KKV1007, v1.3, 2012-09-10 YTTRANDE 2015-05-28 Dnr 165/2015 1 (5) Finansdepartementet Avdelningen för offentlig förvaltning 103 33 Stockholm Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) Fi2015/781 Sammanfattning Betänkandet saknar en utvärdering av hur den med förslaget snarlika tillståndsplikten inom assistansersättningen har fallit ut. Konkurrensverket tillstyrker delvis förslaget att införa en tillståndsplikt inom hemtjänsten men anser att den ska avgränsas till den juridiska personen som helhet och inte avse den enskilda etableringen som fortsatt ska vara föremål för kommunens kravställande i förfrågningsunderlagen. Konkurrensverket vill dock påpeka att mycket av det som avses lösas med tillståndsplikten redan idag kan avhjälpas genom kravställandet inom ramen för upphandlingarna. Konkurrensverket tillstyrker att undantaget från tillståndsplikt för verksamhet som bedrivs i entreprenadform i 7 kap. 1 Socialtjänstlag (2001:453), SoL, upphävs. Konkurrensverket tillstyrker delvis förslaget att införa krav på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet för tillståndsgivning inom SoL, Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och Skollag (1985:1100). Dock anser Konkurrensverket att inom SoL och LSS, där verksamheterna upphandlas via antingen LOU eller LOV, ska IVOs tillståndsprövning avse endast den juridiska personen som helhet och inte den enskilda etableringen som fortsatt ska vara föremål för kommunens kravställande i förfrågningsunderlagen. Konkurrensverket avstyrker förslagen rörande avgiftsfinansiering av tillståndsverksamheten (och tillsynen) i den form som utredningens föreslår. Betänkandet är otydligt avseende om befintliga aktörer inom verksamheter som idag har tillstånd behöver ansöka om nya tillstånd när kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt på ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet införs eller om avsikten är att de endast ska kontrolleras via tillsyn. Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 konkurrensverket@kkv.se
2015-05-28 Dnr 165/2015 2 (5) Övergripande synpunkter Lärdomar från införandet av krav på lämplighet vid tillståndsplikt inom assistansersättningen Betänkandet saknar en utvärdering av hur tillståndsplikten inom assistansersättningen har fallit ut. Konkurrensverket förordar därför att en utvärdering av införandet av krav på lämplighet inom assistansersättningen genomförs samt att slutsatserna från den förs in i den fortsatta beredningen av förslagen i detta betänkande. Kravet på lämplighet infördes 1 juli 2013. De nya reglerna har varit i kraft i ett och ett halvt år och ändå finns ingen analys av vad som hände när kravet på lämplighet infördes. Vad blev effekterna och uppnåddes målen? Vilken påverkan fick det på verksamheterna och marknaden? Hur gick införandet vilka lärdomar kan dras rörande förutsättningarna för handläggningen och i övrigt vid övergången? Detta hade varit nyttiga lärdomar att ha med vid ställningstagandena om såväl lämpligheten av tillståndskrav inom hemtjänsten som att införa krav på lämplighet och ekonomisk stabilitet för tillståndspliktiga verksamheter i välfärdssektorn. Kap 10. Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet Kap 10.1 Krav på tillstånd för att få bedriva hemtjänst Konkurrensverket tillstyrker delvis förslaget att införa en tillståndsplikt inom hemtjänsten men anser att den ska avgränsas till den juridiska personen som helhet och inte avse den enskilda etableringen. Kommunerna har ansvaret att ställa krav och kontrollera verksamheten inom ramen för upphandlingen eller valfrihetssystemet. Därmed skapas en tydligare ansvarsfördelning mellan IVO och kommunerna. Konkurrensverket vill dock påpeka att mycket av det som avses lösas med tillståndsplikten kan avhjälpas på annat sätt. Eftersom hemtjänsten upphandlas via antingen LOU eller LOV finns det möjligheter för kommunerna att i upphandlingen ställa krav på företagen innan de godkänns för att väljas av brukarna. Därmed är jämförelsen med assistansersättningen inte helt korrekt. Här kan också det samlade upphandlingsstödet spela en viktig roll. Tillståndet inom socialtjänstområdet ger inte en automatisk rätt till etablering med offentlig finansiering. För offentlig finansiering krävs även att aktören vinner en offentlig upphandling eller kvalificerar till ett valfrihetssystem. 1 Konkurrensverket anser att betänkandet inte har belyst riskerna för ett accelererande kravställande och dubbelreglering. Det vill säga att det utöver tillståndet tillkommer specifika krav från varje kommun inom samma områden som bedöms i tillståndet (t.ex. den ekonomiska ställningen eller företrädarnas erfarenhet och lämplighet) så att fördelarna med ett samlat kravställande omintetgörs. Detta gäller såväl den föreslagna tillståndsplikten inom hemtjänsten som befintlig tillståndsplikt inom SoL och LSS. 1 SOU 2015:7, Krav på privata aktörer i välfärden, s. 213.
2015-05-28 Dnr 165/2015 3 (5) Utredningen har valt att använda beteckningen hemtjänst i lagtexten. Det kan konstateras att vad som ingår i hemtjänstuppdraget i ett valfrihetssystem eller upphandling ser olika ut från kommun till kommun 2. Här vill KKV påpeka det viktiga i att ett tillstånd från IVO har en terminologi så att den fungerar gentemot kommunernas olika definitioner av vad som ingår i hemtjänstuppdraget så det inte uppstår tveksamheter kring vilka verksamheter som omfattas av begreppet hemtjänst och kräver tillstånd och vilka som inte gör det. Kap 10.2 Tillståndsplikt ska gälla oberoende av hur kommunen upphandlar Konkurrensverket tillstyrker att undantaget från tillståndsplikt för verksamhet som bedrivs i entreprenadform (7 kap. 1 SoL) upphävs. Kap 10.3 Övriga överväganden Konkurrensverket instämmer i utredningens påpekande om vikten av att den anmälningsplikt som finns enligt SoL, LSS och hälso- och sjukvårdslagen följs av såväl offentliga som privata aktörer. Konkurrensverket vill dock påpeka att problematiken kan lösas genom att upphandlande myndigheter, vid en upphandling enligt LOU eller LOV, ställer krav på att aktörer som har anmälningsplikt enligt SoL, LSS eller hälso- och sjukvårdslagen är upptagna i ett register vid kontraktsstart. Ett sådant kravställande är möjligt redan idag. Kap 11. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Konkurrensverket tillstyrker delvis förslaget att införa krav på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet för tillståndsgivning inom SoL, LSS och Skollagen. Dock anser Konkurrensverket att inom SoL och LSS, där verksamheterna upphandlas, ska IVOs tillståndsprövning endast avse de juridiska personerna som helhet och inte den enskilda etableringen. Kommunerna har sedan ansvaret att ställa krav och kontrollera verksamheten inom ramen för upphandlingen eller valfrihetssystemet. Därmed skapas en tydligare ansvarsfördelning mellan IVO och kommunerna. Konkurrensverket vill dessutom påpeka att utredningens förslag innebär att delar av regeltillämpningen kommer specificeras i föreskrifter eller klargöras via rättspraxis. Påverkan på marknaden och konkurrensen är beroende av vilken nivå ribban för inträdet läggs på vilket innebär att konkretiseringen av bedömningsgrunderna är viktiga för att de inte i praktiken ska medföra att inträdeshindren på marknaden blir så höga att nya aktörer felaktigt utestängs. Utredningen går inte tydligt in på t.ex. vad som ska krävas för att visa på tillräcklig insikt och erfarenhet, hur lämplighet bedöms och vilka nyckeltal det är som ska bedömas och ges tyngd i nyckeltalsanalysen. Därmed ger betänkandet en dålig vägledning för dessa bedömningar till regeringen och tillsynsmyndigheterna. Det innebär också att det är svårt att säga något mer ingående om förändringarnas påverkan på marknaden och konkurrensen. 2 SOU 2015:7, Krav på privata aktörer i välfärden, s. 214, KKV Vägledning 2 (2014), Kravspecifikation för upphandling av hemtjänst, s. 7, och KKV Rapport 2013:1, Kommunernas valfrihetssystem med fokus på hemtjänst, s. 40f.
2015-05-28 Dnr 165/2015 4 (5) Kap 11.4-5 Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och lämplighet samt Återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet m.m. Konkurrensverket tillstyrker att kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet för tillstånd enligt SoL, LSS och Skollagen ska gälla fortlöpande då det annars skulle innebära att det ställs helt olika krav på de aktörer som redan är inne på marknaden jämfört med dem som är på väg in. Förslaget på återkallelse av tillstånd som sanktionsmedel när befintliga aktörer inte längre uppfyller kraven och inte rättar sig har Konkurrensverket inget att invända mot. Kap 11.7 Avgifter Konkurrensverket avstyrker förslagen rörande avgiftsfinansiering av tillståndsverksamheten i den form som utredningens föreslår. Skälen till detta är flera. Ett viktigt skäl är att det principiellt kan ifrågasättas att tillståndsavgiften ska finansiera tillsyn, speciellt i ett system där utförare med befintliga tillstånd inte är med och betalar. Att aktörer får betala de kostnader deras tillståndsansökningar orsakar är en sak men så som beskrivningarna av vad avgiften ska räcka till ser det snarare ut som att aktörer som ska gå in på marknaden dessutom får bekosta tillsynen av befintliga aktörer. Utredningen är inte konsekvent då den visserligen föreslår att avgiften ska utgå utifrån principen om full kostnadstäckning 3 men samtidigt i andra delar av betänkandet säger att intäkterna kommer att överstiga kostnaderna 4. Det realistiska i att utredningens förslag på tillståndsavgifter inom IVOs och Skolinspektionens verksamheter baserade på full kostnadstäckning ska kunna finansiera såväl handläggningen av tillstånden som ökade kostnader för Skolinspektionens tillsyn 5, ökade kostnader för att stärka den ekonomiska kompetensen inom IVO 6, ökade kostnader för IVOs tillsyn 7 och ökade kostnader för kommunernas tillsyn 8 kan ifrågasättas. Om intäkterna inte räcker är risken att det antingen uppstår kö i tillståndshandläggningen eller att avgifterna höjs. Om, rätt eller fel, kommuner eller landsting i sina upphandlingar ställer krav på att tillståndet ska finnas för att få delta i upphandlingen (istället för att ett tillstånd ska kunna uppvisas när verksamheten startar) innebär avgiftsfinansieringen för tillstånden indirekt en avgift för deltagande i upphandlingen. 3 SOU 2015:7, s. 237. 4 SOU 2015:7, s. 18. 5 SOU 2015:7, s. 253. 6 SOU 2015:7, s. 254. 7 SOU 2015:7, s. 259. 8 SOU 2015:7, S. 269.
2015-05-28 Dnr 165/2015 5 (5) Ett annat skäl är att förslaget innebär en avgift på inträden på marknaden vilket medför ett inträdeshinder. Avgifternas storlek 9 kan därmed ur konkurrenssynpunkt bli ett problem. Om tillståndshandläggningen enligt Konkurrensverkets förslag enbart avser den juridiska personen kommer kostnaderna för denna att bli mindre än om den avser varje etablering/verksamhetsenhet. Eftersom det då i högre grad handlar om registerkontroller torde kostnadsökningarna bli mindre och motiven för en avgift ur ett finansieringsperspektiv minska. Tillståndsprövningen får i så fall närmare karaktären av en logisk komplettering till den idag avgiftsfria tillsynsverksamheten. Kap 11.11 Tillståndsprövning och tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem Konkurrensverket tillstyrker utredningens förslag att det tillsätts en utredning för att klarlägga förutsättningarna att flytta kommunernas prövning och godkännande av enskilda huvudmän för samt tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem till Skolinspektionen. Kap 12. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Det är i betänkandet otydligt huruvida befintliga aktörer inom verksamheter som idag är tillståndspliktiga behöver ansöka om nya tillstånd när kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt på ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet införs eller om avsikten är att de endast ska kontrolleras via tillsyn. Ska kontrollen av befintliga aktörer ske genom tillsyn vill Konkurrensverket påpeka vikten av att Skolinspektionen och IVO har förutsättningarna och planerar för att genomföra den tillsynen inom en inte allt för lång tidsrymd då det annars kan skapa en situation där befintliga aktörer har en stor konkurrensfördel då de kan fortsätta bedriva verksamhet och lämna anbud med andra ekonomiska förutsättningar än nya aktörer som vill träda in på marknaden. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit sakkunniga Karin Morild. Dan Sjöblom Karin Morild 9 Enligt utredningen ca 24 000 kr/ansökan hos Skolinspektionen och ca 21 000 kr/ansökan hos IVO. Därtill ca 1 200 för anmälan om förändringar i personkretsen till Skolverket och ca 850 kr för motsvarande anmälan till IVO (s. 272).