Revisionsrapport KPMG AB Antal sidor: 18 2013 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 2. Bakgrund 3. Syfte 4. Revisionskriterier 5. Ansvarig nämnd 6. Metod 7. Projektorganisation 8. Lagstiftning 9. Resultat 9.1 Organisation 9.1.1 Våra kommentarer 9.2 i jämförelse med andra 9.2.1 Våra kommentarer 9.3 Styrning och ledning 9.3.1 Våra kommentarer 9.4 Uppföljning och kontroll 9.4.1 Våra kommentarer 9.5 Utredning och bedömning, planering och genomförande av individuella insatser 9.5.1 Organisation, ansvar och rutiner 9.5.2 Från biståndsbedömning till verkställighet 9.5.3 Våra kommentarer 9.6 Aktgranskning 9.6.1 Våra kommentarer 9.7 Avslutande diskussion 1 2 2 3 3 3 3 3 4 4 5 6 7 7 8 8 9 9 9 10 14 16 16 17 2013 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
1. Sammanfattning Vi har av revisorerna i fått i uppdrag att granska om biståndsbedömningen inom äldreomsorgen genomförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt som säkerställer att biståndstagaren erhåller beviljade insatser. Ansvaret för äldreomsorgen i är fördelat på de två nämnderna vård- och omsorgsnämnden samt Kolsva kommundelsnämnd. I granskningen konstaterar vi att det är skillnader i organisation, arbetssätt och rutiner mellan dessa två nämnder. Detta ser vi som en risk eftersom det i förlängningen kan leda till att medborgare i olika delar av kommunen får olika service. Den aktgranskning vi genomfört visar att akterna på det stora hela är i god ordning. Vissa brister framkommer dock, främst i vård- och omsorgsnämndens akter. Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningens syfte och dess revisionsfrågor är följande. Finns det ändamålsenliga riktlinjer och rutinbeskrivningar för biståndsbedömning och handläggning av biståndsärenden? Vård- och omsorgsnämnden har antagit riktlinjer för biståndsbedömning i form av Vägledningsdokument för biståndsbedömning av insatser enligt SoL för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Dokumentet utgör enligt vår mening en bra grund för handläggningsprocessen. Vissa delar av dokumentet skulle dock behöva uppdateras. Kolsva kommundelsnämnd har inte antagit dessa riktlinjer men biståndsbedömningen utgår ändå från dem. Vi anser att dokumentet formellt bör antas av nämnden. Finns det dokumenterade rutiner för överlämnande av ärenden till verkställighet? Vår granskning visar att det i Köping inte finns några dokumenterade rutiner för överlämnande av ärenden till verkställighet medan det i Kolsva finns dokumenterade rutiner gällande detta. Finns det dokumenterade rutiner för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden? I så väl Kolsva som i Köping finns det rutiner för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden. Vi menar dock att de bör kompletteras med en beskrivning av vilken funktion i verkställigheten som ansvarar för planeringen. Målinriktning och måluppfyllelse för biståndshandläggningen. Eftersom sedan 2013 har börjat arbeta men en ny typ av målstyrning finns ännu inga mätningar av måluppfyllelsen att ta del av. Vår uppfattning är att målinriktningen på nämndnivå är tydlig men att indikatorer behöver tas fram för att måluppfyllelsen ska kunna mätas på ett ändamålsenligt sätt. Finns ett system för uppföljning av att insatserna är ändamålsenliga och effektiva? I såväl Kolsva som Köping följs alla brukare upp med jämna mellanrum på omvårdnadsmöten respektive teamträffar. Mer systematisk uppföljning utifrån de beslutade insatserna sker i regel en gång per år i och med att de flesta beslut är tidsbegränsade till ett år. Vi ser positivt på att båda 1
nämnderna arbetar med tidsbegränsade beslut. Vår uppfattning är dock att kommunen med fördel kan sträva efter så korta beslut som möjligt med omprövningar så ofta som möjligt. Vidare menar vi att nämnderna måste säkerställa att uppföljning och omprövning av besluten sker enligt plan. Dessutom anser vi att uppföljning tillsammans med brukaren bör ske fler gånger än vid omprövning av beslutet. Finns ett datastöd som ger möjlighet till adekvat uppföljning? I det verksamhetssystem som i dag används i kan handläggarna lägga in bevakning på när uppföljning ska ske. Själva uppföljningen sker dock inte i systemet. Det nya verksamhetssystemet, som enligt plan kommer att införas i oktober 2013, ger enligt uppgift möjlighet till adekvat uppföljning i själva systemet. Finns ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma bedömningsgrunder mellan biståndshandläggare? Mellan vård- och omsorgsnämndens handläggare råder ett gemensamt förhållningssätt och man strävar efter att bedömningarna ska vara så likvärdiga som möjligt. Det förekommer dock viss variation i bedömningsgrunderna. Eftersom kontakten mellan vård- och omsorgsnämndens och kommundelsnämndens handläggare är näst intill obefintlig finns inget gemensamt förhållningssätt dem emellan. Som vi ser det utgör detta en risk för att bedömningarna i Kolsva respektive Köping skiljer sig åt. Det innebär dock inte med automatik att det görs olika bedömningar. Det nya verksamhetssystemet ger enligt uppgift goda möjligheter till att ta ut myndighetsrapporter där förvaltningen utifrån olika parametrar kan bedöma likvärdigheten i besluten. Ur ett kommunperspektiv menar vi att möjligheten till myndighetsrapportering bör nyttjas för att säkerställa likvärdighet i besluten mellan såväl handläggarna i Köping som mellan Köpings och Kolsvas handläggare. 2. Bakgrund 3. Syfte Vi har på uppdrag av revisorerna i fått i uppdrag att granska om biståndsbedömningen inom äldreomsorgen genomförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt som säkerställer att biståndstagaren erhåller beviljade insatser. Om det finns brister i kedjan för beslut, utförande, uppföljning och återrapportering av beslut inom äldreomsorgen kan det leda till att de insatser som utförs ej överensstämmer med vad som är beviljat. Mot den bakgrunden bedömer revisorerna att det är angeläget med en granskning av biståndsbedömningen inom vård- och omsorgsnämnden samt Kolsva kommundelsnämnd. Det övergripande syftet med granskningen har varit att bedöma om biståndsbedömningen inom äldreomsorgen genomförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt som säkerställer att biståndstagaren erhåller beviljade insatser. Vi har därför belyst följande frågeställningar: Finns det ändamålsenliga riktlinjer och rutinbeskrivningar för biståndsbedömning och handläggning av biståndsärenden? Finns det dokumenterade rutiner för överlämnande av ärenden till verkställighet? 2
Finns det dokumenterade rutiner för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden? Målinriktning och måluppfyllelse för biståndshandläggningen. Finns ett system för uppföljning av att insatserna är ändamålsenliga och effektiva? Finns ett datastöd som ger möjlighet till adekvat uppföljning? Finns ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma bedömningsgrunder mellan biståndshandläggare? 4. Revisionskriterier I granskningen har ingått att bedöma om rutinerna uppfyller: Socialtjänstlagen 11 kap gällande handläggning av ärenden, Socialtjänstlagen 3 kap avseende god kvalitet. Socialtjänstlagen 4 kap gällande rapporteringskrav på ej verkställda beslut Förvaltningslagens serviceskyldighet Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2006:5, 2011:9 Tillämpbara interna regelverk, policys, nämnd- och fullmäktigebeslut 5. Ansvarig nämnd Granskningen har avsett äldreomsorgen inom vård- och omsorgsnämnden samt Kolsva kommundelsnämnd. Rapporten är saklighetsgranskad av förvaltningschef Jeanette Sander samt kommundelschef Ingvar G Wahlström. 6. Metod Granskningen har utförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med biståndsbedömare, förvaltningschefer samt enhetschefer Aktgranskning 7. Projektorganisation Granskningen har utförts av Andreas Wendin, konsult offentlig sektor, under ledning av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor. 8. Lagstiftning Socialtjänstlagen, SoL, är en målinriktad ramlag som ger kommunerna stor frihet att utforma verksamheten med utgångspunkt från lokala förutsättningar och behov. I portalparagrafen (1 kap. 1 SoL) anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets 3
socialtjänst. Målen ger uttryck för principen om alla människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Oavsett vad ärendet gäller bistånd till försörjningen eller livsföringen i övrigt är det viktigt att fokusera på den enskildes behov och inte på socialtjänstens insatser. Arbetet med att bedöma rätten till bistånd handlar i korthet om att söka svar på följande frågor: Hur ser behovet ut? Kan den enskilde själv tillgodose behovet eller kan det tillgodoses på annat sätt? Hur ska biståndet utformas för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå? Handläggning och dokumentation av ärenden som rör enskilda är en central uppgift inom socialtjänsten. Det gäller också skyldigheten att dokumentera genomförandet av beslut om individuellt behovsprövade insatser. Arbetet med handläggning och dokumentation styrs av bestämmelser i grundlagarna, sekretesslagstiftning, förvaltningslagen och speciallagstiftningen inom socialtjänstens område. Bestämmelserna i lagar och förordningar kompletteras i vissa fall med föreskrifter och allmänna råd från Socialstyrelsen. Den som handlägger ett ärende måste väga ihop lagstiftning, etik, vetenskap och beprövad erfarenhet till en helhet i sitt arbete. Strävan efter att kunna erbjuda insatser som vilar på ovanstående ställer särskilda krav på att resultaten av socialtjänstens insatser för enskilda följs upp och dokumenteras på ett systematiskt sätt. Regler för handläggning och dokumentation syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. Avsikten med reglerna är att den enskilde ska få sin sak prövad och avgjord på ett sakligt och opartiskt sätt. I SoL finns bestämmelser om handläggning och dokumentation. Bestämmelserna avser utredningsskyldighet, dokumentationsskyldighet och dokumentationens utformning. Som ett komplement till de bestämmelser som reglerar dokumentation i SoL har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser. 9. Resultat Förutom de frågeställningar som granskningen utgår från har vi även ställt övergripande frågor om styrning och ledning, organisation samt uppföljning och kontroll. 9.1 Organisation Inom vård- och omsorgsnämnden finns nio biståndshandläggare varav två uteslutande arbetar med LSS-ärenden. Fem av de sju handläggarna som arbetar med SoL-ärenden arbetar heltid medan två arbetar 75 %. En av de heltidsanställda biståndshandläggarna kommer emellertid gå ned i tjänst inom kort vilket innebär att personalstyrkan som arbetar med SoL-ärenden kommer att motsvara 6,25 årsarbetare. Biståndshandläggarna är indelade i två grupper som ansvarar för olika geografiska områden i kommunen. 4
Biståndsenheten leds av en enhetschef som sedan februari 2013 arbetar heltid med uppdraget. Dessförinnan ingick även rekrytering i denna enhetschefs uppdrag. I Kolsva finns en biståndshandläggare som arbetar heltid. Kolsvas biståndshandläggartjänst låg under en tid direkt under förvaltningschefen men ligger nu under en av äldreomsorgens två enhetschefer i Kolsva. Denna enhetschef ansvar även för ett demensboende, en hemtjänstgrupp, ett tillagningskök samt personlig assistans. Biståndshandläggarna i Köping och Kolsva ansvar för att företräda myndigheten och i detta ingår att utreda, bedöma, besluta om insatser enligt socialtjänstlagen samt att följa upp om insatserna lett till avsedda mål för den enskilde. Funktionen enhetschef i verksamheten har som sitt ansvar att verkställa de insatser som beslutats och genomföra dessa insatser så att de mål för insatserna som planerats och beslutats uppfylls. Enhetscheferna har även såväl personal- som ekonomiskt ansvar inom sina respektive områden. 9.1.1 Våra kommentarer Det har inte varit någon huvuduppgift i vår granskning att värdera organisationens uppbyggnad och ändamålsenlighet. Trots det vill vi lyfta fram ett vi ser positivt på att biståndshandläggarna i Köping har en enhetschef på heltid. Biståndshandläggarnas beslut styr till stor del kvaliteten och ekonomin i verksamheten vilket ökar behovet av ett nära ledarskap. När det gäller Kolsva kommundel konstaterar vi att en och samma enhetschef har chefsansvar för myndighetsdelen och verkställighetsdelen. Eftersom gränsen mellan myndigheten och verkställigheten måste vara klar menar vi att den organisation man valt i Kolsva inte är optimal. Den typen av organisation kräver mycket tydliga rutiner och definitioner av de olika rollerna och deras ansvar. Enligt vår syn är en organisation av den typ man har inom vård- och omsorgsnämnden, där man skiljer på myndighetsdelen och verkställighetsdelen, rent organisatoriskt tydligare än när myndighet och verkställighet ligger under samma chef. Ett annat problem vi ser med kommundelsnämndens organisation är att det blir en ökad sårbarhet i en så liten organisation. Om Kolsvas biståndshandläggare är frånvarande tar förvisso någon av enhetscheferna över myndighetsutövningen eftersom nämnden har delegerat det ansvaret även till dem. Enhetscheferna kan dock inte göra utredningar eftersom de inte har tillgång till den modulen i verksamhetssystemet. Dessutom, vilket vi återkommer till nedan, är kontakten och samarbetet mellan Kolsvas och Köpings biståndshandläggare högst begränsad. Mot den bakgrunden ser vi en risk för att utredningar och beslut i Kolsva kan dra ut på tiden oskäligt länge om biståndshandläggaren av en eller annan orsak skulle vara frånvarande under en längre period. 5
9.2 i jämförelse med andra 17 000 Kostnad hemtjänst äldreomsorg, kr/inv 65+ 16 000 15 000 14 000 13 000 Alla kommuner (ovägt medel) Köping 12 000 11 000 10 000 Liknande kommuner äldreomsorg, Köping, 2011 9 000 8 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Västmanlands län (ovägt medel) Diagram 1. De liknande kommunerna består av de sju kommuner som är mest lika Köping utifrån strukturårsjusterad standardkostnad för äldreomsorg samt befolkningsstorlek. Standardkostnaden väger tyngst i likhetsutsökningen med 70 % av vikten medan befolkningsstorleken utgör 30 %. De likhetsutsökta kommunerna med avseende på äldreomsorgen är Härnösand, Ulricehamn, Sala, Lindesberg, Höganäs, Karlshamn samt Oskarshamn. Källa: Kommun- och landstingsdatabasen, www.kolada.se. I jämförelse med de liknande kommunerna och riksgenomsnittet har mellan åren 2006-2011 haft förhållandevis låga kostnader för hemtjänsten. På grund av en kraftig minskning av kostnaden per invånare i de liknande kommunerna år 2012 låg Köping detta år högre än både länssnittet och snittet i de liknande kommunerna. Kostnad särskilt boende äldreomsorg exkl lokalkostnader, kr/inv 65+ 40 000 36 000 32 000 Alla kommuner (ovägt medel) Köping 28 000 24 000 20 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Liknande kommuner äldreomsorg, Köping, 2011 Västmanlands län (ovägt medel) Diagram 2. Källa: Kommun- och landstingsdatabasen, www.kolada.se. Vad gäller kostnader för särskilt boende har haft förhållandevis höga kostnader för hela perioden 2006-2012 vilket framgår av diagrammet ovan. 6
9.2.1 Våra kommentarer Vi redovisar en jämförelse med riket och andra kommuner i syfte att få en bild av hur kostnadsläget ser ut i kommunen. En förklaring till de höga kostnaderna för särskilt boende kan vara att har relativt många personer som bor på särskilda boenden. År 2012 bodde 5,9 % av kommunens invånare 65 år eller äldre i särskilt boende att jämföra med de liknande kommunerna där motsvarande siffra var 4,6 %. Biståndshandläggning är en i allra högsta grad bidragande faktor till de kostnader som kommunen har vad avser äldreomsorg. Lagstiftningen säger att beslut alltid ska tas utifrån individuella behov men lagstiftningen ger dock utrymme för kommunens egen bedömning av skälig levnadsnivå i vissa avseenden. Detta är en anledning till att det är viktigt med politiskt antagna riktlinjer för de delar där det är möjligt att ha riktlinjer. Enligt vår mening är det dessutom viktigt att kommundelsnämnden och vård- och omsorgsnämnden utgår från om inte samma så åtminstone likvärdiga riktlinjer. 9.3 Styrning och ledning arbetar sedan 2013 med en ny typ av målstyrning. I denna målstyrning finns fyra målområden samt nio mer konkreta mål. I de olika nämndernas verksamhetsplaner anges vilka indikatorer som mäter att nämnden är på väg åt rätt håll samt genom vilka aktiviteter nämnden bidrar till att målen uppfylls. Vård- och omsorgsnämnden antog sin verksamhetsplan 2013-01-30 medan kommundelsnämnden antog sin verksamhetsplan dagen därpå. Vid tidpunkten för intervjuerna var det inte klart hur alla mål ska följas upp. Enligt chefen för Vård & Omsorg försöker förvaltningen hitta så många indikatorer som möjligt i offentlig statistik så att de inte ska behöva göra egna mätningar i så stor utsträckning. Chefen för Kolsva kommundel påtalar att kommundelsnämndens verksamhetsplan inte är så tydligt formulerad som han skulle önska. De aktiviteter som är framtagna för att uppfylla målen skulle enligt kommundelschefen behöva utvecklas. Inom vård- och omsorgsnämndens område har de olika enheterna tagit fram egna verksamhetsplaner baserade på nämndens verksamhetsplan. I enheternas verksamhetsplaner finns angivet vilka aktiviteter enheten ämnar vidta för att uppnå nämndens mål. Det finns dock inga uppgifter om uppföljning i enheternas verksamhetsplaner. Enligt förvaltningschefen sker uppföljningar ute på enheterna. Verksamhetsplanerna används enligt förvaltningschefen som ett redskap för att stämma av att enheten faktiskt har gjort det man åtagit sig att göra. Förvaltningschefen följer upp enheternas verksamhetsplaner i medarbetarsamtalen med enhetscheferna. Inom kommundelsnämndens område har de olika enheterna inte tagit fram några egna verksamhetsplaner och enligt kommundelschefen kommer de inte heller att göra det framgent. Vård- och omsorgsnämnden har antagit riktlinjer för behovsbedömning i form av Vägledningsdokument för biståndsbedömning av insatser enligt SoL för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Detta vägledningsdokument är inte formellt antaget av kommundelsnämnden men styr ändå biståndshandläggningen även där. Utöver verksamhetsplaner och de ovan nämnda riktlinjerna är det nämndernas delegationsordningar som utgör politiskt antagna styrdokument för verksamheterna. 7
9.3.1 Våra kommentarer Vår övergripande bedömning är att vård- och omsorgsnämnden har en tydlig och strukturerad planeringsprocess där nämndens övergripande mål brutits ned till verksamhetsplaner på enhetsnivå. När verksamhetsplaner antas från nämnd till enhet kan nämnden på ett tydligt sätt arbeta med mål och planering utifrån en given struktur vilket ökar förutsättningarna för en bättre verksamhetsuppföljning. Vi menar dock att indikatorer behöver tas fram för samtliga mål i nämndens verksamhetsplan samt att det av enheternas verksamhetsplaner bör framgå hur uppföljning ska ske. När det gäller kommundelsnämnden är vår uppfattning att de bör ha en liknande planeringsprocess som vård- och omsorgsnämnden. Vi menar vidare att kommundelsnämndens verksamhetsplan har ett större utvecklingsbehov än vård- och omsorgsnämndens dito. Vård- och omsorgsnämnden har exempelvis tydligare än kommundelsnämnden brutit ned kommunfullmäktiges nio mål till mätbara mål för verksamheten. De politiskt antagna riktlinjerna som finns, vägledningsdokumentet för biståndsbedömning, torde enligt oss utgöra en bra grund för biståndshandläggarna. Dokumentet är dock i behov av uppdatering då det finns exempel på formuleringar som inte stämmer överens med hur biståndshandläggarna i praktiken arbetar. Vidare menar vi att kommundelsnämnden i likhet med vård- och omsorgsnämnden bör anta dessa riktlinjer så att de utgör formellt antagna riktlinjer även i den nämnden. 9.4 Uppföljning och kontroll En väsentlig del i äldreomsorgens verksamhet är den planering av resurser som görs utifrån de biståndsbeslut om insatser som fattas av biståndsbedömarna. Det finns en nära koppling mellan de beslut om insatser som fattas och kostnader och kvalitet i kommunens tjänster. Vid intervjuerna framkom att kommunen i dag nyttjar ett system som heter TES, vilket går att använda för såväl planering som uppföljning av brukartid inom hemtjänsten. Vård- och omsorgschefen uppger dock att TES i första hand används till planering. Vård- och omsorgschefen följer ibland upp den effektiva brukartiden som enligt henne brukar ligga på ca 65 %. Vid tidpunkten för våra intervjuer skedde ingen rapportering till nämnden av brukartiden inom hemtjänsten. Enligt vård- och omsorgschefen ska man dock börja rapportera detta till nämnden. Ambitionen är även att ha ett system som mäter brukartiden på de särskilda boendena eftersom man kommer att börja med beslut om insatser även där. I Kolsva används inte TES till planering av insatser inom hemtjänsten. I stället används ett annat planeringsverktyg. Däremot följer enhetscheferna brukartiden med hjälp av TES. Det sker dock ingen regelbunden rapportering av brukartid till nämnden. Den enhetschef vi intervjuat påpekar dock att förvaltningen under senare tid har noterat att den totalt arbetade tiden är stor i förhållande till den utförda tiden inom hemtjänsten. Mot den bakgrunden har de signalerat till nämnden att de har för mycket arbetade timmar i förhållande till brukartiden. Kommundelschefen lyfter fram att man inom Kolsva kommundelsnämnd arbetar väldigt aktivt med sitt kvalitetsarbete sedan lång tid tillbaka. Kommundelsnämnden har exempelvis varit kvalitetscertifierad sedan år 1999. En viktig del av kvalitetsarbetet är att förvaltningen månatligen följer upp rutiner inom hela kommundelsnämndens ansvarsområde. Man har åtta internrevisorer som varje månad träffas för att gå igenom rutiner och intervjua medarbetare. Dessutom har man en gång per år en extern konsult som under två heldagar går igenom nämndens hela verksamhetsområde. Kvalitetsarbetet och internrevisionen är enligt kommundelschefen så inarbetat i vardagen att i stort sett alla samverkansforum influeras av detta. 8
9.4.1 Våra kommentarer Vi menar att vård- och omsorgsnämnden samt kommundelsnämnden snarast bör börja följa upp brukartid på ett mer systematiskt sätt. Detta eftersom vi anser att en sådan uppföljning är nödvändig för att nämnden ska få kunskap om verksamhetens kostnadseffektivitet. Uppföljning av brukartid kan således, tillsammans med annan verksamhetsuppföljning, fungera som underlag för att bedöma verksamhetens effektivitet och kvalitet. Mot bakgrund av det ser vi positivt på att brukartid inom kort kommer att börja följas upp av åtminstone vård- och omsorgsnämnden. Enligt oss bör denna uppföljning ske månatligen. Vi rekommenderar också nämnderna att ta fram en målsättning för andelen effektiv brukartid av den totalt arbetade tiden inom hemtjänsten. Vi ser också positivt på att det, åtminstone från förvaltningsledningen inom Vård & Omsorg, finns en ambition om att införa mätning av brukartid även på de särskilda boendena. Vår uppfattning är att det vore en fördel om de två nämnderna arbetade på samma sätt när det gäller planering och uppföljning av brukartid. Om arbetssätten skiljer sig åt väldigt mycket mellan vård- och omsorgsnämnden och kommundelsnämnden riskerar det även att bli skillnader i servicen till brukarna. Vi ser positivt på det kvalitetsarbete som beskrivits av tjänstemännen inom Kolsva kommundel. När det gäller denna del av nämndens uppföljning och kontroll ser vi kommundelsnämnden som en god förebild. Inom såväl kommundelsnämnden som vård- och omsorgsnämnden används i dag inte något resursfördelningssystem när det gäller äldreomsorgen utan budgeten fördelas med en traditionell rambudget. Mot bakgrund av detta är det av stor vikt hur den ekonomiska uppföljningen och kontrollen genomförs i verksamheten. Enligt uppgift planerar dock vård- och omsorgsnämnden att införa ett resursfördelningssystem baserat på utförda insatser vilket vi ser positivt på. Vi menar att även kommundelsnämnden bör utreda möjligheten att införa ett resursfördelningssystem av den typen. Dels för att en budget baserad på utförda insatser enligt oss är att föredra framför en traditionell rambudget men även för att säkerställa likvärdighet mellan kommundelsnämnden och vård- och omsorgsnämnden. 9.5 Utredning och bedömning, planering och genomförande av individuella insatser 9.5.1 Organisation, ansvar och rutiner Den mest grundläggande processen inom socialtjänst är utredning, bedömning, beslut och genomförande av de insatser som bedömts för den enskilde. Inom vård- och omsorgsnämnden har verksamheten en grunduppdelning mellan myndighet/biståndsbedömare och verkställighet/ verksamhetspersonal i denna process. Denna grunduppdelning ställer krav på att det finns fungerande rutiner och processer mellan biståndsbedömare och den enhetschef och personal som ska verkställa insatserna för den enskilde. I kommundelsnämnden har man däremot inte skiljt på myndighet och verkställighet i denna process eftersom biståndshandläggare och verksamhetspersonal har en och samma enhetschef. Denna organisationstyp ställer delvis andra krav på verksamheten eftersom det är viktigt att på ett tydligt sätt skilja på de två olika rollerna. 9
I stycke 9.3 Styrning och ledning tog vi upp att det som stöd för biståndsbedömarnas arbete finns Vägledningsdokument för biståndsbedömning av insatser enligt SoL för äldre personer och personer med funktionsnedsättning som är antaget av båda nämnderna. Dessutom finns andra riktlinjer och rutiner för olika delar av verksamheten. Bland annat finns rutiner avseende dokumentation, hantering av handlingar, avslutande av ärenden etc. Det finns även processbeskrivningar av olika typer av ärenden. Dessa rutiner, som är framtagna på verksamhetsnivå, skiljer sig mellan Köping och Kolsva. Det är också skillnad i hur rutinerna är samlade i Köping och Kolsva. I Kolsva finns alla rutiner samlade i nämndens kvalitetssystem. I Köping kommer alla rutiner enligt våra intervjuer att finnas åtkomliga i nämndens kvalitetsledningssystem på intranätet framöver. I nuläget har de olika enheterna i Köping sina egna rutiner samlade hos sig, någon sammanställning av alla rutiner finns inte än. Vård- och omsorgsnämndens biståndsbedömare upplever att det skulle behövas mer enhetliga riktlinjer för att få ett ordentligt handläggarstöd. Dessutom lyfter de fram behovet av juridisk handledning. Tidigare erbjöds handläggarna juridisk handledning var sjätte vecka. På grund av att den jurist som hållit i handledningen har varit föräldraledig har det emellertid varit ett uppehåll i handledningen under en tid. Enligt intervjuerna ska handledningen återupptas hösten 2013. Även då kommer handledning att erbjudas var sjätte vecka. Kommundelsnämndens handläggare upplever att de rutiner som finns är bra. Däremot påpekar hon att vissa rutinbeskrivningar skulle behöva uppdateras. Det formella ansvaret för att tillse att rutinerna är uppdaterade åvilar en av enhetscheferna inom äldreomsorgen i Kolsva. Handläggaren uppger dock att det i praktiken är ett delat ansvar. Samtidigt menar hon att det är svårt för henne som ensam handläggare att avsätta tid för att hålla rutiner uppdaterade. Vård- och omsorgschefen lyfter fram att handläggarna i Köping inför varje nämndsammanträde träffar nämndens arbetsutskott för att gå igenom ett antal ärenden. Enligt uppgift handlar det om ca fem till sex ärenden per gång. Handläggarna presenterar då sin utredning medan det är arbetsutskottet som fattar beslut. Det handlar om ärenden rörande personlig assistans och boendestöd men även om allmänt komplicerade beslut. ingår i ett nätverksområde där biståndshandläggarna träffar biståndsbedömare från Sala, Hallstahammar, Surahammar och Kungsör. Handläggaren från Kolsva har vid något tillfälle varit med vid dessa nätverksträffar. Hon menar dock att det är svårt för henne som ensam handläggare att få tid till det. Biståndshandläggarna i Köping påtalar i detta sammanhang att de skulle behöva ha tätare kontakt med biståndshandläggaren i Kolsva. Handläggarna i Köping beskriver kontakten som näst intill obefintlig i dagsläget. Handläggaren i Kolsva menar att hon kan kontakta handläggarna i Köping per telefon om det är något hon undrar över eller om det är något hon vill diskutera. Därmed menar hon att det fungerar bra trots avsaknaden av regelbundna möten mellan Köpings och Kolsvas handläggare. 9.5.2 Från biståndsbedömning till verkställighet För att upprätthålla en rättssäker handläggning och att den enskilde tillförsäkras de insatser som bedömts och till den kvalitetsnivå som beslutats är det väsentligt att det finns tydliga rutiner och riktlinjer för hur ansvar och roller ska fördelas mellan funktionerna biståndsbedömare och enhetschef inom verkställigheten. Mot bakgrund av detta har vi valt att närmare granska hur processen mellan biståndsbedömare och enhetschef genomförs i kommunen. Inom ramen för den process som behandlar biståndshandläggningen för äldre kan i första hand dessa huvuddelar identifieras: 10
Ansökan/ aktualisering Utredning /bedömning Beslut Verkställighet Uppföljning Vi har valt att genomföra kartläggningen med utgångspunkt ifrån ovanstående indelning. 9.5.2.1 Ansökan Ansökan om bistånd aktualiseras på ett flertal sätt och skiljer sig vanligen åt om ärendet är känt sedan tidigare eller om det är ett nytt ärende. Dessa förutsättningar får också konsekvenser för den fortsatta handläggningen. I Kolsva finns det i kvalitetssystemet beskrivet hur en ansökan ska behandlas. Handläggaren frångår emellertid rutinerna i viss utsträckning eftersom hon anser att arbetssättet som finns beskrivet i kvalitetssystemet blir för byråkratiskt i vissa delar. I Köping finns det inga dokumenterade och fastlagda rutiner för hur en ansökan ska behandlas oavsett om det är ett nytt ärende eller ett redan pågående ärende. Enligt intervjuerna hanterar dessutom Köpings två handläggargrupper en inkommen ansökan på delvis olika sätt. När ett ärende aktualiserats inleds utredning omgående enligt Kolsvas handläggare. I Köping fördelas nya ärenden ut en gång per vecka varefter utredning skyndsamt inleds. Något konkret mål för inom vilken tid en utredning ska inledas finns varken i Kolsva eller i Köping enligt intervjuerna, utan enbart inriktning att det ska ske snarast. Det sker inte någon uppföljning av att en utredning faktiskt inleds i enlighet med lagen. 9.5.2.2 Utredning/bedömning Efter att ett ärende aktualiserats inleds en utredning. Biståndsbedömaren tar in de underlag som anses behövas. Det handlar i första hand om muntlig information, bl.a. från den enskilde och/eller dess anhöriga i samband med hembesök, men även information från omvårdnadspersonalen. Kompletterande information om den enskildes status inhämtas vid behov och om det är möjligt ifrån läkare, sjukgymnast, sjuksköterska och arbetsterapeut. Även i ärenden som redan är kända vid förvaltningen kommer kontakten ofta från den enskilde och/eller dess anhöriga men det förekommer också att kontakten kommer ifrån den direkta vårdpersonalen. Orsaken till att kontakt tas med biståndsbedömaren är oftast att personalen upplever ett behov av utökade insatser i någon form. Biståndsbedömaren sammanfattar sin utredning och gör en analys och bedömning. Biståndsbedömarna i Köping framför att målet är att besluten ska vara likvärdiga och att de inte tror att det skiljer så mycket mellan de olika handläggarnas beslut men att olika handläggare delvis kan ha olika syn. Biståndsenhetens chef menar att besluten kan spreta lite då vissa handläggare tenderar att vara mer generösa än andra. Enligt biståndsenhetens chef håller sig dock alla handläggare inom lagen, om än med viss variation. Biståndsenheten har regelbundna möten då man tar upp svårbedöma ärenden just för att främja likvärdigheten i bedömningarna. 11
9.5.2.3 Beslut Vid våra intervjuer är det ingen som direkt kan uttala sig om likvärdigheten mellan bedömningarna från kommundelsnämndens handläggare respektive vård- och omsorgsnämndens handläggare eftersom kontakten dem emellan är så begränsad. Förvaltningschefen för Vård & Omsorg uppger att det i det nya verksamhetssystemet kommer att vara lätt att plocka ut myndighetsrapportering där man utifrån vissa parametrar kan titta på likvärdigheten i besluten. Förvaltningschefen menar att det är viktigt att plocka ut dessa rapporter och analysera besluten för att säkerställa likvärdighet. Efter genomförd utredning formar biståndsbedömarna sitt beslut gällande insatser. Besluten framgår av de så kallade brukarkorten. Av brukarkorten framgår beslutets olika insatser i de fall det är aktuellt. Till varje insats kan handläggarna lägga till insatsinformation, bland annat mål och syfte med varje insats. Generellt anges dock inte mål och syfte med varje insats. Oftast anges endast ett övergripande mål och syfte, exempelvis trygghet i hemmet eller kvarboende. I samband med att kommunen inför ett nytt verksamhetssystem, vilket enligt plan ska ske i oktober 2013, kommer man även börja arbeta enligt modellen Äldres behov i centrum, ÄBIC. I denna modell beskrivs varje individs behov utifrån den internationella klassifikationen av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF). Enligt chefen för biståndsenheten kommer ÄBIC innebära att besluten blir mer detaljerade så att mål och syfte med de olika insatserna tydligare framgår. Vidare uppges uppföljningsansvaret bli tydligare. Det nya arbetssättet har även att göra med Socialstyrelsens föreskrifter gällande bemanning på demensboenden (SOSFS 2012:12). Föreskrifterna som var tänkta att träda i kraft 1 januari 2014 1 innebär att bemanningen på demensboenden ska utgå från insatser och behov. Det är alltså inte bemanningen som ska styra vilka insatser de boende får. Detta innebär att biståndshandläggarna måste fatta beslut om specifika insatser, inte bara om plats på ett demensboende. Vård- och omsorgsnämnden samt kommundelsnämnden kommer att fatta beslut om individuella insatser för alla personer på särskilda boenden, alltså inte enbart personer på demensboenden. I dagsläget är inte beslut om särskilt boende samt beslut om trygghetslarm tidsbegränsade. I övrigt är besluten generellt tidsbegränsade till ett år. Besluten kan dock begränsas till kortare tid än så också beroende på vad det handlar om för beslut. Dessutom kan alla beslut omprövas tidigare om behov uppstår. Efter avslutad utredning skickas beslutet och brukarkortet till verkställigheten i kommunens verksamhetssystem. Dessutom uppger biståndshandläggarna i Köping att de i verksamhetssystemets löpande anteckningar gör anteckningar om beslutet. I verksamhetssystemet skickas ett meddelande till verkställigheten om att det finns information i de löpande anteckningarna. Kolsvas biståndshandläggare skriver antingen ett mejl till hemtjänstgruppen när ett beslut har fattats eller så ringer hon direkt till gruppen. Dessutom överlämnas hela utredningen till personalgruppen. Vid nya eller ändrade ärenden skriver personalen ut brukarkortet. Detta överlämnande av ärenden till verkställighet finns i Kolsva beskrivet i en dokumenterad rutin medan det inte gör det i Köping. 1 Socialstyrelsen har beslutat att skjuta upp föreskrifternas ikraftträdande till någon gång under 2015. Både reglerna för boenden med personer med demenssjukdom och reglerna för alla andra äldreboenden kommer då att ändras. Socialstyrelsen vill införa båda regelverken som ett enda paket och har därför beslutat att låta båda träda i kraft under 2015. 12
9.5.2.4 Verkställighet Enhetschef ansvarar för att insatsen verkställs och blir utförd enligt det beslut som biståndshandläggarna upprättat. Inom hemtjänsten i såväl Kolsva som i Köping finns det utsedda personer som ansvarar för att planera in insatserna i personalens schema. I Kolsva finns rutinbeskrivning av vad planeringen ska bestå av. I denna rutin framgår att det är två personal som har ansvar för att skriva in nya saker i planeringen, det framgår dock inte vilken funktion i verkställigheten som ansvarar för planeringen. I Köping finns en checklista som anger vilka moment som ska genomföras när det kommer en ny brukare. Av denna checklista framgår att insatser ska skrivas in i planeringssystemet TES. Det finns dock ingen beskrivning av vad planeringen ska bestå av. I likhet med i Kolsva framgår det inte heller i rutinerna i Köping vilken funktion i verkställigheten som ansvarar för planeringen. Utifrån brukarkortet tas en genomförandeplan fram som innehåller mer detaljerade mål. Enligt rutinerna i Köping ska genomförandeplanen upprättas inom fyra veckor efter att insatser har påbörjats eller inflyttning skett i särskilt boende. Kolsvas rutiner anger att en genomförandeplan ska vara upprättad 14 dagar efter att insatser har påbörjats eller inflyttning i särskilt boende har skett. Som framgår av stycke 9.1 Organisation ovan är biståndsbedömarna i Köping indelade i två grupper. De biståndsbedömare vi intervjuat representerar en av dessa två grupper och i den gruppen träffar biståndsbedömarna verkställighetspersonal en gång per vecka i samband med teamträffar. Eftersom den gruppen biståndshandläggare vi träffat jobbar mot sex olika verkställighetsgrupper träffar biståndshandläggarna respektive team var sjätte vecka. Vid dessa träffar diskuterar man alla brukare vilket enligt våra intervjuer brukar innebära att det för åtminstone några brukare blir justeringar vad gäller deras beslut. Vid behov kan biståndsbedömarna på dessa träffar dessutom förtydliga mål och syfte med de olika insatserna i besluten. I Kolsva kallas motsvarande träffar för omvårdnadsmöten och hålls en gång i månaden. Syfte och upplägg är detsamma i Kolsvas omvårdnadsmöten som i Köpings teamträffar. Även om det i Kolsva enligt uppgift finns en rutin som anger att verksamheten ska bekräfta att uppdraget är mottaget saknas det enligt våra intervjuer en fastställd rutin för uppföljning av att verkställighet av beviljade insatser sker. Från biståndsbedömarna finns således ingen aktiv bevakning eller uppföljning av att verkställighet sker. Biståndsbedömarna uppger dock att de ibland ringer till hemtjänstgrupperna för att kontrollera att verkställighet har skett i enlighet med besluten. När det gäller beslut om plats i särkilt boende sker uppföljning eftersom ej verkställda beslut kvartalsvis ska rapporteras till Inspektionen för vård och omsorg. I Kolsva finns som tidigare nämnts en rutin som anger att verksamheten ska bekräfta att ett uppdrag är mottaget men där liksom i Köping finns det ingen rutin för uppföljning av att verkställighet faktiskt sker efter att uppdraget är mottaget. Även om biståndshandläggarna i samband med teamträffarna i Köping och omvårdnadsmötena i Kolsva kan följa upp att verkställighet har skett är den slutsats vi drar av ovanstående att det i dag inte finns någon fungerande uppbyggd rutin från biståndsbedömarna (myndigheten) att bevaka att verkställighet sker. Detta innebär att när biståndsbedömarna fattat sitt beslut och skickat underlag till verkställigheten så sker i regel ingen aktiv uppföljning från biståndsbedömarnas sida om beslutet är verkställt eller ej. 13
9.5.2.5 Uppföljning Uppföljning av insatser är en mycket viktig fråga inom ramen för handläggningsprocessen såväl för den enskilde som för kommunen. Här möjliggörs uppföljning av om målet för de insatser som beslutats uppnåtts och om de utförts med en rimlig kvalitet. För kommunen finns även möjlighet att följa upp resursåtgång genom den direkta kopplingen mellan insats, tid och personal. Vi har tidigare nämnt att alla beslut är tidsbegränsade förutom beslut om trygghetslarm och särskilt boende. Förutom den uppföljning som sker vid teamträffar/omvårdnadsmöten följer biståndsbedömarna upp besluten när det är dags att ompröva ärendet. Handläggaren i Kolsva uppger att hon hinner med alla uppföljningar inom ett år medan biståndshandläggarna i Köping uppger att de inte gör det i samtliga fall. I och med att även brukare inom särskilda boenden nu ska få beslut om specifika insatser uttrycker handläggarna i både Köping och Kolsva en oro för att det kommer bli svårt att hinna med alla uppföljningar. I Köping uppger emellertid förvaltningschefen att förvaltningen har signalerat till nämnden om att det nya arbetssättet kommer att kräva personell förstärkning. Vare sig i Köping eller i Kolsva används dokumentationen från verkställigheten som underlag för uppföljning. Detta trots att det i Vård & Omsorgs dokumentationsrutiner står att en del av syftet med dokumentationen är att säkra att det finns ett underlag för uppföljning av insatserna. 9.5.3 Våra kommentarer Av förvaltningslagen ( 7) framkommer att i varje ärende där någon enskild är part ska ärendet handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Syftet med lagtexten är att sätta den enskilde i centrum. Tar utredningen för lång tid kan den enskilde uppleva sig vara utsatt för godtycke och han saknar också möjligheter att överklaga om det saknas beslut i ärendet. Vad som kan menas med rimlig tid för utredning av ett ärende anges inte exakt men tiden bör inte vara utsträckt. Begäran och beslut om insatser enligt 4 kap. Socialtjänstlagen (SoL) ska utredas enligt 11 kap. SoL och ska i övrigt handläggas enligt bestämmelser i SoL. Av 11 kap. 1 i SoL framgår att nämnden utan dröjsmål ska inleda en utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärd från nämndens sida. Detta innebär att det inte är förenligt ur rättssäkerhetssynpunkt att avvakta en utredning med hänsyn till hög arbetsbelastning eller att insatsen inte finns tillgänglig. Utifrån den information vi erhållit från intervjuerna är vår bedömning att handläggarna i denna del arbetar på ett sätt som är förenligt med externa regler. Vår bedömning är dock att detta är ett område där såväl vård- och omsorgsnämnden som kommundelsnämnden, med utgångspunkt från övergripande mål, rutinbeskrivningar och riktlinjer, bör utveckla målformuleringar och fastställa tydligare kvalitetsmål som sedan kan följas upp. Detta är viktigt både ur den enskildes synvinkel, men även i fråga om resursdiskussioner för biståndsbedömning. Genom att tydliggöra mål för handläggningen på detta sätt underlättas en uppföljning av om handläggningsprocessen klarar att leva upp till satta lagstiftningens intentioner och egna målsättningar, om inte kan en diskussion om orsaker inledas. Vidare konstaterar vi att vård- och omsorgsnämnden saknar dokumenterade rutiner för hur en ansökan ska hanteras samt att nämndens två handläggargrupper förefaller hantera ansökningar på olika sätt. Vi menar att det är viktigt med tydliga rutiner för detta samt att ärendehanteringen i kommunen sker på ett likvärdigt sätt. Det gäller såväl mellan vård- och omsorgsnämndens olika handläggargrupper som mellan de två nämnderna som hanterar kommunens äldreomsorg. Därtill 14
anser vi att det är viktigt att handläggarna arbetar i enlighet med de dokumenterade rutiner som finns. Om de av rutinerna beskrivna arbetssätten anses vara för byråkratiska bör en förändring/uppdatering av rutinerna övervägas i stället för att avsteg sker från rutinerna. Som framgått tidigare har vi i granskningen även försökt följa upp vem som har ansvar för att bevaka att verkställighet av de insatser som beslutas inleds. Utgångspunkten är att ett beslut om bistånd enligt 4 kap SoL gäller enligt 16 kap SoL omedelbart och därmed ska även verkställighet ske omedelbart. Vår granskning har visat att det inte finns någon tydlig rutin för att följa upp att verkställighet sker. Vårt intryck är att när biståndsbedömaren fattat sitt beslut om insatser så lämnas ansvaret för att bevaka verkställighet över till funktioner i verkställigheten. Vi menar att det är av stor vikt att en formell uppföljning sker av att de beslutade insatserna inleds. Enligt vårt synsätt är detta ett ansvar för biståndsbedömarna. Även om det i Kolsva finns en rutin som anger att verksamheten ska bekräfta att de mottagit uppdraget menar vi att det borde ske en uppföljning av att verkställighet faktiskt inleds i enlighet med uppdraget. Vidare menar vi att det sätt på vilket överlämnandet av ärenden till verkställighet hanteras i Köping borde dokumenteras i en rutin. I externa föreskrifter tydliggörs att den individuella planering som görs i utrednings- och bedömningsfasen, och som har betydelse för beslut om insatser, ska dokumenteras. Av dokumentationen bör det bland annat framgå vilka mål som gäller för respektive insats. Vår granskning visar att biståndsbedömarna inte arbetar på ett sätt som vi bedömer överensstämmer med Socialstyrelsens allmänna råd i denna del av handläggningsprocessen. Detta eftersom det såväl i intervjuerna som i vår aktgranskning framkommit att det av dokumentationen i regel inte framgår mål och syfte för varje insats, i stället anges ett övergripande syfte som oftast är trygghet i hemmet eller kvarboende. Mot den bakgrunden ser vi positivt på att detta enligt uppgift kommer att förbättras i och med införandet av det nya verksamhetssystemet. Vi anser att det faller på biståndshandläggaren/myndigheten att upprätta en individuell planering i samband med sin utredning och sitt beslut och även att ansvara för uppföljning av denna. Det åligger sen ansvariga i verkställigheten att i samråd med personalgruppen och den enskilde att diskutera hur de aktuella stödinsatserna ska genomföras och hur målen i den individuella planeringen ska uppnås. Den grundläggande individuella planeringen ska utgöra grunden för biståndshandläggarens uppföljning av om de beslutade insatserna lett till de uppsatta målen och ska fungera som ett stöd för planering och genomförande av verkställighet. Planeringen av verkställigheten ska dokumenteras i en genomförandeplan. När det gäller genomförandeplanerna är vår uppfattning att man inom kommunen bör ha samma mål för inom vilken tid en genomförandeplan ska vara upprättad. I dagsläget skiljer det sig mellan vård- och omsorgsnämnden och kommundelsnämnden när det gäller denna punkt. När det gäller rutinerna för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden menar vi att det vore en fördel om det av rutinerna framgår vilken funktion i verkställigheten som ansvarar för planeringen. Utöver de grundläggande krav som anges via lagstiftning m.m. bör även arbetet som sker såväl bland biståndshandläggarna som i verksamheten bottna i de verksamhetsmål som nämnden angivit för verksamhetsområdet och som sedan bryts ned till kvantitativa och kvalitativa mål för respektive enhet. Vi menar alltså att när den enskilde personalen arbetar med den enskilde 15
brukaren såväl i utredningsfasen som i verkställighet ska man i sin inriktning av arbetet präglas av nämndens övergripande inriktning och värdegrund för verksamheten. När det gäller uppföljning av de beslutade insatserna ser vi positivt på att biståndshandläggarnas beslut i regel är tidsbegränsade. Vår uppfattning är dock att kommunen med fördel kan sträva efter så korta beslut som möjligt med omprövningar så ofta som möjligt. Vidare menar vi att nämnderna måste säkerställa att uppföljning av insatserna sker inom den tid som anges i nämndernas riktlinjer. Dessutom anser vi att uppföljning tillsammans med brukaren bör ske fler gånger än vid omprövning av beslutet. Vi ser positivt på att vård- och omsorgsnämnden samt kommundelsnämnden kommer att börja fatta beslut om individuella insatser även för brukare på särskilda boenden. 9.6 Aktgranskning Aktgranskning har gjorts av 20 ärenden inom äldreomsorgen, varav tio i Köping och tio i Kolsva. Detta innebär att resultatet endast går att betrakta som ett stickprov samt att det ej kan tas som en helhetsbild för hur biståndsbedömningen dokumenteras. Granskningen visar att genomförandeplaner inte finns i akterna. I vissa delar av utredningarna framgår det inte på ett tydligt sätt vad som är handläggarens bedömning och vad som är andras bedömningar. Samtliga akter saknar innehållsförteckning. När det gäller de granskade akterna i Kolsva är det i övrigt god ordning där utredning och dokumentation enkelt kan följas. Av akterna framgår när omprövning av beslut har skett. Vad som händer i ett ärende mellan beslut och omprövning av beslut är lätt att följa eftersom dokumentation från verkställigheten finns i akterna. I Köping saknas såväl utredning som dokumentation i vissa akter. I regel framgår det inte av besluten vilka insatser som beviljats. Av själva beslutet framgår endast att sökanden beviljas hemtjänstinsatser sedan sker en hänvisning till brukarkortet, exempelvis: beslutet gäller insatser i enlighet med brukarkortets insatsplan (se bilaga brukarkort). I flera av akterna framgår inte heller om beslutet har omprövats eller ej. I Köping har förvaltningen fattat ett beslut om att dokumentationen från verkställigheten inte ska finnas i biståndsenhetens akter eftersom dokumentationen finns tillgänglig via verksamhetssystemets löpande anteckningar samt att akterna skulle bli så tjocka om alla dokumentation skulle sparas där. Av Vård & Omsorgs dokumentationsrutiner framgår dock att enhetschefen ska se till att det upprättas en personakt för varje brukare med den sociala dokumentationens originalhandlingar. Vid våra intervjuer har det varit lite oklart hur detta ska tolkas. 9.6.1 Våra kommentarer Även om vi enligt ovan har funnit vissa brister i de granskade akterna, framförallt i vård- och omsorgsnämndens akter, är vår bedömning att akterna på det stora hela är i god ordning och att de ger ett neutralt och tjänstemannamässigt intryck. Vi menar att det är en fördel om genomförandeplaner samt dokumentation från verkställigheten tillförs akterna. 16
9.7 Avslutande diskussion Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningens syfte och dess revisionsfrågor är följande. Finns det ändamålsenliga riktlinjer och rutinbeskrivningar för biståndsbedömning och handläggning av biståndsärenden? Vård- och omsorgsnämnden har antagit riktlinjer för biståndsbedömning i form av Vägledningsdokument för biståndsbedömning av insatser enligt SoL för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Dokumentet utgör enligt vår mening en bra grund för handläggningsprocessen. Vissa delar av dokumentet skulle dock behöva uppdateras. Kolsva kommundelsnämnd har inte antagit dessa riktlinjer men biståndsbedömningen utgår ändå från dem. Vi anser att dokumentet formellt bör antas av nämnden. Finns det dokumenterade rutiner för överlämnande av ärenden till verkställighet? Vår granskning visar att det i Köping inte finns några dokumenterade rutiner för överlämnande av ärenden till verkställighet medan det i Kolsva finns dokumenterade rutiner gällande detta. Finns det dokumenterade rutiner för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden? I såväl Kolsva som i Köping finns det rutiner för planering av insatser utifrån överlämnade ärenden. Vi menar dock att de bör kompletteras med en beskrivning av vilken funktion i verkställigheten som ansvarar för planeringen. Målinriktning och måluppfyllelse för biståndshandläggningen. Eftersom sedan 2013 har börjat arbeta men en ny typ av målstyrning finns ännu inga mätningar av måluppfyllelsen att ta del av. Vår uppfattning är att målinriktningen på nämndnivå är tydlig men att indikatorer behöver tas fram för att måluppfyllelsen ska kunna mätas på ett ändamålsenligt sätt. Finns ett system för uppföljning av att insatserna är ändamålsenliga och effektiva? I såväl Kolsva som Köping följs alla brukare upp med jämna mellanrum på omvårdnadsmöten respektive teamträffar. Mer systematisk uppföljning utifrån de beslutade insatserna sker i regel en gång per år i och med att de flesta beslut är tidsbegränsade till ett år. Vi ser positivt på att båda nämnderna arbetar med tidsbegränsade beslut. Vår uppfattning är dock att kommunen med fördel kan sträva efter så korta beslut som möjligt med omprövningar så ofta som möjligt. Vidare menar vi att nämnderna måste säkerställa att uppföljning och omprövning av besluten sker enligt plan. Dessutom anser vi att uppföljning tillsammans med brukaren bör ske fler gånger än vid omprövning av beslutet. Finns ett datastöd som ger möjlighet till adekvat uppföljning? I det verksamhetssystem som i dag används i kan handläggarna lägga in bevakning på när uppföljning ska ske. Själva uppföljningen sker dock inte i systemet. Det nya verksamhetssystemet, som enligt plan kommer att införas i oktober 2013, ger enligt uppgift möjlighet till adekvat uppföljning i själva systemet. 17
Finns ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma bedömningsgrunder mellan biståndshandläggare? Mellan vård- och omsorgsnämndens handläggare råder ett gemensamt förhållningssätt och man strävar efter att bedömningarna ska vara så likvärdiga som möjligt. Det förekommer dock viss variation i bedömningsgrunderna. Eftersom kontakten mellan vård- och omsorgsnämndens och kommundelsnämndens handläggare är näst intill obefintlig finns inget gemensamt förhållningssätt dem emellan. Som vi ser det utgör detta en risk för att bedömningarna i Kolsva respektive Köping skiljer sig åt. Det innebär dock inte med automatik att det görs olika bedömningar. Det nya verksamhetssystemet ger enligt uppgift goda möjligheter till att ta ut myndighetsrapporter där förvaltningen utifrån olika parametrar kan bedöma likvärdigheten i besluten. Ur ett kommunperspektiv menar vi att möjligheten till myndighetsrapportering bör nyttjas för att säkerställa likvärdighet i besluten mellan såväl handläggarna i Köping som mellan Köpings och Kolsvas handläggare. Som framgår av vissa av svaren på revisionsfrågorna ovan samt i övrigt i rapporten finns det betydande skillnader mellan kommundelsnämnden och vård- och omsorgsnämnden vad gäller organisation, arbetssätt och rutiner. Vi ser en risk för att det kan leda till skillnader i den service medborgarna/brukarna i slutändan får vilket vi ser som ett stort problem. Ur ett kommunperspektiv ser vi därmed ett stort behov av ökad samverkan och samsyn mellan kommundelsnämnden och vård- och omsorgsnämnden. Dag som ovan Andreas Wendin Konsult, offentlig sektor Lena Forssell Certifierad kommunal yrkesrevisor 18