På vägen mot självförsörjning Socialsekreterare och brukare om arbetet med ekonomiskt bistånd i Malmö stad

På vägen mot självförsörjning Socialsekreterare och brukare om arbetet med ekonomiskt bistånd i Malmö stad Martin Regnéll FoU-dokument 2014:1 ISBN 978-91-86631-22-2 Stadskontoret

Förord Då och då ges tillfälle för yrkesverksamma inom individ- och familjeomsorgen (IoF) i Malmö stad att vara placerade på FoU Malmö under ett antal månader och bedriva fördjupade heltidsstudier kring någon aktuell verksamhetsrelaterad fråga. Konceptet, som vi kallar FoUresurs, har sedan 2009 resulterat i ett antal initierade och nyttiga genomlysningar av kärnområdena inom IoF; det har handlat om såväl barn- och ungdomsvården som ekonomiskt bistånd och missbruksvården. Under våren 2014 har två högaktuella områden blivit belysta av FoU-resurser: stadsområdesförvaltningarnas arbete med ekonomiskt bistånd respektive med hemlöshet. Föreliggande FoU-dokument tar sikte på det förra, och det är Martin Regnéll från IoF i stadsområdesförvaltning Söder som i sin studie tagit avstamp i det omfattande utvecklingsarbete som 2014 påbörjats kring försörjningsstödet i Malmö stad. Med spjärn i de extra medel om 30 miljoner kronor som kommunfullmäktige avsatte i budget för 2014 har stadsområdena getts förutsättningar för bland annat personalförstärkning och implementering av nya metoder och arbetssätt inom försörjningsstödet. Martin gör med sin studie ett initierat, brett och djupt nedslag i inledningsskedet av detta stora förändringsarbete. Medan mycket av energin i en sådan här typ av satsning naturligt nog riktas mot frågor kring verksamhetsutveckling och styrning, så tar Martin främst sikte på gräsrotsnivån genom att fånga erfarenheter och förväntningar hos såväl socialsekreterare som brukare. Om någon mot förmodan inte haft klart för sig hur betydelsefull sådan kunskap är i allt utvecklingsarbete inom socialtjänsten, så framgår det med all önskvärd tydlighet efter genomläsning av denna studie. Med rapporten i hand har man ett gott redskap för att förstå och möta framtida utmaningar i utvecklingsarbetet inom försörjningsstödet i Malmö stad. Studien har dock en mer generell relevans än så; genom att ingående belysa förutsättningarna för handläggning av ekonomiskt bistånd ger den uppmärksamhet och kunskap till ett socialtjänstuppdrag som i relation till sin faktiska omfattning visats ganska litet intresse. Socialsekreteraren inom ekonomiskt bistånd har dessutom kanske mer än någon annan att handskas med den fundamentala utmaningen i socialtjänstens arbete: att förena myndighetsutövning i form av biståndsprövning med förväntningar och förhoppningar om att kunna arbeta med mer substantiellt stödjande och förändrande socialt arbete gentemot utsatta grupper av medborgare. 1

Ett stort tack riktas till Martin som med stor kompetens genomfört studien, samt till avdelningschef Birgitta Vilén Johansson som möjliggjorde det hela. Malmö i juni 2014 Erik Wesser FoU-koordinator vid välfärdsavdelningen Stadskontoret, Malmö stad 2

Författarens tack Denna studie har vuxit fram under fyra intensiva månader, våren 2014. Det har varit en enormt lärorik, spännande och krävande process vars slutresultat aldrig hade sett dagens ljus om det inte vore för alla hjälpsamma, inspirerande och engagerade människor på stadskontorets välfärdsavdelning som varit med på min resa; människor som bidragit med kloka synpunkter och tankar, ingjutit hopp och inspiration när jag känt förtvivlan, eller gjort tillvaron trevlig i fikarummet vid en välbehövlig paus. Jag vill även skänka en tanke till min älskade familj som fått stå ut med att jag stundtals varit totalt uppslukad av arbete. Ett särskilt tack vill jag rikta till Birgitta Vilén Johansson, som anställde mig och gav mig förtroendet att skriva denna rapport, Liselotte Persson som erbjöd mig tjänstledighet och uppmuntrade mig att ta chansen, Annika Weman Widegård som korrekturläst och kommit med goda idéer kring textbearbetningen, samt Erik Wesser som handlett mig och varit ett ovärderligt praktiskt och moraliskt stöd. Sist men inte minst vill jag speciellt tacka alla de socialsekreterare och brukare som jag har intervjuat och som frikostigt och öppenhjärtligt delat med sig av sina värdefulla erfarenheter och tankar. Malmö i juni 2014 Martin Regnéll 3

4

Innehållsförteckning 1. Inledning... 7 Verksamheternas dilemman i Malmö stad... 11 Brukarnas bild... 13 Utredning om effektivare arbete med ekonomiskt bistånd i Malmö stad... 14 Problemformulering... 16 Syfte och frågeställningar... 17 2. Metod och tillvägagångssätt... 19 Metod... 19 Urval... 20 Förförståelse... 21 Etiska överväganden... 21 Disposition... 22 3. Vad är ekonomiskt bistånd?... 25 Socialtjänstens uppdrag... 26 Hjälp till självförsörjning... 26 Hjälp med försörjningen... 26 Utredning planering - uppföljning... 27 4. Den organisatoriska utmaningen... 29 Personal... 30 Stöd i arbetet... 31 Metoder och arbetssätt... 32 Samverkan... 32 Brukarinflytande... 33 Uppföljning... 34 5. Vi befinner oss på två helt olika platser... 35 Om ledarskap och organisation... 35 Den närmaste chefen... 35 Formellt och informellt stöd... 38 Delaktighet och inflytande i arbetet... 41 Nya medarbetare... 44 Sammanfattande diskussion... 45 6. Man är ju sitt eget verktyg... 53 Om kunskap, arbetssätt och metoder... 53 Tyst kunskap... 53 Cementerade sanningar?... 54 Att söka kunskap... 55 Att reflektera... 56 Kompetensutveckling... 57 Individuella insatser och strukturella problem... 58 Mot en evidensbaserad praktik?... 59 Läsdagar... 62 Stöd i arbetet... 63 Sammanfattande diskussion... 64 7. Jag visste ju inte ens hur hon såg ut... 71 Om relationer och vägen till självförsörjning... 71 Det personliga mötet... 71 Planering... 76 Ökade krav på genomförandeplaner och uppföljning... 76 5

Prioriteringar... 77 Myndighetsutövning - Makt på gott och ont?... 80 Delaktighet... 83 Handlingsutrymme... 86 Dokumentation... 90 Rättigheter... 93 Sammanfattande diskussion... 94 8. Det hänger på personkemi... 103 Om insatser och samverkan... 103 Insatser... 103 Finns det insatser för alla?... 106 Samverkan... 108 Arbetsförmedlingen... 108 Jobb Malmö... 110 Trepartssamtal... 112 Sjukvården... 113 Individ- och familjeomsorgen... 116 Samverkan ur ett brukarperspektiv... 117 Sammanfattande diskussion... 120 9. Avslutande diskussion... 127 Att skapa vägar för kommunikation... 127 Att lyfta på locket till den svarta lådan... 128 Att skapa organisatoriska förutsättningar... 129 Att tillvarata brukarperspektivet... 130 Att följa upp och utvärdera... 131 Avslutande reflektioner... 131 Referenser... 133 Bilagor... 141 Bilaga 1: Intervjuguide - socialsekreterare... 141 Bilaga 2: Intervjuguide - brukare... 143 Bilaga 3: Information till chefer... 144 Bilaga 4: Förfrågan till om deltagande... 145 6

1. Inledning Ekonomiskt bistånd 1 är, sett till sin omfattning, tveklöst ett av de mest betydelsefulla områdena för socialtjänsten. Kostnadsmässigt utgör det den största enskilda insatsen inom individ- och familjeomsorgen (Bergmark, Bäckman & Minas 2013); i Malmö har kostnaderna ökat successivt sedan 2008 och uppgick 2013 till drygt 926 miljoner kronor (Malmö stad 2013a). Vidare är försörjningsproblem den vanligaste orsaken till att människor kommer i kontakt med socialtjänsten; under 2012 beviljades en av tio (9,7 procent) malmöbor ekonomiskt bistånd vid något tillfälle. I förhållande till jämförbara städer, Stockholm (3,3 procent) och Göteborg (6,6 procent), är detta anmärkningsvärt. Efter ett antal år med stigande arbetslöshet har antalet biståndstagare 2 minskat med 0,1 procent i riket sedan 2011. I Malmö har det dock skett en ökning med 0,7 procent (Socialstyrelsen 2013a). Anledningen till att kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökar, trots en nationell minskning av antalet biståndstagare, är att andelen biståndstagare med långvarigt bistånd har fortsatt öka. Ekonomiskt bistånd ska idealt erbjuda en kortvarig lösning för tillfälliga försörjningsproblem. Medan den totala andelen biståndstagare i princip har följt konjunktursutvecklingen de senaste decennierna har dock det långvariga biståndstagandet kommit att växa till högre nivåer än någonsin tidigare i modern tid (Bergmark, Bäckman & Minas 2013). Under 2012 uppbar 42 procent av biståndstagarna i Malmö långvarigt bistånd och 33 procent mycket långvarigt bistånd 3. Utbetalningarna till dessa hushåll stod för nära 75 procent av de totala kostnaderna (Socialstyrelsen 2013a; Malmö stad 2013a). Långvarigt biståndstagande beskrivs i forskningslitteraturen inte enbart som förenat med allvarliga ekonomiska problem. Det finns även anledning att anta att långvarigt ekonomiskt bistånd är en markör för betydande sociala problem. Barn som växer upp i familjer som uppbär långvarigt ekonomiskt bistånd har höga överrisker för ogynnsam utveckling på en rad områden: till exempel låg utbildningsnivå, tonårs- 1 I denna text används begreppen försörjningsstöd, ekonomiskt bistånd och socialbidrag synonymt. Rent formellt utgör försörjningsstöd emellertid endast en del av det ekonomiska biståndet. Inom forskningslitteraturen är socialbidrag det vanligast förekommande begreppet. 2 I den fortsatta texten används biståndstagare, försörjningstagare, klienter och brukare synonymt. 3 Med långvarigt bistånd menas att bistånd mottagits 10-12 månader under året. Med mycket långvarigt bistånd menas att bistånd har mottagits minst 27 månader under en period av 3 år med avbrott högst 2 månader i rad (Socialstyrelsen 2013a). 7

föräldraskap, skador, självmordsförsök, missbruk eller psykisk sjukdom. Vidare tycks svag familjeekonomi samvariera med mobbning och barnmisshandel. Barn som växer upp i en familj med ensamstående föräldrar med långvarigt ekonomiskt bistånd löper flera gånger högre risk att bli placerade i social dygnsvård (Socialstyrelsen 2003; 2006; 2010). Studier visar även att ju längre tid en person uppbär ekonomiskt bistånd desto svårare är det att bryta biståndstagandet. Likaså är sannolikheten större att barn som växt upp i hushåll med (långvarigt) ekonomiskt bistånd själva blir biståndstagare i vuxen ålder. Signifikant är att ekonomiskt bistånd i familjen genomgående tycks vara en avsevärt starkare riskfaktor än att enbart ha låg inkomst. Viktigt att tillägga är emellertid att svag ekonomi eller mottagande av ekonomiskt bistånd kan ses som betydande riskfaktorer, men att det samtidigt finns många andra orsaker till att barn kan utvecklas negativt. Mätningar av ekonomisk utsatthet och dess konsekvenser är även förknippat med många olika metodproblem (ibid.). Den största enskilda hushållstypen vad gäller långvarigt bistånd är ensamståendehushåll, där hushåll med ensamstående män är något överrepresenterade. Bland ensamstående kvinnor ingår barn i fyra av tio hushåll. Motsvarande siffra för männen är fyra av hundra. Ensamstående föräldrar, oavsett kön, löper en förhöjd risk för exempelvis ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa, bristande medborgarresurser, trångboddhet och begränsade sociala relationer (Socialstyrelsen 2010; 2013a). Andra grupper som löper en förhöjd risk att bli beroende av långvarigt ekonomiskt bistånd är utrikes födda utanför västvärlden, yngre människor, samt personer med tidig inträdesålder. Likaså har lågutbildade, med låga eller ofullständiga betyg från grundskolan, kraftigt förhöjda risker att hamna i långvarigt behov av bistånd. Bristande skolresultat är även i sig en betydande riskfaktor för psykosociala problem som missbruk, allvarlig kriminalitet och självmordsbeteende (Bergmark, Bäckman & Minas 2013; Giertz 2004; Socialstyrelsen 2010). En annan utmaning socialtjänsten har att möta är att det, sett över en period på tjugo år, har skett en förändring av biståndstagarnas sammansättning. Bergmark, Bäckman och Minas (2013) beskriver att det socialpolitiskt förefaller ha ( ) skett en förskjutning i riktning mot en ökad marginalisering, där svårigheterna att etablera självförsörjning idag är större än tidigare för de som mottar ekonomiskt bistånd. Det innebär också att socialtjänsten möter en, med avseende på försörjningsproblem, relativt sett tyngre grupp än tidigare (s. 3). 8

Försörjningshinder januari 2014, Malmö. Källa: Malmö stads datalager Orsak sökande Antal sökande Antal medsökande Summa Andel i procent Arbetslös, 2295 502 2797 29 ingen ersättning Arbetshinder, 2009 222 2231 23 sociala skäl Arbetslös, 1704 403 2107 21,5 otillräcklig ersättning Språkhinder 978 335 1313 13,5 Sjukskriven 707 166 873 9 med läkarintyg, ingen sjukpenning Övriga - - 367 4 I tabellen ovan redovisas de fem vanligaste försörjningshindren 4 i Malmö, januari 2014. Det vanligaste försörjningshindret är arbetslöshet, om man adderar grupperna utan eller med otillräcklig ersättning. Därefter följer arbetshinder, sociala skäl 5. Det kan röra sig om personer som är i behov av ytterligare insatser: exempelvis utredning av arbetsförmåga, arbetsträning, social- eller medicinsk rehabilitering innan det kan bli aktuellt med ett arbete. Sålunda kräver arbetet med denna grupp i många fall samverkan med interna och externa verksamheter och professioner: till exempel vuxen- och barnutredare, socialrådgivare, försäkringskassan, behandlingshem för missbruk och psykiatrin (jfr Socialstyrelsen 2011). Det tredje vanligaste försörjningshindret i Malmö, språkhinder, utmärker sig då det är ungefär dubbelt så vanligt jämfört med riket. Gruppen sjukskrivna med läkarintyg, utan sjukpenning innefattar de individer som av läkare har en styrkt arbetsoförmåga eller oförmåga att delta i arbetsmarknadsinriktade aktiviteter men som saknar rätt till ersättning 4 I samband med att den enskilde socialsekreteraren handlägger en ansökan om ekonomiskt bistånd registreras det som upplevs vara det primära individuella försörjningshindret för den sökande samt eventull medsökande (socialstyrelsen 2011). 5 Här registreras en person som för närvarande inte omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande och som socialtjänsten bedömer ha nedsatt arbetsförmåga eller vars arbetsförmåga inte är klarlagd. Arbete kan bli aktuellt i framtiden men först efter förberedande insatser (Socialstyrelsen 2011). 9

från Försäkringskassan, exempelvis om en utrikes född person varit sjuk innan ankomsten till Sverige (ibid.). Sammantaget är biståndstagarna ingen homogen grupp; således kan såväl behov som insatser vara av avsevärt divergerande karaktär. Yttermera måste ekonomiskt bistånd som samhällsproblem ses utifrån en strukturell och organisatorisk kontext. Orsakerna bakom försörjningsproblem kan inte enbart förklaras utifrån individuella förutsättningar och personliga egenskaper utan måste betraktas i ljuset av det rådande omgivande samhället. Salonen (2000) illustrerar detta försörjningslandskap genom en nivåindelad modell: Nivåindelad förklaringsmodell till försörjningsstöd. Källa: Salonen (2000, s. 55) Nivå Aktör Påverkansfaktorer Makro Samhälle Sysselsättning, socialpolitik, andra politikområden med försörjningspolitisk relevans Meso Mikro Social Organisation Det enskilda Hushållet Organisationsmodeller, regelverk, bidragsnivåer, grad av professionalitet, bemötande Demografiska aspekter, personliga egenskaper, sökbenägenhet, beteendemönster På makronivå återfinns strukturella förhållanden som arbetsmarknaden och de generella trygghetssystemens uppbyggnad. Dessa förhållanden är i många hänseenden omöjliga för såväl den enskilde brukaren som den enskilde socialarbetaren att påverka, dock måste de förhålla sig till dem. Vidare bedrivs arbetet med ekonomiskt bistånd inom en organisatorisk kontext, på mesonivå. De socialarbetare som brukaren möter och de insatser han eller hon blir föremål för påverkas sålunda av de kulturellt, socialt och politiskt betingade värderingar, normer, metoder, regler och beslut som genomsyrar verksamheten (Salonen 2000; jfr Payne 2008). På mikronivå återfinner vi slutligen exempelvis familjesituationen, individuella egenskaper och karaktär såsom arbetsförmåga, motivation, hälsa och andra egenheter. För att fullt ut kunna bringa förståelse kring bakomliggande faktorer till varför behovet av ekonomiskt bistånd uppstår är det, utifrån ovan förklaringsmodell, av vikt att dels klargöra 10

vilka faktorer som påverkar på respektive nivå, samt hur de komplexa sambanden dem emellan ser ut (jfr Salonen 2000). Enligt en gammal föreställning skulle det vara särskilt lätt att börja arbeta med socialbidrag. Alla har ju erfarenhet av sin egen hushållsekonomi. Emellertid förefaller uppgiften sällan särskilt enkel för de socialarbetare som arbetat en tid med socialbidrag (Puide 2000, s. 7). Mot bakgrund av beskrivningen ovan är dock arbetet med ekonomiskt bistånd onekligen ingen enkel uppgift. Statistik och forskning vittnar snarare om ett samhällsproblem som, sett till sin omfattning och komplexitet, ställer höga krav på socialtjänstens kvalitet. Samtidigt saknas det för närvarande samlad kunskap kring hur socialtjänsten arbetar med ekonomiskt bistånd, vilka insatser som erbjuds, samt deras effekter (Skr 2012/13:102). Verksamheternas dilemman i Malmö stad När de dåvarande stadsdelsförvaltningarna 6 i oktober 2012 redogjorde för sitt arbete med att utveckla självförsörjningsuppdraget framgick att arbetet med ekonomiskt bistånd upplevdes vara ett eftersatt område, särskilt i relation till övriga verksamheter inom individ- och familjeomsorgen. Några av de synpunkter som lyftes i verksamhetsbeskrivningarna var en avsaknad av en tydlig politisk vision, att det fanns en otydlighet i politikens mål, samt att de lokala politikerna i vissa fall saknade tillräcklig kunskap eller engagemang. På grund av en ansträngd personalsituation, med alltför många klienter att handlägga per socialsekreterare samt bristande resurser och medel har självförsörjandeuppdraget fått stå tillbaka då handläggning och utbetalning av ekonomiskt bistånd och andra mer administrativa arbetsuppgifter prioriterats av tidsskäl. Denna verklighetsbeskrivning bekräftas även av den kommungemensamma brukarundersökning som genomfördes 2012 (Malmö stad 2013b), vilket utvecklas vidare under nästa rubrik. Vidare ansåg ett flertal stadsdelsförvaltningar att en ofta bristfällig samverkan med exempelvis Jobb Malmö, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan försvårade möjligheterna att erbjuda adekvata insatser och hjälpa klienter ut i självförsörjning. Likaså betonades att det 6 Tidigare var individ- och familjeomsorgen organiserad fördelad på tio geografiskt och politiskt avgränsade socialnämnder: Stadsdelsförvaltning Centrum, Fosie, Husie, Hyllie, Kirseberg, Limhamn-Bunkeflo, Oxie, Rosengård, Södra innerstaden samt Västra innerstaden. Från och med juli 2013 har dessa slagits ihop till fem stadsområden: Norr, Söder, Väster, Öster samt Innerstaden. 11

saknas resurser och styrmedel till att påverka arbetsmarknaden och andra strukturella faktorer. Vad gäller kompetens pekades generellt på ett behov av utveckling av metoder, arbetssätt och samverkansformer. Bristen på vetenskaplig kunskap kring ekonomiskt bistånd togs även upp. Vidare uttrycktes från flera stadsområdesförvaltningar även en oro över svårigheterna att behålla kompetent personal eller att anställa ny personal med tidigare erfarenhet. Faktorer som ansågs påverka detta var bland annat hög arbetsbelastning och dålig lönenivå. Ett annat centralt tema i verksamhetsbeskrivningarna var att första linjens chefer, till följd av mycket möten och administrativa uppgifter, flaggade för att de inte hade tillräckligt utrymme för att ha insyn i det dagliga arbetet på handläggarnivå, att planera och leda utvecklingsarbetet (Stadsdelsförvaltningarnas nulägesrapporter 2012). Denna negativa utveckling av arbetet med ekonomiskt bistånd som uppmärksammades under 2012 resulterade i bildandet av en arbetsgrupp, under ledning av ett antal IoF-chefer, som hade till uppgift att analysera situationen och lyfta fram förslag på hur trenden kan vändas. Arbetet utmynnade i ett PM, där totalt 21 konkreta förslag diskuteras. Vad gäller verksamheternas organisering betonas bland annat ett behov av lättillgängliga mottagningsgrupper samt specialiserade enheter riktade mot olika grupper av biståndssökande: till exempel barnfamiljer, arbetssökande samt individer med rehabiliteringsbehov 7. Behovet av att utveckla och implementera metoder, metodstöd, handläggningsrutiner, e- tjänster och kärnprocesser fokuseras också. Yttermera rör ett antal förslag vikten av att minska antalet ärenden per handläggare samt bättre samverkan (PM, IoF-chefsgruppen, januari 2013) 7 Det existerar redan ett antal pågående satsningar inom verksamheterna med ekonomiskt bistånd; t.ex. Områdesteamet i Lindängen och Barnfamiljsteamet (SoF Söder), Hela familjen, Seved (SoF Innerstaden), Familjer på Segevång (SoF Norr), Barnfamiljer i Annestad (SoF Väster) och Hela familjen, Öster (under utveckling, SoF Öster). Gemensamt för dessa satsningar är att de har en tydlig specificering av målgrupp (företrädelsevis barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd), med undantag för Områdesteamet i Lindängen som riktar sig lokalt till biståndstagare i Lindängen. Gemensamt för satsningarna är även en substantiell begränsning av antalet ärenden per handläggare samt uttalade strategier att samverka tätare med andra aktörer (Malmö stad 2013c). 12

Brukarnas bild Som tidigare nämnt genomfördes under hösten 2012 en kommungemensam brukarundersökning 8 (Malmö stad 2013b) bland försörjningsstödsmottagare i Malmö. Resultaten avspeglar till stor del den verklighet som beskrivs ovan, även om det lokalt kan vara väsentliga skillnader mellan olika stadsdelar. Detta i sig är dock problematisk utifrån ett likabehandlingsperspektiv. Vad gäller kontakt uttrycks genomgående en önskan om en tätare kontakt än vad som är fallet; ungefär hälften av respondenterna uppger att de önskar att träffa sin socialsekreterare var tredje månad eller oftare. Detta sker dock bara i en dryg fjärdedel av fallen. Vidare lyfts det personliga mötet fram som viktigt i fokusgruppsintervjuerna; man har en önskan om att komma i kontakt med socialsekreteraren på annat sätt än på telefontiden eller genom brevväxling. Det mest uppseendeväckande är emellertid att cirka var tredje brukare i undersökningen uppger att han eller hon aldrig har träffat sin (nuvarande) socialsekreterare. Man kan alltså konstatera en tydlig diskrepans mellan önskemål och verklighet (Malmö stad 2013b). I den mån brukarna har kontakt med socialsekreterarna är åtta av tio respondenter nöjda med bemötandet. Bland de respondenter som träffar sin socialsekreterare minst en gång per månad (12 procent) finns en upplevelse av att vara delaktighet i planeringen; i de grupper som träffar sin socialsekreterare mer sällan är det påtagligt färre personer som upplever detsamma (ibid.). Planeringar och insatser förutsätter oftast samverkan mellan socialtjänst och andra aktörer som till exempel Arbetsförmedlingen, försäkringskassan, Jobb Malmö sjukvården och övrig socialtjänst. På frågan om hur brukarna upplever att samarbetet fungerar uppger ungefär tre fjärdedelar (med de som inte hade någon åsikt borträknade) att de är nöjda. I fokusgruppsintervjuerna är det dock, vid sidan av Arbetsförmedlingen, sparsamt med reflektioner kring samverkan. Något som lyfts fram som positivt är samverkanformer där man träffar flera aktörer samtidigt (ibid.). 8 Undersökningen var ett led i individ- och familjeomsorgens kontinuerliga kvalitetsarbete och omfattade en enkätundersökning samt ett större antal fokusgruppintervjuer. För att öka brukarinflytandet har under 2013 projektet Ökat brukarinflytande inom IoF i Malmö stad pågått. Syftet med projektet har bl.a. varit att utveckla ett strukturerat brukarinflytande som en del av det systematiska kvalitetsarbetet inom individ- och familjeomsorgen i Malmö samt att lyfta fram kunskap och goda exempel på brukarinflytandeprocesser och en evidensbaserad praktik (Malmö stad 2014a). 13

Utredning om effektivare arbete med ekonomiskt bistånd i Malmö stad I maj 2013 gav kommunstyrelsen i uppdrag till stadskontoret att utreda och föreslå hur kostnaderna för ekonomisk hjälp ska sänkas med hjälp av socialtjänsten och budgeterade arbetsmarknadsåtgärder ( 192). Utredningen (Malmö stad 2013c) tar avstamp i budgetskrivelsen för Malmö stad för 2014, antagen av kommunfullmäktige i juni 2013, i vilken anges att: 14 [som] ett resultat av omorganisationen görs en effektivisering om 30 Mkr. Under 2014 satsar vi dessa pengar på att utveckla arbetet med försörjningsstöd och få fler personer självförsörjande, i synnerhet barnfamiljer. Målet är att förkorta tiden hushåll är beroende av försörjningsstöd, därmed minskas på sikt även kostnaderna för Malmö stad. Individ- och familjeomsorgen ska säkerställa att de berörda personerna får rätt insatser. Alla som söker försörjningsstöd ska få kvalitativa individuella handlingsplaner och individuella mål och dessa ska följas upp minst en gång var tredje månad. En utredning ska göras för att hitta tydliga incitament för stadsområdena att jobba mer effektivt med försörjningsstödet. Utredningen ska även titta på faktorer som bemanning och olika former av samordnade insatser. De berörda förvaltningarna ska samredovisa sina resultat (Malmö stad 2013d s. 18). Utredningen (Malmö stad 2013c) slår fast, vilket bekräftar beskrivningen ovan, att socialtjänsten har att möta en bredare grupp klienter, såväl avseende antal som problemens karaktär och komplexitet, vilket ställer nya och ökade krav på arbetet med ekonomiskt bistånd vad gäller utredningar, planeringar, insatser, samverkan, stödjande och motiverande arbete. Detta återspeglas även i Malmö stads nya riktlinjer (2013e) där självförsörjningsuppdraget accentueras. Vidare betonas ett antal förutsättningar för att socialtjänsten ska kunna bedriva ett rättsäkert och kvalitativt arbete. En grundläggande utgångspunkt är att socialsekreterare i högre utsträckning träffar sina klienter (Malmö stad 2013c): medlen bör säkerställa möjligheten till ett kvalitativt utredningsarbete som bottnar i personliga möten med klienterna, substantiella och individuella planeringar och uppföljningar (ibid. s. 3). En slutsats som dras är sålunda att det är rimligt att en stor del av medlen bör användas till personalförstärkningar, främst avseende socialsekreterare, men rekryteringsbehov kan även finnas avseende chefer och/eller metodutvecklare för stöd i arbetet.

En annan viktig åtgärd i utvecklingsarbetet med ekonomiskt bistånd är utveckling och implementering av framgångsrika arbetssätt, metoder, metodstöd och bedömningsinstrument, och som har stöd i forskningen. I enlighet med Malmö stads styrdokument Plan för individ- och familjeomsorgen i Malmö stad (2010) ska socialtjänsten sträva efter att utveckla en evidensbaserad praktik; en praktik som är baserad på en sammanvägning av bästa rådande evidens, professionella erfarenheter och förmågor, samt brukarnas erfarenheter och önskemål. I utredningen (Malmö stad 2013c) lyfts bland annat Motivational Interviewing (MI) fram som ett viktigt verktyg. MI är en strukturerad samtalsmetod som är väl spridd internationellt och det finns vetenskapligt stöd som styrker att MI ger bättre resultat än vanlig rådgivning. Metoden syftar till att upptäcka och motivera till förändring och bygger på respekt för den enskildes autonomi, ett empatiskt förhållningssätt, bekräftelse, och specifika samtalsverktyg, lyssnartekniker och strategier. Vidare lyfts Förutsättningar inför arbete 9 (FIA) fram som ett relevant instrument för bedömning av arbetshinder och behov. FIA är en standardiserad intervju för kartläggning av en persons sociala livssituation samt vilka förutsättningar och hinder som finns inför att bli självförsörjande. Således kan FIA vara en vägledning vad gäller lämpliga insatser. Då intervjun kartlägger livssituationen i en bredare bemärkelse (boende, situationen hemma, socialt nätverk, fysisk och psykisk hälsa, funktionsnedsättning, beroendefrågor, skulder, våld och övergrepp, utsatthet för brott, rättslig situation, närståendes samt barnens situation) kan FIA även vara ett stöd i att identifiera eventuellt behov av andra, icke arbetsrelaterade, insatser. Vidare är FIA konstruerat så att förändringsarbetet med biståndstagaren kan följas upp mer systematiskt (Malmö stad 2013c). I budget för 2014 är två miljoner kronor avsatta till stadskontoret för att bland annat planera och genomföra en utbildningssatsning på bred front. Under våren 2014 påbörjas utbildning i MI för alla socialsekreterare som inte är utbildade sedan tidigare. Vad gäller FIA ska en pilotgrupp bestående av ett antal socialsekreterare från respektive stadsområde utbildas och vara aktiva i att bland annat utarbeta förslag på hur FIA kan tillämpas i Malmö stad och hur utbildningen på bred front kan utformas. Yttermera framhålls, i förhållande till självförsörjningsuppdraget, vikten av en väl utvecklad samverkan med andra viktiga aktörer som Jobb Malmö, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Andra viktiga utvecklingsområden är kartläggning av kärnprocesser, arbetssätt för att tillgodose brukarperspektivet, chefsstöd samt ändamålsenlig styrning och organisering på verksamhetsnivå. Gällande målet att minska kostnaderna 9 FIA är för nuvarande under utveckling under ledning av Socialstyrelsen. 15

för ekonomiskt bistånd tar utredningen fasta på några grupper som är särskilt viktiga att prioritera i relation till kommunens insatser och arbetsmarknadsmedel: barnfamiljer som har erhållit försörjningsstöd i mer än sex månader, ungdomar utan avgångsbetyg från grundskola eller gymnasium, personer med språkhinder samt nyanlända som inte är självförsörjande och inte omfattas av etableringsreformen (Malmö stad 2013c). Problemformulering Som en del av stadskontorets uppföljning av utvecklingsarbetet redovisar respektive stadsområdesförvaltning månadsvis sedan 1 januari 2014 statistik avseende antal handläggare, beviljade hushåll, nybesök, aktuella genomförandeplaner, planering- eller uppföljningsbesök, flerpartssamtal där Arbetsförmedlingen respektive Jobb Malmö har ingått samt antal inskrivna i respektive verksamhet (Malmö stad 2013c). Ambitionen med denna studie är att addera en kvalitativ dimension till den kvalitativa uppföljningen och redovisningen, samt att ge en fördjupad bild över och diskussion kring det påbörjade och planerade utvecklingsarbetet. Utifrån beskrivningarna av arbetet med ekonomiskt bistånd, vare sig det är politiken, forskarsamhället, brukarna eller socialtjänsten som är avsändare, tycks det råda konsensus kring att det personliga mötet är centralt; grundpremissen är att om socialsekreterana träffar sina klienter i större utsträckning och mer regelbundet så har de också bättre förutsättningar att bedriva ett mer kvalitativt socialt arbete; att hjälpa människor till egen försörjning, samt att i förlängningen sänka kostnaderna för ekonomiskt bistånd. Men vad är god kvalitet i socialt arbete med ekonomiskt bistånd? Om socialsekreterarna träffar sina klienter oftare, vilket innehåll ska mötena fyllas med? Vilka verktyg behöver socialsekreterarna rusta sig med för att skapa goda relationer och frigöra klienters resurser? Vilken kunskap och kompetens finns idag? Vilket handlingsutrymme har den enskilde socialsekreteraren? Vilka krav ställs på hur verksamheterna organiserar sig? Vilka önskemål och krav har brukarna? Vilka farhågor och förhoppningar finns på satsningen? Frågorna är många, och samtidigt har vi idag förhållandevis lite samlad kunskap kring dessa. Utifrån ett socialkonstruktivistiskt perspektiv kan socialt arbete beskrivas som en social konstruktion som skapas i mötet mellan socialarbetare och klient. Genom att via sociala processer dela med oss av vår kunskap, uppfattningar, normer och värderingar uppstår kollektiva bilder av verkligheten (jfr Berger & Luckman 1966; Payne 2008). Vidare sker mötet i en organisatorisk kontext; socialarbetaren och klienten måste ständigt förhålla sig till de kulturellt, socialt och politiskt betingade 16

värderingar, normer och regler som genomsyrar socialtjänstens verksamheter (jfr Payne 2008). För att bringa kunskap kring frågorna ovan är det sålunda av vikt att belysa och diskutera utvecklingsarbetet utifrån ett helhetsperspektiv. Studien tar avstamp i den organisatoriska kontexten, de ambitioner och mål som politiker och verksamheter ställt upp, för att därefter fokusera på hur socialsekreterarna och brukarna påverkas av och förhåller sig till dessa. Då utvecklingsarbetet har påbörjats och sker parallellt med rapportens framväxt blir bilden så klart i viss mån fragmentarisk. Inte desto mindre kan det dock vara värdefullt att kartlägga och diskutera utvecklingsarbetet när det befinner sig i sin linda; genom att belysa hur det praktiska sociala arbetet ser ut idag, i relation till det fortsatta utvecklingsarbetet och de ökade kraven på arbetet med ekonomiskt bistånd, kan rapportens resultat ligga till grund för uppföljningar, utvärderingar eller studier framgent, som en del av det fortsatta och långsiktiga utvecklingsarbetet. Vidare kan en genomlysning bidra till att synliggöra och problematisera de mellanmänskliga mekanismer och faktorer som påverkar arbetet med ekonomiskt bistånd såväl organisatoriskt som på handläggarnivå 10. Ur detta perspektiv kan resultaten och tolkningarna av dessa även bidra till kunskapsutvecklingen och teoribildningen kring socialt arbete mer generellt. Syfte och frågeställningar Det primära syftet med denna studie är att belysa och diskutera det planerade och pågående utvecklingsarbetet, inom ramen för individ- och familjeomsorgens arbete med ekonomiskt bistånd i Malmö stad. För att besvara detta syfte har följande frågeställningar formulerats: Hur bedrivs utvecklingsarbetet utifrån ett organisatoriskt perspektiv? Hur förhåller sig den enskilda socialsekretaren till utvecklingsarbetet utifrån ett handläggarperspektiv? 10 I studien används begreppet handläggare genomgående för att beskriva de personer vars yrkesutövande sker i direktkontakt med brukaren; till exempel socialsekreterare, coacher och arbetsförmedlare. Lipsky (1980) beskriver detta som gräsrotsbyråkrati (streetlevel bureaucracy); kännetecknande för socialt arbete på handläggarnivå är att handläggaren, inom ramarna för politiska beslut, olika regelverk, praxis, direktiv eller normer, har en relativt stor grad av handlingsutrymme inom sin yrkesutövning. I skenet av utvecklingsarbetet inom ekonomiskt bistånd i Malmö stad är det således relevant att belysa arbetet ur detta perspektiv då det är handläggarna som ytterst är de som utför eller förutsätts utföra det sociala arbetet (jfr Lipsky 1980). 17

Hur beskrivs ekonomiskt bistånd och utvecklingsarbetet utifrån ett brukarperspektiv? I ett mer generellt avseende syftar studien även till att öka kunskapen om det myndighetsutövande sociala arbetets praktik och organisatoriska förutsättningar på handläggarnivå. 18

2. Metod och tillvägagångssätt Metod Vad gäller utvecklingsarbetet utifrån ett organisatoriskt perspektiv har jag tagit avstamp i stadsområdesförvaltningarnas tjänsteskrivelser 11 i vilka de redovisar en plan för hur utvecklingsarbetet ska bedrivas lokalt. Denna del av studien är av en mer deskriptiv karaktär. För att uppfylla syftet och frågeställningarna som belyser utvecklingsarbetet utifrån socialsekreterarna och brukarnas perspektiv har jag valt att genomföra semistrukturerade, individuella intervjuer med socialsekreterare och brukare. Tanken bakom valet av denna metod är att jag har eftersträvat ett samtalsklimat som inbjuder den intervjuade till att själv fritt fördjupa och utveckla resonemang, tankar och idéer samtidigt som strukturen kan behållas. De intervjuguider 12 jag har konstruerat och använt mig av i samtalen har således fungerat som ett slags mentala checklistor, för att behålla fokus på syfte och frågeställningar, snarare än som färdigformulerade frågor för intervjupersonen att besvara. Vidare kan frågor som rör kunskap och erfarenhet uppfattas som diffusa och svåra att reflektera kring generellt i en intervjusituation. För att hjälpa intervjupersonerna att förmedla denna så kallade tysta kunskap har jag stundtals låtit dem ta avstamp i konkreta situationer (jfr Holme & Solvang 1997; Repstad 1999). För att i största möjliga mån undvika missförstånd eller feltolkningar har intervjuerna spelats in på diktafon. Därefter har jag lyssnat igenom samtliga intervjuer och transkriberat de delar av samtalen som har varit av relevans för studien. Totalt resulterade detta i 138 sidor utskrivet material som systematiskt bearbetats och tematiserats. För läsbarhetens skull har svaren, när de återges som citat, friserats något avseende grammatik och ordföljd. Om några ord eller en mening fattas i citaten markeras dessa med ( ), eller (---) om det är mer än en mening som tagits bort. Om något ord lagts till eller ersatts i syfte att göra ett förtydligande eller för att undvika igenkänning har detta satts inom hakparenteser [ ]. 11 Se kapitel 4. Den organisatoriska utmaningen. 12 Se bilaga 1och 2. Intervjuguide - socialsekreterare respektive intervjuguide - brukare. 19

Urval Det empiriska materialet består av totalt elva individuella intervjuer med socialsekreterare 13, respektive fem med brukare. Intervjuerna har i regel varit 60-90 minuter långa. I rekryteringen av socialsekreterare har information och förfrågan skickats ut till första ledets chefer i samtliga stadsområden via e-post, de har därefter förmedlat informationen till sina anställda 14. Yttermera informerade jag muntligen personalen i alla stadsområden i samband med lokala arbetsplatsträffar. Då intresset att ställa upp för en intervju har varit varierande från stadsområde till stadsområde har jag bara kunnat påverka urvalet i liten utsträckning. I de fall jag har kunnat göra ett selektivt urval har jag strävat efter att tillgodose en spridning avseende intervjupersonernas ålder, erfarenhet i yrket, kön samt utifrån vilka klientgrupper de främst möter i arbetet. I efterhand kan jag konstatera att variationen i stort blivit tillgodosedd, trots liten påverkan över urvalet 15. De intervjuade socialsekreterarna är män och kvinnor mellan cirka 25 och 60 år. Antal år de har varit yrkesverksamma inom ekonomiskt bistånd i Malmö stad sträcker sig från cirka ett år upp till nio år, och för nuvarande arbetar de riktat mot unga vuxna (upp till 25 år) med eller utan barn, unga vuxna som står nära arbetsmarknaden, barnfamiljer där en eller två föräldrar står nära arbetsmarknaden, barnfamiljer eller hushåll utan barn där det i huvudsak finns annan social problematik än arbetslöshet (till exempel där det finns behov av rehabiliterade psykosociala eller somatiska insatser), samt personer utan barn, som står nära arbetsmarknaden. Alla intervjupersoner har socionomexamen och full delegation. Samtliga fem stadsområden är representerade bland de intervjuade, dock i varierande grad (mellan en och tre personer från respektive förvaltning). För att komma i kontakt med de brukare som har intervjuats har Malmö stads brukarrepresentanter varit behjälpliga. Fyra av intervjupersonerna uppbär för närvarande ekonomiskt bistånd eller har gjort det någon gång under 2013 eller senare. En femte brukare var senast i kontakt med ekonomiskt bistånd under 2012. Brukarna är såväl män som kvinnor, och har erfarenhet av att vara eller har varit aktuella för insatser inom ekonomiskt bistånd i tre av fem nuvarande stadsområden. Även om den eftersträvade spridningen är uppfylld är det viktigt att tillägga att det empiriska materialet återspeglar intervjupersonernas 13 En av intervjuerna med socialsekreterare blev inte av; personen valda dock att skicka in några tankar kring utvecklingsarbetet, skriftligen via epost. 14 Se bilaga 2. Information till chefer respektive bilaga 3. Förfrågan till socialsekreterare. 15 En grupp som saknas och som hade varit intressant att intervjua för studien är nyanställda. 20

subjektiva framställning; den intervjuade kan själv välja vad han eller hon vill införliva, betona eller utelämna (Thomassen 2007). Således är resultaten inte generaliserbara i kvantitativ mening. Genom att tydligt redovisa mina metodologiska överväganden, hänvisa till tidigare forskning, och sätta det empiriska materialet i en teoretisk kontext kan resultaten trots allt landa i tolkningar och analyser som genomsyras av trovärdighet och allmängiltig relevans (jfr Larsson 2005; Patel & Davidsson 2003). Slutligen har jag haft som ambition att ge läsaren möjlighet att själv ta ställning till och värdera min analys genom att i presentationen av studiens resultat erbjuda rikligt med citat samt att dessa får stå relativt okommenterade och fria från min tolkning. Förförståelse Under den period på fyra månader som studien genomförts har jag varit tjänstledig från min ordinarie tjänst som socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd. Det har sålunda inte varit helt oproblematiskt att försöka finna balans mellan forskarrollen och yrkesrollen. Då jag till vardags själv är en del av det arbete som studien belyser har jag ständigt försökt ta ett steg tillbaka och problematisera det som jag själv ibland kan se som självklarheter eller sådant som jag på förhand har egna föreställningar eller åsikter om. Då en intervjusituation präglas av ett ständigt växelspel har även intervjupersonens förförståelse betydelse. Beroende på hans eller hennes upplevelser och erfarenheter föreligger alltid en risk för strategiska svar, att den intervjuade vill framstå på ett visst sätt eller är rädd för att svara fel. Genom att exempelvis inte ställa alltför känsliga eller provocerande frågor i inledningen av intervjun, som kan skapa olust som sedan sitter i resten av samtalet, eller ställa alltför slutna frågor har jag försökt skapa en öppen och tillitsfull relation som borgat för uppriktiga svar. Även i detta hänseende har min bakgrund medfört vissa fördelar. Jag upplever att jag har kunnat närma mig fältet utan att mötas med alltför mycket misstänksamhet eller skepsis, utan snarare med öppenhet och intresse. På detta vis är jag benägen att tro att jag undvikit alltför tillrättalagda eller generaliserande svar. Min förförståelse av verksamheten har även bidragit till att jag kunnat ställa frågor som en främmande kanske inte ansett vara av större relevans eller kanske skulle missa helt (jfr Gilje & Grimen 1992). Etiska överväganden För att garantera intervjupersonerna, och andra omnämnda personer en etiskt korrekt behandling har de fyra grundläggande forskningsetiska 21

principerna inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning tillämpats. I enlighet med informationskravet har intervjupersonerna blivit delgivna information om syftet med studien samt att deltagandet, i enlighet med samtyckeskravet, bygger på frivillighet och att de har rätt att avbryta eller ändra villkoren för sin medverkan. Vidare, i enlighet med nyttjandekravet, kommer material eller uppgifter om enskilda ej att användas eller utlånas för kommersiellt bruk eller andra icke-vetenskapliga ändamål. Slutligen har kriterierna för Konfidentialitetskravet uppfyllts genom att garantera de medverkande största möjliga anonymitet. Personuppgifter och annan känslig information har avidentifierats och allt transkriberat material har försvarats säkert. Återgivandet av intervjuerna i det empiriska materialet har föregåtts av grundliga överväganden huruvida det föreligger risk för igenkänning; sålunda har värdet av kunskapstillskottet fått vägas mot eventuella negativa konsekvenser som kan leda till men för berörda (jfr Vetenskapsrådet 2002). I den fortsatta texten benämns de respektive intervjupersonerna som socialsekreterare respektive brukare utan någon bokstav eller nummer kopplat till dem. Vidare har uppgifter kring vilket stadsområde de arbetar eller varit aktuella i undvikits för att försvåra igenkänning. Av praktiska och etiska skäl används genusformen femininum konsekvent i presentationen av de empiriska resultaten oavsett kön på de personer som direkt eller indirekt förekommer i texten. Vad gäller intervjuplats har intervjupersonerna själva fått välja var de känt sig mest bekväma. Flertalet intervjuer har ägt rum på stadskontoret men vid några tillfällen har de ägt rum på intervjupersonens arbetsplats eller på café. Vid intervjuerna med brukare har de haft möjlighet att välja att ha med en brukarrepresentant som stöd vid intervjutillfället. Disposition Studiens fortsatta framställan inleds i kapitel 3. Vad är ekonomiskt bistånd? med en sammanfattande redogörelse av socialtjänstens uppdrag i arbetet med ekonomiskt bistånd, i förhållande till den juridiska och politiska kontexten. I kapitel 4. Den organisatoriska utmaningen belyses utvecklingsarbetet inom ekonomiskt bistånd ur ett verksamhetsperspektiv. Detta genom att ta avstamp i stadsområdesförvaltningarnas utvecklingsplaner vad gäller frågor som rör personal, stöd i arbetet, metoder och arbetssätt, samverkan, brukarinflytande och uppföljning. Därefter följer den empiriska resultatredovisningen fördelat på fyra kapitel. Respektive kapitel följs av en sammanfattande diskussion där utrymme ges till analys och reflektion över innehållet. 22

I kapitel 5. Vi befinner oss på olika platser avhandlas socialsekreterarnas behov, upplevelser och tankar kring chefs- och ledarkap, delaktighet, stöd och styrning. Vidare ges här även utrymme åt förhoppningar och farhågor kopplade till utvecklingsarbetet och satsningen på ekonomiskt bistånd. I kapitel 6. Man är ju sitt eget verktyg presenteras socialsekreterarnas kunskapsanvändning, resonemang kring evidensbaserad praktik, olika former av kompetensutveckling, samt stöd och handledning. I kapitel 7. Jag visste ju inte ens hur hon såg ut diskuteras socialsekreterarnas och brukarnas tankar kring olika begrepp och teman som handlingsutrymme, makt, delaktighet, genomförandeplaner och dokumentation, som är centrala för personliga möten och relationer. I kapitel 8. Det hänger på personkemi åskådliggörs socialsekreterarnas och brukarnas resonemang kring olika former av insatser samt samverkan med interna och externa samarbetsparter. Därefter ges i kapitel 9. Avslutande diskussion utrymme för sammanfattande och personliga reflektioner kring studiens resultat samt tankar kring det fortsatta utvecklingsarbetet med ekonomiskt bistånd i Malmö stad. 23

24

3. Vad är ekonomiskt bistånd? Ekonomiskt bistånd är samhällets yttersta skyddsnät när människor inte kan försörja sig själva eller sina familjer, och försörjningen inte kan tillgodoses på annat sätt. Exempelvis genom löneinkomster, tillgångar, socialförsäkringar, arbetslöshetsförsäkringar, studiestödsformer eller att någon annan är skyldig att hjälpa till med försörjningen, såsom en make, maka eller sambo. Till skillnad från generella välfärdssystem är ekonomiskt bistånd selektivt till sin natur; biståndet behovsprövas på individuell basis och kan beviljas först när alla andra inkomstmöjligheter är uttömda, samt att den enskilde uppfyller övriga krav. Ansvaret att utreda och fatta beslut kring rätten till ekonomiskt bistånd åligger kommunens socialtjänst och regleras i socialtjänstlagen (2001:453). I enlighet med portalparagrafen ska detta ske med respekt för människors och rätt till självbestämmanderätt och integritet samt inriktas på frigörelse och utvecklande av enskilda och gruppers egna resurser (1 kap. 1 SoL). I Regeringens proposition 1996/97:124 (s. 52) accentueras vikten av hur enskilda bemöts inom socialtjänsten: En väsentlig del av de insatser som utförs inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg syftar till att stödja en förändring i den enskildes livssituation. Kärnan i det sociala arbetet är själva klientarbetet och då främst det som sker i mötet mellan socialarbetare och klient. En förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens personal och respekten för den enskildes personliga integritet är därför av stor betydelse för kvaliteten. Det är väsentligt att socialtjänsten visar lyhördhet och inlevelseförmåga i den enskildes förhållanden samt att denne har insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Vidare ska insatserna vara av god kvalitet (3 kap. 3 SoL). I regeringens motivtext betonas bland annat vikten av fortlöpande utveckling av metoder för uppföljning och utvärdering för att systematiskt säkra kvaliteten i verksamheten: ( ) hur väl verksamheten uppfyller lagstiftningens krav och de kommunala målen, hur väl verksamheten tillgodoser enskilda och gruppers behov, samt hur den enskilde och andra intressenter uppfattar verksamhetens kvalitet (SOSFS 2006:11, s. 7). Som ytterligare stöd i handläggningen av ekonomiskt bistånd har Socialstyrelsen utfärdat Allmänna råd (SOSFS 2013:1) och utgivit Ekonomiskt bistånd - handbok för socialtjänsten (2013) som stöd för rättstillämpning och handläggning. Yttermera ska prejudicerande domar i Högsta förvaltningsdomstolen och kammarrätten vara vägledande. 25

Vad gäller EG-rättsliga ärenden kan stöd hämtas från Socialstyrelsens vägledning EG-rätten och socialtjänsten. På lokal nivå har Malmö stad politiskt beslutat och utformat Riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföring i övrigt, senast antagna av Kommunfullmäktige 28 november 2013. Dessa riktlinjer syftar till att är underlätta den delegerade beslutsordningen samt säkerställa att den enskilde erhåller insatser av hög kvalitet och på samma villkor oavsett var i staden denne är bosatt (Malmö stad 2013e). Socialtjänstens uppdrag I arbetet med ekonomiskt bistånd har socialtjänsten två uppdrag: huvuduppdraget är att tillsammans med den enskilde finna lösningar på hans eller hennes försörjningsproblem, hjälp till självförsörjning. Detta behöver nödvändigtvis inte innebära förvärvsarbete utan kan även vara andra långsiktiga lösningar såsom exempelvis via någon form av ersättning från socialförsäkringssystemet. I avvaktan på att individen blir självförsörjande har han eller hon rätt till ekonomiskt bistånd, hjälp med försörjningen, efter en individuell behovsprövning (Socialstyrelsen 2013b). Hjälp till självförsörjning Den enskilde har, i enlighet med lagstiftarens intentioner, främst ett eget ansvar för sitt liv och sina förhållanden i övrigt. Grundförutsättningen för att ha rätt till ekonomiskt bistånd är således att den enskilde gör vad han eller hon kan för att själv tillgodose behoven. Den som inte har arbete ska vara aktivt arbetssökande och har även skyldighet att godta lämpligt arbete eller deltagande i arbetspolitiska åtgärder (prop. 1996/97:124). Emellertid måste kraven anpassas utifrån individens egna förutsättningar, resurser och begränsningar. Vid exempelvis somatiska eller psykosociala problem kan andra typer av insatser vara för handen. Socialtjänsten huvuduppgift är att tillsammans med den enskilde finna långsiktiga och individuella lösningar på individens (försörjnings-) problem (Socialstyrelsen 2013b). Hjälp med försörjningen Rätten till ekonomiskt bistånd regleras i 4 kap. 1 SoL, och anger att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning, försörjningsstöd, och för sin livsföring i övrigt. Vidare preciseras rätten till ekonomiskt bistånd i 4 kap. 3 SoL: den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Skälig levnadsnivå definieras inte närmare i lagtexten eller lagens förarbeten utan bedömningen måste 26

göras från fall till fall. Försörjningsstödet är uppdelat i två delar; dels en norm som gäller för hela landet (riksnormen), dels en del som avser rätt till ersättning för skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. I begreppet livsföring i övrigt ingår allt annat bistånd som den enskilde kan behöva för att vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Rätten till bistånd. Källa: Socialstyrelsen (2013b, s. 20) Rätten till bistånd, 4 kap. 1 SoL Försörjningsstöd Livsföring i övrigt Riksnormen Livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och TV-avgift Skäliga kostnader utanför riksnormen Boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, fackförening och A-kassa Ekonomiska behov utöver försörjningen T.ex. hälso- och sjukvård, tandvård, glasögon, spädbarnsutrustning, flytt och begravning Utredning planering - uppföljning En grundförutsättning för att socialtjänsten ska kunna bedöma vilka insatser eller vilket stöd som ska erbjudas är en utredning av god kvalitet (Socialstyrelsen 2013b). Då en individ eller familj ansöker om ekonomiskt bistånd åligger det socialtjänsten att utan dröjsmål inleda en utredning (11 kap. 1 SoL). Detta genomförs vanligtvis genom att utredande socialsekreterare träffar sökande samt eventuell medsökande vid ett personligt möte, inom Malmö stad ett så kallat nybesök (Malmö stad 2013e). Syftet med utredningen är att skapa en helhetsbild över vilka förutsättningar, behov och resurser som finns för att kunna erbjuda individanpassade insatser. För att kunna skapa en helhetsbild bör utredningen syfta till att belysa relevanta livsområden; till exempel arbetslivserfarenhet, utbildning, ekonomi, familjeförhållanden, boende, språksvårigheter, psykisk och fysisk hälsa, missbruksproblematik, rättsliga förhållanden och kontakt med andra myndigheter (ibid.). 27