www.pwc.se Revisionsrapport Pär Sturesson Cert. kommunal revisor Johan Lidström Revisor Upphandling av HVB- och familjehemsplacering Sollefteå kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 1.1. Allmänt...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Revisionsfråga...3 2.3. Metod och avgränsning...3 3. Iakttagelser...5 3.1. Kostnadsutveckling...5 3.2. Upphandling/kvalitetskriterier...6 3.2.1. HVB...6 3.2.2. Konsulentstödda familjehem...6 3.3. Samverkan...7 3.4. Nämndens uppföljning...8 3.5. Övrigt...8 3.5.1. Arbetsmetoder/BBIC... 8 3.5.2. Avrop... 8 3.5.3. Löpande uppföljning...9 Sollefteå kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har genomfört en granskning av upphandling av placeringar av barn och unga i HVB-hem och familjehem. Syftet med granskningen är att pröva om upphandlingen av hem för vård av barn och unga sker utifrån kvalitetskrav och i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Utifrån genomförd granskning görs en sammantagen revisionell bedömning att individ- och omsorgsnämnden har gjort upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, tillsammans med övriga kommuner i Västernorrland avseende HVBhem och konsulentstödda familjehem, samt haft kvalitetskrav i upphandlingen. Flera av dessa kvalitetskrav beskrivs också i skriften Upphandling och uppföljning av HVB som SKL tagit fram. Placering av barn och ungdomar är det sista steget som nämnden tar till. Placeringar sker ofta på relativt kort varsel och då handlar det många gånger idag om att hitta en placeringsmöjlighet. Då flera vårdgivare idag har sina platser fullbelagda så begränsas urvalet och nämnden tvingas anlita vårdgivare som det inte finns ett ramavtal med. Vidare noterar vi att individ- och omsorgsnämndens barn- och ungdomsverksamhet inte i jämförelse med riket eller jämförbara kommuner har en dyrare verksamhet. Behovet är idag större än budgeterade medel och nämnden kan inte avstå från att göra placeringarna när behovet finns. Redovisingen som sker till nämnden är till största delen inriktad på ekonomisk uppföljning och volymmått. Uppföljningen av gjorda placeringar sker fortlöpande och omprövning av alla beslut sker var 6:e månad. Detta har verifierats i samband med gjord granskning av akter. Samverkan med andra kommuner sker i samband med upphandling. Utbyte av erfarenheter från exempelvis HVB sker på ett informellt sätt. Följande förslag på förbättringar bedömer vi att individ- och omsorgsnämnden skulle kunna vidta: Att i samband med placeringarna stämma av gentemot lämnat anbud från den tilltänkta leverantöreren. Att säkerställa att avtal upprättas så tydligt som möjligt avseende vilka effekter som gjord placering ska ge. Att fortlöpande ta del av den forskning och utveckling som sker inom området. Sollefteå kommun 1 av 9
1.1. Allmänt Familjehem och HVB är flitigt diskuterat av profession och i media. Bland annat efterlyses mer erfarenheter av de behandlingsmetoder som de olika vårdgivarna tillhandahåller. Dagens Samhälle har i artikel efterlyst ett nationellt HVB-register. Detta grundar sig på en ESO- rapport (expertgrupp för studier i offentlig ekonomi). Ett antal problem uppmärksammas i rapporten och som även kan gälla för Sollefteå och som bör uppmärksammas: För vårdtjänster är det svårt att specificera vad som utgör bra kvalitet och sedan koppla detta till mätbara mål. Vårdgivaren har ett intresse av att under- eller överdriva behovet av fortsatt vård, detta eftersom de får betalt per vårddygn. Vårdande institution vet efter en viss tid mer än socialtjänsten, om vårdbehovet. Socialtjänsten har historiskt ställt få krav på kvalitet på vården. Sollefteå kommun 2 av 9
2. Inledning 2.1. Bakgrund Socialtjänstlagen reglerar att insatser ska ges utifrån individuella bedömningar och i samråd med den enskilde. I första hand bör insatser ges i öppna former, men av olika skäl placeras barn och unga på institution och i familjehem. Socialtjänstens insatser ska, enligt socialtjänstlagen, hålla en god kvalitet. Familjehem som anlitas ska innan placering utredas för att säkerställa att det finns vilja och förmåga att ge den omsorg som barnet behöver. Innan en placering sker i ett HVB bör det säkerställas att den rätta kompetensen finns för att ge den omsorg och skydd som barnet behöver. Vården bör utformas så att den främjar barnets samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön (Socialtjänstlagen 6 kap 1 ). Kostnaderna för placeringar i HVB är höga och har ökat avsevärt de senaste åren. Av denna anledning är det viktigt att sådana hem upphandlas i enlighet med Lagen om offentlig upphandling och att rätt kvalitetskrav ställs i samband med upphandlingen. En samverkan med andra kommuner i upphandlingen kan stärka och effektivisera upphandlingsprocessen. Utifrån både individ- och ekonomiperspektiv är det viktigt att placeringarna leder till önskat resultat. Det är därför viktigt att nämnden har fungerande rutiner för att följa upp och utvärdera resultaten av dessa placeringar. Granskningen genomförs efter genomförd väsentlighets- och riskanalys. Revisionsobjekt är individ- och omsorgsnämnden. 2.2. Revisionsfråga Syftet med granskningen är att pröva om upphandlingen av hem för vård av barn och unga sker utifrån kvalitetskrav och i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Revisionskriterier: o Kostnadsutveckling de senaste fem åren o Följs Lagen om offentlig upphandling o Kvalitetskriterier i upphandlingen o Samverkan med andra i upphandlingsprocessen o Nämndens uppföljning av placerade barn för att säkerställa en god kvalitet 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har skett genom analys av för granskningen relevant dokumentation såsom ekonomisk uppföljning, protokoll, delegationsordning, övergripande verksamhetsplan med budget 2014-2016, årsredovisning 2013, måldokument med handlingsplaner 2014, anbudsförfrågan och förfrågningsunderlag avseende upphandling av HVB. Sollefteå kommun 3 av 9
Vi har vidare har också tagit del av skriften Upphandling och uppföljning av HVB som SKL tagit fram samt diverse information och artiklar om HVB och familjehem. Vidare har vi även tagit del av akter och modellen Barns behov i centrum BBIC som Sollefteå kommun använder. Vi har genomfört intervjuer med: - förvaltningschef - socialsekreterare ensamkommande flyktingbarn - ärendeprocesshandledare - enhetschef barn-unga-familj - verksamhetschef individ- och familjeomsorg - upphandlare konsulentstödda familjehem - upphandlare HVB (Sundsvalls kommun) Sollefteå kommun 4 av 9
3. Iakttagelser 3.1. Kostnadsutveckling Kostnader för barn och unga i Sollefteå kommun perioden 2009-2014 i tkr: 2009 2010 2011 2012 2013 Prognos 2014 Nettokostnad 12 988 12 543 15 261 14 797 15 857 14 797 Standardkostnader för Sollefteå kommun i jämförelser med riket och jämförbara kommuner och kostnad per invånare för perioden 2009-2013: 2009 2010 2011 2012 2013 Barn och ungdomsvård Riket 1 343 1 366 1 431 1 526 1 600 Jmf 1 449 1 563 1 739 1 932 2 055 Sollefteå 1 170 1 270 1 317 1 209 1 400 Institutionsvård Riket 504 495 528 560 603 Jmf 537 576 752 805 783 Sollefteå 492 453 735 751 794 Familjehemsvård Riket 438 465 487 538 561 Jmf 431 474 469 577 574 Sollefteå 379 405 192 188 246 Öppna insatser Riket 401 405 414 428 437 Jmf 480 514 518 549 697 Sollefteå 299 411 390 352 360 Behovsprövade öppna insatser Källa: Kolada Riket 280 287 293 290 299 Jmf 399 412 436 437 558 Sollefteå 224 309 239 148 152 Ökningen för barn- och ungdomsvård för Sollefteå mellan åren 2012 till 2013 från 1 209 kronor till 1 400 kronor per invånare motsvarar cirka 3,7 mnkr i kostnadsökning. Sollefteå kommun 5 av 9
3.2. Upphandling/kvalitetskriterier 3.2.1. HVB Upphandlingen av HVB har genomförts av Sundsvalls kommuns upphandlingsenhet för följande kommuner; Härnösands, Kramfors, Sollefteå, Sundsvalls, Timrås, Ånges och Örnsköldsviks kommuner samt Rättspsykiatriska regionkliniken i Sundsvall. Upphandlingen genomfördes som en urvalsupphandling i två steg. Detta innebär att intresserade leverantörer/företag först fick skicka in en anbudsansökan i del ett av upphandlingen. Ansökningarna prövades och de som klarade detta bjuds sedan in till del två som innebär den reella upphandlingsfasen. I del ett skulle leverantörerna/företagen redovisa följande: 1. Erforderligt tillstånd att bedriva verksamheten 2. Förteckning över tidigare leveranser av tjänster (referenser) 3. Vårdform (enligt SoL eller LVU) 4. Skolgång, hur den ska tillhandhållas Totalt lämnade 104 leverantörer/företag in en anbudsansökan. Av dessa kvalificerade sig 100 till del två. I del två i upphandlingen ställdes följande krav på kvalitet och dess viktning av kvalitetdelen, dessa delar skulle ges en poäng mellan 1-5 och skulle överstiga eller vara lika med 3 för att kunna antas: Teori och metod, 25 % Kvalitetssäkring, 15 % Personalens kompetens, 30 % Personaltäthet, 15 % Geografiskt läge, 10 % Referenser, 5 % Kvalitet utgjord 50 % av bedömningen och priset utgjorde 50 %. Det finns också en kravspecifikation som bland annat beskriver ovan bedömningsgrunder. Totalt lämnades 67 leverantörer/företag in anbud i del två. Två uppfyllde inte skallkraven och 28 klarade inte att uppnå 3 poäng på kvalitetsdelarna. Totalt tecknades avtal med 37 stycken leverantörer/företag för att täcka behovet. 3.2.2. Konsulentstödda familjehem Konsulentstödda familjehem är en mellanform mellan familjehem och HVB för vuxna, barn och ungdomar, ofta med svår social problematik som kan innefatta både kriminalitet och missbruk, men även psykisk problematik. Konsulenten finns för att stödja och handleda familjehemmet i dess arbete med klienten. Idag finns inga formella krav på konsulenterna eller bolagen som anställer dessa, utan det är upp till varje kommun, som huvudman för klienten, att ställa önskade krav på konsulentverksamheten. Sollefteå kommun 6 av 9
Upphandlingen av konsulentstödda familjehem har Sollefteå kommun upphandlat i samverkan med Kramfors, Härnösand, Sundsvall och Örnsköldsvik under hösten 2014. Genom kontaktpersoner i samverkanskommunerna togs en lista fram på skallkrav och det bestämdes att dynamisk rangordning skulle användas. I upphandlingen får familjehemmet uppge vilken kompetens de besitter för att kommunens handläggare ska kunna matcha barnets behov mot lämpligt familjehem. Avtalen kommer att skrivas på ett år med förlängningsoptioner 1+1+1 år innan det är dags för ny upphandling och nya avtal. Efter varje år görs en utvärdering då det bestäms om kommunerna ska använda sig av samma konsulentstödda familjehem. 3.3. Samverkan Samverkan med andra kommuner har skett i samband med upphandlingen av HVB. I övrigt så är detta ett område som diskuteras på tjänstemansnivå vid länsträffar, bland annat när socialcheferna i Västernorrland träffas i regi av Kommunförbundet Västernorrland. En förnyad upphandling ska ske av HVB enligt beslut av socialcheferna i Västernorrland. Upphandlingen ska genomföras av Sundsvalls kommun. FOU i Västernorrland ska tillförsäkra att kriterierna utgår från bästa tillgänglig kunskap inom området. Det finns ett länssamarbete där kommunerna delger varandra erfarenheter av olika vårdgivare. Gällande upphandlingen av konsulentstödda familjehem har samverkan skett genom att upphandlingsansvarige i Sollefteå kommun har sammankallat kontakpersoner i de kommuner som är med i upphandlingen. Detta för att få en samlad lista på skallkrav och andra önskemål. Totalt blev det tre fysiska träffar och fyra telefonmöten mellan upphandlaren och kontaktpersonerna i de samverkande kommunerna. I upphandlingsdatabasen e-avrop har upphandlaren kunnat lägga upp dokument för de andra att läsa igenom och godkänna. Enligt upphandlaren har ambitionsnivån mellan de olika kommunernas kontaktpersoner varierat där vissa har tagit möjligheten att påverka upphandlingens utformning mer än vad andra har. Sollefteå kommun 7 av 9
3.4. Nämndens uppföljning För nämnden redovisas varje månad en verksamhetsuppföljning. I denna redovisas ekonomisk uppföljning per verksamhet med tillhörande kommentarer. Vidare redovisas volymtal för bland annat antalet HVB- årsplatser, antal placeringar, kostnad per vårddygn, jämförelse görs med föregående år. Av kommentarerna i verksamhetsuppföljningen för oktober 2014 framgår att nämnden ser en risk för en fortsatt ökning av antalet placerade. HVB- och familjehemsplaceringar kommer, enligt prognosen, överskrida budgeten med 5,5 mnkr. 3.5. Övrigt 3.5.1. Arbetsmetoder/BBIC Individ- och omsorgsförvaltningen använder sig av BBIC 1. För att arbeta med BBIC behövs kunskap och en BBIC-licens som kommuner får genom att ingå avtal med Socialstyrelsen. Socialstyrelsen ansvarar för innehållet i systemet och för nationell kvalitetssäkring, det ger trygghet för alla som använder eller kommer i kontakt med BBIC. Sollefteå kommun är certifierad för att använda systemet barns behov i centrum (BBIC). BBIC är ett kvalitetssystem som bidrar till mer strukturerade analyser, utredningar och uppföljningar av barns behov. BBIC har skapats i England. I Sverige har det under Socialstyrelsens ledning anpassats till svenska förhållanden och är en utrednings- och dokumentationsmodell i evidensbaserad praktik. Syftet med BBIC är att: Stärka barnets ställning Öka samarbetet runt barnet mellan föräldrar, nätverk, vårdgivare och socialtjänst Bidra till ökad rättssäkerhet för barn och föräldrar Skapa systematik i socialtjänstens arbete så att handläggning och insatser lättare kan följas upp Såväl utredningen som uppföljningen av insatser måste därför omfatta ovanstående områden. 3.5.2. Avrop När en placering ska ske går handläggarna in i SSIL Placeringsservice, vilket är en databas på internet där vårdgivare finns, där placeringsbehoven lämnas in handläggaren erhåller en lista över och matchande vårdgivare för den aktuella placeringen. I första hand används de vårdgivare som kommunerna i Västernorrland ingått avtal med. 1 www.socialstyrelsen Sollefteå kommun 8 av 9
Men enligt intervjuerna är det ett högt tryck på de vårdgivare som finns och det är därför inte alltid möjligt att anlita någon som det finns ett ramavtal med. Placeringar måste ofta ske relativt snabbt och då handlar det många gånger om att ta den vårdgivare som har möjlighet att ta emot ungdomen. I samband med placeringarna så kontrolleras inte vårdgivarens utfästelse som gjorts i samband med upphandlingen och som framgår av lämnat anbud. Handläggarna har inte tillgång till denna information. 3.5.3. Löpande uppföljning Vi har i vi vår granskning tagit del av akter. I granskade ärenden hade omprövning och överväganden genomförts enligt gällande regelverk det vill säga var sjätte månad. Vi kan också konstatera att socialtjänsten löpande följer upp placeringar, i form av personaliga besök och samtal med både barn och ungdomar, föräldrar och leverantör/företag minst 4 gånger per år. 2014-11- 13 Pär Sturesson Projektledare/certifierad kommunal revisor Anita Agefjäll Uppdragsledare Sollefteå kommun 9 av 9