www.pwc.se Revisionsrapport Anna Carlénius Revisonskonsult Budgetprocessen Pajala kommun September 2017
Budgetprocessen Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål... 2 2.3. Metod, material och avgränsning... 2 3. Granskningsresultat... 3 3.1. Ändamålsenlighet... 3 3.1.1. Kontrollområden och iakttagelser... 3 3.1.1.1. Budgetprocessens bedrivande... 3 Bedömning... 5 3.1.1.2. Är ansvarsfördelningen tydlig i budgetprocessen?... 6 Bedömning... 7 3.1.1.3. Finns det rutiner som säkerställer att budgeten förankras i organisationen?... 7 Bedömning... 7 September 2017 Pajala kommun PwC
1. Sammanfattning och revisionell bedömning Vi har på uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer granskat om kommunstyrelsens budgetprocess är ändamålsenlig. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk har legat till grund för valet av granskningsinriktning. Nedan redogörs för bedömning av revisionsfrågan och kontrollmålen samt iakttagelser för de olika kontrollmålen. Den sammantagna bedömningen av kontrollmålen ligger till grund för bedömningen av revisionsfrågan: Bedömningsskalan för ändamålsenligheten sträcker sig från; inte ändamålsenlig, i begränsad utsträckning ändamålsenlig, till övervägande del ändamålsenlig samt ja-ändamålsenlig. Revisionsfråga: Är kommunstyrelsens budgetprocess ändamålsenlig? Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsen i begränsad utsträckning säkerställt en ändamålsenlig budgetprocess. Underlag för gjorda bedömningar och övriga iakttagelser redovisas i rapporten. Rekommendationer För att utveckla verksamheten bör följande rekommendationer prioriteras: - Kommunstyrelsen utvecklar den finansiella planeringen på lång sikt (5-10 år). Inom ramen för detta bör det bland annat genomföras en långsiktig finansiell analys/långtidsprognos samt upprätta lagstadgade riktlinjer för god ekonomisk hushållning inom kommunens samlade verksamhet. - Kommunstyrelsen vidareutvecklar den finansiella planeringen på kort sikt (1-3 år). Bland annat tar fram kommungemensamma anvisningar m.m. - Kommunstyrelsen prövar om det ska tas fram ett nytt styrdokument (styrprinciper eller motsvarande) som på övergripande nivå reglerar styrning och kontroll inom kommunen, till exempel inom området ekonomi. Detta dokument bör fastställas av kommunfullmäktige. - Dokumentera ansvarsfördelningen i verksamhetsorganisationen. En dokumenterad ansvarsfördelning skapar förutsättningar för politiken att kunna utkräva ansvar av verksamheten. Dokumentationen kan med fördel ske i särskilt styrdokument styrprinciper eller liknande. 1
2. Inledning 2.1. Bakgrund Budgetprocessen, planering av kommunens verksamhet och ekonomi, är en väsentlig process vars beredning ska ge underlag för beslut om verksamheternas mål, prioriteringar och resurstilldelning. Enligt kommunallagen 8 kapitel 4-5 skall budget upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. För ekonomin ska anges finansiella mål och för verksamheten ska anges mål och riktlinjer för en god ekonomisk hushållning. Kommunens revisorer har efter en väsentlighets- och riskbedömning beslutat genomföra en granskning av kommunens budgetprocess. 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är kommunstyrelsens budgetprocess ändamålsenlig? Revisionsfrågan har besvarats utifrån följande kontrollmål/granskningsmål: Bedrivs budgetprocessen i enlighet med kommunfullmäktiges styrande beslut? Finns det en planering med tillräckliga anvisningar, underlag och aktiviteter för genomförande av budgetprocessen? Är ansvarsfördelningen tydlig i budgetprocessen? Finns det rutiner som säkerställer att budgeten förankras i organisationen? 2.3. Metod, material och avgränsning Granskningen har avgränsas till hur kommunstyrelsen bedriver budgetprocessen som beredning inför kommunfullmäktiges beslut om kommunens budget. Aktiviteter för åren 2015 och 2016 kommer att granskas. Se i övrigt revisionsfrågor, granskningsmål och revisionsmetod. Granskningen har genomförts genom analys av system, riktlinjer, rutinbeskrivningar och protokoll. Intervjuer har skett med kommunstyrelsens ordförande, kultur- och utbildningsnämndens ordförande, socialnämndens ordförande, kommunchef, förvaltningscheferna för kultur- och utbildning samt socialförvaltningen, ekonomichef samt ekonomer för kultur- och utbildning samt socialförvaltningen. De som intervjuats för granskningen har haft möjlighet att faktakontrollera innehållet. 2
3. Granskningsresultat 3.1. Ändamålsenlighet I revisorernas uppdrag ingår att granska och pröva om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Med detta begrepp avses till exempel att styrelse, nämnder och verksamheter driver verksamheten i enlighet med kommuninterna riktlinjer, lagar och föreskrifter. I denna granskningar har följande kontrollområden valts för att pröva området ändamålsenlighet: 3.1.1. Kontrollområden och iakttagelser 3.1.1.1. Budgetprocessens bedrivande Detta avsnitt behandlar kontrollmålet: Bedrivs budgetprocessen i enlighet med kommunfullmäktiges styrande beslut? Finns det en planering med tillräckliga anvisningar, underlag och aktiviteter för genomförande av budgetprocessen? Regler och anvisningar för budgetprocessen regleras i följande styrdokument: - Kommunallagen - Budgetdirektiv samt en tidplan I kommunallagen kapitel 8 ställs följande krav: Kommunen ska upprätta riktlinjer och mål för god ekonomisk hushållning. Kravet på god ekonomisk hushållning gäller för all kommunal verksamhet, det vill även säga verksamhet som till exempel bedrivs i aktiebolag. Fastställda riktlinjer för god ekonomisk hushållning ska innefatta hantering av resultatujämningsreserv (RUR). Kommunen ska årligen upprätta en budget. Vissa delar av budgeten (resultatbudget, finansiella mål) ska omfatta 3 år. I övrigt finns endast krav på finansiell planering för det närmaste året. I förarbeten till kommunallagen betonas vikten av att området kännetecknas av utvecklad planering, framförhållning och handlingsberedskap. Granskningen visar att området i viss utsträckning regleras i kommuninterna styrdokument fastställda av kommunfullmäktige. Följande dokument har noterats: Budgetdirektiv 2016, där även verksamhetsplanen för åren 2017-2019 återfinns. Vidare finns en tidplan för arbetet med budget, som sträcker sig från januari till december. I övrigt finns inga andra riktlinjer/rutiner etc. 3
I vissa kommuner har fullmäktige fastställt ett styrdokument (styrprinciper eller motsvarande) som på övergripande nivå reglerar styrning och kontroll inom kommunen, till exempel inom området ekonomi. Vår granskning visar att något sådant styrdokument inte upprättats i Pajala kommun. Lokala riktlinjer för resultatutjämningsreserv bör också finnas beslutade. Vid granskningstillfället finns inte detta beslutat i Pajala. Mål för god ekonomisk hushållning i verksamhetsperspektivet bör också finnas. Även här fanns detta inte beslutat om vid granskningstillfället. Kravet på särskilda riktlinjer för god ekonomisk hushållning gäller från år 2013. Under år 2016 har kommunstyrelsen styrning inom området framför allt skett i samband med fastställande av budgetdirektiv samt verksamhetsplan. I kommunallagen och dess förarbeten beskrivs vad ett budgetdokument ska innehålla. Budgeten som ska omfatta kommunens samlade verksamhet, ska bland annat innehålla följande delar: - Resultatbudget (3-årig) - Balansbudget (1 årig) - Driftsbudget (1 årig) - Finansieringsbudget (1 årig) - Investeringsbudget (1 årig) I granskningen av budgetdirektivet och budgetprocessen visar att Pajala kommun har fastställt samtliga budgetar under år 2016. Balansbudget, driftsbudget, finansieringsbudget och investeringsbudget överträffar även ställda grundkrav på 1 år. Vid intervjuer med företrädare för politik och verksamhet framkommer följande: - Att det finns behov av att utveckla den långsiktiga finansiella planeringen i kommunen. - Det fanns tidigare behov av att den årliga budgetprocessen tidigareläggs, vilket även har införts till viss del, förändringen har medfört en positiv inverkan på budgetarbetet. Bland annat har en ny tidplan tagits fram. - Vissa lyfter fram att de ständigt återkommande besparingskraven är själva budgetarbetet. - I Pajala kommun finns ingen resursfördelningsmodell, därav upplevs legitimiteten vara låg för nuvarande fördelning av driftsbudget. De intervjuade upplever att fördelningsprinciperna inte är tydliga. Detsamma gäller för fördelning av investeringarna. I kommunstyrelsens uppdrag ingår att bereda förslag till budget. Kommunstyrelsen upprättar och fastställer årligen budgetdirektiv inför förestående budgetarbete. Budgetdirektiv 2016 innehåller: 4
- Kommunfullmäktiges vision för 2015-2018, det vill säga Pajala kommuns styrkort. - Gemensamma planeringsförutsättningar, en tidplan för ekonomiåret. - Vidare innehåller dokumentet befolkning, löneantaganden, pensioner, skatter och bidrag, nämndens förutsättningar, ramjusteringar, skattesats, investeringsram samt de olika färdiga budgetarna. Budgetdirektivet innehåller inga direkta anvisningar, det framgår inte heller hur budgetarbetet bedrivs. Vid intervjuerna framkom att anvisningar saknas och bör tas fram, så att budgetarbetet gör på ett likartat sätt i de olika nämnderna. Det vill säga enhetliga anvisningar som gäller för alla. Det framkom även att olika beslutsunderlag kan vidareutvecklas, så som investeringsbudgeten. De intervjuade upplever prioriteringarna som diffusa. Även för att få en transparent budgetprocess i övrigt kan beslutsunderlagen utvecklas. De intervjuade upplever vidare att det inte finns någon tydlig koppling mellan målen och budgeten. Kommunen har två budgetberedningar per år. Utgångspunkten för budgeten är föregående års verksamhetsplan med budget för kommande år samt ekonomiska planeringen för de två efterföljande åren. Detta uppdateras sedan efter demografiska förändringar, utveckling av skatteunderlag, bedömda volym- och kostnadsökningar samt övriga kända förutsättningar. Fördelning sker efter regelverk, behov och politiska prioriteringar. Vidare diskuteras olika besparingar, förslag kan komma från verksamheterna men det är politiken som tar beslut om vilka besparingar som ska genomföras. När det sammantagna budgetförslaget tas fram och fördelas är inte nämnd/ förvaltning delaktig, utan deras förutsättningar bedöms ha fångats upp i ett tidigare skede. Detta upplevdes olika av de intervjuade, en del upplevde att det är ett problem och kände att man bara fick en ram att förhålla sig till, medan andra tyckte att man hade haft en tydlig dialog och var väl medveten om vad som skulle komma. Efter att nämnderna fått sina ramar att förhålla sig till börjar arbetet med att internt inom förvaltningarna fördela ut ramar. Detta arbete sker i tät dialog mellan förvaltningschef, ekonomer samt med de olika verksamhetscheferna/rektorer. Bedömning Den revisionella bedömningen är att granskat område endast i begränsad utsträckning hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen baseras framförallt på följande iakttagelser: 5
- Budgetprocessen på kort sikt sker till övervägande del i enlighet med krav i kommunallagen. - Den finansiella planeringen på lång sikt är otillräcklig. Granskningen visar att det saknas en systematisk och strukturerad planering inom området. Företrädare för politik och verksamhet ser ett behov att utveckla området. - Budgetdirektivet saknar bland annat mål för god ekonomisk hushållning i verksamhetsperspektivet, det saknas även vägledning i arbetet med budgetprocessen, så som exempelvis vilka beslutsunderlag som ska nyttjas i olika delar av budgetprocessen. Företrädare för politik och förvaltning framhåller även att enhetliga anvisningar saknas. - Vidare saknas olika kommuninterna styrdokument. - Positivt är att budgetprocessen har tidigarelagts, vilket även upplevs som positivt av de intervjuade. Samt att tidplanen upplevs som något bra och att den följs. 3.1.1.2. Är ansvarsfördelningen tydlig i budgetprocessen? Ansvars- och arbetsfördelningen inom verksamhetsorganisationen regleras inte i lagstiftning. Detta får istället preciseras i interna styrdokument. Granskningen visar att ansvars- och arbetsfördelningen inom ekonomiområdet inte regleras i kommuninterna styrdokument. Av intervjuerna framgår att rollerna i processen är tydliga. Arbetsfördelningen inom verksamhetsorganisationen i stort upplevs som tydlig inom området. Kommunstyrelsen upplevs som aktiv och ställer utifrån sin roll krav på nämnderna. Av intervjuerna framgår att politikerna överlämnar mycket av det praktiska arbetet till förvaltningarna och inte lägger sig i detta arbete. De flesta intervjuade tycker att samarbetet funkar bra och att respektive roll håller sig till sitt. De intervjuade politikerna poängterar sitt förtroende för de tjänstemän som är inblandade i processerna. Att själva budgetprocessens övergripande styrning hålls ihop av kommunledningskontoret och dess ekonomifunktion är också tydligt. Någon av de intervjuade tyckte att det kunde bli lite för centralstyrt, men överlag var de intervjuade nöjda med fördelningen. Inom respektive förvaltning upplevdes en tydlighet om vem som gör vad i processerna. Förvaltningscheferna tillsammans med de stödjande ekonomerna har i båda förvaltningarna viktiga roller för helheten i beredningsprocessen. Ansvarsmässigt finns heller inga oklarheter mellan politiken och förvaltningsledningen. I intervjuerna lyfts behovet av att öka helhetsperspektivet. Överlag är de intervjuade dock nöjda med kommunens stödfunktioner. Det som framförallt framkom är att någon önskar att få mer hjälp med olika utredningar samt att göra analyser både vad gäller siffror men även av verksamheten. Det framkom även att utredningsresurser inom kansliet även bör arbeta mot andra förvaltningar. 6
Bedömning Vi bedömer att företrädare för verksamheterna indikerar att arbetsfördelningen inom granskningsområdet i stort är tydligt. Detta gäller både i de övergripande processerna och i nämndernas arbete samt i de olika förvaltningarna. Vår bedömning har utgått ifrån vad de som framkommit under intervjuerna. Vi bedömer vidare att ansvars- och arbetsfördelningen inte har dokumenterats. Utvecklingsområde som noteras är att dokumentera ansvarsfördelningen i verksamhetsorganisationen. En dokumenterad ansvarsfördelning skapar förutsättningar för politiken att kunna utkräva ansvar av verksamheten. Dokumentationen kan med fördel ske i särskilt styrdokument styrprinciper eller liknande. 3.1.1.3. Finns det rutiner som säkerställer att budgeten förankras i organisationen? Det sker en aktiv dialog mellan förvaltningschefer och verksamhetschefer/rektorer om budgetförutsättningarna. Enligt de intervjuade upplevs detta fungera bra. För att komma till rätta med verksamheten utifrån de ekonomiska förutsättningarna har förändringar vidtagits, vilket även har bidragit till att tydliggöra budgetförutsättningarna i förhållande till den verksamhet som bedrivs. De intervjuade upplever att det fungerar bra, men poängterar också att det är svårt att få alla medarbetare att dra åt samma håll när det gäller exempelvis besparingar och att få varje medarbetare att förstå hur allt hänger ihop. Förvaltningscheferna har kontinuerliga möten med förvaltningens ledande chefer och ekonom. Vid dessa möten hanteras budgetdirektiven. Bedömning Vi bedömer, grundat på vad som framkommit under intervjuerna att det finns rutiner för att förankra budgeten till de chefer som har budgetansvar. 7