REMISSVAR Datum Vår referens Sida 2009-05-13 Dnr: 09-1730 Er referens Ju2009/1044/L6 1(5) Rättsserkretariatet Ylva Ehn 08-678 5739 ylva.ehn@pts.se Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Remissvar angående delbetänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) Post- och telestyrelsen (PTS) är förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Sammanfattning PTS väljer att inte förorda något alternativ avseende hur den fortsatta behandlingen ska ske av säkerhetskopiors rättsliga status. PTS har dock en del funderingar avseende de resonemang som leder fram till kommitténs slutsats att säkerhetskopior utgör allmänna handlingar. PTS har svårt att se att den totala informationsmängden på en säkerhetskopia är så sakligt sammanhängande att den utgör en (1) upptagning och däri fler mindre, däremot (och i normalfallet endast) flera mindre upptagningar. Myndigheten har vidare svårt att se att en säkerhetskopia utgör en förteckning som är att jämställa med ett register. PTS undrar därför om säkerhetskopior utgör allmänna handlingar över huvudtaget. PTS anser att allmänheten inte bör ha något insynsbehov i säkerhetskopior, men att regelverket för att bli heltäckande, möjligen kan kompletteras med en skyldighet att ur säkerhetskopia återskapa en förkommen handling som är allmän eller för prövning av om en handling är allmän. Lämplig behandling av frågeställningen? PTS anser i och för sig att det är positivt att frågor om en handlings status såsom allmän eller inte är föremål för utredning, i detta fall säkerhetskopiors rättsliga status. Genom bland annat myndighetens arbete med införande av elektronisk ärendehantering har PTS erfarit att det finns fler angränsande frågor som behöver belysas. PTS skulle därför hellre se att ett större grepp tas vad gäller handlingar i den elektroniska miljön än endast hanteringen av Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Birger Jarlsgatan 16 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(5) säkerhetskopior. Ett arbete som lämpligen skulle kunna koordineras med/utföras inom regeringens arbete avseende e-förvaltning. PTS konstaterar att myndigheten inte har behövt återskapa någon allmän handling från en säkerhetskopia, såvitt vi kommer ihåg, under de senaste åren. Några praktiska problem med anledning av begäran om utlämnande av information på säkerhetskopior har myndigheten alltså inte haft. Eftersom det är svårt att överblicka följderna av de olika alternativen (såsom alternativ bör väl också beaktas att låta svaret på frågan om säkerhetskopiors rättsliga status utformas av rättspraxis) väljer PTS att inte förorda något av dem. PTS har dock en del funderingar avseende de resonemang och tolkningar som leder fram till kommitténs slutsatser. Funderingarna har inte enbart bäring på säkerhetskopior, utan snarare och kanske än viktigare, på allt annat material som finns i elektronisk form på en myndighet. Mot bakgrund av att ett underliggande syfte med att utreda frågan om säkerhetskopiors status måste vara att avhjälpa ett problem anser PTS att avhjälpandet inte ska skapa fler nya problem/frågor eller i vart fall inte lämna dem obesvarade. PTS anser också att det vore lämpligt att, innan genomförandet av en sådan stor åtgärd som en grundlagsändring ändå är, göra en empirisk undersökning avseende den eventuella problematik som finns relaterat till säkerhetskopior. Är säkerhetskopian en handling? Ert avsnitt 4.2.1 PTS delar uppfattningen att det är informationen, betydelseinnehållet, som är det centrala för handlingsbedömningen, inte mediet för fixerandet. PTS har dock svårt att förlika sig med kommitténs synsätt att den totala informationsmängden på säkerhetskopian skulle utgöra en (1) upptagning och därmed också en (1), så att säga, färdig handling 1. PTS tror att det snarare är så att en säkerhetskopia består av flera upptagningar där innehållet styr gränsdragningen, men inte en (1) total upptagning. PTS undrar således om den totala informationsmängden på en säkerhetskopia verkligen är så sakligt sammanhängande att den utgör en (1) upptagning. Kommittén anger att handlingsbegreppet fått en tämligen vidsträckt innebörd genom rättspraxis. PTS anser dock att de exempel som tas upp från praxis är betydligt mer sakligt sammanhängande jämfört med materialet som kan finnas på en säkerhetskopia. För PTS del säkerhetskopieras te.x. det material som ligger på de enskilda medarbetarnas hemkataloger och det som ligger på myndighetens gemensamma katalog tillsammans (wordfiler, excelfiler, 1 Såvitt PTS förstår kommitténs resonemang kan det därutöver förekomma andra mindre handlingar däri.
3(5) PowerPoint etc). PTS har svårt att se denna gemensamma hantering skulle leda till att den totala informationsmängden skulle anses som en (1) upptagning. I sådana fall är det ju snarare så att det är det fysiska lagringsmediet som är det centrala, inte innehållet. Kommittén får gärna förklara hur den motiverar att den totala informationsmängden på säkerhetskopian är sakligt sammanhängande. PTS tror inte att det strider mot TF att anse att en säkerhetskopia endast utgör flera upptagningar i normalfallet, men ingen upptagning som är total 2. Det är ju snarare ett sådant synsätt som förarbetsuttalandet om sakligt sammanhängande uppgifter ger uttryck för enligt PTS uppfattning. PTS vill också göra en jämförelse med t.ex. ett ordbehandlingsprogram såsom Word (inte i säkerhetskopian utan i verksamhetsmiljön). Anser kommittén på motsvarande sätt att allt material som sparas genom ett sådant program, dvs. den samlade informationsmängden utgör en (1) total upptagning och dessutom samtidigt fler mindre? PTS har lika svårt att förlika sig med en sådan tanke och tror istället att det även här snarare är fråga om många mindre upptagningar utan att det finns en upptagning som omfattar den totala mängden uppgifter. Det vill säga alla uppgifter som skrivs i word är sannolikt inte så sakligt sammanhängande att de utgör en upptagning i sig, däremot flera upptagningar. PTS vill vidare göra en jämförelse med en situation när myndigheten använder sig av elektronisk ärendehantering och elektronisk arkivering. Detta innebär att majoriteten av PTS allmänna handlingar kommer att vara elektroniska (inkommande i papper skannas in och upprättande sker genom upptagningar, dvs elektroniska original skapas) och de kommer att finnas i ett ärendehanteringssystem/e-arkiv. PTS synsätt är dock detsamma som redogjorts för ovan vid jämförelsen med material i ett ordbehandlingsprogram. PTS har svårt att se att uppgifter i t.ex. ett ordbehandlingsprogram eller ärendehanteringssystem är så annorlunda jämfört med uppgifter på en säkerhetskopia varför PTS önskar att kommittén även tar detta i beaktande. Är säkerhetskopian en förvarad handling? Ert avsnitt 4.2.2 PTS vill i denna del endast belysa frågan avseende färdig respektive potentiell handling. PTS tror att det, för myndigheter som inte infört elektronisk ärendehantering och elektronisk arkivering, i relativt få fall finns färdiga upprättade elektroniska handlingar som därmed utgör elektroniska original. För att ett upprättat elektroniskt original ska anses föreligga ska det vara fastställt 2 Till skillnad från det synsätt kommittén har, dvs en total och ur denna totala samtidigt flera mindre.
4(5) elektroniskt, sådana beslutsrutiner ska ha införts, annars är det sannolikt den utskrivna varianten som är den färdiga handlingen, originalet. Om det finns elektroniska original bör dock, enligt PTS uppfattning, en säkerhetskopia aldrig kunna innehålla detta original utan endast en kopia. Är en säkerhetskopia en upprättad handling? Ert avsnitt 4.2.3 Kommittén anger att registerbegreppet fått en tämligen vidsträckt innebörd genom rättspraxis. PTS noterar dock att de uppgifter som i praxis benämnts förteckning inte tillnärmelsevis innehåller så många olika uppgifter som en myndighets säkerhetskopierade material. En e-postlogg samt global/historikfil innehåller ju en upprepning av samma sorts uppgifter. Det gör emellertid inte en säkerhetskopia. PTS har därför svårt att se att en säkerhetskopia utgör en fortlöpande förteckning och därigenom skulle bli en upprättad handling. PTS anser ju att det snarare är så att en säkerhetskopia består av många mindre upptagningar till skillnad från en stor upptagning och mindre däri. PTS har också svårt att se att dessa mindre upptagningar är att anse som upprättade. En säkerhetskopia innehåller inte några original (jfr avsnittet under 4.2.2) och de hänför sig därför inte till något ärende. Inte heller justeras eller färdigställs det som finns på en säkerhetskopia i normalfallet. PTS har därför svårt att se att en säkerhetskopia utgör en allmän handling. PTS undrar vart kommitténs resonemang avseende register leder vad gäller andra snarlika situationer. Eftersom det kan få stor praktisk påverkan på myndigheters verksamhet skulle PTS gärna se att detta belyses. Är t.ex. ett ordbehandlingsprogram såsom Word eller ett ärendehanteringssystem (inte själva diariet) ett register i den mening som avses i 2 kap. TF? Ett ordbehandlingsprogram eller ett ärendehanteringssystem är ju färdigt för löpande införande av uppgifter så snart programmet installerats på en dator. PTS uppfattar kommitténs resonemang så att detta skulle kunna bli en följd vilket PTS anser är mycket olämplig. PTS anser även här att det snarare är så att man bör titta på den enskilda upptagningen (alltså en sakligt sammanhängande handling) för att se om den blivit upprättad. Kommittén får gärna förtydliga varför säkerhetskopior inte anses utgöra ett sådant register som upprättas endast för lösandet av en till tiden klart avgränsad uppgift (s. 43) och har en relativt kort livslängd 3. Visserligen sker säkerhetskopieringsarbete löpande, men PTS undrar om arbetet inte ändå har karaktären av en till tiden klart avgränsad uppgift som har en relativt kort livslängd. PTS är också intresserad av om detta egentligen också är relevant 3 Prop. 1975/76:160 s. 143
5(5) avseende t.ex. ett ordbehandlingsprogram såsom word (med tanke på att det sannolikt inte finns några elektroniska original däri). Insynsrätten beträffande säkerhetskopierad information, ert avsnitt 4.3 Regelverken som styr vad som ska finnas i ett beslut avseende t.ex. motivering, vad som utgör en allmän handling, vilka handlingar som ska registreras respektive arkiveras eller gallras ska vara utformat så att insynsrätten för allmänheten tillfredsställs. Om dessa följs så ska det inte finnas något behov av insynsrätt i säkerhetskopierad information. En myndighets beslut om att inte lämna ut en handling t.ex. på grund av att den inte anses utgöra en allmän handling kan ju överklagas till domstol. Även därigenom säkerställs allmänhetens insynsrätt. PTS delar mot denna bakgrund kommitténs ståndpunkt i denna fråga. En farhåga som framförs i det särskilda yttrandet är dock att återskapande/återställande av handlingar uteslutande sker på myndighetens initiativ och att det därför finns ett insynsbehov i säkerhetskopior. PTS undrar om inte reglering skulle kunna införas för att åtgärda detta. Reglering som innebär att en myndighet är skyldig att återskapa en förkommen handling som är allmän för vilken gallringsbeslut inte föreligger samt att en myndighet är skyldig att återskapa en handling för att domstol ska kunna pröva om den är allmän. Katarina Kämpe Yttrandet har beslutats av ställföreträdande generaldirektören Katarina Kämpe. I ärendets slutliga handläggning har även chefsjuristen Tord Pettersson och verksjuristen Ylva Ehn (föredragande) deltagit.