Rapportsammandrag Stadsrevisionen 7 oktober 2015 Göteborgs Stads mottagande av ensamkommande barn Bakgrund Ensamkommande barn är personer under 18 år som kommer till Sverige utan vårdnadshavare. Under de senaste åren har antalet ensamkommande barn ökat starkt. År 2013 tog Göteborg emot 124 ensamkommande barn. År 2014 ökade detta till 416 barn. Ökningen innebär att berörda nämnder måste handlägga betydligt fler ärenden än tidigare. Vissa stadsdelsnämnder har dessutom haft begränsade erfarenheter av att ta emot ensamkommande barn. Stadsrevisionen har därför bedömt att det finns en risk att de ensamkommande barnens rättigheter inte tillgodoses, eller att det inte sker på ett ändamålsenligt sätt. Stadsrevisionen har endast granskat kommunens ansvar för de ensamkommande barn som anvisas till Göteborg. De barn som vistas tillfälligt i Göteborg, i väntan på att anvisas till en kommun, omfattas alltså inte av granskningen. Kraftigt ökat mottagande Under granskningen har antalet ensamkommande barn som kommer till Göteborgs Stad hela tiden ökat. Från årsskiftet till och med siste september år 2015 hade 830 ensamkommande barn anvisats till Göteborg. Stadsledningskontorets prognos, i början av oktober, är att cirka 1 000 ensam kommande barn kommer att anvisas till kommunen under året. Det innebär att vårens prognos har fördubblats. Det är viktigt att understryka att vår granskning genomfördes i ett läge där situationen inte var lika akut som den har utvecklats till att bli. Både Migrationsverket och Göteborgs Stad har fått vidta extra åtgärder för att hantera den nuvarande situationen. I den situation Göteborgs Stad befinner sig i nu, måste de akuta behoven ges företräde. Granskningen visar på brister som behöver tas om hand i det fortsatta arbetet. Stadsrevisionen 1
Granskningens utgångspunkter Syftet med granskningen har varit att bedöma om de granskade nämnderna tillgodo ser de ensamkommande barnens rättigheter och om det sker på ett ändamålsenligt sätt. För att kunna bedöma detta har vi granskat om: 1. kvaliteten är tillfredsställande i stadsdelsnämndernas utredningar av barnens behov av stöd 2. kvaliteten är tillfredsställande i stadsdelsnämndernas planering, genomförande och uppföljning av den vård barnen får 3. kvaliteten är tillfredsställande i överförmyndarnämndens utredningar om att förordna gode män 4. överförmyndarnämndens tillsyn fungerar av hur de gode männen utför sina uppdrag 5. stadsdelsnämndernas mottagande av barnen i grundskolan fungerar, med fokus på studiehandledning på modersmålet 6. samverkan mellan granskade nämnder fungerar. Granskade nämnder är stadsdelsnämnderna Angered och Norra Hisingen, överförmyndarnämnden, social resursnämnd och kommunstyrelsen. Stadsdelsnämnderna behöver säkerställa kvaliteten i socialtjänstens verksamhet Stadsdelsnämnderna är ansvariga för att se till att socialtjänstens verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter. Granskningen visar på brister i handläggningen av ensamkommande barn i både Angered och Norra Hisingen. Bristerna innebär att krav och mål enligt lag, föreskrift och rutiner inte har uppfyllts. Våra iakttagelser gäller barn som kom till Göteborg hösten år 2014. Vi har bland annat funnit att vissa av nämndernas placeringsbeslut inte motsvarade lagens krav barnavårdsutredningar inte alltid blev klara i tid barn placerades i ej utredda hem vården inte alltid övervägdes var sjätte månad handläggningen av särskilt förordnade vårdnadshavare inte alltid varit skyndsam journalföring och dokumentation har brustit. Nämnderna har under tiden som vår granskning pågått vidtagit en del åtgärder. Mer personal har anställts, rutinbeskrivningar och arbetssätt har i vissa avseenden förändrats och det planeras för ytterligare kontroller för att säkerställa handlägg 2 Stadsrevisionen
ningen. Samtidigt väntas ett fortsatt högt mottagande av ensamkommande barn. Personalsituationen inom socialtjänsten är också ansträngd. Det är omständigheter som tyder på en ökad risk för fortsatta brister. Stadsrevisionen kan konstatera att det finns och har funnits rutinbeskrivningar och arbetssätt med syfte att säkerställa kvaliteten i socialtjänstens handläggning i båda stadsdelsnämnderna. Vi har dock konstaterat ett flertal brister i handläggningen. Stadsrevisionen bedömer att det inte har funnits en tillfredsställande kvalitet i utredningarna av de ensamkommande barnens behov av stöd. Vi bedömer också att det inte har funnits en tillfredsställande kvalitet i planeringen, genomförandet eller uppföljningen av den vård barnen har fått. Stadsrevisionen rekommenderar stadsdelsnämnderna Angered och Norra Hisingen att säkerställa kvaliteten i socialtjänstens handläggning av ensamkommande barn. Stadsdelsnämnderna behöver ha beredskap för förändringar i mottagandet Varje enskilt ensamkommande barn ska handläggas så att krav och mål i lag och föreskrifter uppfylls. Detta gäller oavsett om mottagandet av ensamkommande barn är högt eller lågt. Det är stadsdelsnämndernas ansvar att se till att det finns tillräckliga resurser i verksamheten och att det finns ändamålsenliga rutinbeskrivningar och arbetssätt. Det är stadsrevisionens bedömning att det finns behov av ökad beredskap för att möta ett ökat mottagande av ensamkommande barn. En ökad beredskap handlar delvis om förmågan att ställa om rutiner och arbetssätt utifrån de särskilda krav som en hastig och kraftig ökning av mottagandet ställer på verksamheten. I vissa situationer kommer det också att handla om att tillföra mer resurser. Granskningen visar att det inte var tillräckligt att ställa om rutiner och arbetssätt i de två granskade stadsdelsnämnderna. Det har dessutom krävts tillskott av resurser. Stadsrevisionen konstaterar att detta kan hanteras på två sätt. Antingen genom att nämnderna gör nödvändiga omprioriteringar inom egen budgetram. Eller genom att nämndernas budgetram förstärks av kommunfullmäktige. Det är inte stadsrevisionens uppgift att i efterhand bedöma vilken typ av resursprioritering som borde ha gjorts. Vi kan dock konstatera att de åtgärder som har genomförts under vår granskning inte har varit tillräckliga. Risk för bristande likabehandling i Göteborgs Stad Stadsrevisionen har i revisionsrapporten visat på skillnader i socialtjänstens handläggning mellan de båda stadsdelarna. Detta utgör en risk för bristande likabehandling i Göteborgs Stad. Rutinbeskrivningen för handläggning av ensamkommande barn inom stadsdelarnas socialtjänst ska bland annat säkerställa likabehandling och rättssäkerhet. Någon uppföljning av om rutinbeskrivningen har haft denna effekt har inte genomförts. Stadsrevisionen har också noterat att rutinbeskrivningen som sådan i vissa avseenden inte ger tillräckligt tydlig vägledning att risk för bristande likabehandling kan uteslutas. Stadsrevisionen 3
Det finns en risk att de brister vi har sett i Angered och Norra Hisingen finns i fler stadsdelsnämnder, vilket i så fall är ett väsentligt problem som behöver hanteras. Överförmyndarens lämplighetsbedömning av de gode männen Överförmyndarnämnden ansvarar för att utse gode män till ensamkommande barn. En god man ska vara rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig. Den gode mannen ska ta tillvara barnets intressen när föräldrarna själva inte kan göra det. Den gode mannen är barnets vårdnadshavare och förmyndare. Förvaltningen kontrollerar om personer som är intresserade att förordnas som gode män förekommer i belastnings- och socialregistret. Det tas även en kreditupplysning. Vår granskning visade att det i vissa fall gått lång tid mellan registerutdrag och förordnande (upp till fyra år). Det framgick inte heller tydligt hur resultatet av genomförda kontroller skulle bedömas i nämndens handläggning. Förvaltningen har nyligen tagit fram en rutinbeskrivning. Kontroll mot belastningsregistret och kreditupplysning ska numera göras vartannat år på samtliga gode män. Personer som förekommer i belastnings- eller socialregistret eller har betalningsanmärkningar ska numera inte förordnas. Regeringen har dock påpekat att även om omfattningen av kontrollerna får avgöras från fall till fall, borde överförmyndaren utnyttja möjligheten att kontrollera såväl belastningsregistret som Kronofogdemyndighetens register inför varje förordnande. Stadsrevisionen bedömer att kvaliteten i överförmyndarnämndens utredningar är tillfredsställande, utifrån de krav som ställs i lagstiftningen. Vi bedömer dock att nämnden bör ta ställning till den principiella frågan om kontrollernas omfattning och frekvens. Överförmyndarens tillsyn av gode män bör stärkas De gode männen står under överförmyndarnämndens tillsyn. Nämndens tillsyn utgår från de gode männens skriftliga redovisningar till nämnden. Den nya rutinbeskrivningen, som innebär regelbundna registerkontroller, medför att nämnden får ytterligare en informationskälla för tillsynen. I övrigt förlitar sig nämnden på att andra aktörer såsom skola och socialtjänst skickar in klagomål. Vi har dock funnit att andra aktörer inte alltid lämnar skriftliga klagomål till överförmyndaren, i situationer då de haft synpunkter på hur de gode männen utfört sitt uppdrag. Det saknas också kriterier för hur uppgifterna i de skriftliga redovisningarna ska rimlighetsbedömas. Stadsrevisionen bedömer att det finns risk att det inte kommer överförmyndarnämnden till känna, om gode män för ensamkommande barn inte sköter sina uppdrag. Vi bedömer också att överförmyndarnämnden behöver förtydliga hur nämndens rimlighetsbedömningar av de gode männens redovisningar ska göras. Stadsrevisionen rekommenderar överförmyndarnämnden att stärka tillsynen över de gode männen för de ensamkommande barnen. 4 Stadsrevisionen
Överförmyndarnämnden bör förtydliga och säkerställa sina rutiner Stadsrevisionens granskning har visat att överförmyndarnämndens rutinbeskrivningar, på några områden, behöver förtydligas. Det finns till exempel ingen rutinbeskrivning för hur rimlighetsbedömningen ska göras inom ramen för tillsynen. Vi har även konstaterat att överförmyndarnämnden inte gör någon egen uppföljning av att de rutinbeskrivningar som finns kring handläggningen av gode män för ensamkommande barn följs. Det innebär att det finns risk för att rutinerna inte följs. Stadsrevisionen rekommenderar överförmyndarnämnden att förtydliga rutinbeskrivningarna för handläggningen av gode män för ensamkommande barn. Stadsrevisionen rekommenderar överförmyndarnämnden att stärka den interna kontrollen över att rutinbeskrivningarna för handläggningen av gode män för ensamkommande barn följs. Kartläggningen av nyanlända elever i grundskolan bör förbättras Skolverkets allmänna råd anger att skolorna bör kartlägga de nyanlända elevernas kunskaper och ha rutiner för hur och av vem kartläggningen ska genomföras och dokumenteras. Stadsrevisionen har kunnat konstatera att de kartläggningsmaterial som finns på de granskade skolorna i Angered och Norra Hisingen inte omfattar samtliga ämnen. Det finns därmed en risk att elevernas kunskaper inte kartläggs på ett likvärdigt sätt i alla ämnen. Vi har också sett exempel på att det i Norra Hisingen inte har funnits någon dokumenterad kartläggning för de elever som vi granskade samt att rutinbeskrivningar har saknats för hur och av vem kartläggningen ska genomföras och dokumenteras. Stadsrevisionen rekommenderar stadsdelsnämnderna Angered och Norra Hisingen att säkerställa att de nyanlända elevernas kunskaper kartläggs i samtliga ämnen. Stadsrevisionen rekommenderar stadsdelsnämnden Norra Hisingen att säkerställa att det finns fungerande rutiner för att genomföra och dokumentera kartläggningar av de ny anlända elevernas kunskaper. De nyanlända eleverna får studiehandledning på modersmålet Elever som inte har svenska som modersmål behöver ofta studiehandledning för att tillgodogöra sig undervisningen. Studiehandledning är alltså handledning på elevens modersmål för att hjälpa eleven att nå kunskapskraven. En elev ska enligt skolförordningen få studiehandledning om eleven behöver det. Skolan bör även bedöma i vilken grad de nyanlända elevernas behov av studiehandledning har kunnat tillgodoses. Samtliga granskade elever fick studiehandledning på modersmålet. Det fanns inte någon dokumentation över hur granskade elevers behov av studiehandledning hade bedömts. Samtidigt fick vi vissa indikationer som tydde på att eleverna inte alltid fått studiehandledning i den omfattning som de hade behov av. Stadsrevisionen bedömer att detta sammantaget medför en risk för att elevernas tillgång till studiehandledning på modersmålet är otillräcklig. Stadsrevisionen bedömer därför att granskade stadsdelsnämnder bör säkerställa att studiehandledning på modersmålet ges i enlighet med de individuella behov eleverna har. Stadsrevisionen 5
Samverkan mellan nämnderna behöver utvecklas Stadsrevisionen bedömer att samverkan mellan granskade nämnder behöver utvecklas. Det handlar enligt vår bedömning, om än i olika delar, om behov av att förbättra både styrning, strukturer och samsyn för samverkan. Det är väsentligt att det finns en fungerande kommunikation mellan socialtjänst, gode män och boende. Vi har dock sett exempel på att det under perioder har varit svårt för dessa aktörer att komma i kontakt med varandra. Det är väsenligt att berörda nämnder ser till så att samverkan i enskilda ärenden fungerar tillfredsställande. Det finns risk att de gode männens engagemang minskar när arvodet halveras två månader efter att barnet får uppehållstillstånd. Samtidigt har vi kunnat visa på dröjsmål i stadsdelsnämndernas handläggning för att ta fram förslag till särskilt förordnad vårdnadshavare, vilket innebär att den gode mannens uppdrag kvarstår längre än önskvärt efter att barnet fått uppehållstillstånd. Det är väsentligt att stadsdelsnämnderna och överförmyndarnämnden samverkar för att övergången från god man till särskilt förordnad vårdnadshavare blir så smidig som möjligt för de ensamkommande barnen. Det finns risk att det finns klagomål på gode män som inte kommer överförmyndarnämnden till känna. Ett antal aktörer inom socialtjänst, skola och boendeverksamhet efterlyser också andra former, än skriftliga klagomål, för att lämna synpunkter på hur de gode männen utför sina uppdrag. Samtidigt betonar överförmyndarnämnden vikten av att få in skriftliga klagomål. För att inte ensamkommande barn ska riskera att fara illa, är det väsentligt att klagomål och synpunkter på de gode männen kommer överförmyndarnämnden till känna. Det är därför väsentligt att överförmyndarnämnden utvecklar samverkan med övriga aktörer. Slutligen har vi uppmärksammat att det finns ett utvecklingsbehov vad gäller att organisera den gemensamma planeringen av elevernas studiehandledning mellan grundskolorna i Norra Hisingen och studiehandledarna från utbildningsnämnden (Språkcentrum). Det finns därför ett behov av att stadsdelsnämnden utvecklar samverkan med utbildningsnämnden. 6 Stadsrevisionen
Stadsrevisionen Postadress: Box 2141, 403 13 Göteborg Besöksadress: Stora Badhusgatan 6, Göteborg Kontaktcenter: 031-365 00 00, kansli: 031-368 07 00 stadsrevisionen@stadsrevisionen.goteborg.se goteborg.se/stadsrevisionen