En ren affärsangelägenhet?

En ren affärsangelägenhet? Om pensionärsorganisationernas deltagande och inflytande i en marknadsanpassad äldreomsorg Av: David Feltenius och Jessika Wide Statsvetenskapliga institutionen Umeå universitet SE 901 87 Umeå david.feltenius@pol.umu.se och jessika.wide@pol.umu.se Forskningsansökan för presentation på Nordiska Kommunforskarkonferensen XXII (NORKOM) i Åbo, den 21 23 november 2013, arbetsgruppen Förvaltning och organisering av välfärd. 1

Sammanfattning Forskningsprojektet syftar till att beskriva och förklara pensionärsorganisationernas möjligheter till deltagande och inflytande kring frågor som berör en marknadsanpassad äldreomsorg inom ramen för dialogprocesser på lokal nivå. Projektet utgår från två huvudscenarier angående organisationernas möjlighet till inflytande och deltagande i en marknadsanpassad välfärdsstat. Det första scenariot, en ren affärsangelägenhet, handlar om att organisationerna inte deltar i frågor förknippade med upphandling och valfrihetssystem inom äldreomsorgen. Det andra scenariot, deltagardemokrati i en marknadsanpassad välfärdsstat, går ut på att organisationerna aktivt deltar i beredning av valfrihetssystem och upphandlingar. För att kunna diskutera relevansen av respektive scenario genomförs en enkätundersökning i de kommuner som tillämpar organisationsmodeller med marknaden som förebild inom äldreomsorgen. Dessutom genomförs djupintervjuer med politiker, tjänstemän och företrädare för pensionärsorganisationerna i fyra av dessa kommuner. Projektet lämnar ett viktigt kunskapsbidrag om hur dialogformer med det civila samhället påverkas av marknadslösningar inom offentlig sektor. Det är viktigt eftersom det i grund och botten handlar om det civila samhällets förutsättningar att kunna utföra funktionen som röst åt medborgarnas värderingar och intressen i en välfärdsstat under omvandling. Föreliggande konferensuppsats utgörs av en beviljad projektansökan ( Bidrag till studier om det civila samhället, Ungdomsstyrelsen). Projektet är ettårigt. Det kommer att genomföras under 2014 av docent David Feltenius och fil. dr. Jessika Wide vid Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Vi tar tacksamt emot alla tänkbara synpunkter, idéer och förslag på såväl projektets genomförande som dess teoretiska förankring! 2

Projektets problem och syfte Utvecklingen mot en marknadsanpassad välfärdsstat har skapat nya förutsättningar för det civila samhället, vilket är viktigt att uppmärksamma. Under de senaste seklen har omfattande maktförskjutningar ägt rum i europeiska välfärdsstater. Förskjutningarna har skett uppåt (europeisering), nedåt (decentralisering) och åt sidan (privatisering) (Cope et al. 1997; Kersbergen & Waarden 2004). I det sistnämnda fallet åsyftas en maktförskjutning från det offentliga till det privata inom olika verksamheter, t.ex. äldreomsorgen. Konkreta uttryck för detta i den svenska välfärdsstaten är införandet av valfrihetssystem och upphandlingar av utförare (Szebehely 2011). Dessa förändringar i välfärdsstaten har skapat nya förutsättningar för det civila samhällets funktion som röst åt medborgares värderingar och intressen (Wijkström 1999). Enligt Socialtjänstlagen skall kommunen i sin planering av insatser för äldre samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. Med hänvisning till den skrivningen sker dialogprocesser med pensionärsorganisationer bl.a. inom ramen för kommunala pensionärsråd (KPR). Pensionärsråd har växt fram successivt sedan 1970 talet och finns numera i de allra flesta utav landets kommuner (Feltenius 2004). Projektets problemställning handlar om hur pensionärsorganisationernas möjligheter till deltagande och inflytande ser ut i en marknadsanpassad äldreomsorg. Finns möjligheterna, eller utgör frågor som berör en marknadsanpassad äldreomsorg en ren affärsangelägenhet för kommunen, utan deltagandemöjligheter för det civila samhället? Projektet utgår från två huvudscenarier angående organisationernas möjlighet till deltagande och inflytande i den marknadsanpassade välfärdsstaten: Det första scenariot, en ren affärsangelägenhet, handlar om att organisationerna inte deltar i frågor förknippade med upphandling och valfrihetssystem inom äldreomsorgen. Anledningen till det är att kommunen, med hänvisning till såväl sekretessregler som den organisationsfilosofi som går under beteckningen New Public Management (NPM) (Hood 1991; 1995), betraktar frågor om upphandling och valfrihetssystem som en intern angelägenhet. Det andra scenariot, deltagardemokrati i en marknadsanpassad välfärdsstat, går ut på att organisationerna aktivt deltar i beredning av valfrihetssystem och upphandlingar. I detta fall 3

handlar det om att skrivningar i Socialtjänstlagen om samråd, och normer kring deltagardemokrati, värderas högt inom den kommunala organisationen. Syftet med detta projekt är att beskriva och förklara pensionärsorganisationernas möjligheter till deltagande och inflytande kring frågor som berör en marknadsanpassad äldreomsorg inom ramen för dialogprocesser på lokal nivå. Deltar pensionärsorganisationerna i kommunala beslutsprocesser kring frågor som berör en marknadsanpassad äldreomsorg? Om så, hur ser detta deltagande ut: Är det begränsat till vissa typer av frågor? I vilket skede av beslutsprocessen sker detta deltagande? Finns det i detta skede av processen möjligheter att påverka beslut? I vilken form sker detta deltagande: handlar det om pensionärsråden eller om andra dialogformer? Vad förklarar organisationernas möjligheter till deltagande? Vilken roll spelar sekretessregler i anslutning till upphandlingar och normer kring NPM och deltagardemokrati? Motivering av projektets relevans i förhållande till anslagets syfte och mål Pensionärsorganisationerna utgör ett fall av det civila samhällets möjligheter till deltagande och inflytande i en marknadsanpassad välfärdsstat. Eftersom pensionärsorganisationerna är resursmässigt starka i termer av medlemmar och anställd expertis (Feltenius 2004), kan fallet säga något om de allmänna förutsättningarna för det civila samhället inflytandemöjligheter över upphandlingar och valfrihetssystem. Ges inte en så pass stark aktör som pensionärsorganisationerna inflytandemöjligheter i detta sammanhang, är det inte heller troligt att det sker för andra typer av organisationer. Därmed är projektets syfte och frågeställningar av hög relevans för utlysningens inriktning, som bl.a. handlar om det civilsamhällets möjligheter för deltagande i dialog och kommunikationsprocesser som pågår med det offentliga. Projektets betydelse för forskningsområdet Projektet anknyter till forskningsområdet om det civila samhället i bred bemärkelse. Det finns en rik forskningslitteratur kring organisationsväsendets starka ställning i svenskt 4

samhällsliv (Heckscher 1951; Elvander 1966; Olsen 1990; Micheletti 1994; Bäck & Möller 2001; Amnå 2007). Denna ställning anses ha ett direkt samband med välfärdsstatens expansion. Medborgarnas identiteter som brukare av välfärdsprogram fördelades då i olika kollektiv som handikapprörelsen samt Hem och skola (Engberg 1986). Välfärdsstatens expansionsera är emellertid förbi och numera handlar det om nya förhållanden i termer av marknadsanpassning (Blomqvist & Rothstein 2000; Premfors 2009; Hartman 2011). Forskning om det civila samhället har inte negligerat betydelsen av dessa förändringar, men fokus har främst legat på organisationernas roll som serviceproducent. I enlighet med detta fokus har frågorna kretsat kring betydelsen av NON profit som utförare av offentliga tjänster (Uddhammar 1999; Considine 2003; Trudeau 2008; Laratta 2010; Bar Nir & Gal 2011; Wright et al. 2011). Bland de frågor som uppmärksammas är vilka hinder och möjligheter som finns för denna typ av organisationer att verka som utförare inom det offentliga. En viktig slutsats av den forskningen i en svensk kontext är att det civila samhället haft svårt att konkurrera med privata utförare inom vård, omsorg och skola (SOU 2007:66 ; Johansson & Nilsson 2011; Tillväxtverket 2012). Vad litteraturen om det civila samhället däremot inte uppmärksammat i någon större omfattning är frågan om marknadsanpassningarnas konsekvenser för organisationernas roll som röst åt medborgarnas värderingar och intressen i samhället (Wijkström 1999). Det är därför mycket viktigt att även denna aspekt av marknadsanpassningen uppmärksammas av litteraturen. Om det civila samhället i dess kollektiva form stängs utanför processer kring upphandlingar och kvalitetsmätningar berör det förutsättningarna för deras verksamhet. Ytterst är det därför en överlevnadsfråga för organisationsväsendet huruvida det ges möjligheter till inflytande i en marknadsanpassad välfärdsstat. Områdesöversikt Projektet utgår från två huvudscenarier, vilka genererats ur tidigare forskning. Det första scenariot, en ren affärsangelägenhet, handlar om att pensionärsorganisationerna inte deltar i frågor förknippade med upphandling och valfrihetssystem inom äldreomsorgen. Scenariot bygger på tidigare forskning kring New Public Managagement (NPM) (Hood 1991; 1995). Inom den forskningen finns ett antagande om att NPM betonar medborgaren 5

i egenskap av kund, inte som en aktiv skapare av idéer om hur gemensamma resurser skall fördelas (Montin 2004: 116). Betonandet av medborgaren inom NPM som kund antas främja det individuella snarare än det kollektiva handlandet. Janet Newman och Evelina Tonkens går till och med så pass långt att hävda att val av välfärdstjänster och andra uttryck för det moderna medborgarskapet riskerar att föranleda the ultimate disowning or even devouring of social movements (Newman & Tonkens 2011: 10). Jane Jenson och Susan D. Phillips är inne på liknande tankegångar baserat på erfarenheter från den kanadensiska kontexten. De beskriver en backlash against citizens groups och efforts to hear individuals as individuals, not as members of interest groups (Jenson & Philips 2001). Denna utveckling kommer sig av att individen är fullt nöjd med att kunna rösta med fötterna (exit) i valet av olika kommunala verksamheter. Därmed finns det inget behov av att utöva voice genom den kanal som erbjuds av det civila samhället (Hirschman 1970). På samma vis kan det från kommunens perspektiv anses fullt tillräckligt att konsultera medborgarna individuellt genom brukarundersökningar, eller genom att ta del av statistik kring deras val av olika verksamheter. Att konsultera medborgarna i kollektiv form genom dialogprocesser med organisationsväsendet blir därmed överflödigt. Det gäller politik i största allmänhet, men frågor som berör den marknadsanpassade välfärdsstaten i synnerhet. I projektet formuleras också ett andra scenario, deltagardemokrati i en marknadsanpassad välfärdsstat, som går ut på att pensionärsorganisationerna aktivt deltar i utformningen av den marknadsanpassade välfärdsstaten. Scenariot bygger på tidigare forskning som betonar det deltagardemokratiska idealets framväxt på lokal nivå i Sverige (Gilljam & Jodal 2006). Enligt detta ideal skall medborgarna engagera sig i politiken även mellan valen. Det kan ske genom deltagande i medborgarpaneler, folkomröstningar och medborgarförslag (Gilljam & Hermansson 2003). Ett annat uttryck för detta är dialogprocesser med det civila samhället i form av pensionärs och handikappråd (Carstensen 1993; Feltenius 2004). Det deltagardemokratiska idealet, i kombination med ett starkt civilt samhälle, skulle i enlighet med föreliggande scenario snarare påverka än påverkas av organisatoriska 6

förändringar i välfärdsstaten med marknaden som förebild. Följaktligen skulle det offentliga i egenskap av kommunen betrakta det som en självklarhet att det civila samhället ges möjlighet till deltagande och inflytande också i frågor som berör en marknadsanpassad välfärd. Den intressanta frågan blir därför utifrån detta scenario inte om samverkan sker, utan hur den sker. Projektbeskrivning Datainsamlingen i projektet sker genom dels enkäter, dels intervjuer. Projektet inleds med en enkätundersökning riktad till pensionärsorganisationerna i de kommuner som (a) infört valfrihetssystem inom äldreomsorgen i enlighet med Lagen om Valfrihetssystem (LOV) och/eller (b) har upphandlat äldreomsorg i enlighet med Lagen om offentlig upphandling (LOU). Valet att avgränsa enkätundersökningen till just dessa kommuner motiveras med att projektet handlar om att undersöka i vilken grad det civila samhället involveras i den marknadsanpassade äldreomsorgen. Följaktligen blir det av mindre intresse att involvera kommuner i undersökningen som bedriver verksamheten helt i egen regi. Enkäten distribueras till pensionärsorganisationerna Pensionärernas Riksorganisation (PRO) och Sveriges Pensionärsförbund (SPF). De utgör landets två största rikstäckande organisationer och har en ideologisk orientering som ligger till höger respektive vänster (Feltenius 2004). Det finns visserligen fler pensionärsorganisationer i landets kommuner, men valet av dessa två får betraktas som en nödvändig avgränsning för att möjliggöra genomförandet av studien. Enkäten kommer att bestå av en del med beskrivande frågor och en del med värderande frågor. I den förstnämnda delen ställs frågor kring huruvida pensionärsorganisationerna involveras i processer kring tillämpningar av LOU och LOV inom äldreomsorgen. För det första handlar det om huruvida pensionärsorganisationerna får vara med i den process som handlar om att ställa upp krav och riktlinjer i kommunernas upphandling (LOU) respektive certifiering av utförare inom äldreomsorgen (LOV). För det andra handlar det pensionärsorganisationernas involvering i kontroll och uppföljning av utförare inom 7

äldreomsorgen. För det tredje handlar det om i vilken form denna eventuella dialog sker: Handlar det om pensionärsråd eller andra typer av dialogformer? I enkätens andra del ställs frågor där organisationerna ombeds att värdera sitt deltagande: Handlar det om ett deltagande med eller utan inflytandemöjligheter, d.v.s. hur pass delaktiga är organisationerna i de beslut som fattas? Handlar det exempelvis bara om information från kommunen om beslut som i praktiken redan är tagna får inflytandemöjligheterna anses vara låga jämfört med om organisationerna involveras i processen från början. I denna del konstrueras frågorna utifrån Sherry R. Arnsteins analysmodell för medborgares deltagandemöjligheter i det offentliga (Arnstein 1969). Arnsteins s.k. delaktighetsstege består av åtta steg med en ökande grad av medborgares delaktighet och makt: Från icke delaktighet (ren information) till reellt medborgarinflytande. Delaktighetsstegen synliggör att det inte bara handlar om att släppa in medborgarna i en process, utan de måste också ges verkliga inflytandemöjligheter för att vara delaktiga och kunna påverka (jfr. Wide & Hudson 2008). Efter att enkäten distribuerats, samlats in och bearbetats vidtar undersökningens andra delmoment. Det momentet handlar om mer djupgående studier av organisationernas deltagande i en marknadsanpassad äldreomsorg i fyra av landets kommuner. Målet är att ge en fylligare beskrivning av de mönster som framträdde i enkäten. Valet av kommuner för denna del av undersökningen företas således på basis av utfallet i enkäten. Det kan exempelvis komma att handla om två kommuner där deltagandet är mer omfattande och två kommuner där deltagandet är mindre omfattande. I respektive kommun företas intervjuer med företrädare för organisationer i råden, politiker och tjänstemän. Dessutom genomförs studier av protokoll från råden respektive tillgängliga dokument kring upphandlingsprocesser och utvärderingar. De olika stegen i forskningsprocessen sammanfattas i figuren på nästa sida. Av figuren framgår att forskningsprojektet kommer att bedrivas under ett år. Forskningsarbetet inleds i slutet av år 2013 med konstruktionen av enkäten. I anslutning till det arbetet har vi för avsikt att kunna använda oss av en referensgrupp med företrädare för landets två största pensionärsorganisationer PRO och SPF. Vår bedömning är att dessa organisationer besitter värdefulla erfarenheter som kan vara av stor nytta till konstruktionen av 8

enkäten. Enkäten beräknas kunna skickas ut till pensionärsorganisationerna på lokal nivå i början av år 2014. Under våren 2014 sammanställs resultatet av enkäterna, samtidigt som fyra kommuner väljs ut till intervjuundersökningen. Av figuren framgår också projektets publiceringsplan. Inledningsvis har vi för avsikt att presentera projektplanen på konferenser och workshops. Efter att empirin bearbetats och analyserats sammanställs resultaten i forskningsrapporter. Dessa rapporter kommer, förutom att slutredovisas för Ungdomsstyrelsen, att kommuniceras med olika nyckelaktörer som pensionärsorganisationerna. I ett senare skede, som kan komma att ligga utom ramen för projekttiden, har vi för avsikt att skriva om forskningsrapporterna till artiklar på engelska. Målet är att dessa artiklar skall publiceras i internationella referee granskade tidskrifter. Figur 1: Tids och publiceringsplan Genomförande Enkäter Intervjuer Analys Slutet av 2013 och början av 2014 Slutet av våren och början av hösten 2014 Hösten 2014 Syfte Att kartlägga organisationernas deltagande i beslutsprocessen kring frågor om en marknadsanpassad äldreomsorg Att erhålla djupare kunskaper kring organisationernas delaktighet kring frågor om en marknadsanpassad äldreomsorg Att analysera och diskutera skillnader och likheter i deltagande Publicering Presentation av projektet och projektplanen i konferensuppsatser Artiklar i refereegranskade tidskrifter och forskningsrapporter. Slutredovisning i rapportform december 2014 9

Referenser Amnå, Erik (2007). Associational Life, youth, and Political Capital Formation in Sweden: Historical Legacies and Contemporary Trends. In: Lars Trägårdh. State and civil society in Northern Europe : the Swedish model reconsidered. New York ;: Berghahn books. Arnstein, Sherry R. (1969). "A Ladder of Citizen Participation." Journal of the American Planning Association, 35 (4): 216 224. Bar Nir, D. and J. Gal (2011). "Who Has the Power? The Role of NPOs in Local Authorities." Voluntas, 22 (1): 1 25. Blomqvist, Paula and Bo Rothstein (2000), Välfärdsstatens nya ansikte: demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm: Agora. Bäck, Mats and Tommy Möller (2001), Partier och organisationer. Stockholm: Norstedts Juridik. Carstensen, Gunilla (1993), Vad har hänt med handikappråden? : en undersökning av kommunala handikappråd och länshandikappråd. Stockholm: Statens handikappråd. Considine, Mark (2003). "Governance and competition: The role of non profit organisations in the delivery of public services." Australian Journal of Political Science, 38 (1): 63 77. Cope, Stephen, Frank Leishman and Peter Starie (1997). "Globalization, new public management and the enabling State." International Journal of Public Sector Management, 10 (6): 444 460. Elvander, Nils (1966), Intresseorganisationerna i dagens Sverige. Lund: Gleerup Bokförlag. Engberg, Jan (1986), Folkrörelserna i välfärdssamhället. Umeå: Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Feltenius, David (2004), En pluralistisk maktordning? Om pensionärsorganisationernas politiska inflytande. Umeå: Statsvetenskapliga institutionen: Umeå universitet. Avhandling. Gilljam, Mikael and Jörgen Hermansson (2003), Demokratins mekanismer. Malmö: Liber. Gilljam, Mikael and Ola Jodal (2006). Kommunala demokratisatsningar vägen till en mer vital demokrati?. In: Peter Esaiasson and Anders Westholm. Deltagandets mekanismer. Det politiska engagemangets orsaker och konsekvenser. Malmö: Liber. Hartman, Laura (2011), Konkurrensens konsekvenser : vad händer med svensk välfärd. Stockholm: SNS förlag. Heckscher, Gunnar (1951), Staten och organisationerna.. Stockholm: Kooperativa förbundets bokförlag. Andra omarbetade upplagan. 10

Hirschman, Albert (1970), Exit, voice, and loyalty : responses to decline in firms, organizations, and states. Cambridge, Mass.: Harvard Univ. Press. Hood, Christopher (1995). "The "New Public Management" in the 1980s: Variations on a theme." Accounting, Organizations and Society, 20 (2/3): 93 109. Hood, Cristopher (1991). "A Public Management for all Seasons?." Public Administration, 69 (1): 3 19. Jenson, J. and S. Philips (2001). Redesigning the Canadian Citizenship regime: remaking institutions for representation. In: K. Eder & D. Tambini C. Crouch. Citizenship, Markets and the State. Oxford: Oxford University Press. Johansson, Ola and Magnus Nilsson (2011), Mångfald eller enfald? Framtiden efter friskolereformen. Stockholm: Timbro och Sektor3. Kersbergen, Kees van and Frans van Waarden (2004). "'Governance' as a bridge between disciplines: Cross disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy." European Journal of Political Research, 43 (2): 143 171. Laratta, Rosario (2010). "From welfare state to welfare society: toward a viable system of welfare in Japan and England." International Journal of Social Welfare, 19 (2): 131 141. Micheletti, Michele (1994), Det civila samhället och staten : medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik. Stockholm: Fritze. Newman, Janet and Evelina Tonkens (2011). Active citizenship. Responsibility, choice and participation. In: Janet Newman and Evelina Tonkens. Participation, responsibility and choice: summoning the active citizen in Western European welfare states. Amsterdam: Amsterdam University Press. Olsen, Johan P. (1990), Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons. Premfors, Rune (2009), Demokrati och byråkrati. Lund: Studentlitteratur. SOU 2007:66 Rörelser i tiden. Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken i framtiden. Szebehely, Marta (2011). Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi. In: Laura Hartman. Konkurrensens konsekvenser : vad händer med svensk välfärd. Stockholm: SNS förlag. Tillväxtverket (2012), Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden? Stockholm: Tillväxtverket. 11

Trudeau, Dan (2008). "Junior Partner or Empowered Community? The Role of Non profit Social Service Providers amidst State Restructuring in the US." Urban Studies, 45 (13): 2805 2827. Uddhammar, Emil (1999). Om civilsamhällets roll för demokrati och välfärd. In: Li Bennich Björkman and Erik Amnå. Civilsamhället. Stockholm: Fakta info direkt. SOU 1999:84. Wide, Jessika and Christine Hudson (2008), Den jämställda staden : om jämställdhet och delaktighet i stadsplaneringen. Umeå: Umeå kommun. Wijkström, Filip (1999), Svenskt organisationsliv: framväxten av en ideell sektor. Stockholm: Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan. Wright, S., G. Marston and C. McDonald (2011). "The Role of Non profit Organizations in the Mixed Economy of Welfare to Work in the UK and Australia." Social Policy & Administration, 45 (3): 299 318. 12