Revisionsrapport Motala kommun Granskning av socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten Juni 2008 Håkan Lindahl
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning... 3 2 Bakgrund... 4 3 Uppläggning av granskningen... 4 4 Resultat av granskningen... 5 4.1 Övergripande styrning och kontroll... 5 4.2 Ekonomi och den ekonomiska styrningen... 7 4.3 Kvalitet och kvalitetsutveckling... 8 4.4 Organisering av arbetet... 9 4.5 Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga... 10 4.6 Personal och arbetsmiljö... 11 2
1 Sammanfattning och revisionell bedömning De två huvudfrågor som granskningen ska belysa och besvara är följande: Har socialnämnden fungerande metoder för att styra verksamhetens inriktning och fungerar styrningen i praktiken? Granskningen visar att socialnämnden i samverkan med förvaltningsledningen i allt väsentligt har en mycket god struktur på sitt sätt att styra verksamheten. För att det nya sättet att styra ska få legitimitet i både förvaltning och nämnd, bör nämnden vid lämpliga tillfällen skapa utrymme för att diskutera hur de olika delarna i styrmodellen hänger samman och fungerar i praktiken. Det är även viktigt att nämnd och förvaltningsledning noga följer och diskuterar hur arbetet med ekonomistyrning och uppföljning fungerar i praktiken kopplat till den nya styrmodellen. Användandet av verksamhetsmått kan utvecklas ytterligare och nyttjas för att stärka styrningen inom olika verksamheter förutom att användas i uppföljning och analys av resultaten i verksamhetens olika delar. Har socialnämnden ändamålsenliga metoder för att följa upp och kontrollera verksamheten och fungerar uppföljningen och kontrollen i praktiken? Då det gäller uppföljning och kontroll av verksamheten visar granskningen att det inom flera områden saknas färdiga system och rutiner för att följa upp verksamheten och dess kvalitet. Ett arbete pågår dock som ett led i att arbeta in det nya styrsystemet. Det är därför viktigt att detta arbete under året resulterar i ett fungerande system för verksamhets- och kvalitetsuppföljning. När det gäller uppföljning av ekonomin finns väl fungerande rutiner. Nämnden bör pröva att avsätta särskild tid någon gång årligen för att få tid och möjlighet att diskutera omvärlds- och framtidsfrågor som rör verksamheten. Nämnden bör även överväga värdet med att efter årets slut utvärdera hur nämndarbetet fungerat för att på så sätt skapa en grund för kontinuerlig utveckling. I kapitel 4 redovisas resultatet från granskningen mer i detalj, liksom förslag till förbättringar. 3
2 Bakgrund I kommunallagen betonas tydligt nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt. I kommunallagen 6 kap 7 sägs: Nämnderna ska, var och en inom sitt område, se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I lagens förarbeten sägs vidare "...de krav som lagen har i fråga om uppföljning och kontroll förutsätter aktivitet och intresse hos nämndspolitikerna. De måste våga ställa krav på förvaltningarna." Ytterst är det således den politiska ledningen som har ansvar för de olika kommunala delverksamheternas inriktning, omfattning och kvalitet. Vid granskning av verksamheten i olika nämnder är det därför viktigt att söka belysa hur respektive nämnd arbetar med sin styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten. De förtroendevalda revisorerna i Motala kommun har därför beslutat att granska hur socialnämnden arbetar med styrning, uppföljning och kontroll av sin verksamhet, en s.k. BAS-granskning. Ansvarig för granskningen är Håkan Lindahl från Komrev inom ÖhrlingsPricewaterhouseCoopers. 3 Uppläggning av granskningen Granskningen utgår från en metod och modell som utarbetats av Komrev. Modellen är uppbyggd på sex områden som alla på olika sätt, vart och ett för sig och sammantaget, är avgörande ur ett styr- och ledningsperspektiv: Övergripande styrning och kontroll av verksamheten Ekonomin och den ekonomiska utvecklingen Kvalitet och kvalitetsutveckling Organisering av arbetet Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga Personal och arbetsmiljö Ledamöterna i socialnämnden samt förvaltningens chefstjänstemän har fått besvara ett antal frågor kring vart och ett av ovanstående kriterier. Vidare har det till varje område funnits utrymme för kommentarer. 4
Utöver egna bedömningar och som verifiering till dessa har tjänstemännen, i en särskild pärm, sammanställt aktuella dokument för mål, planer, andra fattade beslut, rutiner etc. som finns till respektive område/kriterium. Efter sammanställning av ledamöternas och tjänstemännens svar samt materialet i pärmen, har en första analys av materialet gjorts. Ur denna analys har ett antal frågeställningar lyfts fram för en diskussion med nämnden och chefstjänstemän på förvaltningen. I diskussionerna med nämnden och tjänstemännen har två förtroendevalda revisorer deltagit. De viktigaste delarna av det som framkommit under den beskrivna processen har därefter sammanfattats i denna rapport. 4 Resultat av granskningen För att sammanställa resultatet av granskningen har jag valt att använda mig av den struktur som det använda frågebatteriet har. Varje område redovisas utifrån en sammanvägning av de skriftliga svar som lämnats av politiker och tjänstemän, en analys av de olika styrdokument som tjänstemän sammanställt i en pärm och den diskussion som förts med socialnämnden och dess chefstjänstemän. 4.1 Övergripande styrning och kontroll Inledningsvis måste framhållas att nämndens arbete med styrning, uppföljning och kontroll i väsentliga delar är under uppbyggnad utifrån de nya förutsättningar som antagandet av Roller och samspel inneburit. Nämnden har, för vart och ett av de inriktningsmål som antagits av fullmäktige, utarbetat något eller några resultatmål inom områdena vuxna, barn och ungdom samt äldre. Samtliga dessa resultatmål har ett tydligt kundfokus. För varje verksamhetsområde finns dessutom en viss form av styrning genom de olika riktlinjer som antagits av socialnämnden 2006. Ett viktigt inslag i arbetet med att nå målen är att varje verksamhetsområde årligen ska utarbeta en verksamhetsplan. Denna består av dels ett s.k. styrkort och dels av en konkret handlingsplan. I styrkortet finns fyra olika perspektiv - arbetssätt, kund, personal och ekonomi. För vart och ett av dessa perspektiv har man angett ett fåtal övergripande mål samt framgångsfaktorer dvs. hur man vill utforma arbetet för att nå målen. 5
För varje framgångsfaktor finns i sin tur angivet ett antal nyckelmått som är konkret mätbara och som kan sägas utgöra steg på vägen för att nå de strategiska målen. I handlingsplanen anges konkret vilka olika aktiviteter som ska göras för att nå de uppsatta nyckelmåtten, liksom vem/vilka som ansvarar för respektive insats samt tidsplanen för de olika insatserna. Granskningen visar att flera förtroendevalda upplever svårigheter att se en tydlig koppling mellan resultatmålen och de strategiska målen i styrkorten. Några av de förtroendevalda efterlyser därför mer av diskussioner i nämnden kring hur styrningen av verksamheten är uppbyggd. När det gäller nämndens uppföljning av verksamheten har den tidigare i mycket begränsad omfattning varit tydligt kopplad till uppföljning av konkreta mål. Den uppföljning som redovisas i verksamhetsberättelsen har mer fokuserat viktiga skeenden under året samt utblickar mot framtida behov och utmaningar. Nu ska man inom respektive område utarbeta en plan för hur man avser att arbeta med uppföljning utifrån den nya styrmodellen och målstrukturen. I samband med årets delårsrapport kommer man därför för första gången att kunna följa upp verksamheten kopplat till den nya målstruktur som fastställts i Roller och samspel. Granskningen visar att i nämndens arbete med internkontroll i allt väsentligt fungerar väl. Nämnden har också utsett två s.k. internkontrollrepresentanter. Nämndens internkontrollplan är tydligt utformad med klara angivelser av vad som ska kontrolleras, vem som ansvarar, frekvens och vilka risker och sannolikheter för fel man bedömer att det finns inom de olika kontrollområden som valts. Förslaget till plan diskuteras i AU, men några politiker som inte sitter i AU menar att det vore värdefullt med en bredare diskussion i hela nämnden innan planen fastställs. Även nämndens avrapportering av genomförd internkontroll är bra utformad och man beskriver för vart och ett av de kontrollerade områdena både resultatet av kontrollerna och vilka åtgärder man föreslår. Kommentarer och förslag Nämnden är just på väg att arbeta in en delvis helt ny styrmodell. För att det nya sättet att styra ska få legitimitet i organisationen, inklusive nämnden, är det viktigt att man löpande diskuterar styrmodellen. 6
Nämnden bör därför vid lämpliga tillfällen skapa utrymme för att diskutera hur de olika delarna i styrmodellen hänger samman och fungerar i praktiken. För att ytterligare stärka arbetet med internkontroll bör nämnden pröva att engagera hela nämnden i diskussion av förslag till områden som bör ingå i nämndens internkontrollplan. 4.2 Ekonomi och den ekonomiska styrningen Såväl politiker som tjänstemän framhåller att den nya målstruktur som nu finns skapar en mer stabil struktur som grund för både planering och uppföljning av ekonomin. Samtidigt betonar man att det är för tidigt att uttala sig om hur väl det kommer att fungera i praktiken. Detta kommer man att delvis kunna se i samband med delårsrapporten men fullt ut först i samband med bokslutet 2008. När det gäller den ekonomiska uppföljningen görs detta varje månad och delges nämnden minst fyra gånger per år. I bland görs det ännu oftare för hela eller delar av verksamheten t.ex. görs nu månadsvis uppföljning av försörjningsstödet. Uppföljningen görs för varje enhet och redovisas i en enkel och överskådlig rapport. Granskningen visar att flertalet politiker är mycket nöjda med den ekonomiska information man får. Flera politiker framhåller att ekonomiuppföljningen gradvis förbättrats de senaste åren och i dag inte innehåller så mycket detaljer som tidigare. När det gäller nyttjandet av nyckeltal och verksamhetsmått visar granskningen att detta varierar en del mellan olika verksamheter. Generellt anger både politiker och tjänstemän att man skulle kunna arbeta mer med detta och främst då att jämföra den egna verksamheten över tiden. En brist som påpekas av tjänstemännen är att den centrala controllerfunktion som diskuterats i kommunen i flera år ännu inte tillsatts trots att medel funnits avsatta. Denna funktion skulle påtagligt ha kunnat bidra till mer av ett kommungemensamt agerande kring användandet av nyckeltal och verksamhetsmått menar man. Kommentarer och förslag I allt väsentligt visar granskningen att nämnden har dokumenterade och fungerande rutiner för sitt arbete med ekonomistyrning och uppföljning. Det är samtidigt viktigt att nämnd och förvaltningsledning noga följer och diskuterar hur 7
arbetet med ekonomistyrning och uppföljning fungerar i praktiken kopplat till den nya styrmodellen. Användandet av nyckeltal och verksamhetsmått bör utvecklas och nyttjas mer frekvent som ett hjälpmedel i styrning och uppföljning av verksamheten. Detta gäller både jämförelser med andra kommuner och jämförelser över tiden inom den egna verksamheten. Avsaknaden av en central controllerfunktion får inte tas som intäkt för att inte utveckla detta inom förvaltningen. 4.3 Kvalitet och kvalitetsutveckling Såväl politiker som tjänstemän påpekar att det i den lagstiftning som styr verksamheten inom flera områden finns kvalitetsfaktorer/regler mm. som i olika utsträckning styr verksamhetens kvalitet direkt eller indirekt. Det finns också en kvalitetssäkring i de inspektioner som görs av t.ex. Länsstyrelsen och Socialstyrelsen. Dessutom utgör statistiken över andelen överklagade beslut där den enskilde får rätt mot kommunen en viktig grund för kvalitetssäkring. Nämnden har inte antagit något särskilt kvalitetsdokument eller särskilda kvalitetsmål för olika delar av verksamheten. I flera, men inte alla, av de nyligen antagna resultatmålen anges en kvalitetsdimension, som är möjlig att följa upp. Dessutom finns även kvalitetsmål i de styrkort som man nu börjat arbeta med inom förvaltningen. I de tjänstebeskrivningar och tjänstegarantier som nyligen fastställts av nämnden anges också vad brukarna kan förvänta sig för typ av service. Utifrån detta kan sedan uppföljningar göras för att mäta hur brukarna upplever kvaliteten i förhållande till de garantier som ges. Här pågår ett arbete inom förvaltningen med att ta fram instrument för regelbundna mätningar. Tjänstemännen framhåller också att det inom verksamheten finns antagna rutiner för hantering av klagomål och synpunkter vilket är bra källor för information om vilken kvalitet verksamheten har. Flera politiker anser att kvalitetsfrågorna diskuterats för lite på nämnden och även förvaltningsledningen delar i huvudsak den uppfattningen. En förklaring till detta som framförs är att ekonomiperspektivet tagit och tar alltför mycket utrymme och tid på sammanträdena. Förvaltningsledningen påpekar också att man generellt inom förvaltningen måste bli mer professionell på att följa upp och utvärdera verksamhet och dess resultat, inte minst för att man köper mer tjänster från externa utförare. 8
Kommentarer och förslag Inom detta område finns fler olika delar som på ett eller annat sätt fångar in kvalitetsaspekter på verksamheten. Samtidigt visar granskningen att det saknas ett mer sammanhållet system eller en sammanhållen arbetsmodell för hur kvalitetsfrågor ska hanteras. Nämnd och förvaltning bör därför under 2008 strukturera de olika kvalitetsinsatser som görs på ett tydligare sätt så att kvalitetsarbetet blir en väl fungerande del av det nya styrsystemet. Metoder och rutiner för kvalitetsuppföljning inom olika delar av verksamheten bör utarbetas under året. 4.4 Organisering av arbetet Granskningen visar att såväl politiker som tjänstemän i stort anger att man är relativt positiva till hur organisation och ansvarsfördelning i dag fungerar. Ny delegationsordning har fastställts av nämnden i januari 2008. Det område som både politiker och tjänstemän lyfter fram som ett problem är att det inom äldreomsorgen finns enheter med upp till 70 personal/chef samt att det ännu saknas en äldreomsorgschef i kommunen. Beslut finns att tillsätta en chef, vilket planeras ske under 2009. När det gäller arbetssätt och arbetsmetoder visar granskningen att både politiker och tjänstemän gör bedömningen att detta fungerar väl. Vissa diskussioner förs alltid om utveckling/förändring, men i allt väsentligt upplever man att nuvarande situation fungera väl. När det gäller nämndens egna arbetsformer försöker man föra en diskussion efter varje sammanträde om vad som fungerat bra och mindre bra. Man har även diskuterat att för nämnden tydliggöra när på året olika typer av ärenden kommer att hanteras. Härigenom hoppas skapa en mer tydlig och gemensam bild av nämndarbetet. Kommentar och förslag Organisationen och strukturen för arbetet bedöms i allt väsentligt vara god och svara mot de krav och behov som i dagsläget ställs på verksamheten. 9
Ett sätt att ytterligare förbättra nämndarbetet kan vara att nämnden prövar att i slutet av verksamhetsåret avsätta särskild tid för att utvärdera/diskutera hur det gångna årets arbete fungerat. För att få olika perspektiv och idéer bör diskussionerna föras av politiker och tjänstemän tillsammans. 4.5 Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga Granskningen visar att flera politiker anser att det ibland kan vara svårt att få tillgång till bakgrunds-/omvärldsinformation då man ska fatta beslut i ett visst ärende. Några politiker menar att det är viktigt att man själv som politiker tar egna initiativ och eget ansvar för att hålla sig informerad bl.a. genom att fråga tjänstemännen. Det råder också enighet om att AU, av naturliga skäl, har tillgång till mer information än hela nämnden och man har därför även beslutat att AU nu ska se till att lämna information till övriga nämnden t.ex. genom att man mailar ut information före sammanträdet. Några politiker anser att ett sätt att skapa bättre beslutssituation är att man på ett sammanträde informerar om ett ärende för att först på nästa sammanträde fatta beslut. Då skapas tidsmässig möjlighet för politikerna att hinna ställa frågor till tjänstemännen. Tjänstemännen menar att mycket av omvärldsbevakning sker på tjänstemannanivå och många gånger återfinns viktig omvärlds- eller bakgrundsinformation direkt i beskrivningar i de ärenden som nämnden ska fatta beslut i. Tjänstemännen anser att man själva har god tillgång till omvärldsinformation genom de många olika nätverk, såväl internationella, nationella och regionala, som man ingår i och genom vilka man får löpande information inom ett stort antal områden som rör verksamheten. Kommentarer och förslag Det är positivt att nämnden beslutat att man ska sprida mer information från AU till övriga nämnden så att fler politiker får del av omvärldsinformation av olika slag. Nämnden skulle kunna överväga om det finns ett värde i att en gång per år avsätta särskild tid då man enbart diskuterar omvärlds- och framtidsfrågor som är av vikt för verksamheten och dess utveckling. Man kan då även bjuda in utomstående för att ta del av intressant information av olika slag. 10
4.6 Personal och arbetsmiljö Granskningen visar att såväl politiker som tjänstemän ger ett högt betyg på detta område. Samtidigt anger tjänstemän och några politiker att merparten av frågorna inom området främst betraktas som tjänstemannafrågor och därför sällan diskuteras i nämnden. Det finns tydliga, centralt utarbetade, rutiner/regler/policydokument mm. för alla olika delar som rör personal och arbetsmiljöfrågorna. Inom varje enhet finns också s.k. hälsoombud som arbetar med och stimulerar till hälsobefrämjande aktiviteter. För detta finns centralt avsatta resurser och ett övergripande hälsoarbete där olika tillgängliga hälsoaktiviteter sammanställts i ett dokument Vägar till god hälsa i arbetslivet. När det gäller resurser för kompetensutveckling ger flera tjänstemän detta område ett lågt betyg. Samtidigt framhåller förvaltningsledningen att man under de senaste åren satsat kraftigt på bred fortbildning till stora grupper genom den s.k. Kompetensstegen. Vissa gruppers mycket speciella önskemål om kompetensutveckling har dock inte kunnat tillfredsställas på senare år. Kommentarer och förslag Granskningen visar att arbetet med personal- och arbetsmiljöfrågor i allt väsentligt fungerar väl och att både politiker och tjänstemän i stort sett har en samstämmig bild. 11