Handläggningsordning vid tillsyn och ändring av statliga byggnadsminnen
Inledning De statliga byggnadsminnena (SBM) utgörs av de från kulturhistorisk synpunkt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo. Genom byggnadsminnesförklaringen skall ett långsiktigt skydd och ett förstklassigt underhåll garanteras. Nödvändiga förändringar skall genomföras på ett sådant sätt att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas och underhåll skall utföras med material och metoder som är anpassade till byggnadens egenart. Merparten av byggnadsminnena nyttjas, vilket också utgör den bästa garantin för att de skall vårdas och underhållas. Vid valet av användning måste dock hänsyn alltid tas till byggnadens förutsättningar och de eventuella ändringar som blir följden av en ny användning måste kunna göras på byggnadens villkor. Varje ombyggnad eller restaurering av ett byggnadsminne måste genomsyras av ett antikvariskt synsätt under hela processen från det preliminära förslaget till det slutliga genomförandet. Huvudansvaret för vården av de statliga byggnadsminnena ligger hos ett tiotal förvaltande myndigheter, bl.a. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, Statens järnvägar och Sjöfartsverket. Det nationella kulturarvet, d.v.s. det urval fastigheter och anläggningar för vilka det i ett nationellt historiskt perspektiv ansetts vara av betydelse att de ägs av staten, förvaltas huvudsakligen av Statens fastighetsverk. För att säkerställa en noggrann och kvalificerad omvårdnad om statens slott och vissa andra statliga byggnadsminnen, som har behov av det, får de förvaltande myndigheterna i enlighet med 11 förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen (FSBM) och i samråd med RAÄ utse slottsarkitekter. En slottsarkitekt kan utses för ett eller flera byggnadminnen och har till uppgift att vara rådgivare åt den förvaltande myndigheten. För slottsarkitekten skall myndigheten utfärda en instruktion. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har enligt 5 FSBM tillsyn över de statliga byggnadsminnena och skall enligt 7 pröva frågor om tillstånd till ändringar som strider mot skyddsföreskrifterna. De rutiner avseende ändring av SBM som redovisas nedan är avsedda att underlätta hanteringen av mer omfattande och komplicerade ombyggnads- och restaureringsärenden. I de fall det är fråga om mindre eller enklare åtgärder torde endast delar av handläggningsordningen behöva tillämpas.
Tillsyn RAÄ:s tillsyn över de statliga byggnadsminnena innebär att RAÄ skall följa vård och underhåll av byggnaderna och bevaka att arbeten utförs på ett från kulturhistorisk synpunkt riktigt sätt och i enlighet med skyddsföreskrifterna. Respektive förvaltande myndighet bör ha regelbundna genomgångar av sitt SBM-bestånd med RAÄ, enligt ett särskilt program för tillsyn. Den förvaltande myndigheten bör också tillsammans med RAÄ genomföra regelbundna besiktningar av byggnadsminnena, då såväl behov av underhåll som planerade förändringar diskuteras. Även genomförda underhållsarbeten kan gås igenom. Besiktningarna kan göras med olika långa intervaller för olika objekt, beroende på hur stort förändringstrycket och underhållsbehovet är. Varje besiktning följs av en rapport eller minnesanteckningar, som redogör för vad man kommit fram till och som distribueras till alla berörda för kännedom. Underhåll av byggnadsminne Till underhåll räknas t.ex. omputsning, ommålning, omläggning av tak och utbyte av skadade delar, under förutsättning att samma material, utförande och metoder som befintliga används. För rena underhållsåtgärder krävs inte tillstånd enligt FSBM. RAÄ bör dock i god tid förslagsvis redan i samband med gemensamma genomgångar eller besiktningar av byggnadsminnesbeståndet informeras om vilka åtgärder som planeras. Detta är speciellt viktigt i de fall befintliga material eller färgtyper inte är de från antikvarisk synpunkt mest lämpliga och därför bör ersättas med mer traditionella. Ändring av byggnadsminne Frågan om tillstånd till ändring av SBM i strid mot skyddsföreskrifterna prövas av RAÄ. Om ändringen innefattar från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp prövas frågan av regeringen; RAÄ skall dock alltid yttra sig till regeringen i dessa ärenden. Enligt den praxis som utvecklats prövar regeringen mycket sällan frågor om ändring av byggnadsminne. Tillstånd enligt FSBM krävs inte för ändrad användning av byggnadsminnet, såvida inte den nya användningen medför ändring eller ingrepp som strider mot skyddsföreskrifterna. Däremot krävs bygglov enligt plan- och bygglagen (PBL). Om den förvaltande myndigheten är osäker på vad som är tillståndspliktig ändring kan besked lämnas av RAÄ. Frågan om ändringen är av sådant slag att den skall prövas av regeringen avgörs av RAÄ från fall till fall. Vad är ändring? Med ändring avses alla åtgärder som inte är rent underhåll eller mycket enkla reparationsåtgärder. Exempel på ändring är: Rivning Flyttning av byggnad Ombyggnad, tillbyggnad, påbyggnad Borttagande eller ändrad utformning av byggnadsdelar Upptagande eller igensättning av fönster och dörrar Byte av material eller färgtyp
Ny färgsättning Utbyte eller komplettering av konstruktion Nya installationer, såsom el- och rördragningar och ventilation Lösa tillskott, t.ex. skyltar, som påverkar byggnadens karaktär eller arkitektoniska helhetsverkan. Handläggning När en ombyggnad, restaurering eller annan ändring av ett SBM planeras är det lämpligt att den myndighet som förvaltar byggnadsminnet i god tid kontaktar RAÄ för en informell genomgång. Under denna går man igenom motiveringen till byggnadsminnesförklaringen och syftet med den. Förvaltaren redogör för mål och syfte med de planerade åtgärderna. Konsekvenserna bör noggrant gås igenom, så att RAÄ kan informera om vilka av åtgärderna som strider mot skyddsföreskrifterna och vilka restriktioner som kan komma att gälla. Alternativa lösningar kan också diskuteras. Det kan i detta sammanhang påpekas, att alla ändringar inte behöver vara tillståndspliktiga vissa åtgärder kan beröra en byggnad eller byggnadsdel inom byggnadsminnet som inte omfattas av skyddsföreskrifterna. I vissa fall bör den förvaltande myndigheten redan i detta skede låta utföra en antikvarisk-teknisk förundersökning för att det skall vara möjligt att bedöma om projektet överhuvudtaget är genomförbart. Allt som framkommit under samrådet bör dokumenteras skriftligt i minnesanteckningar. Med dessa och i förekommande fall resultatet av den antikvarisk-tekniska förundersökningen som grund upprättas sedan programhandlingar/motsvarande. I programhandlingarna skall principerna för alla ändringar som berör skyddade delar även installationer redovisas och konsekvenserna skall framgå. Det skall också vara utrett vilka krav som kan komma att ställas ifråga om brandsäkerhet och arbetsmiljö m.m. Den konsult som utarbetar programmet bör samarbeta med en byggnadsantikvarie (person med byggnadsantikvarisk kompetens) och i erforderliga fall med konservator eller annan specialist. Programhandlingarna jämte en ansökan om tillstånd till åtgärderna lämnas till RAÄ. Som grund för ansökan skall bifogas en utredning om vilka särskilda skäl som motiverar ett avsteg från skyddsföreskrifterna. I det fall handlingarna inlämnas direkt från konsulten eller slottsarkitekten inlämnar den förvaltande myndigheten en formell ansökan till RAÄ. Om handlingarna är ofullständiga begär RAÄ in kompletterande handlingar. RAÄ och den förvaltande myndigheten kan också komma överens om att vissa delar av programmet omarbetas innan RAÄ tar ställning. Om några av åtgärderna är bygglovpliktiga är det lämpligt att den förvaltande myndigheten i detta skede samråder med byggnadsnämnden. I det fall fast fornlämning berörs bör även samråd ske med länsstyrelsen. RAÄ inhämtar normalt yttranden från länsmuseet/motsvarande, länsstyrelsen och kommunen. I det fall byggnadsminnet ingår i en miljö av riksintresse enligt naturresurslagen samråder RAÄ alltid med länsstyrelsen och kommunen. Efter prövning meddelar RAÄ principtillstånd, d.v.s. tillstånd att ändra byggnadsminnet i huvudsak i enlighet med insända handlingar. I detta kan RAÄ precisera sina krav och villkor, t.ex. angående utförande och detaljer eller om eventuell antikvarisk-teknisk förundersökning, om sådan inte redan gjorts. Tillståndet gäller bara under de förutsättningar som är kända när tillståndet ges. I principtillståndet anger RAÄ vilka handlingar som krävs för slutlig prövning samt att arbetena inte får påbörjas innan slutgiltiga handlingar godkänts. Med utgångspunkt i de krav och villkor som ställs i principtillståndet upprättas arbetshandlingar. Dessa skall redovisa alla ingrepp och vara så detaljerade att de kan ligga till grund för arbetets genomförande. Arbetshandlingarna bör utarbetas i samråd med den byggnadsantikvarie som medverkat under programskedet. Arbetshandlingarna och en ansökan om tillstånd lämnas till RAÄ, som efter prövning ger slutgiltigt tillstånd. I tillståndsbeslutet meddelar RAÄ eventuella villkor beträffande arbetets utförande. Vidare
föreskrivs att arbetet skall utföras under antikvarisk kontroll av en av RAÄ godkänd kontrollant, att dokumentation och erforderlig byggnadsarkeologisk undersökning och i förekommande fall konservatorsutredning e.d. skall göras före och under arbetet samt att dokumentationen skall redovisas i en rapport. Av beslutet skall också framgå vem som skall stå för kostnaden för dessa insatser. Slutligen anges, att tillståndet gäller endast under de förutsättningar som är kända och att tillståndet kan komma att omprövas om det under arbetets gång framkommer ny information, t.ex. dittills okända byggnadsdelar eller detaljer. Om några delar av det insända förslaget inte godkänns skall arbetshandlingarna revideras för att kunna utgöra underlag för arbetets genomförande. Förslag till antikvarisk kontrollant och till omfattning av kontrollen inlämnas till RAÄ för godkännande. Antikvarisk kontroll och dokumentation Alla arbeten följs av en antikvarisk kontrollant, som utses och bekostas av den fövaltande myndigheten och godkänns av RAÄ. Det kan vara lämpligt att den som utses till kontrollant är samma person som medverkat under programskedet. Det är ofta länsmuseet eller ett kommunalt museum som utför den antikvariska kontrollen. När det gäller åtgärder som kräver bygglov kan museet samtidigt vara remissorgan åt kommunen och/eller vara kulturhistoriskt sakkunnig kontrollant enligt PBL. Museet kan alltså ha flera roller i samband med ändring av SBM. Kontrollantens uppgift är dels att kontrollera att arbetena utförs i enlighet med godkända handlingar och att villkoren i beslutet uppfylls, dels att verkställa det överenskomna dokumentationsuppdraget. Kontrollanten skall tillkallas så snart något inträffar som kan påverka det tidigare lämnade tillståndet. Om det blir nödvändigt att göra avvikelser från det tidigare godkända förslaget informerar kontrollanten RAÄ och meddelar den förvaltande myndigheten om nytt tillstånd måste sökas. Alla avvikelser dokumenteras skriftligt. Byggmötesprotokoll lämnas till RAÄ för kännedom. I förekommande fall gör kontrollanten mer detaljerade minnesanteckningar. Efter avslutat arbete skriver kontrollanten en slutrapport (se RAÄ:s skrift om dokumentation och rapporter, Byggnader och byggda miljöer och där angiven referenslitteratur). Berörda författningar För byggnader och anläggningar som är förklarade för statliga byggnadsminnen (SBM) finns regler om bl.a. tillsyn och ändring i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. (FSBM). FSBM trädde i kraft den 1 jan 1989 och ersatte då kungörelsen (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. Kungörelsen skall dock fortsätta att tillämpas för de SBM som utgjorde byggnadsminnesmärken enligt den äldre författningen intill dess regeringen beslutat om skyddsföreskrifter enligt FSBM. I 3 kap plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) ställs krav på byggnadens anpassning till omgivningen och på varsamhet vid förändring. I 8 kapitlet regleras när bygglov krävs. Senast tre veckor före byggstart skall byggherren göra en bygganmälan till kommunen. Vilka arbeten som kräver bygganmälan regleras i 9 kap PBL. I lagen (1994:847) och förordningen (1994: 1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. finns bestämmelser om vilka krav ett byggnadsverk skall uppfylla i fråga om bärförmåga, brandsäkerhet, hälsoskydd m.m. Boverket har utfärdat de föreskrifter som anses behövliga för tillämpning av förordningen. Ansvaret för att dessa krav uppfylls vilar helt på byggherren.
Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. gäller för myndigheter under regeringen. Här stadgas bl.a. att varje myndighet skall upprätta och fortlöpande hålla aktuell dels en plan för ombyggnad av fast egendom, dels en plan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget. En byggnad eller anläggning kan inrymma eller vara uppförd på ett äldre byggnadsverk eller kulturlager, som är fast fornlämning. Ingrepp eller ändring som berör fornlämning kräver tillstånd enligt 2 kap lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML). Tillståndsmyndigheter Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har enligt 5 FSBM tillsynen över de statliga byggnadsminnena. RAÄ skall enligt 7 FSBM pröva frågor om tillstånd till ändringar som strider mot skyddsföreskrifterna. Frågor om tillstånd till ändring som innefattar från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp prövas av regeringen. Kommunen företrädd av byggnadsnämnden/motsvarande lämnar bygglov enligt PBL och utövar tillsyn över att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Vid ingrepp eller ändring som berör fast fornlämning skall länsstyrelsen ge tillstånd enligt 2 kap KML.