ÖVERLEVER ÅLEN FÖRVALTNINGEN?

HAVSMILJÖINSTITUTET ÄR ETT SAMARBETE MELLAN UMEÅ UNIVERSITET, STOCKHOLMS UNIVERSITET, LINNÉUNIVERSITETET OCH GÖTEBORGS UNIVERSITET ÖVERLEVER ÅLEN FÖRVALTNINGEN? HENRIK SVEDÄNG, LENA GIPPERTH HAVSMILJÖINSTITUTET 23 MAJ 2011

Havsmiljöinstitutets rapportserie nr 2011:1 Titel: Överlever ålen förvaltningen? En analys av den svenska ålförvaltningsplanen. Författare: Henrik Svedäng och Lena Gipperth Havsmiljöinstitutets rapportserie syftar till att sprida information om institutets arbets- och forskningsfält. Rapporterna belyser aktuella och centrala frågeställningar för havsmiljön och distribueras via Havsmiljöinstitutets webbplats www.havsmiljoinstitutet.se. Författarna ansvarar själva för innehållet. Havsmiljöinstitutet Box 260 405 30 Göteborg Besöksadress: Seminariegatan 1F Telefon: 031-786 6561 E-post: info@havsmiljoinstitutet.se www.havsmiljoinstitutet.se Havsmiljöinstitutet har till uppgift att ge en samlad och nyanserad bild av miljötillståndet i havet. Med analyser, synteser och information arbetar institutet för att öka förståelsen och medvetenheten kring miljösituationen i havet. Havsmiljöinstitutet är ett samarbete mellan Umeå universitet, Stockholms universitet, Linnéuniversitetet och Göteborgs universitet. Verksamheten samordnas från ett kansli vid Göteborgs universitet med en tillhörande gemensam analys- och syntesfunktion. 1

FÖRORD En fråga av särskild vikt för havsmiljön är fiskeriförvaltningens mål och genomförande. Vi har valt att studera det svenska genomförandet av EU:s rådsförordning nr 1100/2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål. Den nationella utformning ålförvaltningsplanen kan ske relativt självständigt och med olika medel inom den gemensamma fiskeripolitikens ram. Den europeiska ålen är dessutom allvarligt hotad och det är angeläget i sig att den svenska ålförvaltningsplanen får en så bra genomlysning som möjligt, då den svenska naturliga produktionen av lekmogen ål är relativt betydande. Utformningen av en nationell förvaltningsplan för ål kan ses som en utmaning i att omsätta ekosystemansatsen i praktiken. Frågor måste ställas och besvaras rörande reglering av fisket, kust- och inlandsvattnens miljökvalitet och tillgänglighet ur ett vandringsfiskperspektiv samt om hur den nationella forskningen och miljöövervakning ska utformas. Till detta ska läggas de juridiska, samhälleliga, ekonomiska och demokratiska aspekterna av naturresurshushållning. Det är därför av intresse att även försöka studera hur själva processen att ta fram planen har gått till. Rapporten är indelad i fyra avsnitt. I första avsnittet går vi igenom underlaget: ålens biologi, ålfisket, hoten mot ålbeståndet och vilka åtgärder som eventuellt kan vidtas för att förbättra situationen. I det andra avsnittet beskrivs de politiska målen för förvaltningen såsom de framgår av dels EU:s gemensamma fiskeripolitik och då särskilt Ålförvaltningsplanen, dels den nationella lagstiftningen och politiska dokument (framförallt propositioner). Vi har därefter analyserat den svenska ålförvaltningsplanen genom att först beskriva dess förutsättningar, överväganden och förväntade resultat. I tredje avsnittet genomförs en granskning av såväl förvaltningsplanens underlag som dess konstruktion. Vi gör också en analys om vilka nyttor och kostnader som olika åtgärder kan beräknas ha. I fjärde och avlutande avsnittet utvärderas om ålförvaltningsplanen uppfyller målen. Vi har ställt frågor kring varför ålförvaltningsplanen har fått den utformning som den fått och vad som skulle kunna göras istället, d.v.s. vi har försökt sätta förvaltningsplanen i en samhällelig kontext. Rapporten har granskats av olika fristående experter inom miljörätt, nationalekonomi, statsvetenskap, marin ekologi och fiskeribiologi. Fiskeriverkets handläggare har haft möjlighet att kommentera de muntliga uppgifter de lämnat till oss. För eventuella felaktigheter eller missförstånd ansvarar författarna. Henrik Svedäng och Lena Gipperth, Havsmiljöinstitutet 23 maj 2011 2

INNEHÅLL FÖRORD... 2 INNEHÅLL... 3 SAMMANFATTNING... 6 1. UNDERLAGET... 9 1.1 Målsättningar... 9 1.2 Biologiska fakta om europeisk ål Anguilla anguilla... 11 Livsstadier... 11 Spridning... 12 Reproduktion - lekvandring... 13 Könsdimorfism... 14 Artificiell befruktning... 14 Fetthalt och föda... 14 Genetik och beståndsseparering... 15 1.3 Det europeiska ålbeståndets nedgång... 15 Känslighet för störningar... 15 Glasålsförekomst... 16 Gulålsförekomst... 16 1.4 Faktorer som bidrar till beståndsförsvagningen... 16 Fiske... 16 Habitatförändringar... 17 Gifter... 18 Predatorer... 18 Parasiter... 18 Oceanografiska faktorer... 18 1.5 ICES råd rörande exploatering av ål och utplantering (translokation) av ål... 18 1.6 Svenskt ålfiske... 20 1.7 Vad kan Sverige göra för att rädda ålen?... 22 Fiske... 22 Habitat... 22 3

Turbiner... 23 Utsättningar av ålyngel... 23 2. FÖRVALTNINGENS KONSTRUKTION... 25 2.1 Utgångspunkten är en gemensam fiskeripolitik... 25 2.2 Aktörerna: rådgivarna och beslutsfattarna... 26 2.3 Den europeiska ålförvaltningsplanen... 28 CITES... 30 2.4 Sveriges ålförvaltningsplan... 31 Referensnivåer nuvarande och historiska nivåer på blankålsutvandring... 31 Ålförvaltningsplanens mål... 32 Balansmodellen... 33 Inskränkningar i fisket... 35 Ytterligare åtgärder för att minska ålfisket föreslogs hösten 2010... 36 Habitatåtgärder... 37 Utsättningar av importerade ålyngel... 37 Kontroll... 37 3. UTVÄRDERING AV SVERIGES ÅLFÖRVALTNINGSPLAN... 38 3.1 Beräkningar av ursprungsnivåer och det nuvarande beståndets storlek... 38 Antal eller biomassa?... 38 Obekräftade resultat... 38 3.2 Har restriktionerna på fisket inneburit en minskad fiskeridödlighet?.. 39 Effekter av gjorda fiskeregleringar är osäkra... 39 Fritidsfiskets storlek kan ha överskattats... 40 3.3 Kan utsättningar snarare stjälpa än hjälpa?... 41 3.4 Hur många ålar kommer räddas från turbindöden?... 42 Tillståndsprövning... 43 En frivillig avsiktsförklaring... 44 Hittills uppnådda resultat... 45 3.5 Potentialen för restaurering av habitat måste fortfarande utredas... 46 3.6 Felberäkningar och val av balansräkningsmodell... 46 3.7 Kontroll... 47 4

3.8 Utvärdering av de ekonomiska förutsättningarna... 47 3.9 Framtagande av ålförvaltningsplanen... 48 4. ANALYS AV FÖRVALTNINGS-KONSTRUKTIONENS BRISTANDE TILLFÖR- LITLIGHET GENOMFÖRANDEUNDERSKOTTET OCH DESS ORSAKER... 49 4.1 Uppfyller ålförvaltningsplanen målen?... 49 4.2 Genomförandeunderskott och dess orsaker... 51 Utformning och prioriteringar av olika mål... 51 Val av åtgärder... 51 Brister i det naturvetenskapliga och tekniska underlaget... 53 Uppföljning av åtgärder och ålbeståndets utveckling... 53 4.3 En annan ansats... 54 4.4 Slutsatser... 55 REFERENSER... 58 ORDFÖRKLARINGAR... 64 5

SAMMANFATTNING Den europeiska ålen är en för allmänheten välkänd fiskart. Arten är ett biologiskt unikum med sin mycket särpräglade biologi och har förmodligen funnits i Atlanten sedan oceanens tillblivelse för ca 70 miljoner år sedan. Den finns idag spridd från Nordnorge till Medelhavet och Svarta Havsområdet. Europeisk ål är i likhet med övriga medlemmar av släktet Anguilla en katadrom fisk, det vill säga växer upp i sött till bräckt vatten men reproducerar sig i havet - i motsats till anadroma fiskar som exempelvis lax som reproducerar sig i sötvatten och vandrar ut i havet för att söka föda. Ålen har flera tydliga livsstadier, vilka är intimt förbundna med ålens transport och vandringar mellan den utpekade lekplatsen i Sargassohavet och de kontinentala uppväxtområdena i Europa och Nordafrika. Den har förmåga att trivas lika bra i Bohuskustens bräckta vatten som i Nildeltat och den tycks kunna uppnå hög ålder utan att förlora sin vandringsdrift. Det har visat sig omöjligt att ersätta den vilda produktionen med konstgjord befruktning och ålens fortsatta existens är därför helt beroende av leken i Sargassohavet. Ålen tycks inte vara uppdelad i flera bestånd utan utgörs av en enda population. Den europeiska ålen är på väg att försvinna, rekryteringen av nya årsklasser har minskat under lång tid och utgör idag endast några få procent av vad den var för 30-50 åren sedan. Orsakerna till denna nedgång kan relateras till överfiske, habitatförstörelse, spridning av sjukdomar och parasiter, miljögifter och klimatologiska förändringar. Det ska observeras att ålen tillhör den grupp fiskar som är särskilt känsliga för överfiske på grund av sin höga ålder vid könsmognad. Internationella havsforskningsrådet (ICES) har sedan länge varnat för konsekvenserna av den pågående negativa beståndsutvecklingen och har sedan 1998 rekommenderat att en förvaltningsplan för ål tas fram på europeisk basis. EUkommissionen har sedan 2007 krävt att alla ålfiskande medlemsstater utvecklar en förvaltningsplan för ål med målet att minska den antropogena mortaliteten [den mänskligt orsakade dödligheten] så att minst 40 procent av biomassan av blankål med stor sannolikhet tar sig ut i havet, i förhållande till den bästa uppskattningen av utvandring som skulle ha funnits om inte antropogena faktorer hade påverkat beståndet. I Sverige har regeringen gett Fiskeriverket i uppdrag att utveckla en nationell ålförvaltningsplan. 6

Den totala historiska blankålsutvandringen i Sverige har Fiskeriverket beräknat till mellan 4,4 och 10,5 miljoner utvandrande blankålar per år, vilket medför att EU:s 40 % - mål motsvarar mellan 1,8 och 4 miljoner utvandrande blankålar per år. Det provisoriska målet för den svenska ålförvaltningsplanen (ÅFP) är emellertid att 90 % av det nuvarande blankålsbeståndet i svenska vatten ska kunna vandra iväg till Sargassohavet, vilket anses motsvara 2,6 miljoner fiskar per år, medan den överskjutande delen på ca 400 000 blankålar per år kan fiskas upp. Skulle beräkning av hur många ålar som skulle funnits utan mänskliga faktorer visa sig vara mer än 6,5 miljoner utvandrande blankålar per år betyder det att Sverige inte uppfyller EU:s 40 % -mål och att det inte finns något utrymme för fortsatt fiske. Många åtgärder är listade inom ramen för ÅFP: förbud mot fritidsfiske på ål, speciella yrkesfiskelicenser för ål, förändrade fisketider, stängning av gulålsfisket på västkusten, ökade utsättningar av ålyngel och en avsiktsdeklaration av Fiskeriverket tillsammans med sex kraftbolag att vidta åtgärder för att minska den dödlighet som beror på att ålar sugs in i vattenkraftverkens turbiner. En analys av planen visar att: Målkonflikter mellan bevarande av arten och fisket har inte synliggjorts och prioritering är oklar. Förvaltningen medverkar till att dämpa de negativa effekterna av fiske och annan mänsklig verksamhet istället för att effektuera bevarandemålet, Underlagsmaterialet är bristfälligt och saknar kritisk genomlysning. Materialet är också svårgenomträngligt. Osäkerheter presenteras som stöd för att undvika säkerhetsmarginaler. Exempelvis har målen preciserats utan hänsyn till beståndsuppskattningens osäkerhet, d.v.s. det osannolika förhållandet att det finns 2,9 miljoner blankålar i svenska vatten som potentiellt sett skulle simma mot Sargassohavet. Osäkerheten tas istället som intäkt för att ett utrymme kan finnas för fortsatt fiske, Operationaliseringen av mål till krav och åtgärder är otillräcklig. Implementeringen av planen sker eller avses att ske under en mycket lång tidsperiod. Även om planen till slut skulle följas, är det inte troligt att 90 % av alla blankålar kommer att kunna utvandra, då bland annat det fiske som kommer vara tillåtet även i framtiden är relativt omfattande och att utsatta ålar kan vara desorienterade, vilket medför att deras bidrag till leken i Sargassohavet kommer vara mycket litet. 7

Till det problematiska med denna process ska läggas att genomförandefasen är extremt utdragen. Turbindödligheten ska enligt planen vara åtgärdad först till 2015 och ålutsättningarnas högst eventuella tillskott kommer minska under en lång följd av år för att först börja öka 2024. Med tanke på att ÅFP har diskuterats inom Fiskeriverket sedan åtminstone 2005 då första utkastet till ÅFP presenterades, blir trögheten i systemet ett problem i sig, dels med tanke på att ålbeståndets återhämtning kommer att avsevärt försenas ju längre tid det tar innan effektiva skyddsåtgärder implementeras, dels för möjligheterna att utvärdera arbetet i en fråga som sträcker sig över decennier. En miljö- och naturresurspolitik bör naturligtvis som de-facto förvaltning överträffa effekterna av en laissez-faire policy. De olika målsättningar för denna politik bör inte stå i konflikt med varandra, vilket i det här fallet betyder att fiskeripolitikens målsättning borde underordnas de miljöpolitiska målen eller åtminstone att prioriteringsordningen blir klarlagd. En viktig insikt i detta sammanhang är behovet av en öppen och obunden debatt rörande såväl naturvetenskapliga fenomen som samhällsförhållanden. En utvecklad och förbättrad förvaltning av naturresurser förutsätter granskning och omprövning av förhållningssätt och befintlig kunskap. Vid sidan av analyser av de naturvetenskapliga frågeställningarna visar denna studie behovet av samhällsvetenskapliga analyser av förvaltningen. Denna studie har gett upphov till en rad frågor bl.a. kring varför den beskrivna situationen uppkommit och på vilket sätt den svenska förvaltningen och aktörernas inställning till ålen och dess förvaltning skiljer sig från den i t.ex. Norge och Irland där ålfisket helt förbjudits. Till syvende og sist handlar miljöförvaltning om politisk vilja. Ålen är akut utrotningshotad och det finns starka vetenskapliga argument för att stoppa allt avsiktligt dödande (=fiske) av denna art. Däremot tycks det i Sverige saknas politisk vilja att stoppa olönsam exploatering av utrotningshotade djur. 8

1. UNDERLAGET 1.1 Målsättningar Det är lätt att hitta stöd för att det finns en politisk vilja att skydda ålen som art. Medvetenheten om att ålen är allvarligt hotad har funnits sedan 1970-talet (Svärdson 1976), men har under senare år blivit allt tydligare. Krav på åtgärder har ställts av både forskare, förvaltare och politiker särskilt under de senaste åren. Det internationella havsforskningsrådet ICES angav i sina råd 2008: Since recruitment remains in decline and stock recovery will be a long-term process for biological reasons, ICES recommends that all exploitation and other anthropogenic impacts on production and escapement of eels should be reduced to as close to zero as possible, until the recovery of the stock is achieved. 1 Även den ansvarige svenska jordbruksministern har tydligt deklarerat sin inställning angående fiskeriförvaltningen: Jag har en tydlig vision. Den är att man skall kunna bruka utan att förbruka. Jag vill vara tydlig med att jag vill se ett svenskt och europeiskt yrkesfiske som kan bidra till att hålla fiskesamhällen levande och bidra till vårt välstånd. Målet måste vara att kunna utveckla fiskenäringen. En absolut förutsättning för det är att vi brukar naturresursen, fisken, på ett sätt så att den inte förbrukas. Enligt min uppfattning lever idag inte EU:s fiskepolitik upp till något av detta. 2 Behovet av skydd för utrotningshotade arter framgår också i en rad politiskt förankrade dokument. I miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155) anges bland annat att artbevarande är ett av delmålen till miljömålet Levande sjöar och vattendrag: fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd. Avseende målet Hav i balans och Levande kust och skärgård är ett av delmålen: fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljö och friluftsvärden, Ett delmål till miljömålet Ett rikt växt och djurliv är att arter som nyttjas t.ex. genom jakt och fiske förvaltas så att de långsiktigt kan nyttjas som en förnyelsebar resurs, och så att ekosystemens strukturer och funktioner inte påverkas. 1 ICES. 2008. European eel. Report of the ICES Advisory Committee. ICES Advice, 2008. Book 9. 2 Eskil Erlandsson, Sveriges jordbruksminister, 9 april 2008 9

I Miljömålspropositionen anges att sektorsmyndigheterna har ett särskilt ansvar för att arbeta för att skydda hotade arter, så att de åter kan förekomma i sina ursprungliga utbredningsområden. 3 Vid sidan av målsättningen att skydda ålen mot utrotning finns det också andra intressen som kräver hänsynstagande. Ålen anses ha betydelse för det småskaliga kust- och insjöfisket. Ålen är en stor del av många kustfiskares fångst, men dessutom bifångar ålfiskeredskapen även andra kommersiellt intressanta arter, vilket således gör ålfisket ännu mer ekonomiskt betydelsefullt. 4 Att yrkesfiskarnas intresse ska vägas mot skyddet av hotade arter finns inte uttryckligen uttryckt i något politiskt dokument. Inte heller hur denna vägning ska göras. Regeringen har dock gett anvisningar som beaktats vid utformningen av den svenska ålförvaltningsplanen. I propositionen om kust- och insjöfiskets inriktning (Prop. 2003/04:51) redovisade regeringen i december 2003 viktiga utgångspunkter för utformandet av en nationell ålförvaltningsplan. Bland annat angavs ett behov av förbättrad kunskapsinsamling, utveckling av selektiva redskap samt utsättningar. Regeringens slutsats då var att Genom detta kan ett fortsatt fiske bedrivas samtidigt som en ökad produktion av ål förstärker beståndet. I den senaste Havsmiljöpropositionen uttrycker regering som målsättningen med fiskeripolitiken att yrkesfisket, fritidsfisket och fiskeribranschen ska producera fisk och fiskprodukter som efterfrågas av konsumenterna samt bidra till att skapa arbete, välfärd och levande kust- och insjösamhällen. Dock anges att förutsättningen för att denna målsättning ska kunna uppnås är att allt fiske bedrivs resurseffektivt och miljömässigt hållbart, med effektiva fiskeregler och selektiva fångstredskap. 5 Således finns det flera politiska målsättningar för förvaltningen av ål. Av ovan refererade dokument framgår dock inte att fisket skulle vara prioriterat framför bevarandet. 3 Prop. 2009/10:155, sid 236: Det är viktigt att Fiskeriverket och Naturvårdsverket utvecklar nya program så att hotade arter och fiskbestånd så långt det är möjligt kan återkomma i sina ursprungliga utbredningsområden och så långt som möjligt bevara sin genetiska variation inom och mellan bestånden. För övrigt är det ytterst angeläget att sektorerna inom ramen för sitt sektorsansvar tar det utpekade ansvaret för hotade arter inom ramen för de verksamheter som bedrivs inom olika näringar. 4 Prop. 2008/09:170, s. 88. 5 Prop. 2008/09:170, sid. 84. 10

1.2 Biologiska fakta om europeisk ål Anguilla anguilla Livsstadier Den europeiska ålen är en katadrom fiskart i likhet med övriga arter av släktet Anguilla, d.v.s. den reproducerar sig i havet men växer upp i sötvatten eller i kustområden med bräckt vatten (t.ex. Tesch 2003; Fig. 1). ). Ålarnas livshistoriemönster står med andra ord i motsats till det vi finner hos många laxfiskarter, vilka istället reproducerar sig i sötvatten medan de utnyttjar havet som uppväxtområde. Fig. 1. Ålens livscykel (http://www.ices.dk/marineworld/eel.asp). Den europeiska ålen har flera tydliga livsstadier, vilka är intimt sammanbundna med ålens transport och vandringar mellan den oceaniska lekplatsen i Sargassohavet och de kontinentala uppväxtområdena i Europa och Nordafrika (Schmidt 1909, Deelder 1984). Vid leken släpps äggen (rommen) i den fria vattenmassan och förs med strömmar bort från lekområdet (Tesch 2003; Fig. 2). Efter kläckning genomgår ålen ett stadium som leptocephaluslarv (eng. leptocephalus larvae). Detta livsstadium är helt förbundet med den oceaniska delen av transporten från Sargassohavet till de kontinentala kustvattnen. I närheten av kontinentalsockeln omvandlas larverna till så kallad glasål (eng. glass eel). 11

När glasålen har förts närmare kusten, in i vikar och estuarier, pigmenteras glasålen. Under denna första fas av sin kontinentala tillväxtperiod benämns ålen oftast som ålyngel (eng. elvers). I och med denna omvandling byter ålen också levnadssätt och söker sig ner mot botten för skydd och för att söka föda. När ålynglen vuxit sig något större brukar de benämnas som gulål (eng. yellow eel). Under gulålsstadiet sker ålens kroppstillväxt. När gulålen efter ett varierande antal år (5-25 år) uppnått viss storlek och fetthalt, skjuter könsmognadsprocessen fart (ex. Svedäng et al. 1996). Gulålen förändras till så kallad vandringsål eller blankål (eng. silver eel). Huden blir mörkare på ryggen och silverglänsande på buken samtidigt som ögonens storlek ökar markant. I skandinaviska vatten påbörjar blankålen sin återvandring till Sargassohavet under sommaren-hösten. Spridning Den europeiska ålen leker i Sargassohavet, d.v.s. någonstans i ett stort och inte särskilt väl definierat område öster om Bahamas mellan 50:e och 75:e longituden västlig längd (Kleckner & McCleave 1988; Fig. 2). Leken äger rum under senvintervår (Kleckner & McCleave 1985). Larverna förs bort från Sargassohavet med hjälp av Golfströmmen till Europas och Nordafrikas kuster (Kettle & Haines 2006). Uppskattningar av transporttiden över Atlanten varierar från mindre än ett år (Lecomte-Finiger 1994, Arai et al. 2000) till upp till 3 år (van Utrecht & Holleboom 1985, Kettle & Haines 2006). I många europeiska kustvatten vandrar det pigmenterat ålynglet/ gulålen upp i floder och insjöar. Längs den svenska västkusten och i Östersjöbäckenet är detta inte lika vanligt, då de flesta ålar tycks stanna kvar under hela sin uppväxtperiod i havet, d.v.s. i olika brackvattensmiljöer (Limburg et al. 2003). Dock är vandringar i Östersjön vanliga och ofta omfattande i sin utsträckning och kan pågå under många år (t.ex. Määr 1947, Svedäng et al. 1996). En stor del av glasålen förs in från oceanen mot Biscayabukten (Dekker 2000a). Denna västliga del av Europa kan beskrivas som ålens kärnområde, eftersom det är här som den största mängden glasål så småningom hamnar. Till kusterna runt Medelhavet, Nordsjön och norra Europa förs glasål med delvis andra strömmar (Kettle & Haines 2006). 12

Fig. 2. Ålens lekområde någonstans i Sargassohavet, larvernas spridning från lekområdet mot Europa och Nordafrika (de färglagda områdena i Atlanten beskriver larvernas spridning, talen anger larvernas längd i mm), samt återvandringsvägar för blankål tillbaka till Sargassohavet, åskådliggjorda med pilar (hämtad från http://www.eeliad.com/newsitems/news2.htm). Till skandinaviska vatten (norska kusten, Skagerrak, Kattegatt och Östersjöbäckenet) förs glasål i huvudsak med strömmar från norra delen av Nordsjön (Westin 1998), medan södra Nordsjökusten förses med glasål från Engelska Kanalen (Knights 2003). Det är en öppen fråga huruvida tillförseln av ål till Östersjön helt sker genom migration av ålyngel som bottenfällt i Öresund, Bälten och Kattegatt (Westerberg 1996), eller om glasål även förs direkt in i Östersjön med ytliga strömmar (Svärdson 1976). Reproduktion - lekvandring Gonadernas (könsorganens) tillväxt påbörjas under blankålsstadiet, men antas nå full storlek och mognad först i samband med leken/ vandringen i oceanen (Pankhurst 1982, Pankhurst & Lythgoe 1983). Ål som uppnått full könsmognad på naturlig väg har således aldrig iakttagits, eftersom ålens lekplats inte har kunnat fastställas exakt i Sargassohavet och ål har under sin återvandring endast fångats ut till kontinentalsockeln (ex. Tesch 2003). Hos blankålen tillbakabildas magsäcken, eftersom ålen slutar äta under sin vandring tillbaka till Sargassohavet (Pankhurst & Lythgoe 1983). 13

I svenska vatten sker utvandringen till havet av blankål under sensommaren-hösten (ex. Westin 1998). I Östersjön sker utvandringen längs med den svenska ostkusten till Öresund och vidare ut genom Kattegatt och Skagerrak. En intressant återfångst av en ål som märkts med datasamlingsmärke vid Kullen, visade på en snabb vandring från Öresund till Skagerrak samt att ålen därefter hade vandrat längs Norska Rännan ut till Atlanten mellan Shetlandsöarna och Island 6. Könsdimorfism Ålen har en labil bestämning av könet (ex. Wiberg 1983, Colombo & Grandidr 1996). Det betyder att såväl tillväxthastighet som förekomst av artfränder, tycks kunna påverka vilket kön individen till slut kommer att utveckla. Hanar har en kortare tillväxtperiod (6-12 år) och blir vuxna vid mindre storlek än honor, vilka kan tillväxa i över trettio år. Ålens fekunditet (antal ägg per enhet kroppsmassa) är mycket hög (Boëtius & Boëtius 1980). Artificiell befruktning Genom att injicera hormoner kan könsmognadsprocessen påskyndas, vilket gör det möjligt att befrukta den europeiska ålen på konstgjord väg (Pedersen 2003, 2004). På så sätt har till och med lekbeteende på senare tid kunnat studeras i fångenskap (van Genneken et al. 2005). Men trots detta har det hittills inte gått att sluta den europeiska ålens livscykel på konstgjord väg, d.v.s. att genom hormonbehandling få två på varandra följande generationer. Allt fiske och all odling av ål i Europa baserar sig med andra ord på vild ål som lekt i Sargassohavet. Fetthalt och föda Ål är en födogeneralist; i dieten kan kräftdjur, insekter, fisk med mera ingå (Tesch 2003). Ett högt fettinnehåll tycks vara avgörande för att könsmognadsprocessen (d.v.s. avseende blankålsstadiet) ska framskrida snabbare (Svedäng et al. 1996, Svedäng & Wickström 1997). För båda könen krävs en hög fetthalt för att energireserverna ska räcka till att samtidigt utveckla könsprodukter och kunna återvända till Sargassohavet (Boëtius & Boëtius 1985). Ålens fetthalt varierar dock mellan olika uppväxtområden och är betydligt lägre i västra Europa jämfört med de norra och östra delarna av utbredningsområdet (Belpaire et al. 2009). Ål i svenska vatten som härstammar från utsättningar av ålyngel från Frankrike eller England, tenderar intressant nog ha betydligt lägre fetthalt än den ål som kommit till skandinaviska vatten på naturlig väg, d.v.s. genom havsströmmars försorg (Svedäng & Wickström 1997). 6 http://www.thetimes.co.uk/tto/environment/article2144410.ece 14

Genetik och beståndsseparering Det europeiska ålbeståndet anses tillhöra en enda population (Dannewitz et al. 2005, Palm et al. 2009). Genetiska skillnader har observerats mellan olika geografiska områden, men det finns inget som tyder på att dessa skillnader skulle ha uppstått genom förekomst av olika populationer vars lek antingen är temporalt eller geografiskt separerade. De genetiska skillnader som observerats förklaras bättre av slumpmässig variation mellan olika årsklasser. 1.3 Det europeiska ålbeståndets nedgång Känslighet för störningar Den europeiska ålen är hotad till sin existens. Den europeiska ålen tillhör de fiskarter som är känsliga för överexploatering på grund av en generellt sett hög ålder vid könsmognad (Reynolds et al. 2010), d.v.s. trots en hög reproduktiv förmåga i form av frisläppande av ett stort antal ägg vid leken, är risken för utrotning betydande på grund av en hög könsmognadsålder. Fig. 3. Glasålförekomst i olika delar av Europa (ICES 2010). Observera den logaritmiska skalan på y-axeln. Inga serier på glasålsförekomst i Östersjön finns tillgängliga. 15

Mängden yngel som driver med havsströmmar från lekområdet i Sargassohavet i västra Atlanten tycks ha minskat kontinuerligt under de sista 50 åren. Enligt ICES (International Council for the Exploration of the Sea; ICES 2010) senaste bedömning är den europeiska ålens lekbiomassa 7 och rekrytering på den historiskt sett lägst skattade nivån någonsin. Glasålsförekomst Data över glasålsförekomst, baserat i huvudsak på kommersiella landningsdata, visar samstämmigt på en klar nedgång under de senaste 30 åren (Fig. 3). Rekryteringen av ål, mätt som införsel av glasål till europeiska kuster, har fallit med mellan 91 och 99 % jämfört med tidigare nivåer uppmätta före 1979 i olika, företrädesvis västeuropeiska, floder och flodmynningar. Detta index tenderar dessutom att fortsätta sjunka: mellan 2008 och 2009 noterades en ytterligare nedgång med omkring 50-60 % (ICES 2009a). Gulålsförekomst Uppvandring av gulål i svenska vattendrag används också som mått på ålbeståndets status i skandinaviska vatten (t.ex. ICES 2010). Västsvenska gulålsindex visar på en kontinuerlig nedgång sedan 1950-talet. Det bör noteras att gulålsbaserade index inte grundar sig på kommersiella landningar, utan på den totala fångsten av uppvandrande gulål i så kallade ålyngelledare, vilka konstruerats för att samla upp ål när den normala vandringsvägen har blockerats av dammbyggnationer. Längs ostkusten där inga glasålsindex finns tillgängliga, grundar sig alla mått på den lokala rekryteringen på mätningar av mängden uppvandrande gulål i olika vattendrag. Dessa mått pekar på en mer än 90 % minskning mellan 1950-talet och 1970-talet, men att nivån därefter har varit relativ stabil. Den nuvarande uppvandringen av gulål på väst- och ostkusten uppgår till ca 5 respektive 7 % av uppmätta nivåer före 1960. 1.4 Faktorer som bidrar till beståndsförsvagningen Fiske Fiske sker på nästan alla av ålens livsstadier: från glasål till blankål och över stora delar av Europa. Men fiske sker inte på alla livsstadier överallt utan begränsas av de olika livsstadiernas förekomst och tillgänglighet (Moriarty & Dekker 1997). Glasålsfisket är t.ex. traditionellt koncentrerat till länderna runt Biscayabukten och Keltiska havet: England, Frankrike, Spanien och Portugal, eftersom det är endast i flodmynningsområden i dessa länder som tillgången på glasål är tillräckligt hög för att detta fiske ska kunna vara lönsamt. 7 Lekbiomassa är den sammanlagda massan av alla lekmogna fiskar som deltar i reproduktionen under en säsong, vanligen under ett år. 16

Gulål fiskas intensivt i floder, sjöar och kuster runt Medelhavet, på kontinenten och på Brittiska öarna samt i delar av Skandinavien. Blankål fiskas i floder när ålen vandrar mot havet eller i vissa kustavsnitt där blankålen koncentreras. Speciellt utmärkande för havsfiske efter blankål är den svenska ostkusten, Öresund och de danska sunden. Det finns också många områden där fisket mer eller mindre har upphört på grund av minskande förekomst av ål som i Ryssland och i de baltiska staterna (Svedäng 1996). Ur populationsdynamisk synvinkel har fiske på blankål störst negativ inverkan på beståndet. En blankål har ett mycket högre reproduktivt värde (fitness) än exempelvis en glasål vars överlevnadschanser av helt naturliga skäl är mycket små. Det går således inte på ett enkelt sätt att väga antalet fångade glasålar och antalet fångade blankålar mot varandra, eller för den delen gulål mot blankål. För att göra detta måste man kunna skatta överlevnaden fram till blankålsstadiet. Eftersom denna proportion alltid är mindre än 100 %, kommer antalet blankålar vara färre än antalet ålyngel eller gulålar även om exempelvis fisket helt skulle upphöra. Det bör noteras att gulålsfiske är ett fiske på uppväxande fisk. Det betyder att en och samma årsklass kan utsättas för fiske under flera år, d.v.s. från det en årsklass har uppnått tillräcklig storlek för att fångas tills dess att vandringen mot Sargassohavet har påbörjats. Ett riktat fiske på en och samma årsklass kan således fortgå under kanske 5-6 års tid (jämför med Svedäng 1999), vilket medför att den sammanlagda fiskeridödligheten kan bli mycket hög, vilket i sin tur innebär att i stort sett ingen gulål uppnår blankålsstadiet. Sjön Ijsselmeer i Nederländerna och den svenska västkusten är exempel på studerade områden där det sammanlagda fisket under uppväxtfasen i praktiken har omöjliggjort någon utvandring av vuxen ål av betydelse (Svedäng 1999, Dekker 2000b). Habitatförändringar Dammar som spärrar uppvandringsvägar för ålyngel/gulål är förmodligen den enskilt mest betydelsefulla förändringen av ålens uppväxthabitat, då dammbyggnationer nästan alltid innebär att uppväxtområden stängs av (Fiskeriverket 2008a). Dikning och invallning av jordbruksmark är andra exempel på landskapsförändringar som har missgynnat ålbeståndet. Å andra sidan kan dessa miljöförändringars betydelse diskuteras, eftersom ål utnyttjar mest de kustnära och vanligtvis låglänta delarna av ett avrinningsområde och att dessa områden blev relativt tidigt exploaterade runt om i Europa, d.v.s. före 1950-talet. Spanien kan emellertid utgöra ett undantag då utbyggnaden av vattenkraft i Spanien har varit omfattande efter 1950. 17

Gifter Ålens höga fetthalt och dess val av bottendjur som föda gör den känslig för bioackumulation av gifter som tungmetaller och organiska föreningar i många europeiska inlandsvatten. Höga halter av bland annat klorerade kolväten kan resultera i organskador och försämrad reproduktions- eller vandringsförmåga. Exempelvis har man funnit blankålar med extremt höga gifthalter i delar av Belgien (Belpaire et al. 2008, 2009). Det kan noteras att ål i fiskbara storlekar anses numera så hälsofarlig i delar av Belgien och Frankrike att fiskeförbud har införts (ICES 2010). Predatorer Minskad förekomst av ål har satts samman med ökande predation från fåglar, i synnerhet skarv. Studier av den dödlighet som orsakas av skarv, visar att denna kan vara betydande på lokal eller regional nivå (t.ex. Lunneryd & Alexandersson 2005, ICES 2010). Parasiter Kunskapen om vilka effekter sjukdomar och parasiter har på det europeiska ålbeståndets utveckling anses otillräckliga (Fiskeriverket 2008a). Det epidemiologiskt största hotet mot den europeiska ålen utgörs förmodligen av simblåsemasken Anguillicola crassus (Sjöberg et al. 2009). Denna parasit kom troligen till Europa i början av 1980-talet tillsammans med import av levande japansk ål (Anguilla japonica) från Asien. Den påträffades för första gången i Sverige 1987. Parasiten, som lever på blod i ålens simblåsa, kan medföra att ålen får svårigheter med sin tryckreglering när den rör sig i djupled. Konsekvenserna av sjukdomen för det europeiska ålbeståndet är svårbedömda. Minskningen av ålbeståndet skedde dock långt innan simblåsemasken hade fått någon större spridning. Oceanografiska faktorer Ett visst samband mellan inflödet av glasål och oceaniska faktorer som strömriktning och strömhastighet har kunnat visas (t.ex. Friedland et al. 2007). Nedgången i beståndet kan således delvis vara relaterat till klimatologiska förändringar. 1.5 ICES råd rörande exploatering av ål och utplantering (translokation) av ål ICES rekommenderar att all exploatering av ålbeståndet upphör samt att åtgärder sätts in för att övrig mänsklig påverkan ska bli så liten som möjligt (t.ex. ICES 2008): 18

Since recruitment remains in decline and stock recovery is a long-term process for biological reasons, ICES recommends that all exploitation and other anthropogenic impacts on production and escapement of eels should be reduced to as close to zero as possible. ICES rekommenderar vidare att glasål eller andra stadier av ålens livscykel inte bör translokeras/ förflyttas mellan olika avrinningsområden. ICES fastslår att förflyttning mellan avrinningsområden riskerar avbryta ålens naturliga vandringsbeteende. Förflyttning och utsättning kan också innebära att det finns risk för spridning av sjukdomar och parasiter samt eventuellt medföra minskad genetisk variabilitet. Även om de flesta är eniga om att ålen utgörs av enda panmiktisk population (ingen reproduktiv isolering mellan olika grupper), finns det avvikande åsikter. Det anses vidare som orealistiskt att kunna nå EU-kommissionens 40 % -mål endast genom utsättningar, även om utsättningar skulle visa sig vara fördelaktiga för att bygga upp beståndet. Givet den extremt låga rekrytering av glasål till europeiska kustvatten och att möjligheterna för att utnyttja eventuella lokala glasålsöverskott kan snart vara försvunna, anser ICES att utsättningar, där de förekommer, måste göras på ett riskundvikande sätt. ICES och STECF (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries) säger vidare att utsättningar kan vara ett viktigt element i förvaltningsplaner, men att dessa endast ska göras för att bevara arten och inte för att främja fiske samt att ålen endast får förflyttas om det kan vetenskapligt bevisas att det ger en ökad utvandring av blankål (ICES 2008): The EU Regulation requires a portion of glass eel catches to be made available for stocking, which often involves translocation of eels between river basins. Previous advice from ICES recommended that glass eels and other life history stages should not be translocated. Translocation and stocking of eel may involve a risk of decreased genetic variability. Movement and stocking could disrupt migration behaviour and could lead to spreading of diseases and parasites. Although there is a general consensus that the European eel stock is one panmictic homogeneous stock, there is some uncertainty about this view. There is little scientific basis for judging the potential benefits from stocking, but it is highly unlikely that the 40% recovery objective can be met primarily through stocking. Stocking should not be considered a remedy/solution for overfishing, or for ameliorating or mitigating any other anthropogenic activities adversely affecting the stock. In some cases where eels are so depleted that a river basin is at risk of no longer contributing to the spawning stock, stocking might be used as a last resort. However, large-scale stocking should not be allowed unless a scientific evaluation demonstrates that the potential escapement of silver eels will be enhanced. 19

I ICES rådgivning 2009 anges följande (ICES 2009b): Given the continued declining abundance of glass eels, ICES reiterates its concern about glass eel stocking programs. The programs involve capture and translocation of eels from one river to another. While stocking programs may benefit specific rivers, these programs risk reducing the contribution that these glass eels could make to sustain the overall European eel stock, because of capture and translocation mortality and reduced survival in the river where eels are stocked. Fishing and use of glass eel for any purpose should be reconsidered, with intervention only taking place where there is an objective of increasing or protecting the glass eel's contribution to spawner production. Slutligen i ICES rådgivning 2010 anges följande (ICES 2010): ICES reiterates its previous advice that all anthropogenic mortality (e.g. recreational and commercial fishing, barriers to passage, habitat alteration, pollution, etc.) affecting production and escapement of eels should be reduced to as close to zero as possible until there is clear evidence that the stock is increasing. A concerted effort by all European countries to conserve eel habitats is urgently needed. Given the current record-low abundance of glass eels, ICES reiterates its concern that glass eel stocking programs are unlikely to contribute to the recovery of the European eel stock. This is because (a) there is no surplus anywhere of glass eel to be redistributed to other areas and (b) there is evidence that stocked/translocated eels experience impairment of their navigational abilities. 1.6 Svenskt ålfiske Ålfisket längs Sveriges ost- och sydkust har gamla anor. Fisket har haft karaktären av ett så kallat rättighetsbaserat fiske, d.v.s. att fiskeplatserna har bestämda innehavare, där stora, så kallade bottengarn sätts ut för att fånga in blankålen under dess vandring längs kusten. Bottengarnen är fasta fångstanordningar bestående av en lång nätarm som leder till ett fiskhus där ålen leds in. Detta fiske har minskat drastiskt i omfattning sedan 1960-talet på grund av försämrade ålfångster. I Öresund upphörde ålfisket med bottengarn under 1970-talet på grund av minskande tillgång på ål (Jacobsson 1981). Längs västkusten är fisket till stor del baserat på fångst av gulål med småryssjor och har inte haft samma betydelse som ostkustens blankålsfiske. Detta fiske utvecklades starkt under 1960-talet för att sedan kulminera under 1980-talet (Svedäng 1996). 20

Fig. 4. Officiell ålfångst i ton mellan 2000 och 2009 (från SCB). Som helhet betraktat är det svenska ålfisket en liten näringsverksamhet med en redovisad bruttointäkt på ca 30 miljoner kronor per år (Fiskeriverket 2008a). Bruttointäkterna har emellertid minskat under senare år till mindre än 20 miljoner 2009 8. År 2005 redovisade ca 750 fiskare fångst av ål. 2007 registrerade 393 personer en sammanlagd fångst av 673 ton ål (Tabell 1 & 2; Fig. 4). På grund av att gulålsfisket på västkusten har beslutats upphöra 2012 (Fiskeriverket 2010), antas antalet ålfiskare ytterligare minska med ca 90 personer under de närmaste två åren. Minskningen kan dock bli ännu större med tanke på ålfiskarnas åldersstruktur, då en stor del av ålfiskets utövare är ålderspensionärer (Fiskeriverket 2008a). Utvecklingen inom ålfisket följer således den allmänna trenden i Sverige där yrkesfiskarna blir allt färre och med en allt högre medelålder. 9 Tabell 1. Antalet licensierade yrkesfiskare i Sverige med redovisad ålfångst under perioden 2005-2012 (uppgifter hämtade från Fiskeriverket). År 2005 749 2006 Ingen uppgift 2007 438 2008 409 2009 389 2010 388 2012 (prognosticerat antal) Ca 290 Antal fiskare med redovisad fångst av ål 8 Statistiska Centralbyrån http://www.scb.se/pages/subjectarea 8679.aspx 9 Prop. 2008/09:170, s. 86. 21

Tabell 2. De officiella svenska landningarna av ål vid västkusten, ostkusten inklusive Öresund samt i sötvatten (ton). År Västkust Ostkust inkl Öresund Sötvatten Totala landningar Totala landningar i % av genomsnittet för perioden 2000 273 246 113 632 101 2001 201 261 118 580 93 2002 234 297 102 633 101 2003 188 280 96 564 90 2004 220 242 106 568 91 2005 214 343 111 668 107 2006 240 365 125 730 117 2007 172 416 111 699 112 2008 168 386 113 667 107 2009 108 314 96 518 83 Genomsnitt 626 1.7 Vad kan Sverige göra för att rädda ålen? Fiske Den vanligtvis mest effektiva/snabbaste motåtgärden för att skydda en hotad djurart är att sluta jaga den. Det är också ofta den enda skyddsmöjlighet som står till buds; andra åtgärder för att förbättra en arts långsiktiga överlevnadschanser genom att exempelvis återställa habitat, minska giftutsläpp och hejda klimatförändringar, är antingen mycket kostsamma för samhället, verksamma först på lång sikt eller berör skeenden som inte är påverkbara ur ett mänskligt/ nationellt perspektiv. Fortsatt fiske kan även innebära att andra ansträngningar i Sverige eller i våra grannländer för att bevara ålen omintetgörs. En stängning av fisket medför dock kostnader för den enskilde fiskaren och för samhället i form av avvecklingskostnader. Habitat Alldeles uppenbart har mängden och kvalitén på tillgängliga uppväxthabitat både längs kusterna och i sötvatten minskat under lång tid (t.ex. Fiskeriverket 2008a). Detta gäller i synnerhet inlandsvattnen i Europa som sedan tidig medeltid har minskat i utsträckning och antal på grund av dammbyggnationer, utdikningar, kanaliseringar, utsläpp, med mera (Roberts 2007). 22

Genom att återställa viktiga uppväxthabitat kan potentiellt fler ålyngel växa upp och reproducera sig. Den högsta tätheten av ål påträffas i västsvenska vattendrag (Appelberg et al. 2004), vilket är naturligt eftersom det är till västkusten ålynglen först kommer in från Atlanten. Många små vattendrag i västsverige är emellertid i behov av att rensas från olika former av vandringshinder, inte minst så kallade ålkistor, d.v.s. en typ av fast fångstanordning för ål, vilka kan blockera vattenvägarna för uppströms vandrande ål. Denna form av biotopvård kan dessutom gynna fler arter än ål. Turbiner Ålar dör i kraftverksturbiner när de försöker vandra nedströms i ett vattendrag. Ju större kroppslängd ålen har, desto sannolikare kommer den styckas vid passage av ett vattenkraftverk (Ferguson et al. 2008). Eftersom den dammanläggning som oftast finns i anslutning till vattenkraftverkens turbiner vanligtvis innebär ett oöverstigligt hinder för ålynglens vandring upp genom ett vattendrag, baserar sig på förekomsten av ål ovan ett vandringshinder oftast på utsättningar - fisktrappor och liknande anläggningar kan i vissa fall tillåta uppvandring av ål. Den ål som sätts ut kan antingen vara den ål som på naturlig väg simmat uppströms i vattendraget eller ha hämtats från helt andra områden, t.ex. från England eller Frankrike. Beroende på vart ifrån dessa utsatta ålar egentligen härstammar, kommer sannolikheten för att den utvandrade ål ska kunna hitta tillbaka till Sargassohavet variera avsevärt (se vidare avsnitt: 3.3 Kan utsättningar snarare stjälpa än hjälpa?). Utsättningar/ förflyttningar av ål i reglerade vattendrag har hittills aldrig gjorts i avsikt att öka mängden uppväxande ål för att dessa senare ska kunna bidra till reproduktionen i Sargassohavet. Utsättningar av ål har gjorts av fiskevårdande skäl; fisken har satts ut för att förbättra fisket. Det finns åtgärder att ta till för att minska den andel som dör vid passage av vattenkraftverk vid nedströms utvandring (Larinier 2008), antingen genom att stänga av vattenkraftverket under utvandringsperioden eller genom att anlägga ålkistor eller liknande fångstanordningar för att samla upp ålen och kunna transportera den förbi vandringshindren. Utsättningar av ålyngel Utsättningar av ålyngel är av gammalt datum. Utsättningar av ål i Sverige har skett framförallt i sjöar, ibland också vid ostkusten (Fiskeriverket 2008a). Den ursprungliga avsikten med utsättningar har varit att förbättra fisket och inte att komma med rätta med hotet mot ålbeståndets överlevnad. Vissa forskare argumenterar för ökade utsättningar med skälet att lekbeståndet av ål kan vara så lågt så att leken riskerar att misslyckas på grund av för låg täthet ( Allee effekt eller så kallad depensation: när beståndet blir för litet för att leken ska kunna ske på ett optimalt sätt) och att vi av denna anledning behöver vidta alla tänkbara åtgärder för att öka beståndets storlek (Dekker 2004). 23

För att utsättningar ska kunna ses som en förvaltningsåtgärd, syftande till ökad ålrekrytering, måste enligt den svenska ålförvaltningsplanen (ÅFP; Fiskeriverket 2008) följande grundförutsättningar vara uppfyllda: a) att det finns ett glasålsöverskott vid Biscayabukten som har betydligt mycket mindre chans att överleva till vuxen ålder om de lämnas kvar i denna del av Europa, än om de får växa upp i mer ålfattiga skandinaviska vatten där konkurrensen om livsutrymme kan antas vara mindre (jämför Moriarty & Dekker 1997), b) att de omförflyttade ålarna har förmåga att dels hitta tillbaka till Sargassohavet, dels är av sådan kvalité (till exempel har tillräckligt hög fetthalt) att de förmår simma sträckan tillbaka till Sargassohavet (nota bene vetenskapliga bevis saknas för att omflyttade ålar hittar rätt), c) är av samma genetiska ursprung så att inte resultatet av omflyttningen blir en minskad genetisk variabilitet (Dannewitz et al. 2005, Palm et al. 2009). 24

2. FÖRVALTNINGENS KONSTRUKTION 2.1 Utgångspunkten är en gemensam fiskeripolitik EUs medlemsstater har lagt över all lagstiftningsmakt rörande den nationella fiskeripolitiken till de gemensamma institutionerna. EU har dock genom delegation återfört viss beslutanderätt till medlemsstaterna. Enligt art. 6 i EU-fördraget ska miljöhänsyn integreras i alla beslut, vilket även gäller den gemensamma fiskeripolitiken. Men betyder detta att medlemsstaterna är förhindrade att besluta om skyddsåtgärder om dessa begränsar fisket? I vilken mån EU har ensamrätt att besluta om sådana skyddsåtgärder är omdiskuterat och det finns inte något tydligt svar (Owen 2007). Flera av EU:s miljödirektiv kräver dock att medlemsstaterna ska föreskriva sådana skyddsåtgärder som även kan beröra fisket, t.ex. habitatdirektivet, vattendirektivet och det marina direktivet. Den gemensamma fiskeripolitiken kommer till uttryck inom tre områden: resurs-, struktur- och marknadspolitik samt bestämmelser om kontroll. Till största delen är EUs fiskelagstiftning beslutad i form av förordningar som gäller direkt i medlemsstaterna och har således samma funktion som nationella lagar. Medlemsstaterna behöver således inte fatta några nationella beslut om genomförandet av förordningar och får inte heller ha konkurrerande nationell lagstiftning. Detta förfarande skiljer sig från EUs miljöpolitik som till allra största del styrs genom direktiv, vilka medlemsstaterna ska genomföra i sin nationella lagstiftning. Den gemensamma fiskeripolitiken syftar till att fiske ska bedrivas på ett långsiktigt hållbart sätt. Ett annat syfte är att gynna näringen och den ekonomiska utvecklingen inom näringen. Följande citat kan exemplifiera den dubbla målsättningen: It shall aim at a progressive implementation of an eco-system-based approach to fisheries management. It shall aim to contribute efficient fishing activities within an economically viable and competitive fisheries and aquaculture industry, providing a fair standard of living for those who depend on fishing activities and taking into account the interest of consumers. 10 10 Article 2, paragraph 1 of Regulation 2371/2002. 25

2.2 Aktörerna: rådgivarna och beslutsfattarna ICES tar fram biologiska råd på uppmaning av Kommissionen (Fig. 5). Ifråga om ål görs bedömningen av beståndsstatus gemensamt av ICES och FAO-organet EIFAC (European Inland Fisheries Advisory Commission). ICES rådgivning granskas av kommissionens tillsatta organ STECF. På grundval av STECF:s rekommendationer förs ICES rådgivning in i Kommissionen. Regionala rådgivande kommittéer (Regional Advisory Council, RAC) både ger råd och besvarar förfrågningar från Kommissionen. De olika RAC:arna svarar för olika havsområden (som t.ex. Nordsjön och Östersjöområdet). De olika RAC:arna består av representanter för olika så kallade stakeholders (fiskerinäringen är i majoritet, men det finns även representanter från miljöorganisationer). Fiskeriförvaltande organ som t.ex. Fiskeriverket (FiV) har observatörsrätt. RAC:arnas uttalanden tas i beaktande när Kommissionen tar fram förslag till ändrad fiskeriförvaltning. Efter förslag som utarbetats av Kommissionen är det Ministerrådet och Europa parlamentet som beslutar om den gemensamma fiskerilagstiftningen. I Ministerrådet sitter EU:s medlemsstater representerade. Medlemsstaterna har således att följa Kommissionens utformning av den gemensamma fiskeripolitiken, men har beslutanderätt över Kommissionens förslag i det gemensamt hållna Ministerrådsmötet. Kännetecknande för fiskeripolitiken är att Ministerrådet beslutar i förhållandevis konkreta förvaltningsärenden (t.ex. kvoter) och inte enbart om övergripande strategier och lagstiftning. 26