Granskning av Polismyndighetens utlämnande av allmän handling Internrevisionen 2017-09-29
RAPPORT 2 (22) Granskning av Polismyndighetens utlämnande av allmän handling INNEHÅLL 1 SAMMANFATTNING... 3 2 INLEDNING... 4 2.1 Bakgrund... 4 2.2 Syfte och mål... 4 2.3 Omfattning och avgränsning... 4 2.4 Metod och tillvägagångssätt... 4 2.5 Bedömningsgrunder... 5 3 UTLÄMNANDE AV ALLMÄN HANDLING... 6 3.1 Diarieföring initiera och förbereda... 6 3.2 Handläggning handlägga och avsluta... 9 3.3 Arkivering- avsluta... 12 3.4 Samordnade ärenden -förbereda... 16 3.5 Kontroll och uppföljning... 18 3.6 Sammanfattande bedömning av revisionsfrågan... 19 Bilaga Beslut åtgärder rpc 2017-09-29
RAPPORT 3 (22) 1 Sammanfattning Granskningen har genomförts med utgångspunkt från myndighetens skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen med beaktande av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Granskningen har omfattat intervjuer med informationsförvaltningen inom rättsavdelningen (RA) samt genomgång av styrdokument och stickprov på ärenden. Internrevisionen bedömer att processen för den serviceskyldighet myndigheten har för att hantera och lämna ut allmänna handlingar på två områden innehåller mycket väsentliga brister. Internrevisionens sammanfattande bedömning är att den interna styrningen och kontrollen på det granskade området behöver förbättras. Internrevisionens bedömning är att handläggningstiden överlag är lång. Det är oklart vilka de främsta förklaringsfaktorerna till den långa handläggningstiden är och internrevisionen anser att detta behöver analyseras. Enligt internrevisionen är det inte möjligt att avgöra i vilken omfattning serviceskyldigheten och skyndsamhetskravet efterlevs eftersom dokumentation ofta saknas om ingivaren har blivit kontaktad vid förväntad lång handläggningstid. Internrevisionens bedömning är att det inte är lätt att följa handläggningen. Bristande dokumentation av vad som genomförts under handläggningen riskerar att försvåra allmänhetens och myndighetens möjligheter att följa upp om myndigheten lever upp till förvaltningslagens samband mellan rättssäkerhet och service. Den långa tiden innan ett ärende avslutas inverkar egentligen inte på ingivarens rätt till service men kan skapa interna friktioner och ojämn arbetsbelastning. Internrevisionen bedömer att det finns risker med att det inte är möjligt att spåra vad som har lämnats ut. Internrevisionen bedömer att styrdokumenten inte är tillräckligt tydliga avseende vad som faktiskt ska ligga i akten när det har förekommit sekretess vid utlämnandet. Internrevisionen anser att antalet saknade ärenden väcker frågetecken kring myndighetens arkivvård och förmåga att leva upp till förvaltningslagens intentioner om sambandet mellan rättssäkerhet och service. Internrevisionens iakttagelser, bedömningar och rekommendationer redovisas i rapporten. Tabellen nedan visar att internrevisionens granskning har resulterat i totalt fem rekommendationer, fördelade utifrån internrevisionens modell för bedömning av brister som presenteras i rapporten. Antal Mycket väsentlig brist 2 Väsentlig brist 3 Mindre väsentlig brist - Verksamheten har inkommit med åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendationer.
RAPPORT 4 (22) 2 Inledning Granskningen har utförts i enlighet med revisionsplanen för 2016-2017. 2.1 Bakgrund Enligt förvaltningslagen har myndigheterna en serviceskyldighet gentemot allmänheten. Av 4 i förvaltningslagen framgår att: Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. 2.2 Syfte och mål Syftet med granskningen har varit att bedöma den interna styrningen och kontrollen inom processen för utlämnade av allmän handling. Målet med granskningen har varit att bedöma om verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen i enlighet med myndighetsförordningens 3. Granskningen har syftat till att bedöma följande frågeställning: Finns det en ändamålsenlig process för intern styrning och kontroll, för den serviceskyldighet som myndigheten har enligt lagar, förordningar och interna riktlinjer 1 med krav på hur myndigheten ska hantera och lämna ut allmänna handlingar? 2.3 Omfattning och avgränsning Endast ärenden diarieförda i PÄr och avdelningen för särskilda utredningars (SU) PÄr med saknummer 187 har granskats. De fysiska arkiven har inte omfattats av granskningen. 2.4 Metod och tillvägagångssätt Intervjuer, dataanalys och stickprovsgranskning av ett antal ärenden per region och nationella avdelningar har genomförts. Uppgifter på ärenden med saknummer 187 2 har inhämtats och ett urval har gjorts för åren 2013 och 2016 i perioderna mars och oktober månad för tidigare länspolismyndigheter numera polisregioner och för åren 2015 och 2016 för nationella avdelningar. För avdelningen för särskilda utredningar (SU) gjordes urval endast för 2016. För polisregionerna delades hela ärendevolymen in i tre kategorier baserat på tid mellan diarieföring och avslut i PÄr. Kategori 1 avsåg ärenden med 1 förvaltningslag (1986:223), Tryckfrihetsförordningen (2011:509), offentlighets- och sekretesslag (2009:400) och Polismyndighetens riktlinjer 2 Saknummer ska användas vid diarieföring för att klassificera ärenden i Polismyndighetens diarium. Saknummer 187 avser utlämnande av allmänna handlingar och tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen, offentlighetsfrågor. Det avser ärenden som regleras av förvaltningslagen, t.ex. utlämning till annan myndighet.
RAPPORT 5 (22) tidsperiod på 100 dagar eller mer, kategori 2 med 6 dagar upp till 99 dagar och slutligen kategori 3 som avsåg ärenden som diarieförts och avslutats inom 5 dagar. Stickproven omfattade samtliga kategorier. För nationella avdelningar baserades urvalet på ärendevolym till exempel vart 4:e, vart 5:e eller vartannat beroende på antal ärenden som fanns för avdelningarna. Vid beräkning av antal dagar från diarieföring till avslut har inte eventuella helgdagar beaktats. Stickproven omfattade totalt 162 ärenden. I rapportens tabeller redovisas tidigare länspolismyndigheter under rubriker för nuvarande polisregioner och avdelningar. Platsbesök med genomgång av ärenden och intervjuer genomfördes under mars och april månad. Granskningen har utförts under perioden mars juni, 2017 av internrevisorerna Marja Seppänen och Carl Ygge. Rapporten sakgranskades i juni 2017 av RA, SU, ekonomiavdelningen, HR-avdelningen och RPC kansli. Begäran om inhämtande av åtgärdsförslag skickades till RPC kansli 2017-07-10. Svar med förslag på åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendationer lämnades 2017-09-12 av RA. 2.5 Bedömningsgrunder Internrevisionens iakttagelser, bedömningar och grunder för lämnade rekommendationer framgår av den löpande texten i rapporten. För respektive rekommendation har internrevisionen bedömt bristen vid tidpunkten för granskningen. Internrevisionens bedömning följer nedanstående mall. Bedömning Röd - Mycket väsentlig brist Orange - Väsentlig brist Gul - Mindre väsentlig brist Beskrivning Brist som allvarligt påverkar Polismyndighetens måluppfyllelse enligt instruktion eller regleringsbrev och/eller medför stora negativa konsekvenser för Polismyndighetens verksamhet och/eller innebär att Polismyndigheten inte uppfyller myndighetsförordningens krav på effektivitet, lagenlighet, redovisning och hushållning. Brist som påverkar den granskade verksamheten så att uppställda mål inte nås och/eller medför betydande negativa konsekvenser för verksamheten. Brist som inte påverkar den granskade verksamhetens måluppfyllelse men som medför negativa konsekvenser för verksamheten.
RAPPORT 6 (22) 3 Utlämnande av allmän handling Av arbetsordningen 3 kap. 26 framgår att RA ansvarar för Polismyndighetens hantering och diarieföring av dokument och allmänna handlingar, för myndighetens arkiv samt för myndighetsbeslut i sekretessärenden. RA består av en enhet för rättslig styrning och stöd, informationsförvaltning, förvaltningsrätt och sju regionalt placerade rättsenheter samt ett kansli. Informationsförvaltning har processansvar för dokument-, diarieföring- och arkivfrågor i Polismyndigheten. Enheten ansvarar för styrning, utveckling och uppföljning av informationsförvaltningen. Inom saknr 187, Utlämnande av allmänna handlingar och tillämpning av offentlighetsoch sekretesslagen, har ärendevolymen ökat vilket framgår av nedanstående diagram 1. Antal begäran om utlämnande av handling 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 Diagram 1 2013 2014 2015 2016 Antal 3.1 Diarieföring initiera och förbereda Varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar 3 och bestämmelsen är ett uttryck för offentlighetsprincipen. Den lag som begränsar allmänna handlingars offentlighet är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). Med allmänna handlingar avses ärenden i polisens hjälpande och stödjande verksamhet, administrativa ärenden och förvaltningsrättsärenden 4. Allmänna handlingar ska registreras (diarieföras) så snart de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten 5. Diarieföring ska ske samma dag då en allmän handling har kommit in eller upprättats, eller senast dagen efter 6. 3 2 kap. 1 tryckfrihetsförordningen 4 Polismyndighetens riktlinjer för diarieföring i allmänna diariet PM 2016:57 5 5 kap. 1-2 OSL 6 Polismyndighetens riktlinjer för diarieföring i allmänna diariet PM 2016:57
RAPPORT 7 (22) I OSL regleras vilka uppgifter som alltid ska registreras: 1. datum då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, 3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och 4. i korthet vad handlingen rör, dvs. ärendemening och handlingsbeskrivning. Huvudregeln är att handlingar som kommer in eller upprättas i allmänna ärenden ska diarieföras i it-systemet PÄr 7. I riktlinjer för diarieföring och Polismyndighetens grundhandbok för PÄr (PM 2016:23) finns beskrivet hur ärenden ska diarieföras/registreras i PÄr. Begäran om utlämnande av allmän handling kan ske via telefon, e-post, Polisen.se, besök på en polisstation eller via brev. Myndighetens registratorer ansvarar för diarieföring av ärenden som registreras i allmänna diarier med tillhörande hemliga diarier, med undantag för Gränspolisen och SU, där verksamheten själv ansvarar för diarieföring 8. Iakttagelser Grundkrav på diarieföring Internrevisionens granskning visade att grundkraven på diarieföring enligt Polismyndighetens riktlinjer och OSL efterlevdes men några undantag förekom samt att diarieföringen av grunduppgifter följde personuppgiftslagen (1998:204) (PUL). I några fall var ärendemeningar alltför kortfattade för att beskriva vad ärendet avsåg. Skyndsamhetskravet på diarieföring I nedanstående tabell redovisas tiden för diarieföring av inkommen begäran för internrevisionens utvalda ärenden. Utfallet visar att i flera ärenden har ingivarens begäran om utlämnande av allmän handling inte diarieförts enligt skyndsamhetskravet i Polismyndighetens riktlinjer för diarieföring i allmänna diariet 9, d.v.s. senast dagen efter. Fördröjning var oftast fem till tio dagar men i några fall upp till två månader. Vid jämförelse mellan 2013 (16 ärenden) och 2016 (14 ärenden) kan endast en marginell förbättring ses för tidigare länspolismyndigheter/ nuvarande polisregioner. Beträffande nationella avdelningar var urvalet för litet för att dra några slutsatser anser internrevisionen. 7 Polismyndighetens riktlinjer för diarieföring i allmänna diariet PM 2016:57 8 Polismyndighetens interna föreskrifter och allmänna råd om postbehandling och diarieföring 3 kap 2 (FAP 181-1 PM 2015:24) 9 Se även 5 kap 1 OSL (2009:400)
RAPPORT 8 (22) Region/Avdelning Antal ärenden Ärenden som inte diarieförts inom 2 dagar (antal) Ärenden som inte diarieförts inom 2 dagar (procentuellt) Polisregion Stockholm 30 4 13 % Polisregion Väst 30 11 37 % Polisregion Syd 30 7 23 % Polisregion Mitt 30 8 27 % EA 9 3 33 % HR 13 0 0 % RA 6 0 0 % RPC Kansli 4 1 25 % SU 10 2 20 % Summa 162 36 22 % Tabell 1 Enligt intervjuer kan anledning till fördröjningar vara att ärenden kommer in via andra kanaler än via registratorerna. En region uppgav att vissa ärenden skickats ut till handläggande enhet för att diarieföras där. Ifall en begäran skickas direkt till handläggande enhet kan det ta tid innan enheten förstår att de ska diarieföra begäran. I något fall diariefördes ärendet först efter att handläggningen var klar och ingivaren besvarats. Internrevisionen fick också kännedom om ärenden som diarieförts först i samband med att ingivare begärt ett myndighetsbeslut. En annan anledning till att diarieföring inte sker skyndsamt kan vara att den första bedömningen är att det inte behöver diarieföras men att man i ett senare skede inser att detta måste göras. Enligt uppgift pågår arbete för att ensa och omfördela arbetsuppgifterna mellan RA och polisregionerna. Bedömning Internrevisionens övergripande bedömning är att skyndsamhetskravet för diarieföring inte uppfylls i tillräckligt stor utsträckning. Detta innebär en ökad risk för att ärenden kan förkomma vilket kan fördröja handläggningen eller skapa onödigt merarbete. Internrevisionen anser att det finns behov av att höja medvetenheten i myndigheten om vikten av skyndsam diarieföring och vad som ska diarieföras. Samtidigt konstaterar internrevisionen att när det övriga gäller grundkraven för diarieföring efterlevs dessa i stor utsträckning och endast i ett fåtal fall har brister noterats. Rekommendation Orange Väsentlig brist Internrevisionen rekommenderar att: RA tar initiativ till att höja kunskapen och medvetenheten/vikten av att inkomna ärenden skyndsamt diarieförs inom myndigheten. RA säkerställer, via registratorerna, att ärenden diarieförs innan de skickas ut för handläggning.
RAPPORT 9 (22) Konsekvenserna av om rekommendationerna inte följs är att såväl skyndsamhetskrav i OSL som interna riktlinjer om diarieföring inte följs. Detta kan leda till att uppställda mål om att Polismyndighetens verksamhet bedrivs enhetligt och med god rättslig kvalitet inte nås och/eller medföra betydande negativa konsekvenser för såväl verksamheten som den enskilde. Åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendation Svar lämnat av Åtgärder Ansvarig Tidsplan Liselott Ringborg, RA, chef informationsförvaltningsenheten RA genomför en förnyad regional informationsinsats kring vikten av att inkomna handlingar skyndsamt diarieförs och hur man gör/vart man vänder sig för hjälp. Här upprepas budskap från informationsinsats Q1 2017. RA skapar en nationell rutin för löpande regional uppföljning kring att diarieföring sker utifrån fastställda riktlinjer. Rutinen ska innefatta återkoppling till berörda där hanteringen inte fungerar tillfredställande. RA ansvarar för lokala informationsinsatser om diarieföring. RA ansvarar för att driva framtagning av ny uppföljningsrutin och för utförande av löpande lokal uppföljning. Informationsåtgärden ska vara påbörjad senast 2017-12-31 och upprepas under år 2018. En rutin för löpande regional uppföljning av kvalitén på diarieföring ska vara på plats senast 2018-03-01. 3.2 Handläggning handlägga och avsluta Förvaltningslagen bygger på att det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service. Det är alltså inte tillräckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell juridisk mening. De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgaren att ta till vara sin rätt 10. När någon begär att ta del av en allmän handling eller delar av allmänna handlingar ska det ske skyndsamt. I Polismyndighetens handbok för offentlighet och sekretess beskrivs skyndsamhet som: Detta innebär att besked i en utlämnandefråga normalt bör kunna lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om utlämnande får ske 11. 10 Förvaltningslagen- En grundval för rättsäkerhet och service. Faktablad Ju 06.2016-09-18 11 Sidan 19, avsnitt 3.3.1
RAPPORT 10 (22) Kontakt med ingivare Enligt arbetsordningen för Polismyndigheten 12 ska den som sekretessprövar en begäran kontakta ingivaren om det förväntas ta mer än fyra veckor att få fram handlingarna och sekretesspröva dessa. Tjänstemannaprövning När allmänheten begär ut handlingar eller delar av en handling ska den som har handlingen i sin vård göra en tjänstemannaprövning. I tjänstemannaprövningen ingår att göra en sekretessprövning av den som anses ansvara för vården av handlingen oavsett var handlingen är förvarad. Detta gäller under en treårsperiod från den dag då ärendet registrerades. Därefter flyttas ansvaret till RA. När handläggaren gör en tjänstemannaprövning enligt begäran och bedömer att vissa delar ska omfattas av sekretess ska det i den utlämnade handlingen framgå att ingivaren har rätt att få en ny prövning i form av ett myndighetsbeslut. Dessa myndighetsbeslut fattas av RA. Om kopior med överstrykningar lämnats ut ska det i ärendets akt tydligt framgå vad som lämnats ut och vad som har sekretessbelagts och därmed inte lämnats ut. I de fall myndighetsbeslut fattats ska det också föras till akten. I Polismyndighetens handbok om offentlighet och sekretess framgår att vid tjänstemannaprövning ska tjänstemannabeskedet dokumenteras i ärendets akt. Iakttagelser Skyndsamhetskravet på handläggning Internrevisionen konstaterar att skyndsamhetskravet tolkas olika beroende på var i organisationen som en handling begärs ut. Utifrån stickproven framgår det att det kan ta mellan fem dagar upp till nio månader innan utlämnande sker. Stickproven visade också exempel på utlämnande av enklare ärenden som diarieförts, handlagts och avslutats samma dag, t.ex. vid förfrågningar från Transportstyrelsen. Handläggningstiden för liknande ärenden tar olika lång tid beroende på vilken organisatorisk enhet som handlägger ärendet. Stickprovet för en region visade att 40 procent av ärendena tog mer än sju dagar att handlägga. Generellt förefaller det ta längre tid på regioner än för nationella avdelningar. Vid intervjuer framkom att långa handläggningstider kan bero på: ärenden skickas runt mellan handläggande enheter okunskap om skyndsamhetskravet utlämnande av allmän handling inte betraktas som en ordinarie arbetsuppgift handläggaren och handläggande enhets prioriteringar i vissa fall okunskap om myndighets- och förvaltningsmässiga lagar, rättigheter och skyldigheter. Dokumentation av handläggningen Sätten att dokumentera handläggningen visar stor variation och i flera fall var det svårt att följa vilka åtgärder som vidtagits. Följande brister har iakttagits i samband med granskningen: 12 Arbetsordningen 2016, 6 kap 6, dnr A145.527/2015
RAPPORT 11 (22) Det dokumenteras sällan om kontakt har tagits med ingivare i de fall som handläggningen beräknas ta mer än fyra veckor Det går ofta inte att följa de olika stegen i handläggningen då det sällan har dokumenterats elektroniskt i PÄr eller på aktomslaget i pappersformat Det är i vissa fall otydligt vilken tjänsteman som faktiskt beslutat att lämna ut handlingar och sättet på hur detta görs varierar mellan och inom regioner och avdelningar. T.ex. kan handläggare i PÄr avvika från undertecknat beslut, alternativt anges initialer för den person besvarat ingivarens begäran, som inte behöver vara den angivna handläggaren enligt Pär, Det förekommer att sekretessbedömningen inte dokumenterats. Dock framgick det i akten att den enskilde hade informerats om rätten att begära ett myndighetsbeslut Vad som sparas i akten i de fall sekretessmarkeringar har gjorts varierar. Dessutom råder det olika uppfattningar om vad som ska finnas i akten när sekretessmarkeringar har gjorts. I vissa fall menar verksamheten att kopior på det maskade ska finnas i akten, i andra fall menar verksamheten att det kan stå noterat vad som har maskats, t ex samtliga personnummer maskades vid utlämnande I ett flertal fall saknas uppgift om hur ingivaren fått sitt svar. Enligt uppgift har RA under 2016 genomfört utbildningar i hur man utför en tjänstemannaprövning. Planen är att dessa utbildningar ska fortsätta genomföras. Bedömning Internrevisionens bedömning är att handläggningstiden överlag är lång. Det är oklart vilka de främsta förklaringsfaktorerna till den långa handläggningstiden är och internrevisionen anser att detta behöver analyseras. Enligt internrevisionen är det inte möjligt att avgöra i vilken omfattning serviceskyldigheten och skyndsamhetskravet efterlevs eftersom dokumentation ofta saknas om ingivaren har blivit kontaktad vid förväntad lång handläggningstid. Risk finns att allmänheten/ingivaren upplever att myndigheten inte är tillräckligt serviceinriktad samt att myndigheten får påminnelser som i sin tur också kan diarieföras vilket ytterligare ökar inflödet av ärenden. Internrevisionens bedömning är att det inte är lätt att följa handläggningen. Det är svårt att se vem som har gjort vad i ärenden och vad handläggningen resulterade i samt vilken information som ingivaren har fått och i vilken form. Bristande dokumentation av vad som genomförts under handläggningen riskerar att försvåra allmänhetens och myndighetens möjligheter att följa upp om myndigheten lever upp till förvaltningslagens samband mellan rättssäkerhet och service. Utlämnandet av allmän handling är en ordinarie arbetsuppgift som ska hanteras skyndsamt. Internrevisionen bedömer efter genomförd granskning att det finns kompetensbrister inom området. Exempel på kompetenshöjande åtgärder som skulle kunna genomföras är utbildning genom befintlig e-learning på intranätet, krav på att handläggningen ska dokumenteras fullt ut i PÄr av myndighetens samtliga handläggare samt att
RAPPORT 12 (22) verksamhetens arkivförvaltare får ansvar för att kvalitetskontrollera akter i samband med leverans till närarkiv och mellanarkiv. Rekommendation Röd Mycket väsentlig brist Internrevisionen rekommenderar att: RA analyserar orsakerna till de långa handläggningstiderna och var i handläggningsprocessen som det finns mest fördröjningar samt vidtar nödvändiga åtgärder för att åstadkomma en mer skyndsam och enhetligt dokumenterad handläggning. Konsekvenserna av om rekommendationen inte följs är att såväl skyndsamhetskrav i OSL som interna riktlinjer om handläggning inte följs. Detta kan leda till att uppställda mål om att Polismyndighetens verksamhet bedrivs enhetligt och med god rättslig kvalitet inte nås och/eller medföra betydande negativa konsekvenser för verksamheten och ett minskat förtroende för myndigheten. Åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendation Svar lämnat av Åtgärder Ansvarig Tidsplan Liselott Ringborg, RA, chef informationsförvaltningsenheten RA/sekretessforum analyserar vilka större orsaker finns till långa handläggningstider samt sätter upp och genomför en åtgärdsplan. RA ansvarar utifrån ett processansvar för att driva åtgärdspunkten. Arbetet genomförs tillsammans med övriga deltagare i myndighetens sekretessforum.* En analysrapport och förslag på åtgärder ska finnas framme senast 2018-03-01. Åtgärder ska prioriteras under år 2018, men kan behöva även planeras in under år 2019 och 2020 beroende på hur pass omfattande förändringar som föreslås. *I sekretessforum deltar representanter, med erfarenhet av sekretessfrågor, från de flesta polisregioner och avdelningar. 3.3 Arkivering- avsluta I Polismyndighetens handbok för offentlighet och sekretess framgår att när ett ärende är avslutat ska akten arkivläggas enligt gängse rutiner för allmänna ärenden. På Intrapolis framgår följande: Grundregeln för arkivering är att man genom en akt ska kunna följa ett ärende/projekt från början till slut. Den information som var av vikt för dig när du
RAPPORT 13 (22) arbetade med uppgiften och som låg till grund för ditt beslut/resultat ska finnas med i akten. 13 Enligt Polismyndighetens handbok för offentlighet och sekretess ska inte kopior av det som lämnats ut finnas i akten, utan rensas av handläggaren, dock kan ärenden som är av massmedialt intresse och som lämnats ut sparas av verksamheten. Efter tre år ska avslutade ärenden med saknummer 187 arkiveras i mellan - eller centralarkiv och vid en begäran om att ta del av sådana ärenden gör en arkivarie en sekretessprövning. Efter fem år ska ärenden med saknummer 187 gallras i enlighet med Riksarkivets gallringsbeslut RA-MS 2008:81. Iakttagelser Ärendets avslut Några ärenden av de ärenden som internrevisionen har granskat har inte avslutats i rimlig tid. Handläggaren har besvarat ingivaren men av olika anledningar har ärendet inte avslutats i samband med besvarandet. Enligt intervjuer kan detta bero på olika saker såsom att handläggaren inte själv kan avsluta ärenden i PÄr, att det finns olika rutiner för avslut eller att registratorer inte hinner avsluta ärenden när en handläggare ber om det. Framöver kommer alla polisanställda själva kunna registrera direkt i Pär, vilket sannolikt kommer att påverka tiden för avslut av ärenden. Aktinnehåll Internrevisionen har utifrån stickproven och genom intervjuer noterat att det finns olika rutiner och uppfattningar om vad som ska finnas i den fysiska akten efter avslut och vid arkivering. Spännvidden är allt ifrån att akter omfattar allt material, såsom mejlkonversation med ingivaren, till akter som innehåller ingivarens brev eller e-post med en handskriven notering att det som ingivaren vill ta del av har skickats ut. Maskade handlingar (sekretessbedömda) som lämnats ut sparas i vissa fall i akten och i andra fall inte. Av handboken för offentlighet och sekretess (PM 2016:03), avsnitt 3.4.2 beträffande arkivläggning framgår: måste det i ärendets akt tydligt framgå vad som lämnats ut och vad som sekretessbelagts och därmed inte lämnats ut. Av samma avsnitt framgår också: vid avslut av ärende och arkivläggning ska akten inte innehålla kopior av de handlingar som begäran omfattade och som lämnats ut samt t.ex. större utredningar av massmedialt intresse finns behov av att spara kopior med överstrykningar hanteras sådant referensmaterial av verksamheten utanför ärendets akt. Dessa skrivningar kan enligt internrevisionen ge utrymme för olika tolkningar. Arkiverade ärenden Internrevisionen har granskat 162 ärenden från regioner och avdelningar. Som framgår av nedanstående tabell kunde totalt 16 ärenden inte återfinnas trots efterforskningar. Internrevisionen kunde inte se någon större skillnad mellan åren, före eller efter omorganisationen eller form av arkivering (när- eller centralarkiv) beträffande de saknade ärendena. 13 Intrapolis, 2016-11-15, regler för arkivering och ärendehantering
RAPPORT 14 (22) Region/Avdelning Antal ärenden Ärenden som inte kunde återfinnas i arkivet (antal) Polisregion Stockholm 30 2 7 % Polisregion Väst 30 2 7 % Polisregion Syd 30 6 20 % Polisregion Mitt 30 0 0 % EA 9 1 11 % HR 13 5 14 38 % RA 6 0 0 % RPC Kansli 4 0 0 % SU 10 0 0 % Summa 162 16 10 % Tabell 2 Bedömning Ärenden som inte kunde återfinnas i arkivet (procentuellt) Den långa tiden innan ett ärende avslutas inverkar egentligen inte på ingivarens rätt till service men kan skapa interna friktioner och ojämn arbetsbelastning. Exempel på situationer kan vara att flera handläggare samtidigt kontaktar registratorer och arkivarier för avslut av ärenden, t.ex. inför semester eller när JK listan kommer. Vidare kan uppföljning av statistik beträffande öppna och avslutade ärenden bli missvisande. Internrevisionen bedömer att det finns risker med att det inte är möjligt att spåra vad som har lämnats ut. Det blir svårare att följa ett ärende från början till slut och det kan även uppstå problem om en ingivare begär att få ta del av exakt samma handlingar som en annan ingivare har begärt ut. Internrevisionen anser att styrdokumenten inte är tillräckligt tydliga avseende vad som faktiskt ska ligga i akten när det har förekommit sekretess vid utlämnandet. Eftersom referensmaterial kan förvaras utanför ärendets akt finns risk att handlingar i ett ärende förvaras spridda i myndigheten. Internrevisionen anser att antalet saknade ärenden väcker frågetecken kring myndighetens arkivvård och förmåga att leva upp till förvaltningslagens intentioner om sambandet mellan rättssäkerhet och service. 14 Enligt uppgift från HR återfanns 3 av dessa 5 ärenden men det uppges ha försvunnit i posten på väg till HR Syd.
RAPPORT 15 (22) Rekommendation Röd Mycket väsentlig brist Internrevisionen rekommenderar att: RA tydliggör vilka handlingar i ett ärende som alltid ska finnas i en fysisk eller digital akt. RA fortsätter arbetet med att alla polisanställda framöver ska kunna hantera sina egna ärenden i PÄr. RA analyserar orsakerna till att så många ärenden inte har kunnat återfinnas och utifrån analysens resultat vidtar lämpliga åtgärder. Konsekvenserna av om rekommendationerna inte följs är att såväl interna som externa regelverk för arkivvård inte efterlevs. Detta kan leda till stora negativa konsekvenser för Polismyndighetens verksamhet och innebära ett minskat förtroende för myndigheten. Åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendation Svar lämnat av Åtgärder Ansvarig Liselott Ringborg, RA, chef informationsförvaltningsenheten RA genomför en förnyad regional informationsinsats kring hur avslutade handlingar ska hanteras och vikten av att ärenden avslutas samt hur man gör/vart man vänder sig om man behöver hjälp. Här upprepas budskap från informationsinsats Q1 2017. RA förtydligar vilka handlingar i utlämningsärenden som ska diarieföras i styrande dokument. RA färdigställer riktlinjer för hur verksamheten kan komma igång att arbeta digitalt med allmänna ärenden samt arbetar vidare med informationsinsatser kring digitalt arbetssätt. Kompetenscenter, HR, ges i uppdrag att erbjuda och genomföra fler grundutbildningar kring hur man arbetar digitalt i PÄr. RA genomför ett närarkivsprojekt som arbetar med kvalitetsfrågor i närarkiven alternativt att närarkiven avvecklas och ersätts av mellanarkiv för vilket RA ansvarar för*. RA ansvarar för att genomföra lokala informationsinsatser för hur ärenden ska avslutas. RA ansvarar för förtydligande kring vilka handlingar i utlämningsärenden som ska diarieföras. RA ansvarar utifrån ett processansvar för framtagning av riktlinjer för digitalt arbetssätt av allmänna ärenden och informationsinsatser kring digitalt arbetssätt. HR-avdelningen, kompetenscentrum 2 ansvarar för att erbjuda och genomföra framtagna utbildningspaket över hela myndigheten. RA ansvarar för att driva ett närarkivsprojekt alternativt avskaffande av närarkiv. Arbetet bedrivs tillsammans med regionala rättsenheter och polisregioner/ avdelningar.
RAPPORT 16 (22) Tidsplan Informationsåtgärden kring avslut av ärenden ska vara påbörjad senast 2017-12-31 och upprepas under år 2018. Riktlinjer kring digitalt arbetssätt ska vara fastställda senast 2018-03-01. Informationsinsatser kring digitalt arbetssätt ska ske löpande under år 2017-2019. Erbjudande kring utbildningar i digital arbetsätt i PÄr ska finnas med i kurskatalogen från och med år 2018. Några utbildningsfällen erbjuds redan under år 2017. Beslut om projekt kvalitetsprojekt närarkiv ska genomföras eller om ansvaret för arkiv ska flyttas ska vara beslutat senast 2017-12-31. Är beslutet ett närarkivsprojekt ska detta vara genomfört år 2018, är beslutet genomförande avskaffande av närarkiv ska detta vara genomfört år 2018-2020. *Beslut om kvalitetsprojekt närarkiv eller avskaffande av närarkiv är kopplat till polisens beslut kring uppdrag 5. 3.4 Samordnade ärenden -förbereda För omfattande förfrågningar som berör flera polisregioner eller avdelningar ska samordning ske. Samordning ska ske vid RA. Tillvägagångssättet för samordning beskrivs i riktlinjer 15, handbok 16 samt i separat beslutsprotokoll 17. Iakttagelser Det har i intervjuer med verksamheten framkommit att processen för samordning inte upplevs fungera i alla delar och att det finns behov att förbättra och förtydliga processen. Exempel på ärenden har delgetts internrevisionen där lokala handläggare besvarat ingivare direkt utan att gå via samordnare. Det har även lyfts fram ärenden med avvikande/olika sekretessbedömningar. I internrevisionens genomgång av de olika styrdokumenten för samordning av ärenden noterades följande brister: I handboken framgår under avsnitt 3.2.2 att vid samordning är huvudregeln att endast ett beslut avseende utlämnandet ska fattas och att ärenden inte ska delas upp. Vidare framgår i avsnitt 3.3.1 att Vid en begäran som rör ett stor antal handlingar är det viktigt att tänka på risken för pusselläggning vid skadebedömningen. Om uppgifterna till stor del omfattas av sekretess kan det i vissa fall innebära en risk att endast maska sekretessbelagda uppgifter. Detta då det kan finnas en risk att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhål- 15 Polismyndighetens riktlinjer om utlämnande av allmänna handlingar (PM 2016:2). 16 Polismyndighetens handbok för offentlighet och sekretess (PM 2016:03) 17 Beslutsprotokoll dnr A140.613/2015, 2015-06-25
RAPPORT 17 (22) landen sammantaget kan medföra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa. Med anledning av detta bör en omfattande begäran vid sekretessprövningen hanteras som en helhet. Internrevisionen konstaterar att handbokens skrivning skulle kunna tolkas som att den polisregion eller avdelning som fått i uppgift att handlägga samordningsärendet ska genomföra sekretessbedömning av samtliga handlingar. Det är inte i linje med beslutsprotokollets skrivning, där sekretessbedömningen ska göras av den som har handlingen av ärendet i sin vård beslutsprotokollet framgår under punkt 5 att Den för ärendet utsedde handläggare 18 äger rätt att, för prövning av begäran, ta del av samtliga handlingar som begäran avser, men själva sekretessprövningen sker av den som har handlingen av ärendet i sin vård. Av riktlinjerna framgår att Om en omfattande förfrågan berör flera polisregioner eller avdelningar ska samordning ske vid rättsavdelningen. Rättsavdelningen beslutar vilken polisregion eller avdelning som ska handlägga ärendet. Internrevisionen konstaterar att det inte framgår att förfrågan om samordning ska överlämnas till rättsavdelningen, rättsenheten Stockholm, vilket framgår i det ovan nämnda beslutsprotokollet. Bedömning Internrevisionens bedömning är att styrdokumenten för samordning av ärenden inte är tillräckligt tydliga beträffande tillvägagångssätt och ansvarsfördelning. Internrevisionen anser att detta skapar risk för oklarheter i verksamheten vilket kan leda till onödig fördröjning i ärendehandläggningen. Det kan också medföra att handläggningen inklusive sekretessbedömningar sker på olika sätt. Vidare anser internrevisionen att förvaltningslagens samband mellan rättssäkerhet och service, d.v.s. att lämna snabba, enkla och entydiga besked försvåras. Rekommendation Orange Väsentlig brist Internrevisionen rekommenderar att: RA tydliggör i handbok för offentlighet och sekretess hur handläggningen av samordnade ärenden ska gå till och hur ansvaret ska fördelas, för att öka den rättsliga kvaliteten i verksamhetens utförande av utlämnande av allmän handling. Konsekvenserna av om rekommendationen inte följs är att myndigheten gör olika bedömningar, lämnar olika svar och skapar onödig friktion i organisationen. Det kan leda till att uppställda mål om att Polismyndighetens verksamhet bedrivs enhetligt och med god rättslig kvalitet inte nås och/eller medför betydande negativa konsekvenser för såväl verksamheten som den enskilde. 18 Handläggare som har samordningsansvaret
RAPPORT 18 (22) Åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendation Svar lämnat av Åtgärder Liselott Ringborg, RA, chef informationsförvaltningsenheten RA/sekretessforum analyserar hur samordning framöver ska gå till samt sätter upp och genomför en åtgärdsplan. Ansvarig Tidsplan RA ansvarar för att driva åtgärder utifrån ett processansvar. Arbetet genomförs tillsammans med övriga deltagare i myndighetens sekretessforum. Övergripande förslag på åtgärder och åtgärdsplan ska finnas framme senast 2018-03-01. Åtgärder ska prioriteras under år 2018, men kan behöva även planeras in under år 2019 och 2020 beroende på hur pass omfattande förändringar som föreslås. 3.5 Kontroll och uppföljning Arbetet med diarieföring utförs av RA:s registratorer med undantag för gränspolisen och SU som gör detta själva. Registratorerna fördelar därefter ut ärenden till berörd handläggande organisatorisk enhet. Handläggaren har ansvaret för handläggningen av ärendet inklusive besvarande till ingivare, att tillse att ärendet avslutas i diariet samt arkiveras. Arkivarier på regionnivå ansvarar för centralarkiv och i några fall för ett antal när- och mellanarkiv. Det är först på senare tid som det tagits initiativ av RA beträffande kontroll och uppföljning. Iakttagelser Internrevisionens granskning har visat på skiftande kvalité i hur handläggningen av ärenden dokumenterats och hur skyndsamhetskraven för diarieföring och handläggning efterlevs. Kontroll och uppföljning av ärendehandläggning har inte genomförts under en längre tid men initiativ har på senare tid tagits av RA genom inrättande av kvalitetssäkring av akter till ärenden i allmänna diariet och inrättande av sekretessforum. För närvarande finns dock ingen uppföljning av ärenden som inte avslutats eller om alla ärenden verkligen arkiveras. En iakttagelse som har gjorts är att när informationsförvaltningen i en region t.ex. genomfört utbildning i offentlighet och sekretess och utlämnande av allmän handling så har det märkts en förbättring av dokumentation och hantering av aktuella ärenden. Bedömning Trots att RA under våren 2017 har tagit olika förbättringsinitiativ genom att införa kvalitetssäkring av akter till ärenden i allmänna diariet och inrättat ett s.k. sekretessforum är internrevisionens övergripande bedömning att kontrollmiljön inte är tillräckligt ändamålsenlig mot bakgrund av de brister som har konstaterats i granskningen. Risk
RAPPORT 19 (22) finns att det vid behov blir svårt att bedöma hur ett ärende handlagts om dokumentationen är bristfällig eller saknas helt. Rekommendation Orange Väsentlig brist Internrevisionen rekommenderar att: RA tar fram rutiner för uppföljning av ärenden som inte avslutats eller arkiverats. Vidare borde utvecklingen av antalet inkommande ärenden följas upp bättre och mer regelbundet för att ge bättre stöd för resursplanering. RA tar initiativ till att myndighetens arkivförvaltare i större utsträckning används för att kvalitetssäkra hanteringen genom kontroll och uppföljning. Konsekvenserna av om rekommendationerna inte följs är risk för ojämn arbetsbelastning, risk att ärenden inte arkiveras rätt samt missvisande statistik om öppna och avslutade ärenden. Detta kan leda till att uppställda mål om att Polismyndighetens verksamhet bedrivs enhetligt och med god rättslig kvalitet inte nås och/eller medför betydande negativa konsekvenser för verksamheten. Åtgärder med anledning av internrevisionens rekommendation Svar lämnat av Åtgärder Ansvarig Tidsplan Liselott Ringborg, RA, chef informationsförvaltningsenheten RA skapar en rutin för löpande regional uppföljning av ärenden avseende diarieföring och avslut av ärenden utifrån fastställda riktlinjer. Rutinen ska innefatta återkoppling till berörda där hanteringen inte fungerar tillfredställande. RA ansvarar utifrån ett processansvar för att driva framtagning av nya rutiner och för utförande av den löpande lokala uppföljningen. En rutin för löpande regional uppföljning av kvalitén för diarieföring och avslut av ärenden ska vara på plats senast 2018-03-01. 3.6 Sammanfattande bedömning av revisionsfrågan Internrevisionen bedömer att processen för den serviceskyldighet myndigheten har för att hantera och lämna ut allmänna handlingar innehåller i två delar mycket väsentliga brister. Internrevisionens sammanfattande bedömning är att den interna styrningen och kontrollen på det granskade området behöver förbättras. Internrevisionens stickprovsgranskning visade att skyndsamhetskrav för diarieföring och handläggning inte efterlevs för ett antal ärenden, att handläggningen inte dokumenteras tillräckligt samt att ärenden inte kunde återfinnas. Internrevisionen gör bedömningen att kunskapen om hur ärenden ska diarieföras, handläggas och arkiveras behöver förbättras. Regelverk i form av riktlinjer och handböcker har sedan verksamhetsövergången tagits fram av RA men dessa tillämpas inte i tillräck-
RAPPORT 20 (22) lig omfattning. Initiativ som RA tagit i syfte att digitalisera mer och mer av hanteringen bör om möjligt påskyndas för att på så sätt effektivisera och enhetliggöra processen för utlämnande av allmän handling. Exempelvis utgör Transportstyrelsens samlade begäran om utlämnande av allmän handling drygt 40 procent (37415, år 2016) av alla ärenden med saknummer 187. Om möjligt skulle dessa ärenden kunna hanteras digitalt mellan myndigheterna. Kontrollmiljön bedöms heller inte som ändamålsenlig mot bakgrund av konstaterade brister, även om initiativ tagits under våren genom RA:s införande av kvalitetssäkring av akter till ärenden i allmänna diariet och sekretessforum. Det finns en modell för intern styrning och kontroll som bygger på tre ansvarslinjer. Modellen används både inom privat och offentlig verksamhet. Ansvarslinjerna kan användas för att beskriva vilka som ansvarar för vad inom riskhantering och intern styrning och kontroll. Enligt modellen utgörs första ansvarslinjen av myndighetens dagliga verksamhet och processer. I första ansvarslinjen ska det finnas en god intern kontroll i samtliga delar. Den interna kontrollen ska förebygga fel, avsiktliga eller oavsiktliga. I den andra ansvarslinjen ligger myndighetens regelbundet återkommande uppföljning och efterkontroller. Chefer, controllers och funktioner som arbetar med risker är en del i den här ansvarslinjen. Tredje ansvarslinjen utgörs av internrevisionen som granskar och bedömer den interna styrningen och kontrollen inom första och andra ansvarslinjen. Internrevisionen gör bedömningen att brister förekommer både i första och andra ansvarslinjen, vilka därför behöver förstärkas. Internrevisionen anser att initiativet till en ytterligare förstärkning av kontrollmiljön borde tas av RA. En förstärkning av kontrollmiljön skulle kunna ske genom att en mer regelbunden kontroll och uppföljning av diarieföring, handläggning och avslutande/arkivering i såväl första som andra ansvarslinjen.
RAPPORT 21 (22) Marja Seppänen Carl Ygge