Teoretiska utgångspunkter Begreppet ledning Ledning är ett begrepp som används olika beroende på person, sammanhang och sakfråga. Naturligtvis är detta ett kännbart hinder i dialogen mellan aktörer som arbetar med forskning, utveckling, planering och hantering av oönskade händelser längs hela hotskalan. Ledningsbegreppets mångtydighet kan spåras internt inom MSB, men också inom exempelvis kommuner, länsstyrelser och Försvarsmakten. Följande avsnitt syftar till att skapa en struktur kring tänkandet om ledning för att underlätta en gemensam dialog, framtida utvecklingsprocesser och ytterst en bättre hantering av olyckor och kriser. Utgångspunkten är inte att det finns rätt och fel synsätt på ledning, utan att ledning och villkoren för ledning ter sig olika beroende på sammanhang. Genom att diskutera de olika sammanhang där tankar om ledning kan appliceras kan förhoppningsvis semantiska och ideologiska motstridigheter reduceras. Utan att ännu definiera ledning så kan man säga att ledning övergripande kan diskuteras utifrån två sammanhang, eller horisonter: Den monokulturella hierarkiska organisationen Den pluralistiska samhälleliga kontexten Den monokulturella hierarkiska organisationen Ledningsbegreppet såsom det används i olycks- och krishanteringssammanhang har en historia som länkar till militärt tänkande. Ledning i monokulturella hierarkiska organisationer innebär oftast en systemdesign med en central auktoritet, traditionellt i form av en chef i toppen av organisationen. Vid ledning i dessa sammanhang är denna chefens vilja central. Den formella organisationen är hierarkiskt uppbyggd och medarbetarna accepterar ordningen där den centrala auktoriteten ges stor betydelse. Räddningstjänsten, polisen och militären är exempel på organisationer som präglas av denna princip. Ledning i monokulturella hierarkiska organisationer kännetecknas ofta av att organisationens uppdragsdomän är förhållandevis avgränsad och att de tillgängliga resurserna är definierade på förhand. Den pluralistiska samhälleliga kontexten Det finns goda argument för att i vissa sammanhang utforma en organisation utifrån traditionella hierarkiska principer. Detta synsätt räcker emellertid inte till när ledningsfunktioner skall omfatta ett multi-organisatoriskt sammanhang utan en helomfattande hierarki. Vi kallar detta för pluralistisk samhällelig kontext. Vid ledning där en ledningsfunktion har att hantera flera olika organisationer, finns det inte förutsättningar för att tillämpa samma typ av top-down präglad ledning som i den monokulturella hierarkiska organisationen. Anledningarna till detta är bland annat att: (1) Varken den internationella miljön eller det nationella sammanhanget medger sådan formell maktutövning (se exempelvis Sveriges konstitution),
(2) att det är mycket svårt att på förhand identifiera alla de resurser som på olika sätt aktiveras vid en omfattande händelse som berör flera olika segment av samhället, (3) att den kognitiva belastningen på pyramidens topp, dvs den presumtiva ledningskedjans översta del, med största sannolikhet blir omöjlig att hantera. En ledningsmässig flaskhals som förhindrar effektivt agerande kommer att uppstå. En pluralistisk samhällelig kontext karaktäriseras av att olika organisationer verkar sida vid sida men autonomt. Denna heterogena miljö inkluderar flera olika, ibland divergerande, organisationskulturer. Det har visat sig mycket svårt att på kort tid inordna dessa kulturer i en gemensam ledningskedja, eller fullt ut få dem att anpassa sig till en gemensam doktrin. Ledning som en funktion för att skapa inriktning och samordning Både nationell och internationell forskning beskriver den pluralistiska samhälleliga kontexten som ett komplext system där orsaks- och verkanssamband kan vara svåra att förstå. Forskningen visar att det komplexa systemet präglas av olika fenomen som inte alltid är lätta att förutse eller är i harmoni med vad som på förhand är planerat. Ledning i den pluralistiska samhälleliga kontexten handlar mycket om att hantera denna komplexitet och hitta olika sätt att påverka systemet. Ledning ses här som en funktion för att skapa inriktning och samordning för att åstadkomma effekt. Ur ett brett perspektiv handlar det om att inrikta och samordna de resurser som återfinns inom ett definierat system. Resurser är ett rymligt begrepp som här omfattar såväl individer och olika typer av artefakter. Den dynamiska ledningskontexten innebär att en ledningsfunktion kontinuerligt måste anpassa sitt arbete med att inrikta och samordna resurser till de omgivande villkoren. För att åstadkomma effekt genom inriktning och samordning av resurser behöver en ledningsfunktion kunna: (1) tolka situationen och situationens utveckling, (2) förstå vad som behöver göras och (3) utöva inflytande över resurserna i det givna systemet. De tre stegen kan beskrivas som en cyklisk process. En viktig del i ledningsarbetet är framtagandet av olika typer av mål mot vilka resurserna skall inriktas. När man diskuterar inriktning och samordning är det viktigt att hela tiden vara tydlig med på vilken systemomfattning man applicerar resonemanget. Övergripande mål kan alltså vara uppbyggda av delmål som i sin tur kan vara uppbyggda av delmål. I ett klassiskt hierarkiskt system är det ytterst den högsta chefen som bestämmer över det övergripande målet och ibland också delmålen, men i ett större samhälleligt sammanhang existerar sällan en sådan möjlighet. Övergripande mål tas fram genom exempelvis förhandling. Vid en större händelse som inkluderar olika aktörer kan man tänka sig att det finns en grundläggande värdering som förenar aktörerna och hjälper till att skapa en gemensam målbild och således en övergripande inriktning på verksamheten. Exempelvis kan en gemensam ambition vara att på olika sätt minimera mänskligt lidande. Om det finns en sådan
grund att utgå ifrån kan man tala om att inriktnings- och samordningsarbetet är värdegrundbaserat. Om sådan grund saknas kan man istället tala om intressebaserad inriktning och samordning. Vid intressebaserad inriktning och samordning är själva målet att hantera relationerna mellan olika intentioner och aktiviteter så att dessa inte motverkar varandra. Man bör inte se det som att värdegrundsbaserad inriktning och samordning helt utesluter intressebaserad. Samordning innebär själva hanteringen av beroendeförhållandena mellan olika aktiviteter så att dessa tillsammans ger upphov till en önskad inriktning. Samordning kan också innebära samordning av olika mål och delinriktningar så att en önskad huvudsaklig inriktning, så kallad fokusprofil, kan uppstå. Inriktnings- och samordningsproblematik kan således diskuteras längs hela hotskalan. Det viktiga är att ha förståelse för de sammanhang i vilket inriktning och samordning sker. I en monokulturell hierarkisk organisation kan inriktning och samordning ske med hjälp av en enda kommandokedja. I en pluralistisk samhällelig kontext måste inriktning och samordning ske på annat sätt, exempelvis genom förhandlingar i olika nätverksformer. Hedström (2006) skriver om två typer av ledning: Ledning som offentlig maktutövning och ledning genom samverkan och inflytande. Detta tänkande om två typer av ledning harmonierar till stor del med vad som presenteras här och kan vara till ytterliggare hjälp för att skapa en tankstruktur kring ledningskontexten. Det teoretiska utgångsläge som presenteras här innebär alltså att det inte finns ett motsatsförhållande mellan begreppen ledning och samordning. Samordning ses istället som en delmängd av ledning. Dock finns det en utbredd språkanvändning som innebär att man med samordning/samverkan menar ledning i pluralistisk samhällelig kontext. Ett problem vid denna separering av begreppen är att det blir svårt att skapa tillräckligt precisa definitioner. För att undvika den semantiska problematiken kommer vi härefter att frångå begreppet ledning och istället tala om inriktning och samordning. I den pluralistiska samhälleliga kontexten är det vanligt att inriktning och samordning skapas med hjälp av samverkan. Samverkan avser den dialog som sker mellan självständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål (SOU 2007:31) Om inriktning och samordning ses som en funktion kan samverkan diskuteras utifrån ett form- och processperspektiv. Man kan tala om inriktning och samordning i olika komplexitetsomfång. Dessa nivåer dikterar olika villkor för inriktning och samordning. För att skapa ytterligare verktyg för att systematisera sammanhangen där inriktning och samordning sker presenteras följande förslag på vad som kan ses som nivåer av komplexitetsomfång: Inriktning och samordning av uppgift Inriktning och samordning av insats Inriktning och samordning av system Inriktning och samordning av system av system Inriktning och samordning av uppgift innebär att hantera problematik i ett skeende som hanteras av en liten grupp av människor. Inom räddningstjänsten kan det gälla att inrikta och samordna en rökdykaruppgift vid en brand. I polisverksamhet innebär det att en polispatrull hanterar någon form av uppdrag, t.ex. ett ingripande vid lägenhetsbråk. Inriktning och samordning av insats innebär att hantera problematik i ett skeende som hanteras av grupper av aktörer och där grupper från en organisation har en framträdande roll.
Inom räddningstjänstområdet kan det gälla att inrikta och samordna resurserna vid en lägenhetsbrand eller skogsbrand. I polisverksamhet kan det gälla en händelse som kräver insatser av flera polispatruller. Inom sjukvårdverksamhat kan det gälla att ta hand om flera skadade vilket kräver mer än en ambulans och som kan kräva inriktning och samordning av hur de skadade fördelas till olika sjukhus beroende av vårdmöjligheter. Behoven av kommunikation består även här av att kunna ha kontakt med aktörer inom egen organisation och med aktörer från andra organisationer. I denna kategori av inriktnings- och samordningsproblematik framträder behoven av att kunna kommunicera i olika nätverksgrupperingar med aktörer från olika organisationer, t.ex. en nätverksgruppering av räddningsledare, polisinsatschef, medicinskt ansvarig person och sjukvårdsledare. Utöver att dessa personer har behov av att kunna kommunicera med varandra finns behovet att de kan kommunicera med chefer och andra personer inom de egna organisationerna. Inriktning och samordning av system innebär att hantera problematik i ett skeende som karaktäriseras av att organisationen dels måste kunna hantera en eller flera insatser och dels ändå ha beredskap för att kunna hantera ytterligare insatser. Räddningstjänstorganisationen i en kommun måste kunna genomföra en insats och samtidigt vara beredd på andra och flera insatser. Polismyndigheten i ett polisdistrikt måste kunna hantera att flera polispatruller löser sina uppgifter samtidigt som en eller flera större insatser kan pågå samtidigt som beredskap måste upprätthållas. Den organisation som inom en region ansvarar för prehospital sjukvård måste kunna hantera flera ambulansutryckningar samtidigt med en större insats och ändå ha beredskap. Behoven av kommunikation består av behov att kunna kommunicera inom egen organisation och med aktörer från andra organisationer. Även här finns ett stort behov av att kunna kommunicera i nätverksgrupperingar med aktörer från olika organisationer och på olika nivåer i de organisatoriska hierarkierna. Inriktning och samordning av system av system innebär att hantera problematik i ett sammanhang där flera olika aktörer privata, kommunala och statliga har att i gemensamhet hantera ett skeende. Det kan gälla att man i en kommun har att hantera en stor översvämning. Det kan gälla att man inom ett län har att hantera konsekvenserna av ett snöoväder eller en storm. Det kan gälla att hantera ett skeende som berör hela riket, t.ex. en pandemi. Flera offentliga organisationer, t.ex. blåljusmyndigheter, kommer att agera utifrån sina uppgifter tillsammans med privata aktörer av olika typer, t.ex. eldistributörer och teleoperatörer. Inriktning och samordning av system av system blir aktuellt för en kommun när kommunen drabbas av en större händelse och kommunen måste utöva områdesansvar inom sitt geografiska område. Kommunens krisledningsnämnd, om den blir engagerad, måste t.ex. tillsammans med räddningstjänstens räddningsledare, polisens kommenderingschef, medicinskt ansvariga personer, privata aktörer som ansvarar för samhällsviktiga funktioner, drabbade som självorganiserat sig m.fl. samordna och inrikta det gemensamma agerandet i kommunen. Inriktning och samordning av system av system blir aktuellt för en länsstyrelse när den inom sitt län skall utöva områdesansvar vid ett större akut skeende inom länet.
På nationell nivå föreligger problemet att samordna och inrikta när t.ex. flera centrala myndigheter kan vara berörda av ett skeende och samordning behövs för att utforma riktlinjer för hantering i samhället. För hela riket kan problematiken att samordna och inrikta resurser konkretiseras genom att anknyta till begreppen områdesansvar och sektoransvar. Kommunerna har på det lokala planet ansvaret för att samordna verksamheten inom sitt geografiska område. Länsstyrelsen har att utöva detta ansvar inom sitt geografiska område. Regeringen har detta ansvar för hela riket och utför detta genom att låta berörda centrala myndigheter operativt hantera samordnings- och inriktningsproblematiken. De centrala myndigheterna har sitt sektoransvar över hela rikets geografiska område. Behoven av kommunikation består av kommunikationsbehov mellan de olika nätverksgrupperingar av beslutsfattare vilka kommer att agera inom ramen för lokala områdesansvar, regionala områdesansvar, centralt områdesansvar och de olika centrala myndigheternas sektoransvar. Resonemanget om inriktning och samordning av system av system är också tillämpbart i den internationella kontexten. Vid en internationell katastrof, till exempel vid en jordbävning, beskrivs ofta inriktning och samordning i system av system som koordinering där ansvarsförhållandena och mandaten kan vara mycket otydliga. Det är viktigt att komma ihåg att den samhälleliga pluralistiska kontexten ofta karaktäriseras av plötsligt uppdykande fenomen och att improvisation är vanligt och förmodligen också nödvändigt. Om en kategori av inriktnings- och samordningsproblematik är för handen vid ett skeende så är de underliggande kategorierna också aktuella. Sammanhangets förutsättningar ger alltså utrymme för olika verktyg för att åstadkomma inriktning och samordning. När den monokulturella hierarkiska organisationen vill åstadkomma någon form av effekt genom inriktning och samordning kan chefen använda sig av sin formella makt och ge order. I en pluralistisk samhällelig kontext finns inga sådana verktyg som sträcker sig över hela sammanhanget. Istället måste man fånga upp de olika aktörernas intentioner och aktiviteter och sammanjämka dessa. Man kan likna detta vid en balansering/harmonisering. Detta är en viktig del för en funktion som har att hantera system av system Ovanstående resonemang kan sammanfattas med att inriktning och samordning är en funktion som kan diskuteras längs hela hotskalan. Inriktning och samordning syftar till att uppnå någon form av effekt och kan analyseras utifrån olika komplexitetsomfång. De verktyg som kan användas för att åstadkomma inriktning och samordning bestäms mycket av det aktuella komplexitetsomfång funktionen har att hantera.