Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling

Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling rapport 6329 januari 2010

Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6329-0. pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Magnus Ragnvid/Johnér

Förord Miljöanpassad offentlig upphandling har lyfts fram som ett betydelsefullt styrmedel i arbetet mot hållbarare konsumtions- och produktionsmönster av såväl FN som EU och Sveriges regering. Trots det visar olika studier att miljökrav i offentlig upphandling inte ställs i den utsträckning som är möjlig, vare sig inom EU eller i Sverige. EU-kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att utarbeta nationella handlingsplaner för att öka den miljöanpassade upphandlingen. Handlingsplanerna ska uppdateras var tredje år. 2007 presenterade den svenska regeringen en handlingsplan för 2007-2010 för att öka andelen ställda och välformulerade miljökrav i Sverige. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp handlingsplanens åtgärder och ge förslag till revideringar. Denna rapport utgör tillsammans med underlagsrapporter (6326, 5997, 6310 och 6327) Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget. Tomas Chicote har varit projektledare. 3

4

Innehåll FÖRORD 4 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 INLEDNING 9 NULÄGESBESKRIVNING 10 Uppföljning av mål 10 Uppföljning av åtgärder 11 Nya omvärldsfaktorer 13 FÖRSLAG TILL FORTSATT ARBETE 15 Mål och prioriteringar 15 Styrning och motivation 16 Stöd och kompetens 18 Uppföljning och utvärdering 19 Internationellt arbete 19 Övriga frågor 19 KONSEKVENSANALYS 20 REFERENSER 23 5

6

Sammanfattning Regeringen antog 2007 en handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling i enlighet med EU-kommissionens rekommendation. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till revideringar. I detta syfte har en större utvärdering gjorts. Utvärderingen visar att den rådande handlingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet och politiskt engagemang kvarstår. Därför föreslår Naturvårdsverket följande åtgärder. Mål och prioriteringar Naturvårdsverket föreslår att handlingsplanens mål justeras och kompletteras enligt följande. Målen ska vara uppfyllda 2013. 80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen utpekade produktgrupperna innehåller miljökrav. Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer miljökrav ska öka. Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka. Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav. För att ytterligare stimulera arbetet med miljöanpassad upphandling efterfrågas från regeringen tydligt utpekade områden att prioritera. Naturvårdsverket föreslår därför att klimat pekas ut som prioriterat område i kommande handlingsplan. Styrning och motivation För att styra och motivera offentliga organisationer att ta miljöhänsyn vid upphandling föreslår Naturvårdsverket att en nationell upphandlingspolicy inrättas, att ansvar och roller för miljöanpassad upphandling tydliggörs och att osäkerheten kring juridiken klargörs. Dessutom kan de statliga ramavtalen miljöanpassas ytterligare. Politiker och beslutsfattare behöver fortsatt information inom området. Stöd och kompetens Miljöstyrningsrådets arbete med stöd till upphandlande myndigheter i form av miljökriterier, utbildning och information bör fortsätta. Miljökriterierna bör användaranpassas och förenklas, informationsinsatserna utvecklas och utbildningsinsatserna målgruppsanpassas. Uppföljning och utvärdering Uppföljning och utvärdering bör fortsätta enligt Naturvårdsverkets tidigare modell. Internationellt arbete Sverige bör fortsätta sitt aktiva internationella arbete för att bland annat bidra till EU-kommissionens arbete och Sveriges åtaganden inom Östersjöstrategin. 7

8

Inledning Miljöanpassad offentlig upphandling har lyfts fram som ett betydelsefullt styrmedel i arbetet mot hållbarare konsumtions- och produktionsmönster av såväl FN som EU och Sveriges regering. EU-kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att utarbeta nationella handlingsplaner för miljöanpassad upphandling. Handlingsplanerna ska uppdateras var tredje år. 2007 presenterade den svenska regeringen en handlingsplan för 2007-2010 för att öka andelen ställda och välformulerade miljökrav i Sverige. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till en reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. Förslaget ska redovisas senast 31 januari 2010. Huvudsakligt underlag för detta förslag till reviderad handlingsplan är en av Naturvårdsverket genomförd utvärdering av rådande handlingsplan. Miljökrav i offentlig upphandling en fråga om att kunna, vilja och förstå. Ytterligare underlag utgörs av tre studier som Naturvårdsverket låtit genomföra för att följa hur miljöanpassad upphandling utvecklas i Sverige. 1) Enkätstudie bland upphandlingsansvariga i stat, kommun och landsting. Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling. Naturvårdsverket rapport 5997. 2) Granskning av 270 upphandlingar. Miljöanpassad upphandling i praktiken, Naturvårdsverket rapport 6310. 3) Granskning av 15 statliga ramavtal. Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen. Naturvårdsverket rapport 6327. Information och synpunkter har även inhämtats genom diskussioner med bland annat Miljöstyrningsrådet, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting. Miljöstyrningsrådet har dessutom bidragit med ett skriftligt underlag; Miljöstyrningsrådets arbete med miljöanpassad offentlig upphandling - erfarenheter samt behov av och motiv till förstärkning av verksamheten. PM 2009-12-15. 9

Nulägesbeskrivning Uppföljning av mål Den rådande handlingsplanen anger tre inriktningsmål. Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka. Andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka. Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka. Naturvårdsverket har genomfört studier för att analysera hur miljöanpassad offentlig upphandling utvecklas och om målen uppfyllts. Nedan redogörs kort för resultaten. Enkätstudie Naturvårdsverket har genomfört enkätundersökningar bland samtliga upphandlingsansvariga inom kommuner, landsting och myndigheter. Undersökningen har genomförts 2007 och 2009. De viktigaste resultaten från undersökningarna (2007 års resultat inom parentes) är; 82 (78) procent av organisationerna svarar att de har en policy eller riktlinjer för att miljöhänsyn ska tas vid upphandlingar. 55 (47) procent svarar att organisationen har mål för miljöhänsyn vid upphandlingar. 52 (45) procent anger att personalen har fått utbildning i miljöanpassad upphandling. 57 (57) procent svarar att de alltid eller oftast ställer miljökrav vid upphandlingar. 52 (37) procent uppger att de väljer de miljöbästa produkterna vid avrop på ramavtal. 57 (50) procent anger att de använder Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. Granskning av upphandlingar För att se om miljökrav förekommer och huruvida kraven är väldefinierade har Naturvårdsverket också låtit genomföra en granskning av 270 upphandlingar gjorda av kommuner, landsting och myndigheter. Granskningen omfattar 27 olika produkt-/tjänsteområden i vilka det är relevant att ställa miljökrav. Studien har genomförts 2007 och 2009. För att ett miljökrav ska anses som väldefinierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören eller varan alternativt att det måste vara tydligt vad som kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Resultatet visar att miljökrav har ställts i 85 procent av de granskade upphandlingarna 2009 jämfört med 78 procent 2007. Samtidigt har andelen upphandlingar med endast icke väldefinierade miljökrav ökat från 15 procent 2007 till 17 procent 10

2009. Andelen upphandlingar med delvis icke väldefinierade miljökrav har ökat från 10 procent 2007 till 28 procent 2009. Utvecklingen har alltså gått mot att fler upphandlingar innehåller miljökrav men också att kraven är icke väldefinierade i större utsträckning. Granskning av ramavtal För att se i vilken utsträckning miljökrav ställs i statliga ramavtal har Naturvårdsverket låtit genomföra en granskning av femton upphandlingsområden inom den statliga inköpssamordningen. Syftet är att undersöka hur utvecklingen av miljökraven i de statliga ramavtalen har varit. Av de 15 studerade avtalen har 11 avtal mer välformulerade miljökrav 2009 än 2004. Några ramavtalsområden som i upphandlingen 2004 inte hade några miljökrav alls har idag välformulerade miljökrav. Har inriktningsmålen nåtts? Studierna visar ingen entydig bild av hur utvecklingen av miljöanpassad upphandling har varit under de senaste åren. Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka. Enkätundersökningen visar att allt fler organisationer har policy, mål och utbildning inom miljöanpassad upphandling. Fler använder också Miljöstyrningsrådets kriterier och fler avropar miljöbästa produkter från ramavtal. Samtidigt har frågan om hur ofta man ställer miljökrav stått still. Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka. När det gäller genomgången av upphandlingar visar studien att något fler av upphandlingarna innehåller någon typ av miljökrav. Samtidigt visar studien att andelen upphandlingar med dåligt specificerade miljökrav har ökat. Andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka. De stickprov som granskats visar att ramavtalen har utvecklats i riktning mot målet. Fler ramavtal än tidigare innehåller miljökrav och miljökraven är mer välformulerade än tidigare. Uppföljning av åtgärder I den rådande handlingsplanen anges ett antal åtgärder för att nå inriktningsmålen. Här redogörs kort för dessa åtgärders genomförande. Mer utförlig beskrivning av åtgärder och erfarenheter av dessa finns i Naturvårdsverkets utvärdering. 11

Strategiskt område 1: Statliga myndigheter, styrning och kompetens Åtgärd 1: Se över förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning. Ansvar Regeringskansliet Åtgärd 2: Ge skräddarsydda utbildningar för de 12 ramavtalsmyndigheterna. Ansvar: Ekonomistyrningsverket i samarbete med Konkurrensverket, Miljöstyrningsrådet och Naturvårdsverket Ej genomförd. Åtgärden sköts på framtiden i avvaktan på att slutbetänkandet om nya upphandlingsregler behandlats. Genomförd Strategiskt område 2: Engagera politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå. Åtgärd: Genomföra informationskampanj Genomförd Ansvar: Miljöstyrningsrådet i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting. Strategiskt område 3: Säkerställ kompetens bland upphandlare Åtgärd 1: Inrätta helpdesk. Genomförd Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 2: Utveckla utbildningsmaterial Genomförd Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 3: Erbjuda webbaserad grundkurs Genomförd Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 4: Ta fram informationsmaterial om att Genomförd miljökrav går att ställa enligt LOU. Materialet ska innehålla en sammanställning av rättsfall som gäller ställda miljökrav. Ansvar: Konkurrensverket i samarbete med Miljöstyrningsrådet Strategiskt område 4: Erbjud ett effektivt och enkelt verktyg Åtgärd 1: Utveckla EKU-verktyget. a) erbjuda Pågående komplett uppsättning produktgrupper. b) fastställa mål för att öka antalet användare. Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 2: Se över kvalitet, innehåll och nivå Pågående på miljökriterierna. Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 3: Se över användarvänlighet och Pågående funktionalitet. Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 4: Återlansering och marknadsföring Genomförd/Pågående av verktyget. Ansvar: Miljöstyrningsrådet Åtgärd 5: Tydliggör koppling mellan EKU och Pågående miljömärkning. Ansvar: Miljöstyrningsrådet och SIS Miljömärkning 12

Nya omvärldsfaktorer Sedan handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling trädde i kraft i mars 2007 har ett antal nya initiativ tillkommit både på nationell och på internationell nivå. Detta ger nya förutsättningar för Sveriges fortsatta arbete. Nytt inom EU Gemensamma kriterier och mål Den 16 juli 2008 presenterade kommissionen sin kommunikation Public Procurement for a better environment. Kommissionen föreslår att 2010 ska 50 procent av medlemsstaternas offentliga upphandlingar vara miljöanpassade. I kommunikationen föreslår kommissionen också att EU-gemensamma miljökrav för offentlig upphandling ska utvecklas. Kommissionen har redan tagit fram gemensamma miljökrav för tio produkt- och servicegrupper och uppmanar medlemsstaterna att inkludera dessa kriterier i sina nationella handlingsplaner och vägledningar. Miljökriterier för ytterligare tio produktgrupper planeras tas fram. Diskussioner pågår för närvarande om hur ledande medlemsländer kan hjälpa EU kommissionen i det fortsatta arbetet så att det bättre kan anpassas till nationella förutsättningar. Direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon 2009/33/EG Offentliga institutioner och myndigheter inom EU måste vid inköp av vägtransportfordon ta hänsyn till de driftskostnader som är knutna till energiförbrukningen, koldioxidutsläppen och utsläppen av vissa föroreningar under fordonens hela livscykel. Denna skyldighet ska träda i kraft den 1 januari 2012 och gäller både vid upphandling av vägtransportfordon och vid inköp av vägtransportfordon för tillhandahållande av kollektivtrafik på licens, med tillstånd eller godkännande. Förordning om energieffektiv IT och kontorsutrustning Offentliga institutioner och myndigheter inom EU måste använda energimärkningen Energy Star vid offentliga upphandlingar enligt förordning 106/2008 som beslutades av Europeiska Unionens råd i december 2007. Energianvändningen i den kontorsutrustning som köps in måste motsvara de krav som ställs i Energy Star eller vara ännu energisnålare. Direktiv om energieffektiva byggnader Enligt det uppdaterade och nyligen beslutade byggnadsdirektivet från EU ska offentligt ägda byggnader vara så kallade Nära nollenergihus från och med år 2018. Energianvändningen ska vara mycket låg och energiförsörjningen ska näst intill enbart komma från förnybara energikällor. Detta gäller alla av stat, kommun eller landsting ägda byggnader som hyrs ut, köps eller byggs. Nätverk för miljöanpassad offentlig upphandling i Östersjöregionen Sverige kommer att leda arbetet att tillsammans med övriga länder runt Östersjön etablera ett nätverk för miljöanpassad upphandling i Östersjöregionen. Arbetet är 13

ett flaggskeppsprojekt inom prioriterat område 8 i Östersjöstrategins aktionsplan och kommer att påbörjas 2010. Nytt i Sverige Lagrådsremiss I den lagrådsremiss som regeringen presenterade i december 2009 föreslås att en Bör regel implementeras i LOU. Det innebär att formuleringen ändras från att man får ställa miljökrav till att man bör göra det. Förordning om energieffektiva åtgärder Den 1 september 2009 trädde regeringens förordning 2009:893 om energieffektiva åtgärder för myndigheter i kraft. De åtgärder som följer av förordningen bidrar till uppfyllelse av det svenska åtagandet av EG- direktivet om energitjänster (2006/32/EC). Bland annat ingår åtgärder för att upphandla energieffektiv utrustning och energieffektiva byggnader. Frivilliga avtal kommer också att slutas med kommuner och landsting. Ny förordning om miljöledning och uppföljning av upphandling Från och med 1 januari 2010 regleras statliga myndigheters miljöledningsarbete i en förordning. Enligt förordningen ska myndigheterna särskilt arbeta för att miljöanpassa sina upphandlingar. Myndigheterna ska också årligen rapportera andelen upphandlingar med miljökrav av det totala antalet upphandlingar samt ekonomiska värde av upphandlingar med miljökrav av det totala ekonomiska värdet av sina upphandlingar. Kammarkollegiet centralt upphandlingsstöd Kammarkollegiet har sedan 1 januari 2009 i uppdrag att utveckla och ansvara för ett nationellt upphandlingsstöd. Regeringen har anslagit 22 miljoner kronor årligen för att Kammarkollegiet bland annat ska leverera praktiska verktyg och vägledningar i nära samverkan med intressenterna på upphandlingsmarknaden samt driva utvecklingen av e-upphandling. Handlingsplan för miljöteknik I december 2009 publicerade Swentec, Sveriges miljöteknikråd, på uppdrag av regeringen ett förslag till handlingsplan för svensk miljöteknik. I planen ingår ett antal förslag till åtgärder som även inkluderar offentlig upphandling av miljöteknik. Bland annat ökad betonas kompetens, stöd och riskpremier vid tuffare miljökrav. 1 1 Swentec 2009, Handlingsplan för Svensk miljöteknik 14

Förslag till fortsatt arbete Naturvårdsverkets utvärdering visar att den rådande handlingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet och politiskt engagemang kvarstår. Därför föreslår Naturvårdsverket följande åtgärder. Mål och prioriteringar Handlingsplanens mål bör justeras och kompletteras enligt följande. Målen ska vara uppfyllda 2013. Implementera Kommissionens mål och kriterier Kommissionen har ett mål om att 50 procent av medlemsstaternas offentliga upphandlingar ska vara miljöanpassade 2010. Uppföljning sker mot de tio produktgrupper för vilka man tagit fram gemensamma kriterier. Sverige ligger i Kommissionens senaste mätning på 60 procent. Sverige är ett föregångsland inom miljöanpassad offentlig upphandling och för att behålla den positionen bör vi sträva efter att nå 80 procent. Det är värdefullt för Kommissionens arbete med miljöanpassad offentlig upphandling att det finns medlemsländer som ligger i framkant och därmed bidrar till utvecklingen. Kommissionens beräkningar visar dessutom att användningen av miljökriterierna även är ekonomiskt lönsam för upphandlande organisationer på grund av lägre kostnader under livscykeln. 2 Målet kan formuleras enligt nedan. 80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen utpekade produktgrupperna innehåller miljökrav. Revidera inriktningsmålen Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer miljökrav ska öka. Syftet med målet är att motivera fler organisationer att miljöanpassa sin upphandling. Målet följs upp genom enkätstudier enligt dagens modell. Skrivningen har skärpts från bör öka till ska. Ordet välformulerade har tagits bort då det inte går att mäta i detta sammanhang utan mäts i nedanstående mål. Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka. Syftet med målet är att följa upp att de miljökrav som ställs också är väldefinierade, det vill säga att de har avsedd effekt. Målet följs upp genom stickprov enligt dagens modell. Skrivningen har skärpts från bör öka till ska. Ordet välformulerade har bytts ut till väldefinierade. 2 Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU. Report on data collection results. PricewaterhouseCoopers, Significant and Ecofys. January 2009 15

Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav. Syftet med målet är att motivera de myndigheter som upphandlar ramavtal att i förstudien till upphandlingen alltid beakta om och hur miljökrav ska ställas. Målet följs upp genom stickprov enligt dagens modell. Målet är omformulerat för att passa ramavtalsområdet. Prioritera klimat För att få igång arbetet med miljöanpassad upphandling i myndigheter, kommuner och landsting efterfrågas från regeringen tydligt utpekade områden att prioritera. Det finns flera exempel på att kommuner och landsting implementerar centralt formulerade riktlinjer och mål (till exempel har målet om ekologiska produkter och miljöbilsförordningens mål fått stort genomslag även i kommuner och landsting). Prioriterat område bör väljas utifrån pågående eller framtida processer inom miljöpolitiken där upphandling kan utgöra en del av styrmedelsmixen. För det prioriterade området kan till exempel miljökriterier utvecklas/paketeras och utbildningsoch informationsinsatser riktas. Naturvårdsverket föreslår att klimat pekas ut som prioriterat område 2010-2013 och att offentlig upphandling ska bidra till de Svenska klimatmålen. Energieffektiv utrustning, förnybar energi och miljöanpassade fordon och transporter är exempel på produktområden där upphandling kan bidra till målen. Initiativ finns redan bland annat genom Energimyndighetens uppdrag att genomföra energieffektivitetsförordningen och genom miljöbilsförordningen samt det kommande direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Prioriteringen skulle innebära ett relativt stort arbete för Miljöstyrningsrådet att bland annat utveckla klimatrelaterade upphandlingskriterier, utbildnings- och informationsinsatser. Styrning och motivation Naturvårdsverkets utvärdering identifierar tre grundläggande faktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i upphandlingar. Dessa nyckelfaktorer är: Politisk vilja Osäkerheter om regelverket Individuellt engagemang Dessa faktorer har att göra med styrning och motivation. Det handlar om att skapa incitament för att offentliga organisationer ska förstå, vilja och kunna ställa miljökrav. Följande åtgärder föreslås för att förtydliga vad som förväntas av offentliga organisationer, förbättra styrningen och öka motivationen. Upprätta en nationell upphandlingspolicy Det finns en osäkerhet kring hur mycket miljö får kosta, det vill säga om offentliga organisationer får upphandla en dyrare produkt med hänvisning till att den är miljöanpassad. Regeringen behöver därför vara tydlig med att offentlig upphandling även är ett verktyg för miljöpolitiken och att upphandlande enheter därmed får (och 16

bör) väga in samhällsekonomiska kostnader i sina beslut. Tydligt stöd för detta finns bland annat inom transportområdet av direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Detta skulle till exempel kunna uttryckas i en nationell upphandlingspolicy som regeringen fastställer och som också ska implementeras i de statliga myndigheterna. Tydliggör ansvar och roller för miljöanpassad upphandling Naturvårdsverkets utvärdering visar att rollfördelningen blivit tydligare i och med handlingsplanen men att det fortfarande finns en viss osäkerhet om vem som ansvarar för området. Det behöver tydliggöras att Miljöstyrningsrådet är huvudaktör med uppdrag att implementera miljöanpassad upphandling. Det behöver också tydliggöras hur Miljöstyrningsrådets arbete förhåller sig till andra aktörers arbete, bland annat Kammarkollegiet och Konkurrensverket. Naturvårdsverket bör behålla sin uppgift att följa styrmedlet och ge förslag till policyförändringar. Naturvårdsverket har även ansvar för att stödja de statliga myndigheterna i deras miljöledningsarbete, vari miljöanpassad upphandling är en viktig del. Klargör osäkerheten kring juridiken Konkurrensverket gav inom ramen för rådande handlingsplan ut en skrift om lagstiftningen och miljökrav inklusive relevanta rättsfall. Avsikten var att klargöra den osäkerhet som rådde om juridiken. Naturvårdsverkets utvärdering och enkätstudie visar att det fortfarande finns en utbredd rädsla för överprövningar vilket i många fall hindrar att effektiva miljökrav ställs i offentliga upphandlingar. Mycket tyder dock på att ytterst få överprövningar beror på ställda miljökrav (uppskattningsvis mindre än 10 av 1400). Det vore värdefullt om dessa upphandlingar kunde granskas och sammanställas så att statistiken kan kommuniceras till upphandlare och jurister. Uppdrag bör läggas på lämplig myndighet i enlighet med den rollfördelning regeringen beslutar om enligt ovan. Miljöanpassa de statliga ramavtalen Naturvårdsverkets studier visar att ramavtalen har blivit klart bättre ur miljösynpunkt under de senaste åren men att ytterligare förbättringspotential finns. Tydligare krav bör ställas på de ramavtalsslutande myndigheterna att man ska analysera om miljökrav ska ställas i de upphandlingar man gör, att detta måste beaktas i förstudien till ramavtalsupphandlingen. Detta kan styras genom de elva ramavtalsmyndigheternas regleringsbrev. Arbetet med miljöanpassad upphandling kan då också efterfrågas i samband med resultatdialogen. En eftersatt målgrupp är avroparna. Även om miljökrav ställts i ramavtalsupphandlingen kan det finnas möjlighet att avropa mer eller mindre miljöanpassade produkter inom ramavtalet. Informationen till avropare måste förbättras så att det framgår om miljökrav ställts i upphandlingen och vilka möjligheter till miljöalternativ som finns inom avtalet. Det finns ett behov av att lyfta fram miljöinformation tydligare 17

på avropa.se. De elva ramavtalsmyndigheterna behöver också leverera miljöinformationen. Engagera politiker och beslutsfattare Utvärderingen pekar ut politisk vilja som en av framgångsfaktorerna för om miljöanpassad upphandling får genomslag i en organisation. Fortsatta insatser behövs för att engagera politiker och beslutsfattare på lokal nivå. Insatserna behöver ske kontinuerligt. Detta bör ske i samarbete mellan Miljöstyrningsrådet och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Stöd och kompetens Naturvårdsverkets utvärdering visar att förmåga i fråga om kunskap och kompetens är en avgörande faktor för hur och på vilken nivå upphandlande enheter ställer sina miljökrav. De organisationer som har miljökunskap inom organisationen ställer i högre utsträckning miljökrav än övriga. En framgångsfaktor är därför att erbjuda alla upphandlande enheter både kompetenshöjande åtgärder och centralt framtagna miljökriterier som är så enkla att de går att använda även av dem som inte besitter någon större miljökunskap. Följande åtgärder föreslås. Upprätthåll Miljöstyrningsrådets arbete Miljöstyrningsrådet har genom arbetet med handlingsplanen åtgärdat de brister och oklarheter som tidigare förelåg och har nu väl utvecklade kriterier för cirka 50 produkter. Rådet har också byggt upp sin organisation för att klara uppdraget. Det är viktigt att resurser säkras så att man kan bibehålla verksamhetens höga kvalitet. Kriterierna kräver ständig uppdatering och revidering och satsningarna på utbildning och rådgivning behöver fortsätta. Användaranpassa upphandlingskriterierna Kriterieutvecklingen bör vidareutvecklas för att ytterligare öka tillämpningen av de upphandlingskriterier som Miljöstyrningsrådet arbetar fram. Det gäller i första hand en bättre målgruppsanpassning med särskilt fokus på de upphandlande enheter som inte har tillräckliga resurser att tillgodogöra sig alltför komplicerade kriterier. För dessa målgrupper krävs en förenkling av Miljöstyrningsrådets kriterier så att de lättare kan förstås och komma till användning. Detta kommer sannolikt att leda till att många mindre och medelstora kommuner som idag inte använder sig av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier kan börja göra det. Förenklingen av kriterierna kan ske genom att utveckla ett databasbaserat system där användare av kriterierna kan välja olika nivåer efter ambition och kunskapsnivå. Utbildnings- och informationsinsatser Naturvårdsverkets utvärdering och enkätstudie visar att Miljöstyrningsrådets stöd i form av rådgivning och utbildningar fortfarande är relativt okänt bland upphandlare. Mer informationsinsatser krävs för att nå ut med informationen om det stöd som rådet erbjuder. 18

De utbildningsinsatser som Miljöstyrningsrådet genomfört har varit inriktade på generella utbildningar med information för alla upphandlare. För att komma vidare krävs en målgruppsanpassning av utbildningarna. Miljöstyrningsrådet bör upprätta målgruppsanpassade nätverk för upphandlare för att underlätta erfarenhetsutbyte och spridning av goda exempel. Ett speciellt upphandlingsnätverk behövs till exempel för statliga myndigheter som i Naturvårdsverkets mätningar visar sig ha svårast att implementera miljöanpassad upphandling i praktiken. Ekonomistyrningsverkets ramavtalsnätverk med fokus på miljö bör fortsätta och Miljöstyrningsrådet ge fortsatt stöd till detta arbete. Uppföljning och utvärdering Naturvårdsverket bör fortsätta följa hur miljöanpassad upphandling utvecklas. Enkätundersökningar och granskningar av upphandlingar och ramavtal bör fortsätta utgöra huvudmetoden för uppföljning och genomföras var tredje år. Ytterligare en utvärdering av handlingsplanens åtgärder bör utföras i samband med nästa revidering. Internationellt arbete Naturvårdsverket och Miljöstyrningsrådet deltar båda i det internationella arbetet inom EU och Norden. Naturvårdsverket är regeringens representant och Miljöstyrningsrådet deltar i rollen som expert på området. Som redovisats i föregående avsnitt ställer EU-kommissionen allt högre krav på medlemsländerna vad gäller att implementera miljöanpassad offentlig upphandling. Kommissionen efterlyser också ett utökat samarbete med de medlemsstater som kommit längst i denna fråga och där har Sverige en nyckelroll. Miljöstyrningsrådet får därmed en utökad roll i det internationella samarbetet. För att Sverige ska kunna leva upp till EU kommissionens mål och förväntningar samt våra åtaganden inom östersjöstrategin krävs att satsningarna på miljöanpassad upphandling fortsätter. Övriga frågor Två frågor som kommit upp i Naturvårdsverkets utvärdering men som inte har en plats i denna handlingsplan är teknikupphandling (det vill säga upphandling av ännu ej på marknaden existerande produkter) och sociala/etiska krav vid upphandling. För båda dessa områden saknas huvudman/ansvarig organisation för implementering. Det finns ett behov av att klargöra ansvar för dessa frågor. 19

Konsekvensanalys Inledning Avgränsning Konsekvensanalysen fokuserar på de förändringar som föreslås i förhållande till rådande handlingsplan. För en konsekvensanalys av rådande handlingsplanen hänvisas till Naturvårdsverkets rapport En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan. Problemanalys Den offentliga sektorn står för en betydande del av Sveriges totala konsumtion och omsätter stora mängder naturresurser och energi. Att ställa miljökrav vid offentlig upphandling har identifierats som ett viktigt instrument för minskad negativ miljöpåverkan. Fortfarande finns det stor potential att förbättra miljöhänsynen vid upphandlingar, både kvalitativt och kvantitativt. Komplettering och revidering av befintliga mål Förslagen till kompletteringar och revideringar av befintliga mål finns beskrivna i avsnittet Förslag till fortsatt arbete i handlingsplanen. Det handlar i huvudsak om följande punkter: Andelen offentliga organisationer som regelbundet ställer miljökrav vid upphandling ska öka (en enkätstudie från Naturvårdsverket indikerar att andelen både år 2007 och 2009 var 57 procent). Nuvarande mål innehåller formuleringen bör istället för ska. 80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen utpekade produktgrupperna innehåller miljökrav. En undersökning från EU-kommissionen visar att andelen för närvarande är 60 procent. Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka (en enkätstudie från Naturvårdsverket indikerar att andelen år 2009 var 40 procent). Nuvarande mål innehåller formuleringen bör istället för ska. Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav. Nuvarande mål är att andelen statliga ramavtalet med välformulerade miljökrav bör öka. Klimat bör bli ett prioriterat område. Referensalternativ De utvärderingar som har gjorts indikerar att faktiska upphandlingar i Sverige har förbättrats i miljöhänseende mellan 2007 och 2009. Troligen kan detta åtminstone delvis tillskrivas åtgärder som har vidtagits i enlighet med den nuvarande handlingsplanen, som gäller fram till 2010. Även om den nuvarande planen inte har inneburit några formella förändringar i form av lagstiftning är det rimligt att anta att den har bidragit till den medvetenhet och kompetens som nu finns bland upphandlare på miljöområdet. Om de nuvarande anslagen för att stödja miljöanpassad 20

offentlig upphandling hålls oförändrade kan man därför anta att den nivå av miljöhänsyn som tas idag vid offentliga upphandlingar kommer att bestå också utan en ny handlingsplan. Det behövs kontinuerligt resurser för att upprätthålla och utveckla kompetensen på området i takt med teknisk utveckling etc. Dock kommer avsaknad av ambitiösa politiska mål på sikt troligen leda till att området prioriteras ner. De mål som föreslås i den nya planen bör innebära att miljöhänsyn kommer att öka snabbare och i högre utsträckning än annars. Utan planen kommer heller inte klimatområdet få särskilt fokus. Konsekvenser av åtgärder för att nå målen Direkta kostnader De åtgärder som identifierats som lämpliga för att nå de föreslagna målen handlar i stor utsträckning om satsningar på information och kompetensutveckling. De direkta effekterna av handlingsplanen innebär därför främst att resurser i form av arbetskraft tas i anspråk. Resurser i form av kompetensutveckling och i viss mån ökad arbetskraft kan behövas både hos de upphandlande enheterna och hos organisationer som driver frågorna centralt. Det handlar till viss del om tillfälliga kostnader under inlärningsperioden. De åtgärder som föreslås bör vara genomförbara inom ramen för givna resurser. Indirekta kostnader Indirekta kostnaderna drabbar i ett första skede upphandlande enheter och producenter i form av högre priser på produkter respektive kostnader för anpassning av produktion. I vissa fall kan dock miljövänligare produkter vara billigare att producera och köpa, se vidare nedan under Nyttor. Idag saknas tillräcklig kunskap för att kunna uppskatta de indirekta kostnaderna kvantitativt. Nyttor Nyttan av att den offentliga upphandlingen miljöanpassas i enlighet med målen går inte att kvantifiera säkert utan mycket omfattande insatser. Miljön och folkhälsan bör gynnas. De producenter som påverkas kan gynnas, beroende på hur produktionen och marknaden ser ut. I enlighet med den så kallade Porter-hypotesen 3 kan ett lands företag genom teknisk utveckling och effektiviseringar gynnas av strängare regleringar på miljöområdet. Denna hypotes är delvis kopplad till teorin om ett first-mover advantage, som säger att företag som först lanserar en innovation, exempelvis ny miljöteknik, på marknaden får ett försprång gentemot senare konkurrenter. Empiriska studier av Porterhypotesen och teorin om first-mover advantage ger inga entydiga resultat mycket beror på vilken typ av produkt det handlar, och på vilken marknad den omsätts. I den mån upphandlade företag konkurrerar på en internationell marknad har andra länders styrmedel på miljöområdet betydelse för vilken effekt svenska regleringar får. 3 Porter, M E (1991), America s Green Strategy, Scientific American 264 (4):96 21

Sammanvägning av nyttor och kostnader Otillräcklig kunskap om nyttor och indirekta kostnader för de föreslagna åtgärderna gör att någon sammanvägning inte kan ske. I allmänna termer kan sägas att i den mån andra ekonomiska eller kvantitativa styrmedel inte leder till en samhällsekonomiskt optimal offentlig konsumtion kan en miljöanpassad offentlig upphandling innebära samhällsekonomiska vinster. Uppföljningen av miljömålen visar att Sverige idag lider av miljöproblem som kan hänföras till konsumtion (utsläpp av miljöoch hälsofarliga ämnen och kemikalier, klimatpåverkan, utarmning av biologisk mångfald) och som innebär stora samhällsekonomiska kostnader. Vi gör bedömningen att miljöanpassad offentlig upphandling i många fall kan leda till minskad skadlig miljöpåverkan och samhällsekonomiska vinster. Att upphandlande enheter i enlighet med EU-kommissionens Direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon bör väga in samhällsekonomiska kostnader i sina livscykelberäkningar kommer att öka kunskapen om de indirekta kostnaderna och nyttorna. Förhoppningsvis kommer därför bättre sammanvägningar av nyttor och kostnader att kunna göras i framtiden. Det kommer att tydliggöra på vilka områden som miljökrav i offentliga upphandlingar är mest lönsamma ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Fördelningseffekter På kort sikt innebär handlingsplanen främst statsfinansiella kostnader. Miljöstyrningsrådets verksamhet finansieras med sakanslag. Företag som tillhandahåller produkter som uppfyller miljökraven enligt upphandlingar kommer att gynnas på bekostnad av sådana som inte uppfyller kraven. I den mån en miljöanpassad upphandling innebär högre priser på produkter innebär det en statsfinansiell kostnad, som helt eller delvis kan föras över på den privata sektorn genom skatter eller höjda avgifter på offentliga tjänster. 22

Referenser Bui-Quy, J., Nilsson, K., Druid A., och Blomqvist F. (2009). Miljöanpassad upphandling i praktiken En genomgång av offentliga upphandlingar 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 6310. Chicote, T., Lindstedt, U., Bergman, I-M. och Hagbarth, U. (2005). En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5520. Europeiska kommissionen (2008). Public procurement for a better environment. COM (2008) 400 final. Bryssel, Europeiska kommissionen. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Europaparlamentets och rådets förordning 106/2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning. Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om energieffektiva byggnader version EPBD2. Finansdepartementet. Förslag om nya upphandlingsregler. http://www.regeringen.se/sb/d/11392/a/137538. Pressmeddelande 23 december 2009. Kammarkollegiet. Nationella upphandlingsstödet - främjar den goda affären i offentlig upphandling. http://www.kammarkollegiet.se/nus/nus.html (09-12-01). Losman, M. och Frisk, E. (2009). Miljökrav i statliga ramavtal miljöpåverkan och potential. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5951. Losman, M. och Frisk, E. (2010). Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 6327. Miljöstyrningsrådet. Miljöstyrningsrådets arbete med miljöanpassad offentlig upphandling - erfarenheter samt behov av och motiv till förstärkning av verksamheten. PM 2009-12-15. Porter, M E (1991), America s Green Strategy, Scientific American 264 (4):96 23

PricewaterhouseCoopers, Significant, Ecofys. (2009). Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU Report on data collection results. Regeringen. Förordning 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter. Regeringen. Förordning 2009:893 om energieffektiva åtgärder för myndigheter. Regeringen. Skrivelse 2006/07:54. Miljöanpassad offentlig upphandling. Söderström, M. (2009). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. NV rapport 5997. Swentec (2009). Handlingsplan för Svensk miljöteknik. Stockholm, Swentec. Wiktorsson, M. och Åstrand, K. (2010). Miljökrav i offentlig upphandling en fråga om att kunna, vilja och förstå. Östersund, Naturvårdsverket. Rapport 6326. 24

Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling rapport 6329 NATURVÅRDSVERKET isbn 978-91-620-6329-0 Issn 0282-7298 Regeringen antog 2007 en handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling i enlighet med EU-kommissionens rekommendation. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till revideringar. Som en del av detta uppdrag har en utvärdering genomförts. Utvärderingen visar att den rådande handlingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet kring juridiska förutsättningar och politiskt engagemang kvarstår. Naturvårdsverket föreslår i denna rapport ett antal åtgärder för att förstärka den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Åtgärderna gäller bland annat införandet av kvantitativa mål, utpekandet av klimat som prioriterat område, tydligare styrning av statliga myndigheter, motivation av politiker och beslutsfattare samt fortsatta satsningar på stöd till och kompetenshöjning av upphandlare. Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14. Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post: registrator@naturvardsverket.se Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40, orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln