På uppdrag av regeringen

På uppdrag av regeringen En studie av regeringens styrning genom myndigheternas uppdrag Viegård, Joel Kandidatuppsats HT 215 Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet Handledare: Helena Wockelberg

Innehållsförteckning 1. INLEDNING... 3 1.1 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING... 5 1.2 DISPOSITION... 5 2. TIDIGARE FORSKNING... 6 2.1 MAKT OCH AUTONOMI... 7 2.2 MÅL- OCH RESULTATSTYRNING... 9 2.3 REGLERINGSBREV... 1 2.4 STYRNINGENS PROBLEMATIK... 11 3. METOD... 13 3.1 UNDERSÖKNINGENS GRUNDLÄGGANDE UTFORMNING... 13 3.2 VAL AV FALL... 14 3.3 ANALYSVERKTYG... 15 3.3.1 Definitioner... 15 3.3.2 Operationalisering av antal ord och uppdrag... 15 3.3.3 Operationalisering av återrapporteringskrav... 16 3.4 MATERIAL... 19 3.5 TIDSPERIOD... 2 4. REGLERINGSBREVENS UTVECKLING... 21 4.1 STOR SPRIDNING I REGLERINGSBREVEN... 21 4.2 ANTAL UPPDRAG... 21 4.3 ANTAL ORD I UPPDRAG... 23 4.4 ANTAL ÅTERRAPPORTERINGSKRAV... 25 4.5 TRENDER INOM DEPARTEMENTEN... 26 4.6 ENSKILDA TRENDER... 28 4.7 VIDARE FORSKNING... 29 5. SLUTSATS... 31 6. LITTERATURFÖRTECKNING... 33 BILAGA 1... 36 BILAGA 2... 47 2

1. Inledning Under en längre tid har förhållandet mellan den politiska makten och myndigheter varit ett prioriterat område inom den förvaltningspolitiska forskningen. Fokus har varit på balansgången mellan myndigheternas grundlagsberättigade självstyre och regeringens styrning för implementering av deras politik. Forskningen har i mångt och mycket syftat till att belysa eventuella förändringar i den för Sverige centrala och konstitutionella dualismen mellan regering och myndigheter. Trots att myndigheterna erhåller autonomi i förhållande till regeringen har regeringen ändå i uppgift att styra förvaltningen och dess myndigheter. Förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och det är regeringens uppgift att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Ministerstyre och inbladning från statsråd i utformningen av enskilda förvaltningsbeslut är förbjudet enligt lag och regleras i regeringsformens 12 kap. 2. Regeringen får således inte gå in i förvaltningsprocessen när tjänstemännen tillämpar lagar eller myndighetsutövning mot enskild person eller kommun. Förvaltningsstyrningen sker på olika sätt. Det mesta av den formella styrningen sker främst genom lagar och förordningar, där riksdag och regering är den primära källan. Regeringen kan utöver detta använda, till exempel, ekonomiska styrmedel för att styra och genomföra sin politik. Ett av dessa styrmedel som står till regeringens förfogande är de så kallade regleringsbreven. Myndigheterna ges regleringsbrev i vilka det står angivet vilka mål, uppdrag och resultat som förväntas uppnås för verksamheten samt under vilka ramar verksamheten ges finansiella anslag, villkor och återrapporteringskrav. Således anger regeringen hur och vad myndigheten ska arbeta med och vilka resultat som förväntas. Regleringsbrevens utformning är ett handfast resultat från den länge utvecklade mål- och resultatstyrningen i den svenska statsförvaltningen. Mål- och resultatstyrningen är en av flera styrformer som står till regeringens förfogande och inom förvaltningsforskningen står den inte utanför granskning, då den under senare år har blivit allt mer kritiserad av ett antal utredningar. Regleringsbreven har sedan år 21 haft en formell utformning baserad på ett antal angivna sektioner uppkallade efter verksamhetsstyrning, övriga mål och återrapporteringskrav, organisationsstyrning, uppdrag samt anslag. Sedan år 27 har ett antal utredningar 3

inom den svenska statsförvaltningen pekat på vikten av att minska verksamhetssektionen till förmån för instruktioner till myndigheterna utanför regleringsbreven för att på så vis möjliggöra en bättre styrning av förvaltningen till regeringens egna målsättningar. 1 Den så kallade styrutredningen pekar bland annat på att för mycket styrning i regleringsbreven ger myndigheterna mer tvivel än tydlighet i vad de ska göra i sitt arbete; att breven ger upphov till målkonflikter bland alla de mål som anges; att breven i generella drag är överlastade med mål och återrapporteringskrav samt att likformig behandling av statsförvaltningens alla myndigheter inte fungerar i praktiken och är heller inte anpassat efter verkligheten. 2 Den dåvarande regeringen år 29 hade till följd av styrutredningen uttryckt vilja att följa förslagen på att dra ned på verksamhetsstyrningen, delvis genom att minska antalet mål och återrapporteringskrav för myndigheterna och att samtidigt ta bort den tidigare enhetliga verksamhetsstyrningen. 3 Tidigare studier inom området visar indikationer på att detta har skett. 4 I samtliga studier har dock sektionen uppdrag i regleringsbreven erhållit en mindre andel granskning. Fokus i utredningarna har av praktiska och tidsmässiga skäl varit att mäta förändring i delen om verksamhetsstyrning, och ibland även i delen om övriga mål och återrapporteringskrav. I de fall då en förändring har märkts inom dessa områden har utredningarna efterfrågat en bredare granskning och i en rapport från Ekonomistyrningsverket år 29 efterfrågas en textgranskning av regleringsbreven för att få en helt klar bild över hur pass frekventa dessa förändringar verkligen är. 5 Denna uppsats undersöker om de förvaltningspolitiska utredningarnas slutsatser och regeringens intentioner att minska den nuvarande formen av mål- och resultatstyrningen i myndigheternas regleringsbrev har förverkligats. Avsikten är att beskriva förändringen med hjälp av regleringsbrevens uppdrag. För detta kommer flera områden i uppdragen att vara under granskning, nämligen: antal uppdrag, storlek på uppdragen och antal återrapporteringskrav. I de fall som uppdragsdelen skulle ha förändrats eller stått oförändrad, syftar studien till att utforska detta för den sammantagna styrningen av förvaltningen. 1 Styrutredningen SOU 27:75, s. 246. 2 Regeringens budgetproposition 28/9:1, s. 291. 3 Ibid s. 292 samt regeringens förvaltningspolitiska proposition 29/1:175, s. 96-116. 4 Ekonomistyrningsverkets utredning Kartläggning av regleringsbrev, s. 35 samt Konstitutionsutskottets betänkande 212/13:KU1 s. 87-98. För snabb översikt vänligen se diagram 3 och i bilaga 1, s. 21. 5 Kartläggning av regleringsbrev, Ekonomistyrningsverket, 29, s. 27. 4

1.1 Syfte och frågeställning Studiens grundläggande syfte är att studera och beskriva förändringar i den formella styrningen av förvaltningsmyndigheterna. Vidare detaljerat är syftet att undersöka om och i sådana fall hur regeringens styrning av myndigheter har förändrats mellan tidsperioden 26 till 212. I fokus står förändringen av regleringsbrevens uppdrag, vilka i tidigare studier har utelämnats granskning. Resultatet av detta kommer att sättas i relation till regeringens önskemål och utredningarnas förslag om att minska den totala andelen verksamhetsstyrning. Uppsatsen ämnar därmed besvara följande frågeställning: Hur har regeringens styrning av myndigheterna förändrats med avseende på uppdrag i regleringsbreven för år 26 till och med år 212? 1.2 Disposition Uppsatsen inleds med en beskrivning av den tidigare forskningen som rör förvaltningsstyrning, myndigheternas autonomi, mål- och resultatstyrning, regleringsbrev samt styrningens problematik. Därefter följer ett avsnitt i vilken uppsatsens metod och det teoretiska ramverket presenteras. Sedan följer undersökningens resultat med tillhörande diskussion över resultatens betydelse. Uppsatsen avslutas med slutsats samt diskussion om vidare forskning där förslag på ytterligare forskning inom området ges. 5

2. Tidigare forskning Styrningen av den svenska statsförvaltningen regleras primärt genom grundlagarna. I regeringsformens (RF) inledande bestämmelser står det beskrivet att all offentlig makt ska utgå från folket. I praktiken innebär detta att folket genom val erbjuds att välja representanter till riksdagen, som sedan tillsätter en regering som får i uppgift att förverkliga sin politik genom förvaltningen och myndigheterna. Den parlamentariska ansvarskedjan och delegeringen av makt kan i principal-agent teorin ses som en balans mellan de som har makt (principalen) och de som delegeras makt (agenterna). Regeringens styrning av myndigheterna är trots detta inte helt okontroversiell då RF garanterar en möjlighet för regeringen att förverkliga sin politik och samtidigt försäkrar en självständighet mellan regering och myndigheter; då regeringen inte får bestämma i myndighetsutövningen eller lagens tillämpning. 6 Det är således av stor vikt att förvaltningsmyndigheterna förverkligar regeringens politik på samma gång som deras autonomi respekteras och ministerstyre motverkas. I svensk grundlagsstiftning saknas det dock utförliga regler om hur förvaltningsstyrningen ska ske och regeringen ges följaktligen frihet att bestämma över dess form. 7 Regeringen har diverse styrmedel till sitt förfogande som går att härleda till normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten. Konkreta exempel på hur dessa makter kan användas av regeringen visar Skatteverket upp i sin publikation Det statliga förvaltningssystemet. 8 För regeringen kan det exempelvis innebära styrning genom lagar och förordningar 9, genom särskilda formuleringar av myndighetens verksamhet i regleringsbrev, genom tillsättning av myndighetschefer och ledamöter i myndigheternas styrelser samt genom att utföra revisioner över myndigheternas mål och resultat. 1 6 Regeringsformen 12 kap. 1 och 2, genom https://lagen.nu/1974:152#k11. 7 Det finns vissa lagar och förordningar som kan påverka regeringens styrning av myndigheter, vilka bland andra är: myndighetsförordningen (27:515), förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2:65), internrevisionsförordningen (26:1228) samt förordningen om intern styrning och kontroll (27:63). 8 Det statliga förvaltningssystemet från Skatteverket. s. 11fff. 9 Genom exempelvis myndighetsförordningen samt genom myndigheternas instruktioner. 1 Det statliga förvaltningssystemet från Skatteverket. Avsnitt 1, s. 11-12. 6

Genom de givna styrmedlen illustreras hur styrnings- och ansvarskedjan löper från regeringen till förvaltningsmyndigheterna utan att myndigheternas självstyre äventyras. Styrutredningen sammanfattade en slutsats om detta, som lyder att ( ) även om myndigheterna i praktiken har stor handlingsfrihet också utanför det särskilt skyddade området, så inskränks därmed inte regeringens ansvar inför riksdagen för förvaltningens förehavanden. Regeringen har således en skyldighet att se till att förvaltningen fungerar på ett godtagbart sätt. 11 Genom att se på vilka styrmedel regeringen har till sitt förfogande leder det avsiktligt denna studie vidare till att beskriva hur det tar sig i uttryck vid förvaltningsstyrning och i relation till myndigheterna. 2.1 Makt och autonomi Makt är ett begrepp som i politiken härleds genom medborgarnas rösträtt och genom de tilldelade mandaten i ett parlamentariskt val. Principal-agent teorin beskriver detta med utgångspunkten av att det finns en principal och en agent. Principalen är den som äger makten, exempelvis den röstande befolkningen i ett val, och agenten är den som erhåller delegerad makt; i detta fall riksdagen. 12 I fallet med förvaltningsstyrning innebär det att makten har delegerats till regeringen (principalen) och att de i sin tur ämnar delegera makt till myndigheterna och departementen (agenterna) i syfte att realisera sin politik. Tillsammans upprättas det ett kontrakt om hur styrningen och delegeringen av makt ska fungera sinsemellan principalen och agenten i syfte att nå principalens mål. 13 Guston poängterar att det trots kontraktet kan uppkomma så kallat moraliskt förfall och andra förbrytelser och att relationen därför förutsätter en balans mellan principalen och agenten. Principal-agent teorins resonemang om delegering av makt skapar en viss förståelse för den autonomi som skapas för agenten; en process som kan refereras till som agentification. I samband med principal-agent teorin lyfte forskarna Verhoest, Peters, Bouckaert och Verschuere diskussionen om att autonomi kan se olika ut och att man således kan referera till olika slags autonomi. I en studie över flamländska myndigheter, som publicerades år 24, redogjorde Verhoest et al för hur begreppet kan förstås. 14 11 Styrutredningen, SOU 27:75, s. 4. 12 David H. Guston, Principal-agent theory and the structure of science policy, 1996 s. 231. 13 Ibid. 14 Verhoest et al, the study of organisational autonomy: a conceptual review, 24. 7

Verhoest et al visar på att tidigare forskning om myndigheters autonomi har tenderat att klassificera autonomi på två olika sätt. Det första sättet handlar om att autonomi definieras av hur mycket eget beslutsfattande som myndigheten har över sin verksamhet och organisation. Detta kan handla om praktiskt beslutsfattande som hur budgeten ska delas upp, anställning av personal eller hantering av produktionsfaktorer som inköp av varor och fastighetsskötsel. Det andra sättet på vilket autonomi kan förklaras handlar om hur befriad myndigheten är från eventuella hinder i sitt beslutsfattande. I sina studier visade Verhoest et al att hindren ter sig i fyra olika former. Den första formen kallas strukturella hinder och handlar om att de är strukturella i den meningen att myndigheten påverkas av regeringen genom hierarkiska strukturer och ansvarighet. Därefter finns det ekonomiska hinder som återspeglar hur mycket finansiering myndigheten kräver av regeringen samt i hur stor utsträckning den hålls ansvarig för sina egna förluster. Den tredje formen av hinder benämns av författarna som juridiska hinder. Dessa innefattar bland annat de juridiska möjligheterna för regeringen att bestämma om myndigheten är en juridisk person eller inte. Med det sista hindret avses interventioner från regeringens sida, vilka innefattar utsträckningen som myndigheten måste återrapportera till regeringen eller på olika sätt granskas för sin verksamhet genom exempelvis revision. 15 Ur teorin för principal-agent och den parlamentariska styrkedjan görs det tydligt att förvaltningen och dess myndigheter erhåller en särskild autonomi gentemot regeringen. Detta sker på samma gång som att förvaltningen ska arbeta enligt de riktlinjer och beslut som riksdag och regering har tagit. Det råder således en balans mellan styrning å ena sidan och autonomi på andra sidan. Vidare har Verhoest et al har visat att forskningsdiskursen kring autonomi har varit relativt spridd men att det går att skönja två sidor av begreppet. Slutsatsen för Verhoest et al är att om man vill veta en myndighets verkliga autonomi måste man se till hur stort eget beslutsfattande den valda myndigheten har samt i hur stor utsträckning regeringen kan hindra myndighetens arbete, med särskilt fokus på strukturella, ekonomiska, juridiska och interventionella hinder. 16 Verhoest et al poängterar vidare att en uttömmande begreppsförståelse för myndigheternas autonomi resulterar i en tydlig koppling för vad de presterar. Vidare forskning inom området av Jon Pierre och Göran Sundström har visat på att 15 Verhoest et al, the study of organisational autonomy: a conceptual review, 24, s. 14f. 16 Ibid, s. 19f. 8

reformarbete inom den svenska förvaltningen, med betoning på en förbättrad mål- och resultatstyrning, har lett till mer autonoma myndigheter. 17 2.2 Mål- och resultatstyrning Förvaltningsstyrningen är alltid ett föremål för förändring och kan få en ny form beroende på vilka som sitter i regeringen eller vilka idéer som i övrigt påverkar samhällets och statens organisation. Den nuvarande styrningen har sammanfattningsvis beskrivits som en mål- och resultatstyrning, då den i stora drag handlar om att styra med hjälp av att sätta upp mål för en verksamhet och på samma gång utkräva mätbara resultat för dessa. 18 Mål- och resultatstyrningen har utvecklats över flera olika regeringar sedan 198-talet och blivit till en beständig mekanism i den svenska förvaltningen. Mål- och resultatstyrningen är en blandning av flera komponenter och har sin bakgrund i samlingsbegreppet New Public Management (NPM). NPM kom till som begrepp under 198- och 199-talen och beskrivs av Henry Bäck och Torbjörn Larsson som ett kluster av idéer som är lånade från näringslivet och de privata företagens metoder att styra sina organisationer. 19 Bo Rothstein fyller ut denna beskrivning genom att beskriva grunderna i NPM som tagna ur det privata näringslivet och med ett utbrett marknadstänk. Fokus har legat på att få kontroll över de offentliga kostnaderna samt att uppnå en finansiell genomskinlighet och ökad transparens. Rothstein benämner detta som output control. 2 Den dåvarande regeringen för år 29 förklarade i sin förvaltningspolitiska proposition att en av grunderna till den nutida och anpassade målstyrningen handlar om att bryta ned övergripande mål i en rationell kedja av delmål. 21 I styrutredningens studie kännetecknas resultatstyrning av en omfattande delegering med stort handlingsutrymme på olika nivåer i beslutskedjan. 22 Detta innebär att myndigheter genom styrningen ges stor frihet i sitt agerande och således en autonomi i förhållande till regeringen. Evert Vedung förklarar processen bakom mål- och resultatstyrningen genom att skildra samverkan mellan beställare och utförare. Den offentliga uppdragsbeställaren beskriver sin vision och vilka utfallsmål som ska leda till förverkligandet av visionen. För att erhålla successiva resultat på vägen mot 17 Jon Pierre och Göran Sundström, samhällsstyrning i förändring, 29, s. 15. 18 Evert Vedung, utvärdering i politik och förvaltning, 212, s. 28. 19 Roland Almqvist, new public management, 26, s. 25. 2 Bo Rothstein, politik som organisation, 21, s. 189-19. 21 Regeringens förvaltningspolitiska proposition, 29, s.99. 22 Styrutredningen, SOU 27:75, s. 94. 9

visionen skapas det indikatorer för utfallsmålen. 23 Olof Petersson poängterar att det går att se en tydlig skillnad mellan målstyrning respektive resultatstyrning när de sätts i ett tidsperspektiv. Han menar bland annat att målstyrning förutsätter att regeringen kan formulera myndigheternas mål i förväg och att resultatstyrning innebär att det vid beslut läggs stor vikt vid de erfarenheter som har uppstått i efterhand. 24 I Sverige fick idéer om en styrning som dels innebär en förskjutning av fokus till prestationer och effekter samt en ökad efterfrågan på kvantitativa och mätbara resultat ett stort genomslag under 199-talet. Budgetlagen från år 1996 kan ses som ett direkt resultat av styrningsidéernas principer. I budgetlagen beskrevs regeringens skyldighet att inför riksdagen ge en samlad redovisning över de mål som efterfrågas och de resultat som hade uppnåtts. 25 Geert Bouckaert och John Halligan beskriver ytterligare ett perspektiv av NPM och förändrad styrning, i form av mätbara mål- och resultat, genom att poängtera hur styrning inte kan vara möjlig om den inte går att mäta. De menar att styrning måste vara förknippad med behovet av utvärderingar och mätbara resultat för att kunna finnas till. 26 Styrutredningen indikerar en likadan återspegling på styrningsbegreppet genom att påpeka att utan bland annat information, återrapportering, revision och granskningar finns det tendenser att förvaltningen riskerar att bli ostyrd. Detta skulle försvåra förvaltningens roll att implementera regeringens politik. 27 I dagsläget har en process skapats där regeringens formella styrning årligen återspeglas och tydliggörs genom ekonomisk styrning i de utfärdade regleringsbreven. 2.3 Regleringsbrev De olika studierna inom förvaltningspolitik ger upphov till flertalet begrepp för styrning som varierar i termer men inte i innehåll. Sammanfattningsvis går det att föra samman mål- och resultatstyrning med begreppet ekonomisk styrning. Mål- och resultatstyrning innefattar nämligen ekonomistyrning genom att regeringen i regleringsbreven kan sätta upp krav på önskvärda uppnåeliga effekter i samhället samt återrapporteringskrav för dessa. 23 Evert Vedung, utvärdering i politik och förvaltning, 212, s. 28. 24 Olof Petersson, den offentliga makten, 21, s. 151. 25 Styrutredningen SOU 27:75, s. 91 26 Geert Bouckaert och John Halligan, 26, s. 444. 27 Styrutredningen SOU 27:75, s. 94. 1

Som en följd i att utveckla styrningen av myndigheter med avseende på effektivitet och resultat infördes en enhetlig verksamhetsstruktur för myndigheter och deras regleringsbrev i och med regeringens budgetproposition 21. Denna var indelad i tre nivåer: politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Syftet var att regering och riksdag skulle få ett bättre beslutsunderlag med en enhetlig struktur innefattande verksamhetens mål, resultat och resurser. 28 Regleringsbreven blev i och med införandet av den enhetliga verksamhetsstrukturen det viktigaste dokumentet för regeringens mål och politik för myndigheternas verksamheter. Regleringsbreven avser styrning av myndigheter med ett år i taget. Det formella innehållet utvidgades i verksamhetsstrukturen till att inkludera information om vilka resurser som stod till myndigheternas förfogande och vilken verksamhet dessa resurser skulle användas till. Vidare anges det i myndigheternas regleringsbrev mål för verksamheten, finansiella villkor och återrapporteringskrav för det kommande budgetåret. Ekonomistyrningsverket beskriver i en inspirationsbok från 26 att formuleringen av målen i regleringsbreven utgår från den så kallade SMART-mallen, vilka syftar till att målen ska vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. 29 2.4 Styrningens problematik NPM har influerat den nuvarande mål- och resultatstyrningen samt gett upphov till nya instrument för regeringen att styra förvaltningen med. Trots detta står inte styrningen utan kritik. Förvaltningsforskarna Christopher Pollitt och Geert Bouckaert riktade år 1995 kritik mot en del av grundstenarna i NPM genom att påpeka att det inte nödvändigtvis går att mäta resultat för alla typer av verksamheter. De menade att en del tjänster helt enkelt inte passar för att bli operationaliserade och standardiserade, exempelvis ett vårdbiträdes besök hos en brukare. 3 Simon Domberger utvecklade år 1998 detta vidare genom att hänvisa till begreppet non-contractibility of quality. Med detta menade han att det inom vissa offentliga tjänster är en fråga om gott omdöme snarare än om kvalitet. På så vis är det mycket svårt, om inte helt omöjligt, att specificera dessa tjänsters kvalitet på ett sätt som möjliggör mätning av mer långtgående effekter och resultat av verksamheten. 31 28 Statskontoret, rapport nummer 18 om flexibilitet, 213, s. 34. 29 Ekonomistyrningsverket, balanserat styrkort i statsförvaltningen, 26, s. 22. 3 Roland Almqvist, new public management, 26, s. 72. 31 Ibid, s. 76. 11

Forskaren Roland Almqvist gjorde en studie över kommuners tillämpning av NPM. Han fann att målen som gavs inte var särskilt mätbara, eller uppföljningsbara, och att de heller inte fokuserade på vad som skulle uppnås (effekter) utan snarare på hur saker och ting ska uppnås (processer). Vidare fann han att centrala initiativ var väldigt övergripande, medan andra var inriktade på detaljer. Genom respondenternas svar i sin studie förklarade Almqvist detta med att styrningen blev en blandning av såväl mål- som detaljstyrning, trots att detta inte var ambitionen. Ett av svaren var att det inte lades så stor vikt på resultaten, utan snarare på att det skulle produceras planer för verksamheten. Med detta menade Almqvist att målstyrningen inte följdes upp. 32 Istället för att i styrningen lägga ett ökat fokus på resultat och effekter av verksamheten, framkom en tendens till ett ökat fokus på processer. Dessutom framkom en tendens till ett ökat antal allmänt hållna mål och samtidigt ett minskat antal mät- och uppföljningsbara mål. 33 Almqvist beskriver att problemet i att mäta effekter och resultat kan ha att göra med feltillämpning av NPM och mål- och resultatstyrning. En av de tydligaste svårigheterna med mål- och resultatstyrningen är enligt styrutredningen problematiken med att kunna formulera tillräckligt precisa och ändamålsenliga mål och återrapporteringskrav. Vidare poängterade styrutredningen att myndigheterna var belastade med för mycket opreciserade krav och lade ned all sin tid på att återrapportera dessa, istället att utföra dem. Således innebar frånvaron av tillräckligt precisa mål och för många återrapporteringskrav också en frånvaro av önskad styrning och följaktligen resultat av regeringens politik. Styrutredningen poängterade bland annat att om en myndighet inte förstår vad den har för mål att arbeta mot så kommer den att lägga alla sina resurser på att förstå målet, istället för att implementera det. 34 Att målen och återrapporteringskraven i regleringsbreven är avsedda för varje enskilt budgetår motverkar också önskan att skapa långsiktiga politiska effekter. 35 Styrutredningen innebar en skarp kritik av regeringens styrning av myndigheter och gav upphov till ett flertal förslag som alla innebar en förändrad förvaltningsstyrning. 32 Roland Almqvist, new public management, 26, s. 14. 33 Ibid, s. 134. 34 Styrutredningen, SOU 27:75, s. 12. 35 Konstitutionsutskottets betänkande 212/13:KU1, s. 97. 12

Efter styrutredningen skickades dess förslag på remiss och remissbehandlingarna gav ett positiv gehör. Därmed föreslog regeringen i budgetpropositionen för 29 samt i deras förvaltningspolitiska proposition 29 att styrningen skulle förändras till att få en mer strategisk och långsiktig karaktär hos förvaltningsmyndigheterna. 36 I detalj skulle den nya styrningen innebära att mängden återrapporteringskrav skulle minska och att regleringsbrevens enhetliga verksamhetsstruktur skulle tas bort. I samband med detta skulle resultatstyrningen utvecklas och bli mer ändamålsenlig genom att förflytta styrning från regleringsbrev till myndigheternas instruktioner. Slutligen är det möjligt att skönja en rad av kritiker av NPM generellt och mål- och resultatstyrningen i synnerhet. Efter styrutredningen år 26 har den samlade kritiken lett till att regeringar har ämnat förändra styrningen. I budgetpropositionen år 29 hade regeringen tagit åt sig av kritiken mot styrningsformen och sade att den framtida styrningen bör, i så hög grad som möjligt, vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. För att åstadkomma detta menade de att styrningen måste utvecklas till att ( ) kombinera olika slags styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för förvaltningen att förverkliga regeringens politik och utföra sina uppgifter i övrigt. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. 37 Denna nya sorts styrning refererade den dåvarande regeringen till som strategisk. På det hela taget är det därför av intresse att se om regeringens styrning av förvaltningen har förändrats och i sådana fall på vilket sätt. 3. Metod 3.1 Undersökningens grundläggande utformning Undersökningen har formen av att vara en beskrivande och extensiv innehållsanalys över de svenska myndigheternas regleringsbrev. Utgångspunkten för innehållsanalysen i regleringsbreven är de så kallade uppdragsdelarna och olika variabler som kan visa på förändring i breven. De fyra variabler som har mätts i studien är totalt antal ord för uppdragsdelen i regleringsbreven, totalt antal uppdrag, relativt förhållande mellan ord och 36 Regeringens budgetproposition, 29, s. 291-292. 37 Regeringens förvaltningspolitiska proposition, 29, s.96f. 13

uppdrag samt totalt antal återrapporteringskrav. Undersökningen syftar således till att påvisa förändringar i delar av regleringsbreven. Den kvantitativa undersökningen har flera styrkor för studien, främst genom att den ökar tillförlitligheten av resultatet då en stor mängd myndigheter har bevakats under en tidsperiod på sju år. Det valda materialet kan inte förklara om samtliga myndigheter i Sverige har genomgått samma utveckling, dock kan resultatet ge vissa indikationer och trender. Uppsatsen ämnar beskriva förändringen i regleringsbrevens uppdrag för år 26 till och med år 212. 3.2 Val av fall I uppsatsen har 31 myndigheter valts från alla utom ett av departementen. 38 För att få ett brett och representativt urval har metoden har vägletts av ambitionen att täcka olika slags myndigheter (såväl stora som små; rättstillämpande och tillsynsorienterade) och olika politikområden. Syftet med studiens urval och den statistiska metoden har varit att producera ett kumulativt och jämförbart resultat som kan komplettera tidigare forskning. För att erhålla ett strategiskt urval till studien har det skett en process i tre steg, där sammanslagning av föregående studiers urval av myndigheter var det första steget. 39 Det andra steget var att bestämma hur många myndigheter som studien skulle omfatta. För att få ett urval delades myndigheterna upp i grupper om respektive departement. Tre myndighetsgrupper uteslöts vilka innehöll oönskade regleringsbrev samt departementet Statsrådsberedningen. 4 Departementsuppdelningen skedde efter 213 års myndighetsfördelning enligt myndighetsförteckningen på Statsliggaren hos Ekonomistyrningsverket. 41 Tillsammans utgör studiens urval av myndigheter strax under en femtedel av departementens totala antal myndigheter. 42 Det tredje steget för studiens strategiska urval innebar urval av myndigheter utifrån departementen vilket resulterade i 31 myndigheter. 38 Departementet Statsrådsberedningen uteslöts eftersom det innehöll enbart två myndigheter och för att de redan 31 valda myndigheterna kan anses besvara studiens frågeställning lika väl som att utan använda sig av det resterande departementet. 39 De mest förekommande myndigheterna i studierna från Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Konstitutionsutskottet och styrutredningen har lagts ihop till en grupp från vilken ett strategiskt urval gjorts. 4 För redogörelse om de uteslutna myndigheternas regleringsbrev, se studiens rubrik 3.4 Material. 41 Statsliggaren finns att tillgå på ESV:s hemsida eller genom http://www.esv.se/verktyg--stod/statsliggaren/. 42 Se tabell 1 i bilaga 1 för en sammanställd tabell över de valda myndigheterna och deras tillhörande departement samt hur mycket en myndighet som motsvaras av studiens urval. 14

En begränsning i antalet myndigheter var tvunget att ske på grund av att det inte gick att täcka samtliga myndigheter i en enda studie och motiveras således till det förespråkade strategiska urvalet. De valda myndigheterna kan trots detta anses ha en bred spridning på grund av sitt stora antal samt anses representativa för totala antalet myndigheter. 43 3.3 Analysverktyg 3.3.1 Definitioner Studien använder sig av ett flertal olika begrepp. Två av dessa, återrapporteringskrav och indikator, kräver förtydligande. Återrapporteringskrav är krav på redovisning av resultat. Ett resultat inom förvaltningspolitiken definieras enligt Evert Vedung som utfall eller effekter i utfall alternativt som slutprestationer. 44 I denna studie är således definitionen av återrapporteringskrav ett i förväg formulerat önskvärt resultat och därmed ett krav på rapportering av myndigheternas utfall eller slutprestationer. Gällande ordet indikator återanvänder denna studie Jan Teorell och Torsten Svenssons definition. Indikator är ett annat ord för att precisera och göra ett uttryck eller ett begrepp mätbart. Enligt Teorell och Svensson är indikator ett begrepp för de uttryck som inte direkt kan studeras eller vars omfattning inte kan avgöras. 45 På så sätt utgör ordet indikator i denna studie en mätbar enhet. 3.3.2 Operationalisering av antal ord och uppdrag Variablerna antal ord och antal uppdrag har operationaliserats och mätts med hjälp av en matematisk metod. För att få fram antal ord har uppdragen i sin helhet lagts in i ett dokument där dessa har beräknats. Eventuellt tecken framför styckena har tagits bort för att inte beräknas som ett ord. För att beräkna antalet uppdrag har mätningen utgått från de uppdelningar som redan återfinns i regleringsbreven. Alla myndigheters regleringsbrev har en uppdragsdel som på något vis är uppdelad för varje uppdrag; antingen i siffror, tecken eller med andra symboler. Varje uppdelning har räknats som ett uppdrag, om det inte har förekommit enskilda fall som har krävt särskilda lösningar. 43 För mer detaljerad tabell över myndigheterna, se bilaga 1, tabell 2. 44 Evert Vedung, utvärdering i politik och förvaltning, 212, s. 28. 45 Jan Teorell och Torsten Svensson, att fråga och att svara, 212, s. 55. 15

Mätningarna av antalet ord och antalet uppdrag har varit relevanta för att visa på en påtaglig förändring i utformningen av uppdragsdelen i regleringsbreven. Vid sidan av dessa har ett genomsnittligt medelvärde tagits fram genom en sammanslagning av totala antalet ord och totala antalet uppdrag, för att således visa på ett relativt förhållande mellan antal ord per uppdrag. Förhållandet kan i många fall fungera som en kontrollpunkt för osäkra resultat gällande huruvida en förändring har skett eller inte samt på vilket sätt. Variabeln avrundas uppåt till närmsta heltal för enklare avläsning och jämförelse. De kvantitativa variablerna ord och uppdrag är efterfrågade i studier av såväl Konstitutionsutskottet som Ekonomistyrningsverket på grund av att de mäter textens utformning och bidrar till en textgranskning av uppdragen. De två variablerna ger studien en indikation på hur stor förändring texten har genomgått. Den matematiska metoden för beräkning av antal ord, antal uppdrag och deras relativa förhållande gör variablerna tillförlitliga som mätinstrument och möjliggör vidare användning av metoden. 3.3.3 Operationalisering av återrapporteringskrav För variabeln totalt antal återrapporteringskrav har en systematisk beräkningsmetod skapats för att generera en hög tillförlitlighet för studiens resultat. Metoden har utvecklats i förhållande till teorier om mål- och resultatstyrning genom att mäta såväl tidpunkter som indikatorer vid val av återrapporteringskrav. Den första faktorn som avgör huruvida något kan anses vara ett återrapporteringskrav är kopplat till tidpunkten för det efterfrågade resultatet. Om resultatet efterfrågas till en eller flera tidpunkter kan det således anses vara ett eller flera återrapporteringskrav. Datum och tidpunkt måste anges i samband med det efterfrågade resultatet för att det ska kunna räknas som ett återrapporteringskrav. Den andra faktorn som avgör om något kan anses vara ett återrapporteringskrav är kravet på innehåll av indikatorer. Om ett efterfrågat resultat innehåller en eller flera krav på indikatorer, kan den likt föregående faktor även räknas som ett eller flera återrapporteringskrav. Metoden ger utrymme för att successivt identifiera många meningar som antingen innehåller tidpunkter eller indikatorer. Dessa två kan därutöver kombineras och räknas som fler återrapporteringskrav, beroende på formulering. Exempel kan ges när uppdragen beskriver att rapporter ska innehålla indikatorer 1, indikatorer 2 och indikator 3 samt redovisas vid 16

tidpunkt 1 och tidpunkt 2. Då kan dessa räknas som sex stycken återrapporteringskrav, genom att de två datumen multipliceras med antalet indikatorer. Bild tagen från regleringsbrevet för Statens kulturråd 27. Exemplet visar att en indikator, det vill säga en redovisning av effekterna av sysselsättningsåtgärderna, som ska redovisas vid tre tidpunkter. Återrapporteringskraven blir således tre stycken. När återrapporteringskraven räknas måste mycket text granskas på ett i längden hållbart sätt. Därför har den beskrivna systematiska metoden tagits fram. Metoden för att beräkna kraven ger i grunden en god validitet genom dess systematiska tillvägagångssätt, då fler kan ta efter samma metod och återupprepa den efter samma systematik. Den stora utmaningen för studien har snarare varit att eftersöka god reliabilitet, där samma tolkning görs av ett återrapporteringskrav. På samma gång som att metoden är systematisk är den också präglad av en påverkansmöjlighet för den som genomför undersökningen, då tolkningsutrymmet är brett i många uppdrag. För att bidra till god reliabilitet och tillförlitlighet i sorteringen av återrapporteringskraven samt för att undanröja att osäkra resultat ska ha en allt för stor påverkan på studiens sammanlagda resultat, underskattas samtliga återrapporteringskrav som är för otydliga eller som inte kan greppas av metoden. En fråga som kontinuerligt har ställts i studien i samband med mätningar av otydliga meningar är huruvida det efterfrågas ett särskilt resultat som går att mäta i samma mätning. Om det efterfrågade resultatet går att mäta i samma mätning kommer det att räknas som ett och samma återrapporteringskrav. Exempel på detta är krav på redovisning av hur många individer som omfattats och i vilken omfattning tjänsterna har erbjudits. Om ett krav är formulerat på samma eller liknande sätt har det i sådana fall räknats som ett och samma återrapporteringskrav. Om det däremot efterfrågas ett mer övergripande resultat som inte kan mätas i samma mätning kan det istället räknas som två separata återrapporteringskrav. Exempel på sådant är krav på redovisning av myndighetens bidrag till genomförandet av den 17

nationella strategins prioriteringar och ( ) resultatet av myndighetens medverkan i det regionala tillväxtarbetet i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin. I samtliga fall får tolkningsutrymmet för varje enskilt uppdrag avgöra om de föregående eller efterföljande meningarna kan räknas som ett återrapporteringskrav eller inte. Oftast framställs många övergripande målformuleringar i början av uppdraget och på samma gång som meningar formulerar att myndigheten ska återrapportera det som beskrivs. Till hjälp för detta är underskattning ledordet i tolkningen, för att hellre ge färre än för många återrapporteringskrav. Vid vissa tillfällen har även bristande kompetens med anledning till vetenskapligt formulerade regleringsbrev bidragit till att vissa myndigheter kan ha underskattas mer än andra. Särskilda regleringsbrev, likt Naturvårdsverkets för år 27, visar ett praktexempel på hur ett regleringsbrev kan vara för krångligt utarbetat för att kunna hanteras kvantitativt. Dess inledande formuleringar skulle enligt studiens beräkningsmetod ge upphov till en allt för omständlig ekvation av komplicerade multiplikationer och divisioner med det fortlöpande antalet återrapporteringskrav i uppdragen. Ekvationerna hade tillkommit på grund av de meningar som beskriver eventuella förhållanden som skulle ge upphov till fler återrapporteringskrav. Angående Naturvårdsverket gick metoden ut på att räkna de krav som tydliggjordes för varje enskilt uppdrag och bortsåg de eventuella krav som ställdes i det inledande stycket till uppdragsdelen. 18

Bild tagen från regleringsbrevet för Naturvårdsverket 27. Exemplet visar det inledande stycket till uppdragssektionen. Det finns tre återkommande formuleringar i regleringsbreven som enligt studien inte tolkas som återrapporteringskrav. Det första handlar om kravet på att verksamheten ska göra något, men att detta inte uttryckligen måste redovisas. Exempel på detta är när myndigheten avses samverka med andra myndigheter, men inte behöver redovisa dess samverkan. 46 Om detta är fallet räknas kravet inte som ett återrapporteringskrav. Det andra handlar om de krav på effekter som enligt regleringsbreven eventuellt kan uppstå. I studien anses dessa vara för osäkra för att kunna beräknas som återrapporteringskrav, då det inte med säkerhet går att säga huruvida en myndighet kommer att återrapportera det aktuella målet. Det tredje handlar om att i fallen där analyser snarare än redovisningar efterfrågas, kommer dessa inte att klassas som återrapporteringskrav för denna studie. Samtliga krav på effekter eller resultat, oavsett om de är nya eller återkommande i regleringsbrevet, räknas dock som återrapporteringskrav. Resultatet för återkommande återrapporteringskrav blir att samma sak kan efterfrågas i flera års regleringsbrev. För studien innebär detta ingen problematik för resultatet, då antalet återrapporteringskrav i slutändan kommer att vara oförändrat mellan jämförelseåren om samma krav har ställts under samtliga år för regleringsbreven. Sammanfattningsvis ges det stort tolkningsutrymme för den som läser regleringsbrev och avser tolka antalet återrapporteringskrav. Därför är det bra att antalet ord, uppdrag och deras relativa förhållande också mäts då dessa enskilt eller tillsammans kan beskriva en slags variation utöver återrapporteringskraven. 3.4 Material Det för undersökningen studerade materialet är myndigheternas regleringsbrev. Materialet är valt för att uppfylla uppsatsens syfte; att undersöka hur styrningen av myndigheter har förändrats med avseende på just uppdrag i regleringsbreven. Då den formella styrningen är dokumenterad i regleringsbreven finns ingen anledning att utöka materialomfånget för att besvara uppsatsens frågeställning. Breven är hämtade från Ekonomistyrningsverket och det är de ursprungliga breven utan eventuella ändringsbeslut som har använts. Fördelen med att ta 46 Exempel på detta återfinns bland annat i regleringsbrevet för Naturvårdsverket 27, uppdrag nummer 21: SWENTEC. 19

regleringsbrev utan ändringsbeslut är att det går att studera grundtanken med styrningen för en viss myndighet. Då vissa myndigheters brev kan komma att ändras efter flertal beslut, medan vissa inte ändras alls under ett budgetår, gör det också att breven blir jämförelsebara med varandra då de alla uppnått samma stadie i utvecklingsprocessen. Tre olika sorters regleringsbrev för tre grupper av myndigheter har uteslutits i denna studie. Dessa är länsstyrelser, etikprövningsnämnder samt universitet och högskolor. Dessa uteslöts eftersom det fanns en risk att studiens resultat skulle bli missvisande om de inkluderades. De regleringsbrev som hör till dessa grupper av myndigheter bedöms inte vara jämförbara med de övriga myndigheternas regleringsbrev då de i många fall delas med fler myndigheter. 47 Samma bedömning gjorde Ekonomistyrningsverket i sin studie för år 29. 3.5 Tidsperiod Tidsperioden för undersökningen har begränsats till åren 26 till 212. Denna tidsavgränsning har flera fördelar. Att startåret är just 26 beror på att det var under detta år som styrutredningen presenterades. Det är således av intresse att undersöka om en förändring skett sedan dess. Då regeringen år 29 lade fram en central förvaltningspolitisk proposition är det även av vikt att detta år inkluderas i undersökningen. Studien avser dessutom att täcka ett tomrum i forskningen som finns under denna tidsperiod. Få studier har gjorts sedan styrutredningen år 26, och de som genomförts har varit inriktade på enskilda kvalitativa fall och inte mätt längre tidsserier. Det intressanta med att analysera en längre tidsperiod är möjligheten att se hur snabbt styrningen kan ändras och hur den skiftar över tid. På grund av det stora antalet utvalda myndigheter i undersökningen har slutåret begränsats till 212. Trots att materialet inte sträcker sig ända fram till dagens datum går det ändå att påvisa trender och variationer inom förvaltningspolitiken, både på kort och lång sikt samt hos enskilda myndigheter och hela departement. 47 Universitet och högskolor har ett gemensamt regleringsbrev bestående av flera bilagor. I regleringsbrevet finns en lista på högskolor och universitet som fått likalydande regleringsbrev. Dessa styrs också i hög grad genom särskild lag och förordning. För Länsstyrelserna gäller att de har ett gemensamt regleringsbrev samt ett regleringsbrev riktat till varje enskild länsstyrelse. I det gemensamma regleringsbrevet finns delar som dels riktar sig till samtliga länsstyrelser men också delar som är gemensamma för ett antal länsstyrelser. Etikprövningsnämnderna har ett gemensamt regleringsbrev och dessutom ett regleringsbrev vardera riktat till de regionala etikprövningsnämnderna. 2

4. Regleringsbrevens utveckling 4.1 Stor spridning i regleringsbreven De valda myndigheterna visar en stor variation i den individuella utvecklingen av deras regleringsbrev. För de 31 myndigheterna uppkom följande kategorier vid beräkning av variablerna: a) att det har skett en ökning i värde för vald variabel i jämförelse med år 26; b) att det har skett en minskning i värde för vald variabel i jämförelse med år 26; och c) att vald variabel har varit oförändrad/ej angiven. Såväl totalt antal uppdrag som totalt antal ord visar på en sammanlagd ökning under hela jämförelseperioden. På myndighetsnivå är trenden skiftande för samtliga variabler, men det går trots detta att urskilja en tydligt ökande trend snarare än en minskande eller oförändrad. Myndigheten Överklagandenämnden för studiestöd har varit oförändrad för studiens samtliga variabler och har samtidigt haft värdet noll från studiens start, då den inte har haft några uppdrag. I och med myndighetens särskilda utformning på sina regleringsbrev kommer den därför att räknas som ett specialfall och inte att analyseras vidare i följande avsnitt. Variabeln för det relativa förhållandet mellan antal ord och uppdrag kommer inte att analyseras i kommande avsnitt då den inte tillför något ytterligare för att besvara studiens frågeställning. 4.2 Antal uppdrag Studien visar att myndigheterna tillsammans har erhållit en förändring i antalet uppdrag, från år 26 till och med år 212. Mellan de båda tidpunkterna har 49 uppdrag kommit till, vilket motsvarar en ökning på 21,88 procent. Om förändringen delas upp i detalj för varje enskild myndighet samt med avseende på förändringen från år 26 till år 212 går det att utskilja en variation. 18 myndigheter fick en ökning av antalet uppdrag under tidsperioden respektive 12 myndigheter fick en minskning av antalet uppdrag. Det finns även myndigheter som har haft en liten eller ingen förändring alls, exempelvis Centrala studiestödsnämnden, vilken inte har haft någon förändring i antalet uppdrag mellan tidpunkterna. Den stora myndigheten Arbetsförmedlingen har exempelvis haft stor ökning av antalet uppdrag. Även mindre myndigheter som Vetenskapsrådet och Livsmedelsverket har upplevt en fördubbling av sina uppdrag mellan jämförelseåren. Å andra sidan har en andel 21

myndigheter upplevt en markant minskning av antalet uppdrag mellan åren. Exempel på dessa är Statens kulturråd, Sjöfartsverket och Finansinspektionen. DIAGRAM 1. Diagram över totalt antal uppdrag för samtliga regleringsbrev. Antal uppdrag i regleringsbrev 25 224 2 175 15 1 Antal uppdrag 5 År 26 År 212 Vidare har fortfarande många myndigheter så pass stora och övergripande uppdrag att de kan tolkas som fler uppdrag än vad som är numrerat i siffror i regleringsbrevet. Exempel på dessa är bland andra Migrationsverket. Andra myndigheter fick sina uppdrag förflyttade till verksamhetsdelen efter år 26. Exempel på dessa är Moderna museet. För samtliga myndigheter som har erhållit en ökning i antalet uppdrag är det intressant att diskutera huruvida detta kan vara resultatet av en mer situationsbaserad styrning eller om de har blivit mer detaljstyrda. Att antalet uppdrag har ökat för så pass många myndigheter i studien är något som skapar ett antal frågeställningar om varför så är fallet, då det tydligt har formulerats från många instanser att styrningen på detta område måste minska. 22

DIAGRAM 5. Stapeldiagram över total andel förändring av myndigheternas antal uppdrag för regleringsbreven år 26 respektive år 212. Slutgiltig andel förändring av regleringsbrevens sammanlagda antal uppdrag för år 26 och år 212 2 18 16 14 12 1 8 6 4 2 18 12 2 Minskning Ökning Oförändrat Minskning Ökning Oförändrat 4.3 Antal ord i uppdrag Gällande antal ord i uppdrag har det även där skett en ökning mellan åren 26 till 212. Det sammanlagda antalet ord för myndigheternas uppdrag var för år 26 12 282 stycken. År 212 var antalet ord 17 444 stycken. Mellan åren har det skett en förändring som motsvarar en ökning på sammanlagt 5 162 ord (ökning motsvarande 29,59 procent). De flesta myndigheter som har erhållit en ökning i antalet uppdrag har också tagit del av en ökning i antalet ord för uppdragen, vilket är rimligt. Det finns ett antal intressanta förändringar att iaktta för de enskilda myndigheterna. För arbetsförmedlingen har det exempelvis skett en ökning av antalet ord från 479 till 3225, vilket motsvarar en nästintill sjufaldig ökning av antalet ord. Exportkreditnämnden är ett exempel på myndigheter som har fått en påtaglig minskning av antalet ord, från 243 till 68 ord i sina uppdrag. Försvarsmakten är ett exempel på en myndighet som har fått betydligt fler uppdrag (från 1 till 17) men samtidigt erhållit en minskning i totalt antal ord (från 182 till 794). Kriminalvården är ett exempel på när det relativa förhållandet mellan antal ord och antal uppdrag är detsamma mellan första och sista jämförelseåret, trots att antalet uppdrag har ökat (från 5 till 9) och att antalet ord har ökat (från 437 till 783). 23

DIAGRAM 2. Diagram över totalt antal ord för samtliga regleringsbrev. Antal ord i uppdrag 2 17444 15 12282 1 Antal ord 5 År 26 År 212 I detalj har 19 myndigheter erhållit en ökning av antalet ord i uppdragen under studiens tidsperiod. 12 myndigheter erhöll en minskning och Överklagandenämnden för studiestöd var oförändrad. Vissa myndigheter uppvisar en särart i att erhålla många uppdrag samt många ord per uppdrag, men färre återrapporteringskrav. Anledningen till detta är att det har delegerats till en annan myndighet att formulera vilka resultat som efterfrågas i regleringsbrevet. DIAGRAM 6. Stapeldiagram över total andel förändring av myndigheternas antal ord i uppdrag för regleringsbreven år 26 respektive år 212. 2 18 16 14 12 1 8 6 4 2 Slutgiltig andel förändring av regleringsbrevens sammanlagda antal ord i uppdrag för år 26 och år 212 12 19 Minskning Ökning Oförändrat 1 Minskning Ökning Oförändrat 24

4.4 Antal återrapporteringskrav Antal återrapporteringskrav har haft en liknande fördelning i sin förändring som tidigare variabler i studien. Vissa myndigheter hade mycket små ökningar mellan det första och sista jämförelseåret och visade samtidigt på en stor variation emellan de två punkterna. Detta illustreras tydligt i departementsdiagrammen. Det enhetliga resultatet för andel förändring av regleringsbrevens återrapporteringskrav är beskrivet i diagram 7. DIAGRAM 7. Stapeldiagram över total andel förändring av myndigheternas återrapporteringskrav för regleringsbreven år 26 respektive år 212. Slutgiltig andel förändring av regleringsbrevens sammanlagda återrapporteringskrav för år 26 och år 212 2 18 15 1 5 13 Minskning Ökning Oförändrat 1 Minskning Ökning Oförändrat Myndigheterna har stora skiftningar i antalet återrapporteringskrav för varje år. Trots att metoden systematiskt har underskattat osäkra resultat gällande återrapporteringskraven, visar intressant nog resultaten från myndigheterna att antalet återrapporteringskrav kan variera kraftigt mellan åren och mellan departementen. Det finns ett antal möjliga anledningar till dessa variationer. Myndigheterna emellan har sina särskilda områden och är på många sätt väldigt olika varandra. Att variationen är så stor kan således bero på att varje myndighets verksamhet är unik och därför får olika slags utformning av sina uppdrag och återrapporteringskrav. Vidare går det att påpeka att myndigheternas verksamheter och uppdrag skulle kunna förändras i samband med att riksdagen beslutar om nya lagar eller att ett departement förändras och får en ny chef. 25