Kommunrevisorerna granskar

Kommunrevisorerna granskar UMEÅ KOMMUN Granskning av arbetsmiljöansvar inom skolverksamheten

Innehåll 1. Sammanfattning... 2 1.1. Slutsats... 2 1.2. Rekommendationer... 3 2. Inledning... 4 2.1. Bakgrund... 4 2.2. Syfte och avgränsning... 4 2.3. Ansvariga nämnder... 4 2.4. Metod... 4 2.5. Revisionskriterier... 4 3. Styrande lagar och förordningar... 5 4. Det organisatoriska sammanhanget... 6 4.1. Formell ansvarsfördelning... 6 4.2. Bedömning... 7 5. Delegationsordning för arbetsmiljöansvar... 7 5.1. Personalutskottets uppföljning av arbetsmiljöarbetet... 9 5.2. Bedömning...10 6. Förhållandet mellan driftsnämnder och personalutskott...10 6.1. Bedömning...11 7. Arbetsmiljö och ansvar på skolnivå...12 7.1. Bedömning...13 8. Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågor...14 8.1. Slutsats...14 8.2. Rekommendationer...14 Bilaga 1...16 Intervjuade funktioner...16 Granskade dokument...16

1. Sammanfattning Syftet med föreliggande granskning är att bedöma om arbetsmiljöansvaret är organiserat på ett sätt som skapar en tydlighet av var ansvaret ligger och vilken aktör som ska initiera åtgärder vid uppdagade problem. Granskningen är avgränsad till skolområdet. Granskningen har genomförts i form av intervjuer och dokumentgranskning. Intervjuer har genomförts med politiska företrädare, högre tjänstemän samt rektorer och skolområdeschefer. I nedanstående matris ges en komprimerad beskrivning av vilka bedömningar som görs utifrån respektive revisionsfråga. Revisionsfråga 1. Finns det en tydlig fördelning av vilka arbetsmiljöfrågor som kommunstyrelsens personalutskott respektive de granskade nämnderna ansvarar för? 2. Har rektorernas ansvar för arbetsmiljön tydliggjorts i relation till de styrande nämnderna? 3. Finns det någon konsekvensbeskrivning av arbetsmiljöansvaret inför den nya organisationen? 4. Är arbetsmiljöansvaret organiserat så att det följer gällande lagstiftning? 5. Är delegationsordningen förenlig med ett tydligt arbetsmiljöansvar? Svar Nej. Kommunstyrelsens personalutskott har ett styr- och samordningsansvar för arbetsmiljön utifrån arbetsordningen. I praktiken tolkas det som enbart gällande personalen. Elevernas arbetsmiljö hanteras av driftsnämnderna. Denna uppdelning är inte förenlig med Arbetsmiljölagen. Nej. Delegationen för arbetsmiljön avseende personalen är tydlig och klar ända upp till personalutskottet. När det gäller elevernas arbetsmiljö finns det ett tolkningsutrymme som inte är klarlagt. Nej. Konsekvensbeskrivning av organisationsförändringen finns men den berör inte specifikt arbetsmiljöansvaret. På politisk nivå är svaret ja när det gäller personalen men nej, när det gäller eleverna. I tjänstemannaledet är organisation och ansvar tydligt. Ja. Delegationsordningen är väl baserad i arbetsmiljöpolicyn och tydlig i ansvar och befogenheter samt returnering av ansvar. 1.1. Slutsats Det politiska ansvaret bedöms inte vara tillräckligt tydligt på politisk nivå. Ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsens personalutskott och skol- och stadsdelsnämnderna är otydligt reglerat och det faktiska hanterandet av arbetsmiljöfrågor uppfyller inte kraven i Arbetsmiljölagen. På tjänstemannanivå är arbetsmiljöarbetet tydligt organiserat med en delegationsordning som är väl känd. 2

1.2. Rekommendationer Mot bakgrund av vad som granskningen visar ges följande rekommendationer. En centralisering av arbetsmiljö och personalfrågor är vanligt i kommuner med många nämnder för att få enhetlighet. Som en konsekvens av detta uppstår ett tolkningsutrymme när det gäller vilket ansvar vilken nämnd har och vem som ska göra vad. Kommunstyrelsen rekommenderas att beskriva detta tolkningsutrymme och utforma direktiv för hur detta tolkningsutrymme ska hanteras. Detta görs med fördel genom att beskriva hur frågorna ska hanteras vid allvarligare problem kopplat till arbetsmiljön. Klargör i vilken mån delegationsordningen av arbetsmiljöfrågorna gäller både personal och/eller elever. Personalutskottet rekommenderas att utveckla uppföljningen av arbetsmiljöområdet så att det står i proportion till det ansvar som utskottet har. 3

2. Inledning 2.1. Bakgrund Umeå kommun har genomfört en organisationsförändring där tjänstemannaorganisationen nu är organiserad i en och samma förvaltning och där den politiska organisationen är uppdelad i ett flertal nämnder. Personalansvaret finns i nuvarande organisation hos kommunstyrelsen via personalutskottet. Arbetsmiljöansvaret inom för-, grund och gymnasieskola styrs av läroplanen, skollagen och arbetsmiljölagen. I dessa finns direktiv för både ansvariga nämnder och för rektorer. Arbetsmiljöansvaret gäller för både skolans personal och för elever. Elever likställs med arbetstagare när det gäller arbetsmiljö. Revisorerna har i sin riskvärdering funnit att ansvarsfördelning för arbetsmiljöansvaret inom skolan uppfattats som otydlig och genomför därför denna granskning. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningen syftar till att bedöma om arbetsmiljöansvaret är organiserat på ett sätt som skapar en tydlighet av var ansvaret ligger och vilken aktör som ska initiera åtgärder vid uppdagade problem. Granskningen ska pröva följande revisionsfrågor. Finns det en tydlig fördelning av vilka frågor som berör arbetsmiljöområdet som kommunstyrelsens personalutskott och de granskade nämnderna ansvarar för? Har rektorernas ansvar för arbetsmiljön tydliggjorts i relation till de styrande nämnderna? Finns det någon konsekvensbeskrivning av arbetsmiljösansvaret inför den nya organisationen? Är arbetsmiljöansvaret organiserat så att det följer gällande lagstiftning? Är delegationsordning förenlig med ett tydligt arbetsmiljöansvar? 2.3. Ansvariga nämnder Kommunstyrelsen För- och grundskolenämnden Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden De tre kommundelsnämnderna Holmsund/Obbola, Hörnefors och Sävar 2.4. Metod Granskningen har genomförts i form av dokumentgranskning och intervjuer med nyckelpersoner. Genomförda intervjuer framgår av Bilaga 1. 2.5. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller 4

interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Skollagen 2010:800 Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet Arbetsmiljöverkets föreskrifter kring arbetsmiljö Arbetsmiljölagen 1977:1160 3. Styrande lagar och förordningar Här återges vad revisionskriterierna säger och på vilket sätt de styr arbetsmiljöansvaret. Skollagen reglerar elevers rätt till arbetsmiljö genom 5 kapitlet 3. Trygghet och studiero ska prägla elevers skolmiljö och utbildningen ska utformas på sådant sätt att detta tillförsäkras. I grundskolans och grundsärskolans läroplaner framgår att det är rektors ansvar att säkerställa en arbetsmiljö som ger elever tillgång till handledning, läromedel av god kvalitet samt andra typer av stöd för självständigt sökande och utvecklande av kunskaper. I arbetsmiljölagen (1977:1160) anges de regler om skyldigheter som arbetsgivare ska vidta för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. I lagen anges även regler om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, exempelvis vad gäller skyddsombudens verksamhet. Vad avser arbetsmiljön omfattar den alla faktorer och förhållanden i arbetet; tekniska, fysiska, arbetsorganisatoriska, sociala samt arbetets innehåll. I arbetsmiljölagen 3 kap. anges allmänna skyldigheter som förpliktigar arbetsgivaren att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sådant sätt att arbetsmiljön uppfyller angivna krav på en god arbetsmiljö.. Utöver de regler om skyldigheter som finns angivna i arbetsmiljölagen, har Arbetsmiljöverket gett ut ett antal föreskrifter som mer detaljerat anger de krav och skyldigheter som ställs på arbetsmiljön. Exempelvis finns föreskrifter för systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) och psykiska och sociala aspekter på arbetsmiljön (AFS 1980:14). De åtgärder som en arbetsgivare ska vidta för att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete anges i AFS 2001:1, och definieras som arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt så att ohälsa och olycksfall förebyggs och att en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. I kommentarerna till AFS 2001:1 anges att förtroendevalda i kommunfullmäktige eller nämnder är kommunens yttersta arbetsgivarrepresentanter. Alla anställda i verksamheten är arbetstagare, även chefer och arbetsledande personal. Inom skolans verksamhet är elever likställda anställda medarbetare i arbetsmiljöfrågor. Kommunen kan delegera arbetsmiljöuppgifter men behåller det yttersta ansvaret för arbetsmiljöarbetet i sin roll som arbetsgivare. 5

4. Det organisatoriska sammanhanget Kommunfullmäktige i Umeå kommun har valt att organisera det politiska ansvaret för skolornas verksamhet till fem stycken nämnder. För- och grundskolenämnden och gymnasienämnden har enligt reglementena ett verksamhetsansvar för sina respektive verksamheter i kommunen. De tre kommundelsnämnderna Holmsund/Obbola, Hörnefors och Sävar har motsvarande verksamhetsansvar som För- och grundskolenämnden men för det egna geografiska området. 4.1. Formell ansvarsfördelning I kommunstyrelsens (KS) ledningsfunktion ligger att leda och samordna bland annat personalpolitiken och KS har det yttersta ansvaret för arbetsmiljön i kommunen. Som arbetsgivarföreträdare har KS ansvar för det systematiska arbetsmiljöarbetet. För personalfrågorna har KS inrättat ett personalutskott och utskottets reglemente definierar dess ansvar och befogenheter enligt följande: Personalutskottet är kommunens beredande organ i personalfrågor: - Utskottet är förhandlingsdelegation och pensionsmyndighet. Personalutskottet beslutar I följande ärenden med undantag för vad som delegerats till annan att besluta om: - Personalpolitik inklusive lönepolitik och pensioner samt övriga strategiska arbetsgivarfrågor - Samordning och utveckling av kommunorganisationen - Samordna det systematiska arbetsmiljöarbetet och se till att verksamheten drivs enligt arbetsmiljölagen och dess föreskrifter samt kommunens policy för hälsa. Arbetsmiljö och rehabilitering - Fastställa delegationsordning för personal- och organisationsfrågor - Besluta om delegeringar och arbetsmiljöuppgifter - Utse förtroendevalda inom kommunstyrelsen att delta i utbildning, konferenser, studieresor m.m. I Umeå kommun är det Kommunstyrelsens personalutskott som samordnar det systematiska arbetsmiljöarbetet, samt är ansvariga för delegering av arbetsmiljöuppgifter och fastställer delegationsordning för personal- och organisationsfrågor. Umeå kommun har av gällande lagstiftning i uppdrag att utarbeta och besluta om en arbetsmiljöpolicy. Det finns en arbetsmiljöpolicy som är fastställd 2010-06-21 och reviderad 2012-09-24. Enligt Umeå kommuns reglemente för delegering av arbetsmiljöuppgifter är kommunstyrelsens personalutskott ansvarigt för att en konsekvensbedömning av arbetsmiljön genomförs vid organisatoriska förändringar. Krav på att konsekvensbedömning görs ställs av AFS 2001:1, 8. Enligt AFS 2001:1 ska arbetsgivaren bedöma ifall exempelvis organisatoriska förändringar innebär risker för ohälsa eller ifall det uppkommer nya behov för att förhindra olyckor. Denna dokumentering skall dokumenteras skriftligt, där riskerna ska beskrivas och bedömas. AFS 2001:1 8 fastställer även att arbetsgivaren ska genomföra regelbunden undersökning och bedömning av risker för ohälsa och olyckor på arbetsplatsen. Inför den organisationsförändring av som trädde i kraft 2013 gjorde kommunen en konsekvensbeskrivning och riskanalys av den förändrade organisationen. I beskrivningen anges som en positiv effekt att den nya organisationen ska upplevas begriplig och kommunicerbar och underlätta kontakter både internt och externt. Som en tänkbar negativ konsekvens an- 6

ges att den nya organisationen bryter traditionen; en nämn en förvaltning, och områdenas indelningar motsvarar inte helt nämndsindelningen vilket kan medföra oklarheter mellan politik och tjänstemannaledning. Särskiljandet av arbetsmiljöfrågorna från driftsnämnderna berörs inte specifikt vare sig som någon positiv effekt eller som något riskområde. Parallellt med förändringen av den politiska organisationen har tjänstemannaorganisationen förändrats. Stabsresurserna för bland annat personal- och ekonomifrågor har centraliserats till en gemensam organisation som servar hela kommunen. Enligt vad som framkommit i intervjuerna har det funnits ett behov av att dels utnyttja tillgängliga resurser bättre men framför allt ett behov av att standardisera de administrativa processerna och skapa en enhetlighet i riktlinjer och procedurer. Tidigare hade det blivit en ganska vildvuxen flora av hur olika frågor hanterades och innehållet i riktlinjerna. 4.2. Bedömning Uppgiften att samordna och besluta om frågor rörande arbetsmiljön är klart uttryckt i personalutskottets arbetsordning och i samordningsansvaret ligger att styra arbetet utifrån en fastställd arbetsmiljöpolicy. Däremot finns det inga direktiv för hur personalutskottet ska förhålla sig till driftsnämnderna i arbetsmiljöfrågorna. 5. Delegationsordning för arbetsmiljöansvar Kommunstyrelsen och dess personalutskott har det yttersta arbetsmiljöansvaret i Umeå kommun i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. För att nämnderna ska kunna uppfylla sitt ansvar enligt arbetsmiljölagstiftning och kommunens policy för arbetsmiljö ansvarar kommunfullmäktige för att tillräckliga resurser finns att tillgå och att det är ändamålsenligt organiserat. Stadsdirektören har det övergripande tjänstemannaansvaret för det systematiska arbetsmiljöarbetet, delegerat från kommunstyrelsen. I enlighet med kommunstyrelsens arbetsutskotts arbetsordning har personalutskottet beslutat om en delegationsordning för arbetsmiljöuppgifter, vilken finns dokumenterad. Där finns en generell beskrivning av arbetsgivarrollen, en beskrivning av delegering av arbetsmiljöuppgifter och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för en väl fungerande delegering av arbetsmiljöuppgifter. Delegering av en arbetsmiljöuppgift definieras som uppdraget att antingen utföra uppgiften själv eller att säkerställa att någon annan utför uppgiften och sedan bedöma resultatet. En arbetsmiljöuppgift bör enligt delegationsordningen läggas på den som.har de bästa förutsättningarna att utföra uppgifterna eller kan se till att de blir utförda och det är i första hand chefer. Vidare nämns att i de fall en arbetsmiljöuppgift genomförs av en person i ej arbetsledande position har närmaste chef ansvaret för att uppgiften blir genomförd och att detta sker på säkrast möjliga sätt. Delegering (visas i processkarta nedan) sker i ett första steg från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen och dess personalutskott. Från kommunstyrelsen delegeras till Umeå kommuns stadsdirektör, som företräder arbetsgivaren. Stadsdirektören har ansvar att säkerställa att arbetsmiljölagstiftningens intentioner följs, att kommunens personalpolitiska mål 7

eftersträvas samt att kommunens policy för hälsa, arbetsmiljö och rehabilitering följs. Från stadsdirektören delegeras arbetsmiljöuppgifter vidare till kommunens verksamhetsområdeschefer, för att till sist delegeras vidare till underställda chefer. Vad som gäller vid delegering av arbetsmiljöuppgifter beskrivs i upprättad mall bland annat: - Uppgiften läggs på en person eller befattning inte på flera. - Delegering ska göras vid ett personligt möte där man gemensamt går igenom innebörden av arbetsuppgifterna. - Den som delegerar arbetsuppgifterna ska säkerställa att mottagaren har eller ges kompetens, befogenheter och resurser för uppgifterna. - Medarbetare på varje arbetsplats ska informeras om hur uppgifterna är delegerade. - Vid längre frånvaro ska ersättare utses. Om ersättare inte utses ligger arbetsmiljöuppgifterna hos närmast högre chef. - Delegering ska vara skriftlig, personlig och signeras av både den som delegerar en arbetsmiljöuppgift och den som tar emot uppgiften. För dokumentation finns särskild blankett som efter signering läggs i ProCompetence 1 och följs upp i det årliga utvecklingssamtalet. Om en delegerad arbetsuppgift inte går att utföra ska arbetsuppgiften i samråd med den som delegerat uppgiften diskuteras och eventuellt returneras. Den som delegerat arbetsuppgiften blir ansvarig för att den genomförs. Returnering ska vara skriftlig och ansvar för övriga arbetsmiljöuppgifter kvarstår. Ifall resurser tas fram som innebär att den som returnerat uppgiften får möjlighet att genomföra uppgiften får ärendet delegeras återigen. Samtliga chefsnivåer har arbetsmiljöuppgifter som inte försvinner i och med delegering av andra arbetsmiljöuppgifter. Detta i egenskap som närmaste chef och arbetsuppgifterna är samma oavsett chefsnivå. Stadsdirektör, chef för verksamhetsområde och mellanchef har specifikt tilldelade arbetsmiljöuppgifter. Delegationsordningen innehåller även specifika arbetsmiljöuppgifter för olika nivåer inom organisationen; chefer med direkt underställda medarbetare, kommunfullmäktige och kommunstyrelsen, stadsdirektör, verksamhetsområdeschefer samt mellanchefer. 1 Kommunens IT-stöd för personalfrågor 8

Ovan beskriven delegering av arbetsmiljöansvar sker stegvis enligt följande processkarta: Kommunfullmäktige Kommunstyrelsens Personalutskott Stadsdirektör Verksamhetsområdeschef Mellanchef Enhetschef, rektor m. fl. Returnering av arbetsmiljöansvar sker stegvis i motsatt ordning.. I Umeå kommun finns ett upprättat dokument för konsekvensbedömning, Konsekvensbedömning vid förändring i verksamheten. Dokumentet beskriver inledningsvis vilka delar konsekvensbedömningen ska innehålla samt beskrivning av handlingsplan och ansvar för dess genomförande. Vidare finns en mall för beskrivning av förändringen där vad som förändras ska specificeras, vilka som berörs av förändringen, varför förändringen görs samt hur nuläget ser ut. Mallen ska även innehålla de positiva konsekvenser som förväntas utav förändringen, både fysiska och psykosociala förändringar inom arbetsmiljön. Negativa förändringar inom den fysiska och psykosociala arbetsmiljön ska dokumenteras i en separat handlingsplan vid förändringar i verksamheten. Där ska risker och föreslagna och genomförda åtgärder beskrivas. Handlingsplanen ska ses som en viktig del av det fortsatta arbetsmiljöarbetet. I handlingsplanen bedöms bl.a. risker, sannolikhet att konsekvensen uppkommer, värdering av risk kontra nytta av förändring, åtgärdsbehov, handlingsalternativ och konsekvenser som inte går att bedöma omedelbart. Handlingsplanen innehåller uppföljningskrav. Mallen innehåller 13 exempel på fysiska riskområden och 13 exempel på psykosociala riskområden. Alla risker ska ha tidsplan för åtgärder och en utsedd ansvarig person. För riskbedömning finns en kodnyckel med olika risknivåer, där sannolikheten och konsekvensen bedöms på en skala mellan 1-5. Vid intervjuer framkom att reglerna för dessa konsekvensbeskrivningar är väl kända och används. 5.1. Personalutskottets uppföljning av arbetsmiljöarbetet I Personalutskottets ansvar att samordna arbetsmiljöarbetet ligger även att följa upp det systematiska arbetsmiljöarbetet. Enligt de intervjuer vi gjort och utifrån en granskning av protokollen det senaste året inskränker sig uppföljningen till att skoldirektören gör en årlig rappor- 9

tering av parametrarna i det som kallas inre och yttre kvalitet i årsredovisningarna. Arbetsmiljörelaterade faktorer som redovisas där är: Upplevd förekomst av mobbning och kränkning Upplevd trygghet hos eleverna Sjukfrånvaro Attraktiva och hälsofrämjande arbetsplatser Samtliga mått härrör från elev- och medarbetarenkäter. Övriga arbetsmiljörelaterade frågor som tas upp i utskottet är incidenter som är av den digniteten att de kräver ställningstagande av politiskt ansvarig nämnd. Ett exempel kan vara avstängning av lärare p.g.a. kränkande beteende. Enligt Personalutskottets ordförande finns det planer på att utskottsledamöterna tillsammans med ansvariga tjänstemän ska börja med regelbundna arbetsplatsbesök som en del i uppföljningsansvaret. 5.2. Bedömning Bedömningen är att personalutskottet har tagit sitt ansvar att samordna och styra arbetsmiljöarbetet på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som svarar upp mot lagstiftningen. Det finns en arbetsmiljöpolicy som tydligt beskriver hur kommunen tolkar arbetsmiljölagstiftningen och hur kommunen avser att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Delegationsordningen beskriver tydligt ansvaret på de olika nivåerna. Rutinerna för hur ansvaret delegeras och kvitteras är tydliga och tillämpas även i praktiken. Ansvar och befogenheter på respektive nivå är klargjorda och det straffrättsliga förhållandena är beskrivna och kommunicerade för de som tar emot delegeringen. Strukturen och regelverket uppfattas också som tydligt och väldefinierat av de chefer vi intervjuat på olika nivåer. Däremot finns det frågetecken kring hur personalutskottet följer upp arbetsmiljöfrågorna. Flera intervjuade chefer är oklara över hur uppföljningen sker och vad som rapporteras uppåt. Den uppföljning av som Personalutskottet genomför och tar del av bedöms som otillräckligt i relation till det ansvar utskottet har. 6. Förhållandet mellan driftsnämnder och personalutskott Enligt arbetsordningen för kommunstyrelsens utskott ska personalutskottet besluta om ärenden angående samordning av det systematiska arbetsmiljöarbetet, säkerställa att verksamheten drivs enligt arbetsmiljölagen och dess föreskrifter och besluta om policy för arbetsmiljö. Utskottet ansvarar även för att besluta om delegationsordning av arbetsmiljöuppgifter. För- och grundskolenämnden och gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden har enligt nämndernas reglemente eller dokument för arbetsmiljöuppgifter inte något ansvar för arbetsmiljö. 10

Vid intervju med ordförande i personalutskottet framkommer att personalutskottet hjälper nämnder ifall en rektor, som egentligen ska returnera ärendet, rapporterar direkt till nämnd i en arbetsmiljöfråga. Enligt gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens ordförande och vice ordförande behandlar nämnden de arbetsmiljöärenden då elever är iblandade, medan de fall då en rektor brustit i sitt arbetsmiljöansvar behandlas av personalutskottet. Nämnden uppger att de behandlar samtliga ärenden som tillskrivs nämnden. För- och grundskolenämnden beskriver vid intervjun arbetsmiljöansvaret i enlighet med kommunens reglementen och policys och betonar vikten av tydlighet gällande arbetsmiljöansvar. Vid intervju framkommer att det finns brister gällande tydligheten av arbetsmiljöansvaret, vilket medför att nämnden behandlar arbetsmiljöärenden som ligger utanför deras ansvarsområde. Rapportering av arbetsmiljöärenden sker inte alltid till personalutskottet och personalutskottets roll upplevs inte som tydlig av grundskolenämndens ordförande och vice ordförande. Nämnden betonar att det bör tydliggöras vem som ska göra vad inom organisationen, vem som har ansvar och befogenheter, samt hur ett ärende ska behandlas och vart ärendet ska hamna. Intervjuad personalchef beskriver att flera facknämnder efterlyser information om personal/arbetsmiljöfrågor eftersom personalen är den viktigaste resursen. Vid intervjuer med rektorer och skolområdeschefer framkommer att den gängse ärendeprocessen, så som den uppfattas av cheferna, är att arbetsmiljöfrågor gällande personal och chefer ska hanteras av personalutskottet medan ärenden som har med elevers arbetsmiljö att göra hanteras av driftsnämnderna. Denna uppdelning av arbetsmiljöansvaret bekräftas också i intervjun med personalchefen. 6.1. Bedömning Den övergripande bedömningen av förhållandet mellan driftsnämnderna är att det finns ett pragmatiskt arbetssätt mellan utskottet och nämnderna för att hantera de frågor som dyker upp. Informationsflödet mellan nämnder och utskott är ganska rikligt och hålls ihop dels av administrativa tjänstemän och av skoldirektören. Nämnderna söker information från utskottet och personalstaben och ser personalutskottet och personalstaben som en stödprocess till nämndernas arbete. Risken att frågor faller mellan stolarna bedöms som liten. Däremot finns det uppenbarligen frågor som studsar mellan utskott och grundskolenämnden vilket bör utredas och sökas lösningar för. Det finns dock en formell oklarhet när det gäller elevernas arbetsmiljö och som inte klargörs av personalutskottets arbetsordning eller nämndernas reglementen. Elever likställs i arbetsmiljölagen med medarbetare men ärenden som rör elevernas arbetsmiljö går till nämnderna och hanteras inte av personalutskottet. Detta kan ses som en ganska naturlig ansvarsfördelning men det bör i så fall klargöras utifrån arbetsmiljölagen och hur den ska tolkas av kommunen. Vi bedömer också att ansvarsfördelningen mellan nämnder och personalutskott inte håller om organisationen stressas av ett allvarligare fall där ansvar utkrävs på politisk nivå. Det faktum att vissa frågor når både driftsnämnd och personalutskottet bedöms i sig inte vara ett stort problem. Centraliseringen av personalfrågorna är en adekvat åtgärd och gränsfrågor bör hanteras på ett pragmatiskt sätt mellan utskott och nämnder. Det är inte möjligt att göra en helt ren organisation där alla frågor tydligt och enkelt träffar rätt nämnd. Däremot bör kommunen på ett bättre sätt beskriva att detta tolkningsutrymme finns och hur det ska hanteras. 11

7. Arbetsmiljö och ansvar på skolnivå Skolornas rektorer har enligt skollagen ett tydligt ansvar för skolans hela verksamhet. Huvudmannen kommunen har det yttersta ansvaret för arbetsmiljön men uppgiften att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete är delegerat genom organisationen till de enskilda rektorerna. I de kommunala skolorna i Umeå har varje rektor en skolområdeschef som närmaste chef och intentionen är att alla skolområdeschefer också ska vara rektorer vid någon enhet, exempelvis en förskola. På mindre skolor arbetar rektorerna ganska självständigt med skolområdeschefen på avstånd både verksamhetsmässigt och geografiskt. På större skolor har skolområdeschefen en något annorlunda roll som en samlande chefsroll på skolan tillsammans med flera rektorer i samma skolbyggnad. Det fysiska arbetsmiljöansvaret för lokalerna delas då upp på rektorerna som ansvarar för varsin del av huskroppen medan elever och lärare rör sig över hela skolan. Då en ny rektor anställs får denne skriftligen från skolområdeschefen överta delegationen av arbetsmiljöuppgifterna. Intervjuerna pekar på att detta är en vedertagen procedur. Skolområdeschefen är ansvarig för att rektorn har tillräcklig kunskap om arbetsmiljöfrågorna innan delegering sker. Arbetsmiljö är ett obligatoriskt inslag i chefsutbildningen inom kommunens skolor. Enligt intervjuade får de flesta rektorer denna utbildning senast inom ett halvår efter anställningen som rektor. Skolorna använder resultaten i de kommungemensamma medarbetarenkäterna men vissa skolor genomför även egna enkäter för att fånga upp problem. Av intervjuerna med skolområdeschefer och rektorer framgår att det finns en god kunskap och en stor medvetenhet om hur delegationsordningen ser ut uppåt i organisationen. Ingen av de intervjuade kan emellertid erinra sig att någon arbetsmiljöfråga som har initierats från en skola har varit uppe på den politiska nivån. Vid varje skola finns det skyddsombud som har att bevaka arbetsmiljön, kontrollera att chefen (rektorn) har ett systematiskt arbetsmiljöarbete samt rätt att stänga arbetsplatser vid konstaterade brister. Skyddsronder äger rum och kommuncentrala och skolspecifika enkäter följs upp på skolnivå. Skolenkäterna ligger i stor utsträckning till grund för de mallar som används för rapportering av arbetsmiljöarbetet. På kommunens intranät finns mallar för hur skyddsronderna ska gå till. Den kommungemensamma enkäten Unga 13 som bland annat mäter elevers upplevelse av fysisk och psykosocial arbetsmiljö, används på skolnivå som underlag för det systematiska arbetsmiljöarbetet. Vid de granskade skolorna och skolområdena finns likabehandlingsplaner vilka beskriver processen för likabehandling och kränkande beteende. Intervjuade rektorer uppger att incidenter om kränkande behandling och mobbning rapporteras direkt till driftsnämnden via en samordnare. Skolinspektionen har vid en granskning konstaterat att flera skolor inte haft likabehandlingsplaner som svarar upp emot lagstiftningen och gett Umeå kommun i uppdrag att åtgärda detta senast vid utgången av år 2013. Vissa av de intervjuade rektorerna och rektorerna uppger att de inte har en klar bild av hur personalutskottet följer upp arbetsmiljöarbetet. Om en elev anmäler en medarbetare på skolan för kränkning går ärendet till kommunens personalfunktion. Är det ett elevärende kopplas på motsvarande sätt elevhälsan in. Tillbud 12

avseende medarbetare och elever ska rapporteras i kommunens nya IT-stöd dels för att rapporterna ska kunna analyseras på aggregerad nivå dels för att de enskilda skolorna ska kunna använda denna statistik i sitt interna arbetsmiljöarbete. Enligt intervjuerna är systemet inte helt enkelt att använda och kan därför inte sägas vara implementerat ännu. 7.1. Bedömning Arbetsmiljöarbetet på skolnivå bedöms fungera på ett tillfredsställande sätt i meningen att arbetsmiljöpolicyn är implementerad, att det finns fungerande rutiner, att det finns ansvarsroller och att det finns principer för rapportering av arbetsmiljörelaterade problem. Strukturer och stöd för ett aktivt systematiskt arbetsmiljöarbete på skolorna existerar. Brister i likabehandlingsplaner på vissa skolor har identifierats av Skolinspektionen. Det finns däremot en viss upplevd otydlighet på operativ nivå avseende hur det politiska ansvaret är fördelat. Denna otydlighet har dock inte fått några konsekvenser eftersom det inte förekommit någon fråga som haft den digniteten att det politiska ansvarsutkrävandet avseende arbetsmiljö varit aktuellt. 13

8. Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågor I nedanstående matris ges en komprimerad beskrivning av vilka bedömningar som görs utifrån respektive revisionsfråga. Revisionsfråga 1. Finns det en tydlig fördelning av vilka arbetsmiljöfrågor som kommunstyrelsens personalutskott respektive de granskade nämnderna ansvarar för? 2. Har rektorernas ansvar för arbetsmiljön tydliggjorts i relation till de styrande nämnderna? 3. Finns det någon konsekvensbeskrivning av arbetsmiljöansvaret inför den nya organisationen? 4. Är arbetsmiljöansvaret organiserat så att det följer gällande lagstiftning? 5. Är delegationsordningen förenlig med ett tydligt arbetsmiljöansvar? Svar Nej. Kommunstyrelsens personalutskott har ett styr- och samordningsansvar för arbetsmiljön utifrån arbetsordningen. I praktiken tolkas det som enbart gällande personalen. Elevernas arbetsmiljö hanteras av driftsnämnderna. Denna uppdelning är inte förenlig med Arbetsmiljölagen. Nej. Delegationen för arbetsmiljön avseende personalen är tydlig och klar ända upp till personalutskottet. När det gäller elevernas arbetsmiljö finns det ett tolkningsutrymme som inte är klarlagt. Nej. Konsekvensbeskrivning av organisationsförändringen finns men den berör inte specifikt arbetsmiljöansvaret. På politisk nivå är svaret ja när det gäller personalen men nej, när det gäller eleverna. I tjänstemannaledet är organisation och ansvar tydligt. Ja. Delegationsordningen är väl baserad i arbetsmiljöpolicyn och tydlig i ansvar och befogenheter samt returnering av ansvar. 8.1. Slutsats Det politiska ansvaret bedöms inte vara tillräckligt tydligt på politisk nivå. Ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsens personalutskott och skol- och stadsdelsnämnderna är otydligt reglerat och det faktiska hanterandet av arbetsmiljöfrågor uppfyller inte kraven i Arbetsmiljölagen. På tjänstemannanivå är arbetsmiljöarbetet tydligt organiserat med en delegationsordning som är väl känd. 8.2. Rekommendationer Mot bakgrund av vad som granskningen visar ges följande rekommendationer. En centralisering av arbetsmiljö och personalfrågor är vanligt i kommuner med många nämnder för att få enhetlighet. Som en konsekvens av detta uppstår ett tolkningsutrymme när det gäller vilket ansvar vilken nämnd har och vem som ska göra vad. Kommunstyrelsen rekommenderas att beskriva detta tolkningsutrymme och utforma 14

direktiv för hur detta tolkningsutrymme ska hanteras. Detta görs med fördel genom att beskriva hur frågorna ska hanteras vid allvarligare problem kopplat till arbetsmiljön. Klargör i vilken mån delegationsordningen av arbetsmiljöfrågorna gäller både personal och/eller elever. Personalutskottet rekommenderas att utveckla uppföljningen av arbetsmiljöområdet så att det står i proportion till det ansvar som utskottet har. Umeå 2013-09-26 Anders Hellqvist och Johan Lundmark EY 15

Bilaga 1 Intervjuade funktioner Ordförande Personalutskottet Ordförande och vice ordförande i För- och grundskolenämnden och Gymnasie- och utbildningsnämnden Skoldirektören (Områdesansvarig) Personaldirektören Personalchef Unga samt personalstrategisk partner Skolområdeschefer Teg central, Obbola, Dragonskolan och Forslunda Rektorer Fridhemsgymnasiet och Ersängsskolan Granskade dokument AFS 2001:1 Systematiskt arbetsmiljöarbete Anmälan om diskriminering och kränkande behandling 2012-05-22 Arbetsmiljöbrist barn/elev Arbetsmiljölag (1977:1160) Arbetsordning för kommunstyrelsens utskott Avtal om förnyelse arbetsmiljö samverkan i Umeå kommun, 2008-01-01 Barnkonsekvensbedömning Blankett för riskbedömning och handlingsplan Delegationer i personal och organisationsfrågor, 2013-01-29 Delegering av arbetsmiljöuppgifter 2011-03-29 För- och grundskolans Strategi vid hot- och våldsituationer 2010-02-16 Handlingsplan för arbetsmiljöåtgärder Hjälpmedel för riskbedömning Konsekvensbedömning vid förändring, Umeå kommuns ledningsfunktion 2012-04-12 04-18 Konsekvensbedömning vid förändring i verksamheten, mall Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 Läroplan för grundsärskolan 2011 Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma ämnen för gymnasieskola 2011 Olycksfall barn/elever Policy för hälsa, arbetsmiljö och rehabilitering 2012-09-24 Policy samt handlingsplan mot diskriminering och kränkande särbehandling 2011-10-03 Reglemente för Umeå kommuns styrelser och nämnder 2012-02-27 Skollag (2010:800) Tillbud barn/elev Uppgifter i arbetsmiljöarbetet 2013-03-19 Vad chefen behöver veta om arbetsmiljö. (Arbetsmiljöverket) 16