Uppdrag att utvärdera NTF:s trafiksäkerhetsarbete och föreningens användning av statliga medel

Datum RRV dnr 1999-12-15 Ert datum Er beteckning 1999-09-16 N1999/10089/TP 1 (1) Till Näringsdepartementet Uppdrag att utvärdera NTF:s trafiksäkerhetsarbete och föreningens användning av statliga medel Rikrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag granskat Nationalföreningens för trafiksäkerhetens främjande (NTF) trafiksäkerhetsarbete och användning av statliga medel. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad rapport NTF och Nollvisionen - en granskning av statligt finansierat frivilligt trafiksäkerhetsarbete (). Företrädare för NTF, Vägverket och vissa motororganisationer har beretts tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till slutrapport. Genraldirektören Inga-Britt Ahlenius har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Lars Markstedt har varit föredragande. Direktör Christina von Greyerz, revisiondirektör Rutger Banefelt och avdelningsdirektör Olle Hällbrink har medverkat i den slutliga handläggningen. Inga- Britt Ahlenius Lars Markstedt Postadress Besöksadress Telefon Fax Box 45070 Drottninggatan 89 08-690 40 00 08-690 41 00 104 30 Stockholm

NTF och Nollvisionen - en granskning av statligt finansierat frivilligt trafiksäkerhetsarbete

ISBN 91-7498-404-7

Sammanfattning...7 1 Inledning...11 1.1 Tidigare utredningar och trafiksäkerhetspolitiska beslut... 11 1.1.1 Det delade ansvaret mellan NTF och TSV fungerade inte...11 1.1.2 TSV avvecklas och Vägverket får sektoransvaret...12 1.1.3 Nollvisionen...13 1.1.4 NTF får ändrad finansiering och en mer oberoende ställning...14 1.2 Uppdraget till RRV... 15 1.3 Genomförande... 15 2 Allmänt om vägtrafik och olyckor...18 2.1 Vägtransportsystemet är komplext och olycksrisken hög... 18 2.2 Vägen till trafiksäkerhet... 19 2.3 Alla har ett ansvar för trafiksäkerheten... 19 2.4 Media och NTF har en viktig roll... 20 3 Beskrivning av NTF...22 3.1 NTF:s verksamhetsidé... 22 3.2 Inriktningen av verksamheten för perioden 2000-2001... 22 3.3 NTF:s nuvarande policy... 24 3.4 Organisation... 24 3.4.1 Det centrala NTF...25 3.4.2 NTF:s länsförbund...27 3.4.3 Medlemsorganisationerna...27 3.4.4 Den samlade NTF-organisationen...28 3.5 Ekonomi... 30 3.5.1 Status på ekonomiskt underlag...30 3.5.2 Ekonomisk utveckling av NTF totalt...31 3.5.3 Ekonomisk utveckling av NTF:s förbund...32 3.5.4 Ekonomisk utveckling av NTF:s centrala kansli...35 3.6 Är NTF en folkrörelse?... 36 4 Granskning av NTF:s resultatredovisning många brister men positiv utveckling...38 4.1 Kraven i regleringsbreven oklara för NTF... 38 4.2 NTF:s årsrapport till Vägverket har brister... 39 4.3 Fördelningen av kostnader på målområde och aktörer är oklar... 41 4.4 Ett utvecklingsarbete pågår för att förbättra resultatredovisningen... 42 5 Utvärdering av NTF:s verksamhet en svår uppgift...44 5.1 Uppläggningen av vår analys... 44 5.2 Projekten om hastighet, trafiknykterhet m.m. har sannolikt varit lönsamma... 45 5.3 Satsningen på trafiksäkra transporter kan komma att få god effekt... 47 5.4 Arbetet med konsumentinformation måste effektiviseras... 48 5.5 NTF:s opinionsarbete har ännu inte fått något större genomslag... 50 5.5.1 Innebörd och metoder för utvärdering...50

5.5.2 Medlemsutvecklingen...51 5.5.3 Antal frivilligarbetare och frivilligtimmar...53 5.5.4 Stöd och samordning av det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet...53 5.5.5 Opinionsgrupper...54 5.5.6 Lobby och media...55 5.5.7 SCB:s undersökning och en sammanfattande bedömning...56 5.6 Det behövs bättre samarbete och en fördjupad utvärdering av trafiksäkerhetsreformerna... 57 6 Finansieringen av NTF...60 6.1 Översikt... 60 6.2 Hittillsvarande modeller för statlig finansiering har inte fungerat... 61 6.2.1 Organisationsbidragsmodellen...61 6.2.2 Upphandlingsmodellen...62 6.2.3 Blandfinansieringsmodellen...64 6.3 Tänkbara nya modeller för statlig finansiering av NTF... 65 6.3.1 Allmänt om resultatstyrning av föreningsbidrag...65 6.3.2 Verksamhetsbidrag till NTF...67 6.3.3 Projektbidrag till frivilligt trafiksäkerhetsarbete...69 6.4 NTF bör undersöka möjligheter till annan finansiering... 71 6.4.1 Landsting och kommuner...71 6.4.2 Försäkringsbolagen...71 6.4.3 Medlemsavgifter...72 6.4.4 Skyltfonden...74 6.4.5 Sponsring...75 6.4.6 Blomsterfond och privata donationer...76 6.4.7 NTF:s affärsverksamhet...76 6.4.8 Administrativ rationalisering...77 6.4.9 Nordisk jämförelse och vårt förslag till statlig finansiering...79 7 Kan etappmålet för nollvisionen uppnås år 2000?...82 Bilaga 1 Näringsdepartementets PM 1999-04-09, 11 punkter för ökad trafiksäkerhet Bilaga 2 Näringsdepartementets beslut 1999-09-16 angående Uppdrag att utvärdera NTF:s trafiksäkerhetsarbete och föreningens användning av statliga medel Bilaga 3 NTF:s inriktning 2000 2001 Fastställd av NTF:s kongress den 17 april 1999

Sammanfattning Uppdraget Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främjande (NTF) bildades år 1934 på initiativ av dåvarande kommunikationsministern. Det statliga stödet till NTF har successivt ökat och uppgick år 1998 till drygt 100 miljoner kronor. Den 16 september 1999 beslöt regeringen att uppdra åt Riksrevisionsverket (RRV) att granska och utvärdera NTF:s trafiksäkerhetsarbete och användningen av statliga medel. I regeringens beslut erinras om Näringsdepartementets handlingsprogram i 11 punkter för ökad trafiksäkerhet och avsikten att driva nollvisionsarbetet framåt genom fokusering på angelägna insatsområden. Nollvisionen - NTF har en viktig uppgift Vägtransportsystemet är komplext och olycksrisken hög. Det har skett en betydande förbättring under de senaste 30 åren vad gäller infrastruktur och fordon. Vi har fått fler vägar med motorvägsstandard och nya bostadsområden har byggts med trafikseparering och differentiering av gatunätet. Under 1990-talet har det dock alltjämt omkommit 500-600 personer per år i trafikolyckor, dvs. lika många svenskar som omkom i Estoniakatastrofen. Våren 1997 beslutade riksdagen om nollvisionen, dvs. att det långsiktiga målet för trafiksäkerheten skall var att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. I beslutet fastslås att ansvaret för trafiksäkerheten åvilar både trafikanterna och de s.k. systemutformarna. Med systemutformare avses offentliga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av olika delar av vägtransportsystemet såsom väg, fordon och transporttjänster samt de som ansvarar för olika stödsystem för en säker vägtrafik. Alla har således ett ansvar för trafiksäkerheten. Beskrivning av NTF - en komplex organisation NTF är en renodlad trafiksäkerhetsorganisation. Dess verksamhetsidé, inriktning och policy beslutas av kongressen som är NTF:s högsta beslutande organ. Kongressen sammanträder numera vartannat år. Vid kongressen i april 1998 fasställdes följande verksamhetsidé: NTF:s mål är att skapa opinion för rätten till en trygg och säker trafik där ingen accepterar att någon dödas eller skadas allvarligt. NTF skall öka människors vilja att ställa krav och stärka deras förmåga att själva bidra till varaktiga förbättringar. NTF skall medverka till att öka insikten om trafiksäkerhetens betydelse för folkhälsan. 7

NTF-organisationen består av det centrala NTF med ett kansli i Kista, 23 länsförbund och ett 70-tal medlemsorganisationer. I nedanstående figur visas översiktligt hur NTF-organisationen är uppbyggd. NTF:s kongress är högsta beslutande organ. Den väljs av länsförbund och medlemsorganisationer (MO i figuren). Årsmöte MO MO styrelse NTF Kongress NTF styrelse Årsmöte NTF länsförb. NTF förb. styrelse MO MO kansli centralt kansli kansli MO kansli region /// lokalt NTF Kansli Kista Utb.. av Utb.. Utb.. av av aktörer aktörer Projekt NTF förb. Kansli region / lokalt Projekt Projekt Projekt Sedan Vägverket år 1993 fick ett samlat ansvar för frågor om trafiksäkerhet, miljö. m.m. inom vägtrafikområdet, det s.k. sektoransvaret, har det statliga stödet till såväl NTF:s centrala kansli i Kista som till NTF-förbunden ökat kraftigt. År 1998 var det totala statliga stödet drygt 100 miljoner kronor, varav 65 miljoner kronor avsåg ett av regeringen beslutat bidrag och resterande belopp var ersättningar för vissa tjänster åt Vägverket. Härtill kommer stöd från kommuner och landsting samt från försäljning m.m. Under perioden 1993 1998 har, som framgår av nedanstående tabell, den totala omslutningen nästan fördubblats. 200 150 100 Belopp miljoner 94 100 85 110 121 138 162 50 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 NTF förbund 42 45 55 66 74 79 88 NTF Kista 52 40 45 44 47 59 74 Granskning av NTF:s resultatredovisning - många brister men positiv utveckling RRV har granskat NTF:s redovisning till staten av hur det årliga bidraget om 65 miljoner kronor har använts. I NTF:s årsrapport till Vägverket redovisas inte resultatutfall helt korrekt utan redovisningen bygger till stor del på budgeterade belopp. Vidare är fördelningen av kostnader på målområden och aktörer oklar. Granskningen visar också att kraven i regleringsbreven är oklara. I regleringsbrevet för år 1999 anges t.ex. inte syftet med bidraget tydligt. 8

Inom NTF pågår ett utvecklingsarbete som kommer att ge bättre underlag för resultatredovisningen. Vi konstaterar att NTF har en hög teknisk ambition och att den gemensamma projektdatabas som nu byggs upp bör kunna ge bättre planerings-, budgeterings-, uppföljnings- och analysunderlag. En förutsättning är dock att hela NTForganisationens ekonomiska hantering i framtiden sker enligt en gemensam modell, så är inte fallet i dag. Utvärdering av NTF:s verksamhet en svår uppgift Effekterna av NTF:s insatser kan dels relateras till det övergripande målet i nollvisionen, dels till olika delmål eller verksamhetsmål. Vi har valt att ta det Nationella trafiksäkerhetsprogrammets s.k. reformområden med dess 11 delmål som utgångspunkt för vår utvärdering. Som grund för utvärderingen har vi gått igenom NTF:s resultatredovisning, studerat projekten i NTF-databasen samt besökt och intervjuat personal inom NTF och berörda medlemsorganisationer. Vår sammanfattande bedömning är att: - Projekten med inriktning på hastighet, trafiknykterhet m.m. har varit lönsamma - Satsningen på trafiksäkra transporter kan komma att få god effekt - Arbetet med konsumentinformation måste effektiviseras - NTF:s arbete med nätverk och opinionsgrupper har ännu inte fått något större genomslag Vi bedömer att en målmedveten fortsatt satsning på NTF:s nätverk och opinionsgrupper på sikt kan påverka trafikanternas värdering av trafiksäkerhetsfrågor, så att alla omfattar nollvisionen. Vi anser att det behövs fördjupade studier och analyser av konsekvenserna för ett antal fysiska åtgärder och lokala hastighetsbegränsningar. Härvid bör även Vägverkets och kommunernas arbete med vägrevisioner och hur de samverkar med frivilligorganisationerna utvärderas. Vi föreslår att samverkansgruppen mellan Vägverket, polisen och kommunerna, (GNS-gruppen) tar initiativ till att det utvecklas en för de olika aktörerna gemensam utvärderingsmodell. Finansiering av NTF det behövs en ny statsbidragsmodell och nya bidragsgivare Under perioden 1982/83 1992/93 fick NTF ett årligt anslag beslutat av riksdagen för pläderande informationsverksamhet. Detta var främst ett organisationsstöd utan krav på återrapportering. I samband med att Vägverket övertog Trafiksäkerhetsverkets uppgifter år 1992/93 avvecklades anslaget till NTF. Vägverket fick ett sektorsansvar och skulle inom ramen för sina anslag upphandla olika tjänster från bl.a. NTF. Syftet med upphandlingsmodellen var att uppnå effektivitetsvinster och besparingar. För budgetåren 1998 och 1999 har NTF:s centrala kansli erhållit särskilda medel för opinionsbildande verksamhet. Det av regeringen beslutade beloppet har uppgått till 65 miljoner kronor. Härutöver har Vägverkets regioner upphandlat tjänster hos NTF:s länsförbund, dvs. en form av blandfinansieringsmodell. Vi har analyserat för- och nackdelar med de hittills prövade tre modellerna för finansiering av det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet. Vår analys visar att alla dessa modeller är förenade med 9

betydande nackdelar vad gäller effektivt resursutnyttjande och administrativ hantering. Den nuvarande blandfinansieringsmodellen anser vi fungerar sämst, beroende bl.a. på att det i praktiken är svårt att skilja på sådant opinionsarbete som skall täckas av de 65 miljonerna, respektive sådana tjänster som skall upphandlas av Vägverket. I mitten av 1990-talet inledde regeringen ett arbete för att tydliggöra resultatinriktningen av bidrag till föreningslivet. Om resultatstyrning tillämpas bör det framtida stödet till frivilligt trafiksäkerhetsarbete antingen ges i form av ett renodlad verksamhetsbidrag med tydliga krav på resultat eller ett projektbidrag där det i ansökan anges hur projektet skall redovisas. Enligt vår mening talar såväl effektivitetsskäl som formella skäl för att projektbidragsmodellen skall väljas. Vi anser att NTF bör undersöka möjligheterna till annan finansiering än statlig. Vi har studerat - landsting och kommuner, - försäkringsbolag, - medlemsavgifter, - skyltfonden, - sponsring samt - privata donationer och en eventuell blomsterfond. Vi har också studerat NTF:s förlagsverksamhet, övningsplatser, butiksförsäljning, utbildning och annan affärsverksamhet. Vår bedömning är att NTF bör vara restriktiv vad gäller kommersiell verksamhet. Möjligheter att sälja eller knoppa av dessa verksamheter bör prövas. Vi har funnit att NTF:s nuvarande splittrade organisation och avsaknad av bl. a. ett för hela organisationen gemensamt ekonomisystem medför onödigt höga administrativa kostnader. Vi anser därför att en förutsättningslös utredning av NTF:s organisation och arbetsformer bör genomförts. Nollvisionens etappmål år 2000 förutsättningar för att lyckas Vägverkets bedömning är att nollvisionens etappmål om högst 400 dödade i trafiken inte kommer att uppnås år 2000. För att bryta olycksutvecklingen skulle det bl.a. behövas ett väsentligt starkare engagemang i det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet och en ökad acceptans för nollvisionen bland trafikanterna. Vi bedömer att det fortfarande finns en chans att klara det psykologiskt viktiga etappmålet högst 400 dödade per år, men detta kräver bl. a att: - NTF genomför en snabb och genomgripande omorganisation. - NTF kan mobilisera väsentligt fler aktiva medlemmar. - Vägverket och kommunerna effektiviserar sitt arbete med att förbättra trafikmiljön. - Samarbetet mellan Vägverket, polisen, kommunerna och NTF förbättras. - Trafikanterna följer hastighetsbegränsningar och övriga trafiksäkerhetsregler. Enligt vår uppfattning har media och NTF en viktig uppgift att fylla, då det gäller att påverka dels myndigheterna, dels trafikanterna för att förverkliga nollvisionens grundidé. 10

1 Inledning Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag granskat Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främjande (NTF). Innan vi närmare presenterar uppdraget skall vi teckna bakgrunden till regeringens beslut att låta granska NTF. 1.1 Tidigare utredningar och trafiksäkerhetspolitiska beslut NTF bildades år 1934 på initiativ av dåvarande Kommunikationsministern. NTF har allt sedan sin tillkomst fått statlig finansiering. Staten var fram till och med 1992 företrädd i NTF:s styrelse. Under åren 1957-1967 hade NTF programtid i det dåvarande monopolbolaget Sveriges Television. Det mest uppmärksammade programmet var Anita och Televinken. Någon dokumentation om NTF:s tidigaste historia och utveckling har vi inte lyckats spåra vare sig på NTF:s centrala kansli eller på Riksarkivet, som normalt bevarar dokument om våra stora folkrörelser. Trots att NTF:s verksamhet kraftigt expanderat och NTF blivit alltmer beroende av statlig finansiering har NTF endast perifert behandlats i olika statliga utredningar och trafikpolitiska beslut. I det följande kommer vi kortfattat att behandla de offentliga utredningar och trafikpolitiska beslut som berör NTF för tiden från och med 1982. När man talar om NTF kan det i vissa fall råda oklarhet om vilken organisatorisk enhet som man avser. I det följande kommer vi att använda begreppet NTF i betydelsen de förtroendevalda och NTF:s centrala kansli i Kista plus NTF:s länsförbund. Det trafiksäkerhetsarbete som bedrivs av NTF:s medlemsorganisationer och andra frivilligorganisationer betraktar vi endast som NTF-projekt i den utsträckning de finansieras av NTF. 1.1.1 Det delade ansvaret mellan NTF och TSV fungerade inte NTF:s verksamhet var ursprungligen inriktad på att genom information och utbildning öka kunskaperna om och efterlevnaden av gällande trafikregler. I samband med högertrafikomläggningen bildades Trafiksäkerhetsverket (TSV) som central förvaltningsmyndighet för trafiksäkerhetsfrågorna. TSV hade till stor del samma uppgifter som NTF och det rådde oklarhet om de båda organens roller vad gäller främst ansvaret för trafiksäkerhetsinformationen. År 1982 beslöt statsmakterna att dela upp ansvaret så att NTF skulle svara för den s.k. pläderande informationen och TSV för sakinformationen. Statsmakterna beslöt samtidigt att successivt överföra resurser från TSV till NTF med förhoppningen att medelsförstärkningen främst skulle vidga de regionala och lokala insatserna. I rapporten Trafiksäkerhetsinformation (1989-09-29) konstaterade RRV att den tänkta ansvarsfördelningen mellan TSV och NTF inte hade fungerat. Det ekonomiska stödet till det regionala informationsarbetet och till frivilligorganisationerna hade inte heller ökat. Dessutom konstaterades att det förelåg brister i den ekonomiska redovisningen av hur de statliga resurserna för trafiksäkerhetsinformation hade använts och att statsmakternas möjligheter att överblicka resursanvändningen hade försämrats. 11

1.1.2 TSV avvecklas och Vägverket får sektoransvaret År 1990 fick generaldirektör Ingemar Mundebo regeringens uppdrag att se över det offentliga trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation. I betänkandet Det framtida trafiksäkerhetsarbetet (SOU 1991:79) konstaterades att huvudstrategin borde vara att genom fysiska trafiksäkerhetshöjande åtgärder i framför allt lokala miljöer höja graden av inbyggd säkerhet i trafiksystemet, men att man inte helt kan förlita sig på denna strategi utan att det under överskådlig tid kommer att krävas regelkontroll och sanktioner. I betänkandet föreslogs att TSV och Statens Vägverk skulle slås samman och att det nya Vägverket skulle få ett totalansvar för trafiksäkerheten. I betänkandet angavs att frivilligorganisationernas insatser i det samlade trafiksäkerhetsarbetet kan vara av stor betydelse, men att NTF:s roll och uppgifter närmare borde preciseras. Det föreslogs också att NTF borde utarbeta en plan för verksamheten under de närmast åren och en beskrivning av de förväntade effekterna av insatserna samt att en förskjutning borde ske från centrala till lokala aktiviteter. NTF:s centrala kansli borde härvid utvecklas till att i högre grad vara en stöd- och serviceorganisation till länsförbunden. Vidare föreslogs att NTF borde skapa kontakter med medierna på central, regional och lokal nivå och att NTF i större utsträckning borde agera som kritisk konsumentrepresentant, dvs. att på trafikanternas uppdrag verka för att trafiksäkerhetsaspekterna beaktas såväl inom berörda myndigheter som exempelvis inom bilindustrin. Mundebos utredning ledde till att riksdagen år 1993 beslöt om en ny inriktning av vägtrafiksäkerhetsarbetet (prop.1992/93:161, bet. 1992/93:TU29, rskr. 1992/93:426). Inriktningen innebar att trafikanten sattes i centrum och att Vägverket, polisen och kommunerna utpekades som huvudaktörer inom trafiksäkerhetsområdet. Samma år överfördes TSV:s uppgifter till Vägverket och uppdrogs åt det nya verket att i samarbete med Rikspolisstyrelsen (RPS) och Svenska Kommunförbundet utarbeta ett nationellt trafiksäkerhetsprogram för perioden 1995-2000. Något ställningstagande till NTF:s uppgifter och roll gjordes inte i anslutning till statsmakternas beslut om att bilda Vägverket. Statsbidraget till NTF var troligen inte förenat med något krav på hur de skulle användas och redovisas, utan anslaget betraktades som ett rent organisationsstöd. Våren 1992 beslöt riksdagen att anslaget till NTF skulle avvecklas och att Vägverket från och med den 1 januari 1993 skulle få betalningsansvaret för den pläderande trafiksäkerhetsinformationen. Tanken var att Vägverket skulle upphandla informationstjänster m.m. från NTF och andra leverantörer. År 1994 utarbetade Vägverket i samarbete med RPS och Svenska Kommunförbundet ett Nationellt trafiksäkerhetsprogram för perioden 1995-2000. För att genomföra detta program, som var inriktat på 11 s.k. reformområden, etablerades olika former av samverkan och överenskommelser mellan dessa aktörer. Avtal träffades även på central nivå mellan Vägverket och NTF samt på regional nivå mellan Vägverket sju regioner och NTF:s länsförbund. Programmet har legat till grund för regeringens styrning av Vägverkets trafiksäkerhetsarbete. Regeringen har i regleringsbrev för Vägverket uppställt konkreta verksamhetsmål för bl.a. minskad andel onyktra i polisens kontroller, minskad andel hastighetsöverträdelser och ökad andel cyklister som använder hjälm. 12

Vägverkets samlade ansvar för hela vägtransportsystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet m.m. förtydligades i den s.k. sektorpropositionen (prop. 1995/96:131) som riksdagen godkände i maj 1996 (bet. 1995/96:TU18, rskr. 1995/96:231). 1.1.3 Nollvisionen Antalet dödade och svårt skadade har minskat under första hälften av 1990-talet. Den främsta förklaringen till denna minskning var dock att 1980-talets kraftiga ökning av trafikarbetet ersatts av en stagnation. Särskilt bland yngre förare med de högsta olycksriskerna minskade bilkörningen under början av 1990-talet till följd bl.a. av minskat antal unga körkortsinnehavare och höjningar av bensinpriset. Risken bedömdes vara stor att antalet dödade och svårt skadade åter skulle komma att stiga när tillväxten och sysselsättningen åter tog fart. Estoniakatastrofen ledde till en debatt om samhällets åtgärder för att förebygga olyckor. Varje år dödas ungefär lika många i trafiken som antalet svenska medborgar som miste livet i denna katastrof. Årligen skadas dessutom ca 4 000 personer allvarligt. För offren och deras anhöriga är varje enskild olycka lika tragisk. Hösten 1996 utarbetades den s.k. nollvisionspropositionen (prop. 1996/97:137). I denna angavs att det långsiktiga målet för trafiksäkerheten skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor inom vägtransportsystemet. I propositionen om nollvisionen anges att trafiksäkerhetsproblemet till stor del har ansetts bero på den enskilda trafikantens felbeteende och att många av de åtgärder som vidtagits syftat till att anpassa människan till vägtransportsystemet snarare än att anpassa vägtransportsystemet till människan. Brister i systemutformningen bidrar till att trafikanter riskerar att utsättas för ett yttre våld vid trafikolyckor som väsentligt överstiger vad människan rent fysiologiskt tål. Ett av de centrala kraven på framtidens vägtransportsystem enligt nollvisionen är att konsekvenserna av misstag och felbeteenden i trafiken begränsas så att de inte leder till långvariga hälsoförluster och att på sikt vägar, fordon och transporttjänster utformas så att människans tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids. I propositionen om nollvisionen anges också att trafiksäkerhetsarbetet bör ta fasta på att alla individer har en personlig nollvision och att bl.a. NTF och dess lokala, regionala och centrala medlemsorganisationer kan stödja folkligt engagemang för ökad trafiksäkerhet. Genom att dels öka medborgarnas kunskap och insikt om samspel och skaderisker i trafiken, dels stödja medborgarnas krav på att bl.a. vägar, fordon och vägtransporter skall vara trafiksäkra, kan dessa organisationer aktivt bidra till en säkrare vägtrafik. Nollvisionspropositionen antogs av riksdagen i maj 1997. Som nämnts ovan finansierades frivilligorganisationernas verksamhet vid denna tidpunkt huvudsakligen av Vägverket. Resurserna till NTF-organisationen hade ökat kraftigt under åren 1993-1997 och Vägverket hade givit NTF i uppdrag att utveckla och samordna det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet. I uppdraget till NTF betonades särskilt NTF:s roll att skapa en efterfrågan på ökad trafiksäkerhet och ett folkligt engagemang för nollvisionen. 13

1.1.4 NTF får ändrad finansiering och en mer oberoende ställning I en diskussion mellan NTF, Vägverket och Kommunikationsdepartementet utformades ett nytt uppdrag för NTF. Det nya uppdraget skulle kunna försvåras av att NTF var finansiellt beroende av den viktigaste systemutformaren. För att betona NTF:s oberoende roll beslöt regeringen i december 1997 att ändra finansieringen av det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet. I regleringsbrevet för Vägverket för 1998 angavs att av verkets medel för sektoruppgifter skulle 65 miljoner kronor utbetalas till NTF för NTF:s opinionsbildande verksamhet. Under 1998 började NTF att bl.a. genom massmedia markera sin nya roll. NTF kritiserade Vägverket för att använda sina resurser för trafiksäkerhetsarbetet på ett ineffektivt sätt och för att ha orsakat dödsolycksfall. Sommaren 1998 polisanmälde NTF Vägverket. I 1998 års trafiksäkerhetsrapport konstaterade Vägverket att etappmålet för nollvisionen - att högst 400 personer skulle dödas i vägartrafiken år 2000 - inte skulle komma att uppnås. I anslutning till regeringens beslut om planen för de nationella vägarna för perioden 1998-2007 gav regeringen hösten 1999 Vägverket i uppdrag att inom befintlig totalram omarbeta planen och öka den årliga budgeten för perioden 1999-2003 för renodlat fysiska trafiksäkerhetsåtgärder från 450 miljoner kronor till 900 miljoner kronor samt att redovisa hur sektoruppgifterna skulle kunna effektiviseras. Uppdraget redovisades i december 1998 avseende fysiska trafiksäkerhetsåtgärder och i mars 1999 avseende trafiksäkerhetsdelen. NTF kritiserade Vägverkets förstnämnda trafiksäkerhetsplan och föreslog bl.a. att mittseparering på 13-meters vägar borde införas i snabbare takt än Vägverket förutsatt i sin plan. NTF hävdade att man härigenom borde kunna rädda cirka fem människoliv per år på de mest utsatta 13- metersvägarna. Ett utkast till planen där Vägverket bl.a. diskuterade en stegvis höjning av böterna för fortkörning vid upprepade hastighetsöverträdelser läckte ut och blev häftigt kritiserat i pressen. Mot bakgrund av bl. a. NTF:s och medias kritik lade Näringsdepartementet i april 1999 fram ett 11-punktsprogram för ökad trafiksäkerhet (bilaga 1). I Vårpropositionen redovisade regeringen sin syn på den framtida inriktningen och omfattningen av väghållningen och sektorarbetet inom vägtransportområdet. I samband härmed ändrades Vägverkets regleringsbrev så att 400 miljoner kronor sparades in på intern administration och sektoruppgifter i syfte att kunna satsa de frigjorda medlen på fysiska åtgärder som är kostnadseffektiva ur trafiksäkerhetssynpunkt. Att regeringen i april 1999 beslöt att ändra Vägverkets regleringsbrev fick inga konsekvenser vad gäller det centrala bidraget till NTF år 1999, utan detta bibehölls oförändrat på 65 miljoner kronor. De omprioriteringar som Vägverket tvingades göra innebar dock att Vägverksregionernas upphandling från NTF:s länsförbund minskade under senare delen av 1999. För år 2000 föreslog Vägverket i en PM juni 1999 att bidraget till NTF skulle reduceras till 50 miljoner kronor. Härtill kommer att Vägverkets köp av tjänster från NTF-förbunden i stort sett bedömdes komma att bortfalla år 2000. Under 1998 fick medlemsorganisationerna ca 9 miljoner kronor i direkta projektstöd från NTF Kista, förutom de 6 miljoner kronor som utbetalades via NTF:s länsförbund. Vissa medlemsorganisationer anser att alltför mycket av det statliga bidraget på 65 miljoner kronor går till central verksamhet och administration. Frågan om användningen av NTF:s statliga medel var föremål för en interpellation i Riksdagen våren 1999. 14

Av riksdagsdebatten framgick att NTF:s redovisning till Vägverket av hur medlen använts inte nått fram till näringsministern. Den kraftiga neddragningen av anslagsposten sektoruppgifter samt oklarheterna om hur medlen för trafiksäkerhet används och om effekten på trafiksäkerheten torde vara det främsta skälet till regeringens beslut att utvärdera bidraget till frivilligorganisationerna. 1.2 Uppdraget till RRV Den 16 september 1999 beslöt regeringen att uppdra åt RRV att granska och utvärdera NTF:s trafiksäkerhetsarbete och NTF:s användning av statliga medel. I regeringens beslut erinras om Näringsdepartementets handlingsprogram i 11 punkter för ökad trafiksäkerhet och avsikten att driva nollvisionsarbetet framåt genom fokusering på angelägna insatsområden. Uppdraget till RRV avser en granskning och utvärdering av hur medel används inom NTF med avseende på ändamålsenlighet och redovisade resultat. Uppdraget avser även en beskrivning av tidigare och nuvarande konstruktion av medelstilldelningen beträffande föroch nackdelar. I uppdraget ingår även att inhämta erfarenheter från jämförbara organisationer i Norden. Uppdraget skulle avrapporteras senast den 15 december 1999. I bilaga 2 redovisas uppdraget till RRV. 1.3 Genomförande RRV:s granskning har omfattat en genomgång av bl.a. följande dokument: NTF:s inriktningsdokument (bilaga 3) och Policy Utredningar och propositioner som berört NTF:s verksamhet (ca 1 000 sidor) NTF:s och länsförbundens verksamhetsberättelser för perioden 1989-1998 (ca 5 000 sidor ) Kongress- och styrelsemötesprotokoll för år 1998 och 1999 Medlemsorganisationernas projektansökningar för år 1999 och 2000 NTF:s, länsförbundens och medlemsorganisationernas hemsidor på Internet NTF:s projektdatabas (ca 1 500 sidor) Ett 20-tal utvärderingsrapporter Vägverkets trafiksäkerhetsrapporter 1996-1998 GNS-gruppens sammanträdesprotokoll. 1) Vi har intervjuat personalen vid NTF:s centrala kansli i Kista och flertalet av NTF:s styrelseledamöter Vi har även deltagit i NTF-förbundens ordförandekonferens den 15 oktober 1999, chefskonferens den 24-25 november 1999 samt vid NTF:s styrelsemöte den 7 december 1999. Följande länsförbund och medlemsorganisationer har vi besökt: 1 GNS-gruppen (Gruppen för Nationell Samverkan) 15

Dalarnas trafiksäkerhetsförbund Hallands trafiksäkerhetsförbund NTF Bleking NTF Stockholm NTF Väst (inkl. FMK och SMC i Göteborg) NTF Västmanland NTF Skåne NTF Västernorrland NTF Värmland NTF Östergötland Försvarets Motorklubb (FMK) Motorförarnas Helnykterhetsförbund (MHF) Morormännens riksorganisation (M) Trafik- och polioskadades förening (TPF) Svenska Kommunförbundet Sveriges Kvinnliga Bilkåristers Riksorganisation (SKBR) Svenska Vägföreningen Försäkringsförbundet SEKO 2 och Transport för Nollvisionen Dessutom har telefonintervjuer gjorts med samtliga medlemsorganisationer som fått bidrag från NTF. Vi har vidare träffat och intervjuat Vägverkets generaldirektör, chefen för TS-enheten m.fl. medarbetare vid Vägverkets huvudkontor samt medarbetare vid följande Vägverksregioner: Region Mitt Region Mälardalen Region Stockholm Region Skåne Region Väst Vi har även intervjuat företrädare i GNS-gruppen för polisen och Svenska kommunförbundet. Dessutom har vi besök NTF:s systerorganisationer i Danmark och Norge. Arbetet har bedrivits i en dialog med NTF, Vägverket och vissa medlemsorganisationer. Ett stort antal personer har beretts möjlighet att lämna underhandssynpunkter på utkast till denna rapport. Vi har genomgående fått ett positivt bemötande och vi har fått ut alla de dokument som vi begärt att få ta del av, trots att föreningar formellt sett inte är skyldiga att lämna information till RRV. NTF-organisationens presentation över Internet har underlättat vårt arbete samt inte minst den behörighet vi har fått att få ta del av informationen i den gemensamma projektdatabasen via Internet. RRV:s projektgrupp har bestått av: lars.markstedt@rrv.se projektledare och olle.hallbrink@rrv.se 2 SEKO, facket för service och kommunikation 16

Av våra intervjuer har framkommit att initiativet till utvärderingen av NTF kom från näringsminister Björn Rosengren själv. På MHF:s trafiksäkerhetsseminarium i Tylösand i augusti 1999 sade näringsministern att han inte längre tyckte sig se NTF i media och att NTF inte längre framstod som den folkrörelse NTF en gång var. Vi har därför inte begärt att från Näringsdepartementet få några förtydliganden av det allmänt formulerade uppdraget (se bilaga 2). Vi har utgått från att regeringen genom att lägga uppdraget på RRV och inte på t.ex. en kommitté eller en konsultfirma har velat få en förutsättningslös, objektiv och oberoende granskning där inga partsintressen skall kunna påverka resultatet. 17

2 Allmänt om vägtrafik och olyckor 2.1 Vägtransportsystemet är komplext och olycksrisken hög I departementspromemorian På väg mot det trafiksäkra samhället (Ds 1997:13) framhålls följande: 1. Systemutformarna har alltid ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning och därmed tillsammans ett ansvar för hela systemets säkerhetsnivå. 2. Trafikanterna har alltid ansvar för att följa spelreglerna som systemutformarna ställer upp för användningen av vägtransportsystemet. 3. Om trafikanterna inte följer spelreglerna på grund av t.ex. bristande kunskap eller om personskador uppstår, måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån det krävs för att motverka att trafikanter dödas eller allvarligt skadas. I promemorian beskrivs inte närmare vägtransportsystemets uppbyggnad och vilka de s.k. systemutformarna är. Vanligen beskrivs vägtransportsystemet som bestående av delsystemen infrastruktur, fordon, transportföretag och trafikanter. Till infrastrukturen hör det statliga vägnätet som omfattar tusentals mil riksvägar och länsvägar med broar, tunnlar, räcken och andra trafikanordningar. Därtill kommer kommunala vägar, gator gång och cykelbanor samt enskilda vägar. För att sköta det statliga vägnätet har Vägverket en produktions- och driftorganisation med ca 6 000 personer anställda. I nedanstående tabell redovisas Vägverkets verksamhetsvolym 1994-2000. Vägverkets verksamhetsvolym 1994-2000 Belopp miljoner kr, Mkr prognos förslag 1994 1995 1996 1997 1998 1) 1999 1) 2000 1) Sektoruppgifter 668 873 819 900 1 055 930 519 varav trafiksäkerhet 135 175 235 277 308 358 270 1) exkl NTF direkta medel Myndighetsutövning 3 183 2 828 2 172 2 514 1 856 2 185 2 642 Statlig väghållning 13 783 14 718 12 133 11 261 14 026 12 733 13 511 Summa verksamhetsgrenar 17 634 18 419 15 124 14 675 16 937 15 848 16 672 varav administration 771 901 946 1 057 1 081 1 119 1 252 Tabell 2.1 Av tabellen framgår att kostnaderna för Vägverkets sektoruppgifter ökade kraftigt fram till och med år 1998. År 2000 beräknas de dock nästan halveras jämfört med år 1998 och kommer då att bli lägre än år 1994. Även kostnaderna för Vägverkets myndighetsutövning och kostnaderna för statlig väghållning har minskat under perioden 1994-2000. I fast penningvärde har kostnaderna för Vägverkets totala verksamhet minskat. 18

Vägtrafiksystemet är mycket omfattande och komplext. På vägnätet rör sig ständigt ett mycket stort antal fordon och trafikanter. Flyget t.ex. är i det avseendet ett mycket enklare system och säkerhetsnivån i alla delsystemen inom flyget är betydligt högre än inom vägtrafiken. Olycksrisken per transportkilometer är också väsentligt lägre inom flyget än inom vägtrafiken. Ändå upplever många att det är farligare att flyga än att åka bil. En förklaring till detta är att vi vuxit upp med vägtrafiken och varje dag rör oss i trafiken. Trafik är ett vanligt samtalsämne. De flesta har synpunkter på bilarna, trafikproblemen och mer eller mindre väl grundade åsikter om orsakerna till trafikolyckor. 2.2 Vägen till trafiksäkerhet Det har skett en enorm utveckling under de senaste 30 åren vad gäller infrastrukturen och fordonen. Vi har fått bättre vägar med motorvägsstandard på stora delar av de mest trafikerade Europavägarna. Framförallt har utbyggnaden av nya bostadsområden som sedan 1968 byggts enligt SCAFT:s 3 riktlinjer med trafikseparering och trafikdifferentiering lett till en stark olycksminskning, särskilt bland barn och oskyddade trafikanter. Däremot har inte trafiknätet i de äldre tätortsmiljöerna omstrukturerats och sanerats i den omfattning som professor Sune Lindström, idégivaren bakom SCAFT-riktlinjerna, i sin vision tänkte sig. Även fordonen har utvecklats både vad gäller bilarnas funktion och säkerhet. Inspiratören till detta var Ralf Nader som startade konsumentrörelsen i USA. Hans bok Unsafe at any speed utkom för drygt 30 år sedan. Lagstiftningen om bilars säkerhet har successivt skärpts med bl.a. krav på krocktester, bilbälten och från och med den 1 december 1999 vinterdäck. Konsumenternas efterfrågan har ofta varit pådrivande och införandet av t.ex. airbag i nya bilar har skett utan lagstiftning. NTF har inom bl. a. området skyddsutrustning varit pådrivande. Sverige hör till de länder som har en mycket hög användning av bilbälten och bilbarnstolar. Transportföretagen har först under de senaste åren börjat att kvalitetssäkra sina transporter. Initiativet till detta kom från Vägverket 2.3 Alla har ett ansvar för trafiksäkerheten Det är viktigt att trafikanterna har kunskaper om och förståelse för nödvändigheten av att följa gällande trafikregler. Barn och ungdomar måste veta vilka regler som gäller och vad konsekvenserna kan bli om man inte följer dem. Då det gäller barns och ungdomars trafikfostran har föräldrarna och skolan ett delat ansvar. NTF deltog tidigare i trafikundervisningen i skolan, men sedan mitten av 1980-talet har NTF inte producerat egna läromedel. NTF deltar inte heller i någon större omfattning i vidareutbildning av lärare och skolpersonal. På grund av oenighet om vilken pedagogik som skulle tillämpas, valde Vägverket under åren 1993-1997 att inte finansiera NTF:s verksamhet i skolan. Det finns många orsaker till att trafikolyckorna sedan mitten av 1990-talet inte fortsatt att minska och att antalet dödade och allvarligt skadade efter det att nollvisionsbeslutet togs nu tenderar att öka. I den allmänna debatten har Vägverket som systemutformare kommit att framstå som huvudansvarig för att nollvisionens etappmål högst 400 dödade i trafiken år 2000 inte kommer att klaras. Även om kritiken i vissa fall skulle vara berättigad och Vägverket 3 SCAFT (Stadsbyggnad, Chalmers, Arbetsgruppen för Forskning och Trafiksäkerhet) 19

kanske inte bedrivit sitt sektorarbete tillräckligt effektivt, vill vi dock peka på att, som framgår av tabell 2:1, Vägverket, trots att man totalt sett fått mindre resurser, har prioriterat sektoruppgifterna och då särkilt inom trafiksäkerhetsområdet. Vi vill även peka på att det i beslutet om nollvisionen fastslås att ansvaret för trafiksäkerheten åvilar både trafikanterna och de s.k. systemutformarna. Med systemutformare avses offentliga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av olika delar av vägtransportsystemet såsom väg, fordon och transporttjänster samt de som ansvarar för olika stödsystem för en säker vägtrafik såsom regelverk, utbildning, information, övervakning, räddning, vård och rehabilitering. Alla har således ett ansvar för trafiksäkerheten. 2.4 Media och NTF har en viktig roll Såväl rikstidningarna som lokaltidningarna innehåller nästan varje dag en notis om inträffade trafikolyckor. Med några få undantag ger artiklarna bara en ytlig beskrivning av händelseförloppet och de avslutas ofta med meningen:, men olyckan kunde inte undvikas. Utgångspunkten för nollvisionen är att trafiksystemet skall vara så utformat och trafikanterna bete sig så att ingen skall behöva dödas eller allvarligt skadas i trafiken. Under senare tid har en del journalister börjat följa upp inträffade olyckor för att se om systemutformaren har tagit sitt ansvar och om felaktigheter i trafikmiljön åtgärdas. Detta kan få effekt på trafiksäkerheten, förutsatt att den ansvariga systemutformaren, t.ex. Vägverket eller kommunen, har vilja och ekonomiska resurser för att systematiskt åtgärda bristerna i trafikmiljön och inte bara just på den plats där olyckan inträffat. I sammanhanget kan nämnas att Vägverket gör s.k. djupstudier av alla dödsolyckor och flertalet svåra personskadeolyckor i syfte att få kunskaper om orsakerna till olyckornas uppkomst. Av integritetsskäl får uppgifter som kan knytas till person inte utlämnas, men i vissa Vägverksregioner ger man en samlad bild av sina erfarenheter och hur de skall utnyttjas i det olycksförebyggande arbetet. Även om förbättringar av trafikmiljön och fordonen är det bästa sättet att långsiktigt minska olyckorna, behövs det även information och övervakning för att påverka trafikanterna att följa gällande regler och anpassa farten till rådande väder och ljusförhållanden. Vägverket har huvudansvaret för trafiksäkerhetsinformationen. Vi har tagit del av Region Mälardalens uppföljning av sina annonskampanjer, där bl.a. en bild på en gråtande lucia uppmärksammades av många. De flesta annonser dränks i mediabruset och. i de fall en mätbar effekt på olycksutvecklingen uppnås, är den ofta bara temporär. Via TV matas vi dagligen med underhållningsvåld och filmer med livsfarliga biljakter. Sannolikt påverkas särskilt de yngre tittarna, på ett ur trafiksäkerhetssynpunkt negativt sätt. Det behövs därför en stark motkraft för att skapa förståelse för trafiksäkerhet. Viktigast härvid är föräldrarnas exempel och dialog samt den påverkan som kan ske genom frivilligt trafiksäkerhetsarbete. Inom NTF-organisationen pågår på lokal nivå många intressanta projekt med syfte att påverka trafikanternas beteende genom att öka deras kunskaper om olycksrisker och om vad konsekvenserna kan bli av ett trafikbrott eller en tiondels sekunds misstag. Det finns även projekt som syftar till att skapa insikt om vad en olycka kan få för konsekvenser, inte bara för föraren själv utan även för andra inblandade trafikanter och deras anhöriga. Lyckade sådana projekt, t.ex. NTF Västs projekt som riktar sig till unga fångar inom kriminalvården, 20

uppmärksammas inte alltid av media. Det finns även utländska exempel som har varit framgångsrika, t.ex. det amerikanska programmet Every fifteen minutes. 4 NTF har sedan länge haft ansvaret för att samordna det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet. Drygt hälften av svenskarna känner till NTF enligt en TEMO-undersökning 5 från 1998. Andelen som aldrig har hört talas om eller knappast känner till något om NTF har ökat under perioden 1993-1998 och siffran är lägre än under monopoltelevisionstiden. 4 I Californien dödades och skadades 33 000 personer i alkoholrelaterade olyckor 1996 enligt Highway Patrol. Det innebär att en person dödas eller skadas allvarligt var 15:e minut. Tonåriga förare är överrepresenterade och svarar för en oproportionerligt stor andel av olyckorna. Efter kraftfulla åtgärder, bildandet av MADD (mothers against drunk drivers) genomförandet av kampanjen Every 15 minutes och införande av olika straffpåföljder, kontakt med offrens familjer, besök på bårhus etc. har antalet döda och allvarligt skadade sjunkit till 17 000. 5 TEMO:s organisationsindex 1998, FS9810/13 21