Svenska Läromedel Norrtullsgatan 6 113 29 Stockholm Myndigheten för radio och tv Box 33 121 25 Stockholm Saken: Mediemarknaden m.m. Stockholm den 9 januari 2015 Svenska Läromedel har av Myndigheten för radio och tv getts tillfälle att lämna synpunkter på hur mediemarknaden påverkas av public service och får härmed avge följande yttrande. Svenska Läromedel Svenska Läromedel är branschorganisation för svenska läromedelsförlag. Organisationens tretton medlemsförlag utvecklar och tillhandahåller läromedel för skola, högskola, folkbildning och vidareutbildning. Medlemsförlagen utvecklar 80-90 procent av de läromedel som grundoch gymnasieskolor anskaffar. Läromedelsbranschen har 500 anställda och omsätter 1,3 miljarder kr per år. Till branschen bör därutöver räknas ett stort antal författare och underleverantörer till förlagen såsom illustratörer, formgivare och specialister på digitala tillämpningar. Medlemsförlagen utvecklar tryckta läroböcker, övningsböcker, lärarhandledningar, andra läromedel och kurslitteratur. Sedan några år utvecklar medlemsförlagen även digitala läromedel som utöver det innehåll som finns i de tryckta har ytterligare innehåll och funktionalitet. Svenska Läromedel verkar för att medlemsförlagen ska få goda förutsättningar att utveckla och tillhandahålla läromedel för hela undervisningsväsendet. Myndighetens frågor om mediemarknaden I vilken eller vilka områden av marknaden, indelad efter strukturen ovan, verkar ni? Myndighetens skrivelse är riktad till aktörer som verkar på eller mot konsumentmarknader. På läromedelsmarknaden köper skolor av läromedelsförlag läromedel som används av lärare och elever.
Rättigheter Läromedelsförlagens verksamhet bygger på upphovsrätt. Rättigheter innehas av författare och förlag. Upphovsrätten innebär att både tryckta och digitala läromedel som regel är belagda med kopieringsförbud även om vissa produkter, som är avsedda att kopieras, inte är det. Alla Sveriges kommuner och de flesta företag för fristående skolor har ingått avtal med Bonus Copyright Access som tillåter mycket begränsad kopiering av tryckta läromedel. Licensbaserade, digitala läromedel omfattas inte av avtalen. Produktion Mediebolag Läromedelsförlag producerar läromedel. Sammantaget finns flera tusen produkter på marknaden. Som bakgrund kan följande beskrivning av förlagens utveckling av läromedel ges. På läromedelsförlag ansvarar en förläggare eller redaktionschef för flera skolämnen eller en hel skolform. Om ett förlag ser att förändrad pedagogik eller samhällsdebatt skapar ett behov för lärare och elever, leder det ofta till utveckling av ett nytt läromedel. Förlagen gör redan tidigt marknadsundersökningar och klassrumsobservationer för att vara säkra på att läromedlen motsvarar lärares och elevers behov. En redaktör är ansvarig för varje läromedelsprojekt. De har alla nära kontakt med lärare och undervisning samt utvecklingen inom pedagogik och ämnen. Ibland kommer författare till förlag med färdiga idéer till läromedel. Ett läromedel kan vara en enda lärobok för en årskurs eller ett helt läromedelspaket med huvudbok, kompletterande böcker, övningsbok och lärarhandledning med olika delar för alla årskurser på ett skolstadium. Digitala läromedel kan vara komplement till läroböcker, digitala läromedel som helt ersätter alla tryckta komponenter eller fristående digitala läromedel som läraren anpassar till kursplanernas mål. Digitala läromedel kan innehålla lärarverktyg för att följa alla elevers kunskapsutveckling. Alla komponenter skapar ett ekosystem av kunskap för varje årskurs och alla skolår. En ekonomisk kalkyl görs redan från början. Att utveckla ett stort läromedelspaket kan vara en investering på flera miljoner kr, ibland långt över tio. Vissa tror att digitala läromedel är läroböcker som skannas in i datorn till textfiler och därför borde vara mycket billiga eller t.o.m. gratis. Men digitala läromedel är ofta dyrare att utveckla än läroböcker eftersom de, förutom att ha bilder och texter, är interaktiva med rörliga bilder och ljud, ger möjlighet till individualisering samt har olika funktioner för lärare och elever. Dessutom ska de underhållas på förlagens egna servers. Digitaliseringen har förstås gjort att många förlag har medarbetare med särskild kunskap om webbpedagogik. Kalkylen utgår från att det finns ca 100 000 elever i en årskurs. Förlaget bedömer hur många av dessa som kan tänkas komma att använda läromedlet. Ett rimligt pris bestäms. Därmed
kan intäkterna uppskattas. De ska räcka till ersättning till författare, redaktör, formgivare, illustratör, granskare, webbpedagog och flera andra. Intäkterna ska även räcka till att köpa foton, filmer till digitala läromedel, tryckkostnad, förlagets kontorshyra och andra fasta kostnader. Förlaget behöver också en vinst för att kunna investera i nya läromedel. Ett förlag har alltid flera nya läromedel i olika faser av utvecklingskedjan. Mindre ändringar i läroböcker kan göras och eventuella fel rättas vid nya tryckningar. Digitala läromedel kan i vissa fall ändras oftare och hållas ännu mer aktuella. Större ändringar i läroböcker kan göras i nya reviderade upplagor som ges ut efter tre till sex år, hur ofta beror på ämnets karaktär. Om skolan som 2011 får helt nya ämnes- och kursplaner tar det några år att ändra alla läromedel. Nästan alla läroboksförfattare är aktiva lärare. Vissa är författare på heltid. De måste vara både duktiga skribenter, pedagoger och ämneskunniga. Flera författare har forskat i pedagogik och undervisar själva på lärarutbildningar. Förlaget sätter ofta ihop en författargrupp för att få alla egenskaper och den breda kompetens som behövs för ett läromedel som täcker ett stort vetenskapligt område. Utvecklingen av ett läromedel är ett projekt på förlaget och sker i en projektgrupp med en författargrupp, en eller flera redaktörer, formgivare, bildredaktör, illustratörer och andra medarbetare. Gruppen gör en tidsplan och struktur. Författare och förlag studerar läroplan och ämnesplan eller kursplan. Om ett förlag i ett ämne har läromedel för olika årskurser och stadier, inordnas det nya läromedlet i en större struktur för att ge god progression. Författaren lämnar sitt manuskript till förlaget, ofta med ett kapitel i taget. Författaren och projektgruppen diskuterar textutformning och användning av faktarutor, uppgifter, ordförklaringar och sammanfattningar. Formgivaren och bildredaktören bestämmer hur boken ska utformas med text, illustrationer och bilder. Dessa ska vara en del av lärandet och inte bara illustrationer. Bildredaktören måste tänka på om någon annan har upphovsrätt till bilderna som köps. Allt ska fogas samman till en pedagogisk helhet. En viktig del är lärarböckerna som ger läraren handledning, ytterligare material, pedagogiska tips och bedömningsmatriser. Författaren kan redan under skrivandet låta sina egna elever pröva läromedlet. Det prövas också senare under produktionen genom att referenslärare i flera klasser på olika skolor får låta sina elever använda utvalda kapitel. Kanske har eleverna uppfattat vissa delar på ett helt annat sätt än författaren tänkt sig. Kanske behöver vissa delar förtydligas eller ändring ske av olika delars utrymme. Förlaget granskar sedan läromedlet. Ibland anlitas externa ämnesexperter, kanske från ett universitet. Det är också viktigt att granska hur värdegrunden beaktas. Efter en sista korrekturläsning går läromedlet till tryck. Redan i planeringen har man beslutat sig för lämpligt omfång, val av papper, bindning etc. Tryckning sker ofta utomlands. För ett digitalt läromedel ersätts dessa steg av motsvarande digitala. Det blir allt vanligare att läromedel planeras och utvecklas som digitala redan från början, men ofta bygger ett digitalt läromedel på en tryckt bok. Även om mycket grundmaterial då finns måste en ny struktur byggas för att ge interaktivitet och möjlighet till individualisering. Funktioner för textuppläsning, anteckningar och lärares resultatsammanställning läggs till. Bilder, filmer och
externa lärresurser läggs till och allt ska sedan produceras till de olika plattformar som används i skolan. Det färdiga läromedlet marknadsförs på förlagets hemsida, vid skolbesök, på lärarträffar och i annonser i lärar- och ämnestidningar. Det visas på olika läromedelsutställningar där författare ibland kan vara med och förklara sina tankar bakom läromedlet. Utgivningen planeras ofta så att lärarna kan beställa och börja använda boken vid höstterminens början. Det kan ta ett eller två år innan skolor börjar köpa ett nytt läromedel i större skala och författare och förlag får inkomster och ytterligare år innan förlagets investering ger tillräcklig vinst för utveckling av nya läromedel. Från första idé till färdigt läromedel kan det ta mellan sex och arton månader. Ett läromedelspaket för flera årskurser utvecklas och produceras under många år. Detta betyder att läromedelsförlag är verksamma inom både Produktion och som Mediebolag med egenproduktion och extern produktion. Distribution Lagen om offentlig upphandling gör att kommuner upphandlar läromedel. Upphandlingarna vinns av en distributör som kan erbjuda alla läromedel på marknaden. Skolor gör inköp från distributören som i sin tur köper läromedlen från läromedelsförlag. De största inköpen sker till höstterminens start varvid distributören anskaffar en mycket stor mängd läromedel och ompackar dessa för leverans till respektive skola och lärare. Detta är gången vid skolors köp av tryckta läromedel. Även för digitala läromedel gäller lagen om offentlig upphandling. Dessa är emellertid digitala, interaktiva tjänster som levereras från läromedelsförlagens servrar till respektive lärare och elev. Det betyder att den slutliga distributionen går direkt från förlag till användare. För inköpet används samma gång som för tryckta läromedel med den skillanden att leverans inte sker av tryckta läromedel utan av inloggningskoder eller motsvarande. Rutinerna för digitala läromedel är alltjämt under utveckling. Fristående skolor omfattas inte av lagen om offentlig upphandling och kan anskaffa läromedel från en distributör eller direkt från läromedelsförlag. Förskolor, grundskolor och gymnaisekolor anskaffade 2013 läromedel för ca 850 miljoner kr varav 5 procent avsåg digitala läromedel. Konsumenter Lärare och elever tar del av UR:s radio- och tv-program både i grupp vid undervisning i helklass och enskilt via datorer och läsplattor. Av UR:s verksamhetsberättelse för 2013 framgår att UR detta år hade 16 000 radio- och tvprogram. Det framgår vidare att UR under de senaste åren har sett en kraftig ökning i antalet streamade program i UR Play och UR.se. Under 2013 var ökningen 83 procent.
En del av UR:s utbud är fritt tillgängligt på nätet. För att få tillång till hela programutbudet måste en skolor vara anslutna till s.k. mediecentraler, kommunala eller regionala institutioner som förutom att distribuera UR:s program, har ett utbud av film och erbjuder andra tjänster. Ibland är en skolas anslutningskostnad skattefinaniserad, ibland utgår en avgift. Dessa medel täcker emellertid filmlicenser och andra kostnader för mediecantalerna eftersom UR:s public service-utbud i sig erbjuds utan kostnad. Särskilt om högskola och universitet Beskrivningen ovan avser läromedel för grundskola och gymnasieskola. På högskola och universitet används kurslitteratur som anskaffas av enskilda studenter efter anvisning av lärosätet. Det betyder att denna delmarknad mer liknar en konsumentmarknad. Kurslitteratur till högskola och universitet är främst tryckt. Bonus Copyright Access har ett avtal även för högskolor och unviersitet. I övrigt gäller beskrivningen ovan i mycket även kurslitteratur. Påverkas ni av public service-bolagens verksamhet och på vilket sätt inom respektive område enligt strukturen ovan? Läromedelsförlagen påverkas av UR:s verksamhet. I den angivna strukturen sker påverkan i steget Konsument, d.v.s. genom att vissa UR:s program helt eller delvis konkurrerar med och minskar försäljningen till skolor av läromedelsförlagens produkter. Enligt skollagen har elever rätt att få tillgång till böcker och andra lärverktyg och enligt läroplanen har de rätt att få tillgång till läromedel av god kvalitet. Grunden bland lärverktygen är för de flesta lärare läromedelsförlagens läromedel. Det uppstår konkurrensproblem när UR:s program liknar dessa. Exempel på program som konkurrerar med läromedel finns i en anmälan som har lämnats till Granskningsnämnden för radio och tv, dnr 14/02544. Påverkan av sådan konkurrens förstärks numer av att nya former för distribution av URprogram tillkommit. Tidigare distribuerades programmen via en radio eller en tv, vilket gjorde att de användes av lärare för undervisning i helklass. Att skolor har fått datorer och läsplattor och elever i allt större utsträckning får varsin sådan apparat samtidigt som UR skaffat en digital plattform, gör att programmen kan användas inte bara i helklass mer flexiblet utan också av enskilda elever. Det gör att program på ett nytt sätt kan integreras i undervisningen och därmed mer direkt konkurrera med läromedelsförlagens läromedel. Det sker samtidigt som läromedelsmarknaden är inne i en övergång till digitalisering och digitala läromedel. Skolor skaffar emellertid i mycket begränsad utsträckning läromedelsförlagens digitala läromedel, trots att sådana finns för alla skolans ämnen och årskurser. Av förlagens försäljning avser endast 5 procent digitala läromedel och ökningen är mycket långsam. När användningen av UR:s program ökar med 83 procent på ett år, ligger det nära till hands att se att det finns risk att UR motverkar att den kommersiella marknaden för digitala läromedel kan ta fart. Om varje elev kan få tillgång till UR:s program utan kostnad
kan det räcka att programmen är good enough för att lärare med knappa budgetar ska låta de ersätta läromedelsförlagens läromedel. I sin webshop tillhandahåller UR även tryckta böcker som kan konkurrera med läromedelsförlagens läromedel. Böckerna är emellertid inte kostnadsfria utan säljs för angivna priser. Det ska påpekas att UR gör program som direkt är avsedda för högskola och universitet. I regeringens proposition 2012/2013:164 Bildning och tillgänglighet radio och tv i allmänhetens tjänst 2014 2019 anges att UR inom ramen för en kunskapslinje för radio och tv i allmänhetens tjänst ska utveckla och vidga sitt utbildningsutbud. Det anges vidare att UR genom sin programverksamhet har en viktig roll i att förstärka, bredda och komplettera de insatser som görs av andra aktörer inom utbildningsområdet och att det är viktigt att programverksamheten inte snedvrider konkurrensen mer än vad som är nödvändigt. I propositionen hänvisas till den Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statsstöd på området radio och tv i allmänhetens tjänst, EUT C 257, 27.10.2009, s. 1 14. Regeringen har senare beslutat om ett nytt sändningstillstånd för UR. Både propositionen och sändningstillståndet ger enligt sin ordalydelse UR ett öppet mandat att producera program för utbildning. Betoningen av vikten av folkbildning och att UR inte är inordnat i den statliga utbildningspolitiken torde emellertid betyda att mandatet är avsett att vara inskränkt. Skollagen anger att elever har rätt att få tidsenliga lärverktyg och läroplanen att de har rätt att få läromedel av god kvalitet. I den av kulturdepartementet avgivna propositionen diskuteras inte detta och inte heller UR:s förhållande till den kommersiella läromedelsmarknaden. Det finns därför anledning att anta att det inte har varit förutsett att UR ska konkurrera på denna marknad. Det bör påpekas att en väl fungerande läromedelsmarknad och användning av läromedelsförlags läromedel utmärker högpresterande utbildningssystem. Påverkas ni i högre grad av andra aktörer än public service-bolagen, positivt eller negativt? Läromedelsförlagens tryckta och digitala läromedel följer läroplanen, har beprövad pedagogik och hög kvalitet. Grundläromedel följer Svenska Läromedels kvalitetspolicy. Lärare använder och ska använda många olika sorters lärverktyg som komplement till läromedelsförlagens, exempelvis stenciler, tidningsartiklar, appar, romaner, material på internet och informationsmaterial från företag och myndigheter. Som kompletterande lärverktyg ska självfallet också UR-program räknas. Det är lärare som väljer vilka läromedel och andra lärverktyg som de använder i undervisningen. Det finns vissa aktörer som inte betecknar sig som läromedelsförlag men som tillhandahåller vad som ändå får anses vara läromedel och konkurrerar med medlemmarna i Svenska Läromedel på kommersiella villkor.
Kompletterande material tillhandahålls av aktörer som inte professionellt utvecklar läromedel, d.v.s. material som är avsett endast för undervisning i skolan. Sådana material kan därmed inte anses vara egentlig konkurrens till läromedel. Emellertid har ansträngd skolekonomi gjort att många lärare ersätter läromedelsförlagens läromedel med kompletterande material som substitut, vilket både ur ett kunskaps- och förlagsperspektiv är bekymmersamt. Det kan här påpekas att det stora flertalet lärare vill använda läromedel som grund. UR:s program intar en särstälning bland de kompletterande materialen. UR har en budget på 345 miljoner kr och 230 anställda, lika många som flera av de största läromedelsförlagen tillsammans. När en sådan organisation producerar program som utan kostnad för skolorna konkurrerar med läromedelsförlagens produkter uppstår självfallet en otillbörlig konkurrenssituation. Vilken betydelse och roll bedömer ni att public service-bolagen har i den pågående förändringen av mediemarknaden? Det är möjligt att UR inte såg något konkurrensproblem när det strategiska beslutet om en digital satsning för flera år sedan fattades. Att företaget inte gjorde det kan ha berott på att skolor då ännu inte hade skaffat en dator till varje elev och att någon kommersiell marknad för läromedelsförlagens digitala läromedel ännu inte hade uppstått. Sedan några år finns som sagt både en marknad för och ett utbud av läromedel. Att UR anpassar sig till den pågående förändringen av mediemarknanden och utnyttjar tidsenlig teknik är självklart. Men det bör inte ske på sätt som inte är avsett av riksdag och regering och som på ett otillbörligt sätt konkurrerar med kommersiella aktörer som är integrerade delar av utbildningsväsendet och förutsedda i den statliga utbildningspolitiken. Myndighetens frågor om förhandsprövning Anser ni att någon/några tjänster borde ha anmälts till förhandsprövning? UR:s satsning på digital distribution av undervisningsmaterial innbär att företagets program blir betydligt mer lättillgängliga för användare. Möjligheter att göra tekniskt mer avancerade program, bl.a. med interaktivitet, ökar också funktionaliteten och kvaliteten. Användningen av UR:s program har också ökat kraftigt. Programmen har därmed fått en ökad marknadspåverkan. Den nya tjänsten borde därför ha anmälts till förhandsprövning. Bör systemet med förhandsprövning förändras och på vilket sätt? Marknader för olika varor och tjänster ändras kontinuerligt och det gäller särskilt sådana som påverkas av den tekniska utvecklingen. Mediemarknaden är en av dem som under senare år har förändras och fortsätter att förändras mest.
Det betyder att den marknadspåverkan som UR:s tjänster har också förändras. Ett system med förhandsprövning är därför bra men inte tillräckligt. En möjlighet till förnyad prövning och eller förändring av villkoren bör införas. En granskning skulle kunna ske inom ramen för den årliga översyn som Myndigheten för radio och tv utför i efterhand. En bedömning om förändrad marknadspåverkan skulle kunna leda till en förnyad prövningsprocess i särskild ordning. En möjlighet för andra aktörer på mediemarknaden som påverkas av programbolagens tjänster att föranstalta om en förnyad prövning och eller förändring av villkoren bör också införas. Övrigt Svenska Läromedel vill hänvisa till den anmälan som tidigare har gjorts till Granskningsnämnden för radio och tv, dnr 14/02544. Det ska påpekas att EU-kommissionen i sitt ovan nämnda meddelande påpekar att nationella myndigheter ska utöva effektiv kontroll av hur public service-företag fullföljer sina uppdrag. Av beslutet i det nu nämnda ärendet framgår att Myndigheten för radio och tv saknar möjlighet till det och att EU-kommissionens konkurrensregler om public service därmed synes vara ofullständigt implementerade i svensk rätt. Rickard Vinde VD