Till: Justitiedepartementet 103 33 Stockholm REMISSYTTRANDE Ökad privatuthyrning av bostäder SABOs synpunkter Allmänt SABO instämmer i bedömningen att en väl fungerande bostadsmarknad är viktig för Sveriges ekonomi och tillväxt. Att det finns ett utbud av hyresrätter är av största betydelse för att få god rörlighet på arbetsmarknaden. SABO anser att en av de allvarligaste bristerna på dagens svenska bostadsmarknad är de skattemässiga villkoren, vilka är utformade på ett sätt som leder till att hyresrätten missgynnas jämfört med andra upplåtelseformer. Ska tillgången på hyresrätter öka behöver det byggas fler hyreslägenheter, vilket förutsätter en skattereform som skapar balans mellan upplåtelseformerna. Det är den enda långsiktigt hållbara lösningen på problemet. SABO instämmer i bedömningen att det är önskvärt att de befintliga bostäderna utnyttjas i större utsträckning än idag för att på kort sikt minska bostadsbristen. Att bygga nya hus tar flera år från projektplanering till inflyttning och givetvis är förekomsten av obebodda lägenheter på orter med bostadsbrist ett samhälleligt misslyckande. SABO instämmer i bedömningen att det bör vidtas åtgärder som stimulerar privatpersoner att hyra ut bostäder som de äger eller innehar med bostadsrätt men vill samtidigt understryka att sådana åtgärder måste balanseras så att de nya reglerna för privatuthyrning blir mycket väl avvägda, vilket också framhålls i den remitterade promemorian. Regelverket måste därför garantera en rimlig balans mellan uthyrare och hyresgäst. Det måste också finnas en rimlig balans mellan alla aktörer som hyr ut bostäder. I annat fall uppkommer en risk för snedvridning av konkurrensen. De avvägningar som görs ska vara väl underbyggda och konsekvensbedömda.
SABO konstaterar att någon grundlig bedömning av potentialen för ökad privatuthyrning av bostäder inte har gjorts. Underlaget består endast av en telefonenkät utförd av ett undersökningsföretag och betald av en intresseorganisation till ett slumpmässigt urval om 1000 personer boende i Stockholms län, vars resultat sedan extrapolerats. Enligt Hyresbostadsutredningen delbetänkande indikerade denna enkät att det finns cirka 12 000 hela bostadsrättslägenheter eller småhus i Stockholms län som skulle hyras ut om hyressättningen tilläts bli friare. Utredningen har sedan räknat upp detta värde och gör antagandet att det för hela Sverige omfattar 40 000 tillkommande hyreserbjudanden. Detta tal återges sedan i Justitiedepartementets promemoria utan någon källkritik. Hyresbostadsutredningen är själv kritisk till tillförlitligheten i svaren och pekar på att det för enskilda personer är en klar skillnad mellan att svara på en fråga om uthyrning i en enkätundersökning och att sedan faktiskt hyra ut lägenheten. I promemorians konsekvensbeskrivning framgår också att det är svårt att närmare avgöra hur stor ökningen skulle bli av antalet upplåtelser som görs av privatpersoner om de föreslagna bestämmelserna genomförs. Det är självklart att det inte går att i förväg närmare beräkna utfallet av en reform som avser att främja privatuthyrning av bostäder, men det är en tydlig brist i såväl Hyresbostadsutredningens utredningsarbete som Justitiedepartementets beredningsarbete att något grundligt försök att bedöma detta inte har gjorts. Den föreslagna reformen innebär vilket tydligt sägs i promemorian viktiga avsteg från hyreslagens principer. Hyreslagen är till sin karaktär i stora delar en social skyddslagstiftning som utmejslats och utvecklats genom ett flertal utredningar och rättspraxis. Avsteg från hyreslagens principer måste därför rimligen motiveras med att de leder till andra sociala fördelar på bostadsmarknaden, t.ex. att ett väsentligt antal för tillfället obebodda lägenheter därigenom kommer att upplåtas med hyresrätt. Bristen på underlag leder till att förslaget vilar på mer eller mindre lösa antaganden och dess verkliga effekt är svårbedömd. Detta manar till försiktighet när det gäller avsteg från hyreslagens principer. Åtgärder som stimulerar privatpersoners uthyrning av den egna bostaden SABO anser att ett flertal åtgärder kan vara rimliga att vidta för att stimulera privatpersoners uthyrning av den egna bostaden. Ett viktigt skäl till detta är att privatpersoner är oprofessionella uthyrare och saknar de resurser, kompetenser och erfarenheter som finns hos professionella hyresvärdar. Åtgärderna bör utformas så att de så långt som möjligt kompenserar för uthyrarnas tillkorta- - 2
kommanden utan att för den skull försvaga hyresgästernas ställning mer än nödvändigt. Åtgärderna bör dock inte utformas som någon form av statlig subvention eftersom det skulle riskera att snedvrida konkurrensen i förhållande till andra hyresvärdar. De risker som en privat uthyrare löper kan vara av flera slag. En typ av risker är sådana som är hänförliga till hyresgästens beteende. Till exempel om hyresgästen skadar lägenheten eller möblemanget, inte betalar hyran eller inte avflyttar som avtalat. Till stor del kan dessa risker minimeras genom korrekt utformade hyresavtal och ändamålsenliga försäkringslösningar. Det ligger rimligen i såväl uthyrarens som hyresgästens intresse att dessa frågor ordnas på ett bra sätt. Staten kan med enkla medel bidra till detta genom att Boverket och Konsumentverket får i uppdrag att tillhandahålla adekvat information samt avtalsmallar. Dessutom bör möjligheten för uthyraren att kräva att hyresgästen erlägger en deposition utredas vidare. En tänkbar möjlighet är att den depositionen görs på ett konto hos länsstyrelsen för att därigenom skydda även hyresgästen mot bedrägerier. Dessa förslag beskrivs idémässigt i Hyresbostadskommitténs delbetänkande men saknas helt i Justitiedepartementets promemoria. De är emellertid av största vikt och bör inte tappas bort. Risken att hyresgästen inte avflyttar som avtalat undanröjs ytterligare genom en tydlig bestämmelse om att hyresavtalet i de fall ingen överenskommelse om förlängning träffas alltid upphör att gälla vid hyrestidens slut. Detta innebär att andrahandshyresgästen aldrig har besittningsskydd utöver vad som avtalats. På den punkten sätts alltså uthyrarens intresse klart före andrahandshyresgästens, ett klargörande som kan bidra till att stimulera en ökad andrahandsuthyrning. Lösningen framstår inte som oskälig mot hyresgästen, då avsikten är att hyrestiden normalt inte ska vara längre än två år. En annan typ av risk som en privat uthyrare löper är att hyresgästen framgångsrikt driver en fråga i hyresnämnden om att hyresnivån inte är skälig utan ska sänkas. Vad som är en skälig hyresnivå bestäms av hyresnämnden med ledning av den så kallade bruksvärdesprincipen. Om andrahandshyresgästen har betalat en oskälig hyra har vederbörande rätt att få tillbaka det han eller hon erlagt utöver skäligt belopp. Denna bestämmelse infördes år 1988 och motiverades med att bostadsbristen riskerade att leda till att andrahandshyresgäster tvingas betala en oskälig hyra för att över huvud taget få tag på en lägenhet. Bestämmelsen skulle möjliggöra att detta problem så att säga kunde lösas i efterhand. Men för att inte uthyraren skulle riskera att träffas av alltför betungande återbetalningskrav infördes samtidigt en begränsning av den tid för vilken återbetalning av erlagd - 3
hyra utöver skäligt belopp kunde krävas. Den tiden bestämdes till två år innan den dag anmälan gjordes till hyresnämnden. År 2009 ändrades bestämmelsen så att denna tid begränsades till ett år. Även då vad avsikten att minska osäkerheten för uthyraren och att på så sätt stimulera till ökad andrahandsuthyrning. Att en hyra som befinns vara oskälig ska sänkas till skäligt belopp för den fortsatta hyrestiden framstår som en självklarhet, men kravet på retroaktiv återbetalning av en del av hyran kan ifrågasättas. En icke-professionell uthyrare kan rimligen inte ha samma kunskap om den skäliga hyresnivån för en viss lägenhet som en professionell hyresvärd. Att ett krav på återbetalning dessutom kan riktas mot uthyraren långt efter att hyresförhållandet upphört skapar otrygghet för uthyraren vilket kan bidra till att man avstår från att hyra ut bostaden. Det är uppenbart att det handlar om att hitta en väl avvägd balanspunkt. Nackdelen med att en hyresgäst kan riskera att behöva betala en oskälig hyra ska vägas mot nackdelen med tyngande efterkrav för uthyraren. Ambitionen att stimulera en ökad andrahandsuthyrning talar för att ta bort möjligheten att kräva retroaktiv återbetalning. Hyresgästen får då inte möjlighet till återbetalning av hyra som belöper sig på tiden innan anmälan gjorts till hyresnämnden. En rimlig avvägning mellan de olika parternas intressen förutsätter dock att hyresgästen har en så kort uppsägningstid som föreslås i promemorian (månadsskiftet som inträffar tidigast en månad från uppsägningen), möjlighet att begära villkorsändring när som helst under hyresförhållandet samt att hyresnämnden vid en tvist fastställer hyran till skäligt belopp enligt bruksvärdesprincipen. Fastställande av hyra när hyresvärden och hyresgästen inte kan komma överens SABO anser att hyreslagens bestämmelser om att en hyra vid tvist ska fastställas till skäligt belopp bör gälla för all uthyrning av bostadslägenheter. Så sent som den 1 januari 2011 ändrades hyreslagen så att jämförelseprövningen inte längre ska göras endast med allmännyttans lägenheter. I stället kan nu alla lägenheter, oavsett ägare, tjäna som jämförelselägenheter. Det uttalade syftet med denna reform var att skapa lika villkor för alla hyresvärdar och undanröja risken för snedvridning av konkurrensen. Att nu undandra en del av hyresmarknaden från dessa bestämmelser motverkar syftet med reformen. Förslaget skulle leda till att två parallella hyressättningssystem skapas; ett system vars utgångspunkt är att hyresgästerna inte ska betala alltför mycket i hyra och ett system vars utgångspunkt är att den som hyr ut ska få in tillräckligt mycket i hyra. Med två helt skilda hyressättningssystem på hyresmark- - 4
naden läggs grunden för konkurrenssnedvridning, osäkerhet bland såväl uthyrare som hyresgäster, konflikter och onödiga tvister. Det blir obegripligt varför vissa hyror ska prövas enligt bruksvärdesprincipen medan andra ska prövas enligt en slags självkostnadsprincip. Tydligast blir anomalin på andrahandsmarknaden där hyran för en lägenhet som i grunden är en hyresrätt inte får överstiga skäligt belopp medan hyran för en lägenhet som i grunden är bostadsrätt inte får överstiga godtagbart belopp. Promemorians förslag innebär att hyran vid en prövning ska fastställas till ett godtagbart belopp. Huruvida detta belopp är skäligt eller inte enligt bruksvärdesreglerna ska sakna betydelse. Avgörande för om hyran är godtagbar är om den påtagligt överstiger kapital- och driftkostnaderna för bostaden. Hyran kopplas således till självkostnaden för att äga bostaden. Denna självkostnad ska utgöra summan av faktiska driftkostnader och en schablonberäknad avkastningsränta baserad på bostadens marknadsvärde vid upplåtelsetidpunkten. Hyressättningen kommer därmed att följa en delvis schablonbaserad självkostnadsprincip. Den reformering av allmännyttan och hyreslagen som genomfördes 1 januari 2011 innebar att självkostnadsprincipen slutgiltigt utmönstrades från bostadshyresmarknaden. Om detta rådde en bred enighet. Det framstår som märkligt att sedan återinföra en slags självkostnadsprincip på en del av marknaden. En självkostnadsprincip kommer också att slå på väldigt olika sätt. Enligt promemorian är avsikten att gränsen för den högsta hyran ska höjas. Så kan det förstås bli i de fall uthyrarens självkostnad överstiger den hyresnivå som en skälighetsprövning skulle ge vid handen. Men i de fall som självkostnaden understiger den skäliga hyresnivån kommer gränsen för den högsta hyran i stället att sänkas. Om marknadsvärdet på bostadsrätter skulle sjunka dramatiskt, vilket skedde till exempel i början av 1990-talet, blir konsekvensen att den godtagbara hyresnivån sjunker i motsvarande utsträckning. Dessa frågor berörs varken i den allmänna motiveringen eller i konsekvensanalysen. En delvis schablonbaserad självkostnadsprincip innebär också att helt nya uppgifter läggs på hyresnämnderna. De skulle inte bara göra jämförelseprövningar och skälighetsbedömningar utan också tvingas ta ställning till fastigheternas marknadsvärden, vad som är en rimlig avkastningsränta och vilka de faktiska driftkostnaderna är. Detta riskerar att leda till en detaljreglering som knappast är ändamålsenlig. Det sägs vidare i promemorian att gränsen för hyran ska utformas så att vinster inte ska kunna göras på att köpa en bostad för att hyra ut den privat. Om avsikten verkligen är att förhindra detta måste hyresnämnden vara noga med att inte sätta taket för högt. Av vilka skäl den som köpt en bostad inte skulle få hyra ut den med vinst framgår dock inte i promemorian. - 5
Utgångspunkten borde i stället vara att den som hyr ut en lägenhet ska kunna tjäna pengar på uthyrningen, men inte i den utsträckningen att det leder till att hyran blir oskälig för hyresgästen. Denna utgångspunkt korrepsonderar väl med bruksvärdessystemets grundidé. Ny lag om uthyrning av egen bostad SABO tillstyrker förslaget om att införa en ny lag om uthyrning av ägda bostäder, ägarlägenheter och bostadsrätter utanför näringsverksamhet. Det är rimligt att tillämpliga särregler tills vidare samlas i en särskild lag. På längre sikt bör emellertid alla bestämmelser som gäller uthyrning samlas i en ny bostadshyreslag. De faktiska konsekvenserna av den nu föreslagna lagstiftningen bör dock genomlysas och utvärderas innan de förs in i en sammanhållen bostadshyreslag. SABO föreslår att lagens namn ska vara Lag om uthyrning av ägd bostad, ägarlägenhet och bostadsrättslägenhet. Promemorians namnförslag Lag om uthyrning av egen bostad inrymmer också andrahandsuthyrning av hyresrättslägenheter. Det är endast genom den andra meningen i första stycket som ett undantag görs för andrahandsuthyrning av hyresrätter. Detta framstår som en alltför skör avgränsning. Skulle den meningen genom ett framtida beslut strykas kommer lagen att omfatta även andrahandsuthyrning av hyreslägenheter, något som enligt promemorian av flera skäl inte är lämpligt, vilket SABO instämmer i. Genom att redan i lagens namn tydligt definiera dess räckvidd skapas önskvärd klarhet. SABO föreslår att det i det fortsatta propositionsarbetet närmare utreds vad som gäller om en person upplåter flera lägenheter och det är oklart vilken upplåtelse som gjordes först samt vad som gäller för bevisbördan när fråga om detta väcks. Eftersom det handlar om en viktig avgränsning av lagens tillämpningsområde är det angeläget att detta klarläggs i författningskommentaren. SABO föreslår att nuvarande bestämmelser i 12 kap. 55 jordabalken om att hyran vid tvist ska fastställas till skäligt belopp bör gälla lika för all uthyrning av bostäder oavsett ägarkategori. SABO tillstyrker, utöver vad som ovan nämnts om lagens namn och om fastställande av hyra, förslaget till ny lag om uthyrning av egen bostad. SABO tillstyrker förslaget om att lagen endast ska tillämpas på hyresavtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Den nya lagen innehåller viktiga avsteg från hyreslagens principer och det vore orimligt att låta de nya bestämmelserna träffa redan ingångna avtal. - 6
Lag om ändring i jordabalken 12 kap. 1 Den föreslagna nya lagen om uthyrning av egen bostad ska ha företräde framför hyreslagen i den mån detta följer av den nya lagen. Där ingenting sägs i den nya lagen ska hyreslagen gälla. SABO har inget att erinra mot den förselagna bestämmelsen. Lösningen framstår som ändamålsenlig med den valda lösningen att på kort sikt samla bestämmelser om andrahandsuthyrning i en särskild lag. 12 kap. 55 c Tiden under vilken hyran för nybyggda lägenheter presumeras vara skälig om en särskild förhandlingsöverenskommelse om det träffas förlängs från tio år till femton år. SABO tillstyrker förslaget. Det är bra att de lokala parterna ges möjlighet att teckna en förhandlingsöverenskommelse som ger presumtionsverkan i upp till femton år, även om den faktiska effekten på nyproduktionen sannolikt blir ytterst begränsad. Lag om ändring i bostadsrättslagen SABO avstår från att lämna synpunkter på förslaget till ändring i bostadsrättslagen. Stockholm den 21 maj 2012 Kurt Eliasson VD - 7