Version 2015-04-01 Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.2 Kapitel 17 Indirekta effekter utanför transportsektorn (wider economic impacts) G L 6(1+0,1) 6 12 120 80 100 1
2
Innehåll 17 Indirekta effekter utanför transportsektorn (wider economic impacts)... 3 17.1. Wider economic impacts och Regional utveckling... 3 17.2 Effekter på samhällsbyggnadskostnader (exploateringseffekter)... 6 17 Indirekta effekter utanför transportsektorn (wider economic impacts) 17.1. Wider economic impacts och Regional utveckling ASEK rekommenderar I små och medelstora projekt ska de traditionella kalkylmetoderna tillämpas utan vidare hänsyn till eventuella ytterligare effekter. I de fall då de direkta effekterna (på primärmarknaden) är små finns ingen anledning att tro att projektet ger ytterligare indirekta effekter av någon betydelse. Vid större projekt kan indirekta effekter utanför transportsektorn förekomma. Resultat från en kompletterande studie av sådana eventuella effekter kan presenteras vid sidan av den traditionella kalkylen. En sådan kompletterande studie bör vara utförd med hjälp av relevant modell. Resultaten av en sådan studie ska redovisas separat och ses som en ytterligare del i beslutsunderlaget. Samhällsekonomiska nettoeffekter på arbetsmarknaden via bättre matchning mm. som inte syns i förändrad trafik är normalt relativt små. Komplettande analys görs lämpligen med SAMLOK. Man måste dock se upp så inte dubbelräkning sker. Regionalt mycket viktiga omfördelningseffekter påverkar inte den samhällsekonomiska nettoeffekten, men är viktigt ur regionalpolitisk synvinkel. Dessa effekter bör beskrivas i fördelningsanalysen i Samlad effektbedömning eller i en fördjupad fördelningsanalys i form av en regionalekonomisk kalkyl. Bakgrund och motivering Det har länge pågått en diskussion mellan de som hävdat att alla väsentliga nyttoeffekter av ett projekt (t.ex. en investering) fångas med hjälp av befintliga kalkylmetoder och de som hävdat att det kan uppstå ytterligare nyttoeffekter av betydande storlek som inte synliggörs med dagens kalkylmetodik. Forskningen är numera enig om att den traditionella kalkylen fångar samtliga nyttoeffekter under förutsättning att alla marknader fungerar perfekt, vilket bl.a. innebär att priserna sammanfaller med den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om så är fallet skulle alla effekter fångas genom analys av direkt berörda transportmarknader i enlighet med traditionell kalkylmetodik. 3
För att ovanstående skall gälla får det därmed inte förekomma några snedvridande skatter, stordriftsfördelar, externaliteter eller andra imperfektioner på de marknader som berörs av projektet (primära såväl som sekundära). I de fall där sådana avvikelser från situationen med perfekta marknader föreligger kommer en analys av primärmarknaden inte fånga alla effekter av ett projekt. Ett fall är där en förbättring i transportsystemet t.ex. innebär att marknader med bristande konkurrens (monopolmarknader, oligopolmarknader) öppnas för mer konkurrens. Om marknaden till följd av detta ändras så att priserna närmar sig marginalkostnaden och utbjuden kvantitet närmar sig den samhällsekonomiskt optimala bör nyttan av denna effekt (prissänkningen och kvantitetsökningen) räknas med. Sänkta transportkostnader till följd av ett projekt kan ge upphov till ökat arbetskraftsutbud. Detta eftersom sänkta kostnader för att ta sig till ett arbete minskar den s.k. reservationslönen, d.v.s. den lön en individ minst kräver för att vara villig att ta ett visst arbete. Då det föreligger skatt på arbete är arbetskraftsutbudet under vad som är optimalt och värdet av denna ökning (d.v.s. den ökade skatteintäkten från arbete) skall också räknas in i kalkylen. Det bör dock påpekas att de flesta projekt som är aktuella för utvärdering inte är tillräckligt omfattande för att påverka arbetskraftsutbudet på nationell nivå och att omflyttningseffekter normalt sett inte skall räknas in i kalkylen. Förutom en ökning i arbetskraftsutbudet kan sänkta transportkostnader också leda till så kallade agglomerationseffekter. Dessa kan uppstå då ekonomiska verksamheter koncentreras till en geografisk yta. De effekter som brukar behandlas i litteraturen är kunskapsutbyte, bättre nyttjande av underleverantörer och offentliga tjänster samt förbättrad arbetskraftstillgång. Den förstnämnda effekten handlar om att företag lokaliserade till samma plats kan dra nytta av varandra genom att utbyta kunskap och erfarenheter. I det sistnämnda fallet handlar det om att högkvalificerad arbetskraft också söker sig till regioner där valmöjligheterna på arbetsmarknaden är större vilket gör att företagen får en större pool av arbetskraft att välja av (och arbetstagarna får fler företag att välja av) vilket torde förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Dessutom leder sänkta transportkostnader till att området inom vilket en individ bosatt på en viss plats kan tänka sig att ta ett jobb blir större vilket också förbättrar matchningen. Dessa effekter leder till ökad produktivitet och därmed nytta vilket i princip bör inkluderas i en kalkyl (Duranton och Puga, 2004, Venables, 2007). Att dessa effekter kan finnas är tämligen okontroversiellt men problemen uppstår då de skall beräknas och värderas. I princip kan man använda sig av en top-down eller en bottom up approach. I den sistnämnda utgår man från mikroekonomiska fundament och bygger upp en SCGE-modell av ekonomin där olika marknadsimperfektioner modelleras och välfärdseffekterna av ett projekt mäts på individ eller hushållsnivå (se exempelvis Venables, 2007). Detta tillvägagångssätt är teoretiskt sunt, kan anpassas för att fånga olika regioners särart och minimerar risken för dubbelräkning. Problemet är att det kan vara svårt att på ett korrekt sätt fånga beteendet hos alla aktörer och funktionssättet för alla marknader och deras interaktion med transportmarknaden och att det blir för komplicerat att applicera denna typ av modeller i standardfallen. I top-down ansatsen beräknas först effekterna med hjälp av en vanlig kalkyl. Därefter läggs ytterligare effekter till för att kompensera för olika markandsmisslyckanden. En sådan metod har exempelvis tillämpats i Storbritannien där tre olika komponenter läggs till kalkylen för att fånga (1) effekten av ökad produktion på icke-perfekta marknader, (2) eventuell ökning i skatteintäkter till följd av ökad sysselsättning i arbeten med högre produktivitet samt (3) nyttan 4
av ökad agglomeration. Beräkningen av den sistnämnda effekten baseras på studier av sambanden mellan agglomeration och produktivitet på aggregerad nivå och utgör endast en grov uppskattning (DfT, 2006). Ett sådant tillvägagångssätt är betydligt enklare men har också sina nackdelar. Det blir med nödvändighet problematiskt att tillämpa standardiserade multiplikatorer för denna typ av beräkningar när de mikrobaserade studierna visar att dessa effekter varierar stort mellan olika projekt, till och med mellan projekt som ställs mot varandra i samma region. Exempelvis fann Elhorst et al. (2004) vid studien av fyra olika utformningar av en investering att de gav upphov till en modifiering av den traditionella nyttosidan med mellan - 1% och +38%. Den uppskattade modifieringen varierade alltså från negativ (liten) effekt till +38% och att då tillämpa standardiserade värden förefaller tveksamt. Flertalet författare påpekar att den metodologiska osäkerheten på området är stor och betonar att man inte kan vara säker på att effekterna alltid är positiva vilket ofta förutsätts i debatten (och av den olyckliga benämningen Wider economic benefits) vilket motiverar en försiktig hållning i frågan (Banister och Berechman, 2000, OECD, 2008, Nash och Laird, 2009). Med tanke på detta, samt problemen med att hitta rättvisande standardiserade mått och de kostnader och metodologiska osäkerheter som är förknippade med användningen av SCGEmodeller rekommenderas följande: 1 I små och medelstora projekt tillämpas de traditionella kalkylmetoderna utan vidare hänsyn till eventuella ytterligare effekter. I de fall då de direkta effekterna (på primärmarknaden) är små finns ingen anledning att tro att projektet ger ytterligare indirekta effekter av någon betydelse. Om effekterna skulle vara betydande så får de behandlas i den Samlade effektbedömningen. Även vid stora projekt, d.v.s. projekt med stora sänkningar av transportkostnader (inklusive tidskostnad), bör en traditionell kalkyl utföras. Vid sidan av resultaten från den traditionella kalkylen kan vid behov resultaten från en kompletterande studie av eventuella ytterligare effekter presenteras. En sådan kompletterande studie bör vara utförd med hjälp av relevant modell (för närvarande Samlok). Resultaten skall inte läggas till den samhällsekonomiska kalkylen utan den kompletterande studien skall ses som ytterligare en form av beslutsunderlag. Diskussionen kan sammanfattas på följande sätt: Ekonomisk tillväxt kan ofta mätas via förändringar i trafikeringen via tidsvärdena den fångas i kalkylerna under förutsättning av trafikprognosen är rätt. Bredare ekonomiska nettoeffekter, Wider Economic Benefits (WEB) på arbetsmarknaden via bättre matchning mm. som inte syns i förändrad trafik är normalt relativt små. Effekterna är störst för projekt som redan är lönsamma, nära eller i större stadsområden. Komplettande analys görs lämpligen med SAMLOK. Man måste dock se upp så inte dubbelräkning sker. Regionalt mycket viktiga omfördelningseffekter påverkar inte den samhällsekonomiska nettoeffekten, men är viktigt ur regionalpolitisk synvinkel. Dessa effekter bör beskrivas i fördelningsanalysen i Samlad effektbedömning eller i en fördjupad fördelningsanalys i form av en regionalekonomisk kalkyl. Budgeteffekter av investeringar finns men är situationsberoende och inte helt lätt att härleda till ett enskilt projekt. 1 Är även i linje med rekommendationerna från OECD (2008) 5
17.2 Effekter på samhällsbyggnadskostnader (exploateringseffekter) ASEK rekommenderar Större väginvesteringar kan ha effekter på exploatering inom övrigt samhällsbyggande (t.ex. kommunala markanvändningsplaner). Sådana effekter kan beräknas med t.ex. Sampers/Samkalk genom att nya bostäderna etc. kodas in i utredningsalternativet men inte i jämförelsealternativet. På grund av den osäkerhet som fortfarande råder kring frågan om exploateringseffekter, såväl ur principiell som praktisk metodsynpunkt, rekommenderas att denna typ av effekter inkluderas endast i känslighetsanalyser. Om stor försiktighet beaktas för att undvika dubbelräkning samt att alla effekter inkluderas i kalkylen (dvs. även de kostnader som uppstår på byggmarknaden i samband med ändrad markanvändning) kan detta utgöra en huvudanalys. Bakgrund och motivering En vägutbyggnad påverkar ofta förutsättningarna för exploatering inom övrigt samhällsbyggande, t ex utbyggnad av bostads-, industri- och affärsområden. Detta kallar vi för exploateringseffekter. Exploateringen ska vara planerad, vilket normalt innebär att den finns i de kommunala markanvändningsplanerna, och att den ska genomföras inom 10 år. Exploateringen kan t ex. kräva matning med en ny väg. Kan vägen inte byggas påverkas förutsättningarna för exploateringen. Storleken på denna exploateringseffekt beror på kostnaderna för att tillgodose exploateringsbehovet på annat sätt, t ex genom att bygga ut ett lokalt nät för trafikförsörjning. En beskrivning av en exploateringseffekt bör omfatta: områdets belägenhet angivet på en översiktskarta typ av exploateringseffekt bostadsbebyggelse, industriområde, affärscentrum, simhall omfattning: antal bostäder, sysselsatta, trafik eller motsvarande tidpunkt för exploatering näst bästa utbyggnadsområde. Exploateringseffekten kan kostnadsberäknas genom en jämförelse av bästa och näst bästa alternativens totala exploateringskostnader. Exploateringseffekten är positiv om vägåtgärden sänker exploateringskostnaden. Kostnaden bestäms genom att jämföra alternativen på följande sätt: alternativ A: om vägobjektet inte kommer till stånd ska exploateringen ändå utföras med en merkostnad för utbyggnad av det lokala vägnätet i området alternativ B: om vägobjektet inte kommer till stånd sker exploateringen i ett annat område. Merkostnader kan då uppstå för anläggningskostnader, för tidigareläggning av andra planerade exploateringar eller för en framtida fördyring av den aktuella exploateringen om den genomförs senare. Om kostnaden för alternativ B är lägre än kostnaden A anges exploateringseffektens storlek schablonmässigt som medelvärdet av A och B. Om A är lägst är exploateringseffekten lika med A. Både investeringskostnader och diskonterade årliga merkostnader för drift- och underhåll ska ingå. 6
Ett alternativt sätt att bedöma nyttan av en ny exploatering är att beräkna den nytillkommande trafiken på grund av exploateringen med Sampers/Samkalk eller mer översiktligt. Nyttan fås som konsumentöverskottstriangeln som hälften av tids-, gods, fordons- och trafiksäkerhetskostnaderna för den nytillkomna trafiken minus dess utsläppskostnader. Delar av nettonyttan av förändrad tillgänglighet kan fångas in genom restidsvinster om man i prognosmodellen kodar in de nya bostäderna etc. i utredningsalternativet men inte i jämförelsealternativet. Idag ingår normalt nya exploateringar både i jämförelsealternativet (dvs. markanvändning och trafiksystem före åtgärden) och i utredningsalternativet (motsvarande faktorer efter åtgärden). Tidigare Vägverkets metod har en mycket begränsad användning eftersom både nytta och exploatering ses som givna. Det alternativa förslag, där prognosmodellen utnyttjas, medför även den en viss risk för dubbelräkning. På grund av den osäkerhet som fortfarande råder kring frågan om exploateringseffekter, såväl ur principiell som praktisk metodsynpunkt, rekommenderas denna typ av effekter inkluderas endast i känslighetsanalyser. Ett undantag finns dock i form av den alternativa metod där prognosmodellen utnyttjas. Om stor försiktighet beaktas för att undvika dubbelräkning samt att alla effekter inkluderas i kalkylen (dvs. även de kostnader som uppstår på byggmarknaden i samband med ändrad markanvändning) kan detta utgöra en huvudanalys. Exempel: En kommun planerar att utvidga sitt befintliga industriområde A med ett nytt område B på idag oexploaterad mark. Tidpunkten för utbyggnaden är 2005. Exploateringen i B kräver en merinvestering på 10,0 Mkr om inte väglänken C kommer till. B A C A D A Figur 17.1. Planskiss över exploateringsområde i exempel. Den alternativa exploateringen D utan väglänk C medför extra anläggningskostnader om 5,0 mnkr samt högre driftskostnader med 0,1 mnkr/år, dvs. totalt 7,4 mnkr(5+2,4) med nuvärdeberäkning av driftkostnader: Nuvärdet av driftkostnaderna vid en kalkyltid på 60 år och 4 % ränta är: ((1/1,04) 60-1)/((1/1,04)-1)*0,1 mnkr=23,5*0,1 mnkr=ca 2,4 mnkr Exploateringseffekten blir eftersom huvudalternativet är billigast (10+7,4)/2=8,7 mnkr. Denna ska sedan diskonteras tillbaka till basåret, i planeringsomgången 2002-2011 som är 1998, dvs. 8,7/1,04 (2005-1998) =6,6 mnkr 7
Referenser Banister, D. Berechman, J. (2000) Transport investment and Economic Development, UCLpress Department for Transport (DFT), (2006) Transport, Wider Economic and Impact on GDP, Department for Transport, London Duranton, G. Puga, D. (2004) Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies, Handbook of regional and urban economics. Volume 4. pp. 2063-2117, Elsevier Nash, C. Laird, J. (2009) Cost-benefit analysis in transport: recent developments in rail project appraisal in Britain, In: Brent, J. (red.) Handbook of Research on Cost-Benefit Analysis, Edward Elgar OECD (2008), The Wider Economic Benefits of Transport: Macro-, Meso- and Micro-Economic Transport Planning and Investment Tools, OECD Venables, A J. (2007) Evaluating Urban Transport Improvements, Cost-Benefit Analysis in the Presence of Agglomeration and Income Taxation. Journal of Transport Economics and Policy, vol 41, 2, 173-188. 8