer eller enskilda personer i utvecklingsländer så att dessa kan starta eller utveckla verksamhet inom jordbruk, industri eller tjänsteproduktion. Sådana lån ges i regel av organisationer som nobelprisvinnaren Muhammed Yunus organisation Grameen Bank i Bangladesh, men de kan också ges direkt av enskilda givare genom förmedling på ett sätt som liknar en vanlig gåva till en välgörenhetsorganisation. Ett exempel på detta är organisationen Kiva genom vilken enskilda personer lånar ut exempelvis $25 till något av de enskilda projekt som presenteras på organisationens hemsida (www.kiva.org). Ett projekt kan till exempel vara att en afghansk bonde lånar till en grundplåt för att köpa en ny plog och bruka mer mark. Bonden kan ta flera lån samtidigt om han behöver mer, han betalar ingen ränta men pengarna återbetalas. 11 Givande kan alltså se ganska olika ut. De tre nämnda kategorierna är bara exempel, och det går helt säkert att finna långt fler sätt att ge pengar till allmännyttiga ändamål. Sätten att ge är olika vanliga i olika länder och inte alla av dessa omfattas av de former av skatteincitament för givande som finns runt om i världen. Det privata givandet är också olika stort i olika länder av en rad anledningar, olika ekonomiska system ger olika mycket givande. Det är i detta sammanhang av skiftande gåvoformer som man måste förstå avdragsrätten för specifikt monetära gåvor.

30 Samhällsbetydelsen av givande Att givandet ser olika ut och har olika omfattning i olika länder betyder också att ett ökat privat, frivilligt givande till allmännyttiga ändamål med största sannolikhet också har olika effekt i olika ekonomiska system. Corneo (2007) studerar effekten av ökat privat givande i ekonomier med hög grad av fackanslutning. Framför allt studerar han givande till organisationer inriktade på att ekonomiskt stödja de fattigaste i samhället. I den modell han föreslår innebär ökat givande till dessa organisationer att mer pengar går till de ekonomiskt mest utsatta och de arbetslösa. Detta gör att priset för arbetslöshet sänks, att det blir mindre kostsamt att vara arbetslös. 12 Denna prissänkning införlivas inte i den fackliga lönemarknaden och den rubbar därmed den så kallade jämviktspunkten för arbetslöshet genom att fackföreningarna upprätthåller en för hög lönenivå, eftersom de frivilliga gåvorna inte är med i beräkningarna. 13 Fackföreningarna baserar med andra ord sina krav på kostnader för arbetslöshet som inte tar med det privata givandet i beräkningen, eftersom detta är en extern transaktion. Detta betyder inte nödvändigtvis att frivilligt givande höjer arbetslösheten, men ser man relativt till en högre grad av progressivitet i skattesystemet så kan det få den effekten. Argumentet är att högre skatt för de som tjänar mest leder till minskat givande men mer skatteinkomster som kan användas till sociala reformer som också sänker priset på arbetslöshet, men på öppet sätt som får fackföreningarna att kräva lägre löner, eftersom fler kostnader redan är betalda av den offentliga ekonomin. Med lägre löner har företagen råd att anställa fler, vilket på det stora hela betyder att höga skatter för de rika håller ner levnadskostnaderna för de mindre rika så att de kan klara sig på lägre löner och fler kan få jobb. 14 Det finns förstås en rad möjliga invändningar mot Corneos resonemang. För det första finns det mer eller mindre fackligt organiserade lönemarknader men ingen torde vara så perfekt att de direkta effekter han förslår får

31 denna genomslagskraft. För det andra varierar även det privata givandet mellan olika länder men det är svårt att föreställa sig landet där det ges så mycket till just det egna landets arbetslösa att summan kan sätta lönesättningen ur balans. Corneos resonemang är dock intressant eftersom det kritiskt belyser ett fenomen som privat givande. Att ge pengar till dem som har det sämre än en själv är något positivt, det har vi fått lära oss sedan barndomen. Det är därför lätt att automatiskt tillskriva givande positiva effekter även på samhällsnivå, och oavsett om Corneo övertygar eller inte, så gör han klart att den kopplingen inte är självklar. Hans studie rör ju en tänkt ekonomi med fackligt organiserad lönesättning, och de problem han pekar ut är specifika för en ekonomi där privata transaktioner i form av gåvor är externaliserade så som i stor utsträckning är fallet i Sverige. I en liberal ekonomi, där filantropi är ett integrerat och institutionaliserat inslag tack vare just politiska reformer som avdragsrätt och andra skatteincitament, är det kanske inte lika självklart att privata gåvor kan anses som externa transaktioner, vilket gör att de negativa effekterna relativt större uttag av progressiva skatter uteblir. Dessa liberala ekonomier har dessutom inte alls den fackliga styrningen av lönesättningen. Det finns mycket som talar för att filantropi är en intern del i de ekonomiska och politiska systemen i flera länder. Givandets roll i USA har beskrivits som en integrerad del i socialiseringen till medborgarskap. Att ge pengar till välgörande ändamål är att ta på sig rollen som medborgare och acceptera kostnaden för det. 15 Detta fenomen berör inte heller endast rika personer, som kan utropa sig själva till samhällets stöttepelare genom att ge pengar, utan i stor utsträckning arbetarklass- och medelklassfamiljer och deras mindre donationer, vilket indikerar att det är symbolvärdet och inte summan som stärker identiteten som medborgare. 16 Kanske motsvaras denna funktion för givande av skattebetalande i välfärdsstater som huvudsakligen baseras på den offentliga sektorn. Identifikationen som medborgare skulle alltså grunda