Yttrande över betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Betänkandet innehåller förslag på ändringar i skollagen (2010:800), socialtjänstlagen (2001:453) (SoL), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt i socialförsäkringsbalken. Ändringarna innebär att striktare krav ställs på privata aktörer i välfärden än vad som gäller idag. Bland annat föreslås att tillstånd ska krävas av privata utförare, kommunala stiftelser och kommunalt ägda eller bildande associationer för att dessa ska få bedriva verksamhet med hemtjänst. Tillstånd ska även krävas för utförare av sådan verksamhet som kommunen genom avtal har överlämnat till denne att utföra, s.k. entreprenadverksamhet. Vidare föreslås det att för att godkännas som huvudman inom skolväsendet för barn och unga eller som utövare av tillståndspliktig verksamhet inom socialtjänsten ska det krävas att den sökande har tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms lämplig för att bedriva verksamheten. För sökande som är juridisk person ska bedömningen omfatta en viss angiven personkrets som främst utgörs av sökandens ägare och ledning. Det ska också krävas att sökande ska ha ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Det föreslås att godkända huvudmän ska anmäla förändringar i den personkrets som ska omfattas av tillståndsprövningen. Likaså ska sådana ekonomiska förändringar som påverkar verksamhetens långsiktighet anmälas. Ett bemyndigande föreslås för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för godkännande respektive tillstånd. Vidare föreslås också bemyndiganden för Skolinspektionen, kommunerna och Inspektionen för vård och omsorg (IVO) att få ta ut avgift vid en ansökan om godkännande eller tillstånd samt för den prövning som sker i samband med anmälningar om förändringar i personkretsen. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Det beskrivs i betänkandet vilka syften de ovan angivna förslagen har. Det övergripande syftet anges vara att de enskilda huvudmän och utförare som bedriver eller avser att bedriva verksamhet inom välfärdsektorn ska ha goda förutsättningar och förmåga att leverera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Den tillståndsplikt som föreslås för att bedriva verksamhet med hemtjänst samt s.k. entreprenadverksamhet syftar enligt vad som framgår av betänkandet till att garantera brukarna, som anges bestå av utsatta grupper som kan ha svårt att tillvarata sina rättigheter, kvalitet i verksamheterna de kommer i kontakt med. Vidare framgår också av betänkandet syftet med förslagen som innebär krav Postadress Webbplats E-post 1/6

2 på insikt, erfarenhet och lämplighet i övrigt samt krav på ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamhet långsiktigt. Det anges dels att krav på lämplighet motiveras av att det rör sig om socialt ansvarsfulla uppgifter och att samhället har ett väsentligt intresse av att uppgifterna sköts väl, dels anges att lämplighetskrav kan motverka förekomsten av oseriösa företag bland dem som ansöker om tillstånd. Vidare framgår det att sådana krav ytterligare säkerställer att sökande har goda förutsättningar att kunna erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Vad gäller kravet på ekonomiska förutsättningar anges att det säkerställer kontinuitet, vilket är viktigt för att brukarna ska kunna ges sådant stöd att de fungerar väl i sin vardag. Tillräckliga ekonomiska förutsättningar anges också som avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Finansiella problem hos privata utförare drabbar inte bara företaget och investerarna, utan också brukarna och samhället i stort. Regelrådet finner att beskrivningarna av syftet med förslaget är godtagbara. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Som alternativ lösning till det förslag om tillståndsplikt som presenteras i betänkandet finns en kort redogörelse om att istället införa anmälningsplikt. Det anges dock i betänkandet att utredningen erfarit att sådan anmälningsplikt som finns inom andra områden av välfärdssektorn inte alltid fungerat ändamålsenligt. Vidare anges att ett system med anmälningsplikt kräver omfattande tillsyn och det bedöms inte som realistiskt att anmälningsplikten för hemtjänsten ska kunna kompletteras med sådan effektiv och kontinuerlig tillsyn som krävs. Vad gäller effekter av om ingen reglering kommer till stånd framgår det inte tydligt om sådan analys gjorts. Regelrådet tycker det är positivt att alternativet med anmälningsplikt istället för tillståndsplikt beskrivs i betänkandet. Beskrivningen och motiveringen till varför alternativet inte anses lämpligt är dock kortfattad och Regelrådet anser att det varit önskvärt med något mer utvecklad analys. Regelrådet finner att beskrivningen, trots avsaknad av redogörelse för effekter av om ingen reglering kommer till stånd, är godtagbar. Förslagets överenstämmelse med EU-rätten Det finns i betänkandet ett avsnitt som beskriver de svenska upphandlingsreglerna, som till största del har sin grund i EU-rätten, och vad de innebär för möjligheterna att föreslå krav på privata utförare i välfärdssektorn. Sådana aspekter som tillståndskrav, krav på lämplighet, erfarenhet och insikt samt krav på ekonomiska förutsättningar belyses i avsnittet och bedömningar görs hur dessa ska kunna ställas för att vara i överensstämmelse med både svenska och EU-rättsliga regler. Regelrådet finner att beskrivningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Det anges i betänkandet att datum för ikraftträdande satts till 1 juli 2016 och att datumet valts med hänsyn till att det ansetts viktigt att så snart som möjligt införa de förslag som presenteras i betänkandet. Vad gäller ändringen i socialtjänstlagen föreslås också en övergångsbestämmelse som innebär att den som vid ikraftträdandet påbörjat sådan verksamhet som kommer att omfattas av den utökade tillståndsplikten får fortsätta sin verksamhet utan tillstånd men att tillstånd ska sökas senast 1 november Vidare finns det beskrivet ett behov av speciella informationsinsatser riktade till de berörda aktörerna d.v.s. privata utförare av hemtjänst, utförare av s.k. entreprenadverksamhet, enskilda huvudmän och övriga privata utförare. Det anges att det är Skolinspektionen, kommunerna och IVO som ansvarar för informationen på respektive område. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Regelrådet finner beskrivningen godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Från det avsnitt i betänkandet som benämns konsekvensanalys framgår endast att förslagen bedöms påverka enskilda huvudmän och privata utförare. Någon mer detaljerad information om berörda företag utifrån antal, storlek och bransch ges inte i detta avsnitt. Däremot finns det i andra delar av betänkandet mer utförligare beskrivningar av berörda företag. Inom skolväsendet beskrivs antalet enskilda huvudmän år 2013 inom de olika skolformerna förskola, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Av redovisningen framgår följande för: förskola (2 749 förskolenheter fördelade på huvudmän), grundskola (792 skolenheter fördelade på 582 huvudmän), grundsärskola (43 skolenheter fördelade på 54 huvudmän), gymnasieskola (460 skolenheter fördelade på 227 huvudmän), gymnasiesärskola (39 skolenheter fördelade på 37 huvudmän). För de olika skolformerna finns det även beskrivet i vilka associationsformer verksamheten bedrivs samt vilka storleksstrukturer som finns. De vanligaste associationsformerna anges vara aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse och ju fler enheter en huvudman driver, desto vanligare är det att verksamheten bedrivs i aktiebolagsform. Vilka källor som använts för att ta fram statistik om enskilda huvudmän anges i betänkandet. Vad gäller beskrivningen av berörda företag inom socialtjänsten anges att då det innefattar flera områden och insatser och den statistik som finns tillgänglig inte är tillräcklig går det inte att ge någon exakt beskrivning av antalet privata utövare. Av den beskrivning som ändå finns ges en bild av hur stor del av kommunernas nettokostnader på respektive område som utgörs av inköp av äldreomsorg som utförs av privata utövare (17 procent av totalt 18,7 miljarder kr) samt inköp av insatser till personer med funktionsnedsättning och för individ- och familjeomsorg (totalt 19,7 miljarder kr vilket motsvarar 21 procent). Det beskrivs vidare att kommunerna år 2013 köpt verksamhet från privata utförare inom äldreomsorgen, från privata utförare inom insatser för funktionshindrande och från privata utförare inom individ- och familjeomsorg. Det påpekas dock att dessa siffror inte motsvarar antalet unika utförare i och med att flera kommuner köper in verksamhet från samma aktör. Genom en tabell beskrivs också hur stor andel av olika verksamhetsområden inom socialtjänsten som bedrivs i enskild regi. Vidare anges att en klar majoritet av de privata utförarna består av aktiebolag och handelsbolag och både den privata hemtjänstmarknaden och marknaden för särskilt boende för äldre anges kännetecknas av några få dominerande privata utförare och många lokala företag. Även privata utförare inom hälso- och sjukvården anges bli påverkade av förslagen i betänkandet. Precis som för företagen inom socialtjänsten anges det att det inte är möjligt att ge någon exakt uppgift om antalet verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård i Sverige. Det framgår dock av beskrivningen hur stor andel av landstingens och regionernas nettokostnader för hälso- och sjukvård som köps in av privata företag (13 procent) samt hur fördelningen ser ut inom olika vårdområden så som primärvård, specialiserad vård, specialiserad somatisk vård och specialiserad psykiatrisk vård. Regelrådet vill i sin bedömning av hur berörda företag beskrivits inleda med att påpeka att det hade varit önskvärt med en kortare beskrivning av företagen i avsnittet konsekvensanalys samt tydliga hänvisningar därifrån till de avsnitt i betänkandet som utförligt beskriver de berörda företagen. Vad gäller beskrivningarna anser Regelrådet att de, trots att de inte är heltäckande, ger en tillräcklig bild av de berörda företagen och att utredningens ansats varit stor. Det är enligt Regelrådet positivt att den avsaknad av tillförlitlig statistik som anges ändå har försökt kompletteras med annan information som hjälper till att skapa en förståelse för vilka företag som berörs. Postadress Webbplats E-post 3/6

4 Regelrådet finner beskrivningen av berörda företag godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Så som det beskrivs i avsnittet konsekvensanalys kommer förslagen om tillståndsplikt innebära en tillfällig administrativ belastning i och med ansökningsmomentet då underlag för ansökan behöver tas fram. Även i samband med tillsyn kommer enligt vad som framgår företagen att behöva presentera uppgifter och underlag som visar att de uppfyller de nya kraven. Det framgår vidare att den utökade tillståndsplikten innebär en prövning av omständigheter och faktorer som utförare under alla omständigheter måste hantera för att bedriva verksamheten. Därför anges det vara möjligt, även för mindre företag, att utan större hinder ansöka om tillstånd och leva upp till de krav som ställs. Likaså framgår det att förslaget om att förändringar i personkretsen och i de ekonomiska förutsättningarna innebär ökat arbete för företagen. Denna ökning anges inte vara särskilt omfattande. Några beskrivningar där denna ökade arbetsbelastning presenteras i monetära termer samt vilka företag som kommer att beröras finns inte i avsnittet konsekvensanalys. I andra delar av betänkandet framgår att ansökningsmomentet och prövningen av de krav som ställs inte får bli mer omfattande än nödvändigt utan måste anpassas till den sökta verksamhetens omfattning och art samt förhållanden inom det aktuella verksamhetsområdet. Handläggningstider för ansökan om tillstånd måste också ligga på rimliga nivåer. Enligt Regelrådet är beskrivningen av de administrativa moment och den kostnad det innebär för företag inte tillräckligt utförlig. Det anges att de nya momenten bedöms klaras av utan större hinder samt inte vara särskilt omfattande. Regelrådet anser dock inte att det är visat att så är fallet samt saknar redogörelser om de försök som gjorts för att beskriva kostnadsökningarna mer utförligt. Regelrådet tar viss hänsyn till att utformningen av bestämmelserna om ansökningarna och anmälningarna ännu inte fastställts utan att det är något som kommer visa sig genom meddelade föreskrifter men anser att mer kan krävas av konsekvensbeskrivningarna när det föreslås så uppenbara administrativa moment. Regelrådet finner beskrivningen av de administrativa kostnaderna bristfällig. Andra kostnader I och med att det föreslås att kommuner, IVO och Skolinspektionen ska få ta ut avgifter för handläggning av tillståndsprövning och anmälningar om förändring i personkrets och ekonomiska förutsättningar framgår det av avsnittet konsekvensanalys att de berörda företagens andra kostnader kommer påverkas. Dessa avgifter beskrivs dels under avsnitten företagens konsekvenser, men också under avsnitten som beskriver hur de berörda myndigheterna samt kommuner påverkas. Genom uppgifter som anges komma från IVO, Skolinspektionen och kommunerna som anger ökad tidsåtgång för myndigheterna och kommunerna, deras lönekostnader samt antalet uppskattade ansökningar och anmälningar beräknas avgifternas totala belopp. Sammanlagt handlar det om avgifter på tiotals miljoner kronor. Per ansökan anges att för den som ansöker om godkännande att bedriva verksamhet inom skolväsendet för barn och unga uppgår kostnaden till i genomsnitt ca kr. För den som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL och LSS beräknas kostnaden till i genomsnitt ca kr. Avgiften för den anmälan som ska göras för förändringar i personkretsen uppges till i genomsnitt kr för anmälningar till Skolinspektionen och kommunerna och i genomsnitt 850 kr för anmälningar till IVO. Bakom de uppgifter som används i beräkningarna av avgifterna finns källor angivna. De beräkningar som presenteras över den uppskattade storleken på avgifterna anses enligt Regelrådet vara omfattande och, givet viss osäkerhet gällande antalet anmälningar och ansökningar som kommer Postadress Webbplats E-post 4/6

5 att göras, också tillräcklig. Det är Regelrådets ståndpunkt att den ansats som gjorts i utredningen för att beskriva avgifterna är positiv. Regelrådet finner att beskrivningen av hur företagens andra kostnader påverkas är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Det framgår av avsnittet konsekvensanalys att förslagen bedöms bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom välfärdssektorn. Det anges vidare att ett syfte med förslaget är att höja inträdeströsklarna så att oseriösa aktörer eller aktörer med bristfälliga förutsättningar etablerar sig inom välfärdssektorn. Därmed ska villkoren på marknaden bli mer likvärdiga vilket skapar förutsättningar för en sund konkurrens. Regelrådet anser att utredningen hade kunnat lägga mer fokus på hur konkurrensen påverkas av de förslag som läggs fram. Höjda trösklar för att etablera sig på marknaden anges som ett uttalat syfte och därmed borde det enligt Regelrådet ha beskrivits utförligare vad det får för effekter för små och medelstora företag. Till exempel kännetecknas, som redan angivits ovan, den privata hemtjänstmarknaden av många lokala företag och med införandet av högre trösklar för att nå in på marknaden finns enligt Regelrådet starka behov av att analysera hur dessa företag påverkas. Regelrådet finner att beskrivningen är bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det finns beskrivet i avsnittet konsekvensanalys att förslagen inte bedöms medföra några större skillnader i konsekvenser beroende på ägar- eller driftsformer eller beroende på om företagen är stora eller små. Det framgår vidare att de ökade kraven inledningsvis kan leda till att vissa enskilda huvudmän och privata utförare kan försvinna från marknaden men också att bedömningen görs att merparten av dagens privata utförare har förutsättningar att uppfylla dessa även efter att förslagen trätt i kraft. Vad gäller små företags möjlighet att fortsätta bedriva sin verksamhet anges att avgifterna kan leda till att dessa företag avstår från att ansöka. Detta ska dock motverkas genom att, enligt vad som anges som utredningens önskemål, avgifterna differentieras så att mindre omfattande verksamheter ska betala lägre avgift än den som ansöker om tillstånd för en mer omfattande verksamhet. Det hade enligt Regelrådet varit önskvärt med något utförligare beskrivning av bedömningarna i betänkandet kring hur företagen har möjlighet att uppfylla de nya kraven. Ett exempel som Regelrådet befarar kommer att leda till svårigheter för främst mindre företag, blanda annat beroende på oklarheten i vad regleringen egentligen innebär, är kravet som rör ekonomiska förutsättningar för långsiktig verksamhet. Regelrådet finner att trots önskemålet ovan att beskrivningen är godtagbar. Särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning Det anges i avsnittet konsekvensanalys att de avgifter som kommuner, IVO och Skolinspektionen genom förslagna bemyndiganden får ta ut från företag kan komma att slå särskilt hårt mot små företag. Därför framhålls det att det är av vikt att avgifterna differentieras på sådant sätt att stora ansökningar får högre avgifter och små ansökningar får lägre avgifter. På det sättet kommer enligt vad som anges i konsekvensutredningen de mindre företagen inte drabbas lika hårt. Det framgår därutöver i andra delar av betänkandet att ansökningsmoment och prövningen av krav måste ta hänsyn till verksamhetens och aktörernas omfattning och art. Detta som ett sätt att inte lägga på onödiga bördor på företagen. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Regelrådet finner beskrivningen om särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning godtagbar. Sammantagen bedömning Betänkandet innehåller flertalet delar där Regelrådet, som anges ovan, anser att beskrivningarna är godtagbara. Häribland märks bland annat beskrivningarna av de berörda företagen, hur de andra kostnaderna påverkas i form av ökade avgifter samt den särskilda hänsyn som tagits till små företag vid reglernas utformning. Som angivits ovan finns också beskrivningar som Regelrådet anser vara bristfälliga och mest allvarlig av dessa är avsaknaden av tillräcklig beskrivning av hur de administrativa kostnaderna förändras samt påverkan på företagens konkurrensförhållanden. Trots detta finner Regelrådet att konsekvensutredningen sammantaget uppfyller kraven i 6 och 7 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 27 maj I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Lennart Palm, Samuel Engblom och Claes Norberg Ärendet föredrogs av Gustaf Molander. Pernilla Lundqvist Ordförande Gustaf Molander Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6