Utredningen Nordiska scenarier Johan Strang den 29 februari, 2012 DET OFFICIELLA SAMARBETET Fritt referat av ett vittnesseminarium med de nationella parlamentens tjänstemän för nordiska ärenden Centrum för Norden studier (CENS), den 21 februari Vittnen: CENS: Henrik Hagemann Kjell Myhre-Jensen Eva Smekal Patrick Zilliacus Larserik Häggman Henrik Stenius Johan Strang Generellt om det nordiska samarbetet Det är viktigt att påminna politikerna om att det nordiska samarbetet har den överlägset största folkliga uppbackningen bland alla de internationella samarbetsformer och organ som våra länder är involverade i. Detta bekräftas i upprepade opinionsundersökningar, som dessutom gör gällande att stödet bland ungdomar är t o m högre än bland äldre. Det nordiska samarbetet är unikt eftersom det inte bara är ett formellt samarbete på den högsta politiska nivån, utan förankrat i informella nätverk på alla sektorer och nivåer av samhället. De enda kluster av nationer/stater som på denna punkt kan jämföras med Norden är det brittiska Commonwealth och de tyska Bundesländerna. Samtidigt finns det paradoxalt ingen gemensam nordisk offentlighet och inga gemensamma nordiska debatter. Inte ens nordiska frågor diskuteras på tvärs av de nordiska länderna. Det finns också tecken som tyder på att det nordiska samarbetet förlorar i status. Tidigare var Föreningarna Norden mycket prominenta sällskap där de centrala aktörerna från samhällets olika sektorer samlades för att diskutera på tvärs av disciplinerna. Det officiella samarbetets status och synlighet Den minskade statusen syns tydligt när det gäller det officiella samarbetet. På 1960- och 70-talen var Nordiska Rådets sessioner mycket centrala händelser för både politiker och massmedia. Alla ledande politiker var där, både från regeringssidan och från oppositionen. Nordiska Rådets presidium bestod av de största och mest kända politikerna i Norden och hade en stor prestige i förhållande till de nationella regeringarna och parlamenten. Bland journalister var sessionerna var så välbesökta att man t o m 1
diskuterade att begränsa deras antal. Det var inte nödvändigtvis bara de nordiska frågorna som drog. Sessionerna var också viktiga som ett forum där man som politiker, journalist eller föreningsaktiv skapade nätverk och förbindelser, både nationella och nordiska. Idag är det annorlunda. Statsministrarna deltar plikttroget, men stannar inte för mera än en dag. De nationella delegationerna består inte längre av de tyngsta politikerna. Sessionerna syns knappt alls i medierna och t o m de största tidningarna låter ofta bli att sända en reporter. Också på tjänstemannanivån (både inom rådet och inom de nationella parlamenten) har det nordiska samarbetet nedprioriterats. Det finns inte längre samma resurser och man lägger inte längre sina mest kunniga personer på det nordiska. Den största orsaken till denna nedprioritering är att medan det Nordiska Rådet tidigare var ett av de få internationella samarbetsorgan som de nordiska politikerna var involverade i, så är det idag ett av många. Det räcker med att nämna Europarådet, OECD, Barentssamarbetet, Arktiska Rådet, OSCE och IPU. Speciellt under 1990-talet skedde det en explosion av interparlamentariska organ och det verkar som om det nordiska samarbetet inte prioriteras särskilt högt. Frågan är varför? T ex Europarådet har fyra eller fem veckolånga sessioner per år som ges mycket hög prioritet, även om dess praktiska betydelse och beslutsmakt är inte mycket större än det Nordiska Rådets. Är det brist på substantiella frågor i det nordiska, eller är det brist på oenigheter? En annan fråga som tål att diskuteras är hur lyckat det är att ha bägge sekretariat (Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet) i Köpenhamn. Det påverkar intresset för det nordiska i de övriga länderna, kanske i synnerhet bland parlamentarikerna. De kompenserande organ som t ex finns i Oslo (Innovationskontoret och NordForsk) eller Helsingfors (Kulturkontakt Nord) har inte samma synlighet eller status. (En annan sak är också att en dansk förvaltningstradition sprider sig i det Nordiska Rådet och Ministerrådet. För andra nordbor kan det kännas främmande och t o m onordiskt att behöva gå via chefen för att få tala med en specialiserad tjänsteman.) Det nordiska rådet som organisation En färsk rapport från Nordiska Kontrollkommittén (Peters 2011) granskade uppföljningen av Nordiska Rådets rekommendationer. Det visade sig att de rekommendationer som gäller det interna samarbetet (där Rådet självt eller Ministerrådet är adressaten) i allmänhet följs upp väl. Däremot finns det stora brister i uppföljandet av rekommendationer som Nordiska Rådet ger till de nationella regeringarna. Var ligger problemet? Det Nordiska Rådet är i en besvärlig sits eftersom det strukturellt ska vara i förbindelse med de nationella parlamenten och det nordiska ministerrådet, medan det egentligen är de nationella regeringarna som de borde försöka pressa om de vill uppnå resultat. Meningen är att Ministerrådet ska vara länken mellan Rådet och de nationella parlamenten, men det fungerar inte alltid så väl. Tidigare tog också parlamentarikerna ett större eget ansvar i att pressa regeringarna. Det fanns ett förslag och initiativ för några år sedan om att varje rekommendation skulle ha en ansvarig ledamot som bevakade uppföljningen, men idén föll platt till marken. Det var ingen som gjorde något. 2
Det officiella nordiska samarbetet är inte överstatligt utan bygger på konsensus. Själva konsensusprincipen är sällan ett hinder. Visserligen borde det inte vara så att man redan på tjänstemannanivån (i ämbetsmannakommittéerna) kan strypa förslag med hänvisning till konsensusprincipen. Detta problem uppmärksammades i presidiets förslag till nya arbetsformer för Nordiska Rådet (2011) där Ministerrådet uppmanas att överge denna praxis. Istället ska oenighet på tjänstemannanivå alltid leda till att saken förs vidare till den politiska nivån. På den politiska nivån kan däremot konsensusprincipen ses som en styrka snarare än som en svaghet. Nordiska Rådet är en mycket stark röst. Det är synd att presidiet så sällan utnyttjar sin position genom att uppträda och ge uttalanden i hela Nordiska Rådets namn. Istället talar ofta olika partigrupper för sig, olika utskott för sig, och nationella delegationer för sig. Presidiet är också för stort. Det borde bara bestå av delegationsordförandena. Partigruppernas ökade roll På mitten av 90-talet fick partigrupperna mera resurser. Samtidigt sjönk de nationella delegationernas och delegationssekreterarnas status (och kompetensnivå). Tanken var god. Man skulle politisera och vitalisera samarbetet, och partigrupperna skulle bli det nordiska samarbetets nya idésprutor. Resultatet har inte varit särskilt gott. Man verkar snarast ha fått ytterligare ett administrativt lager, som arrangerar sina egna programenliga möten och som har sin egen budget att göra sig av med. På en principiell nivå kan man fråga sig varför Nordiska Rådet lägger ned så mycket resurser på partigrupperna, då man ändå inte har någon överstatlig myndighet. Varför försöker man skapa utrymme för politiska konflikter och oenigheter, när samarbetet ändå bygger på konsensus? På en praktisk nivå kan man säga att partigrupperna inte har lyckats med sin uppgift att förankra det Nordiska Rådets verksamhet i sina nationella partier och partigrupper. De borde utgöra en länk mellan de nationella partierna och det Nordiska Rådet som både samlar idéer till det Nordiska Rådet, men som också sprider och förankrar det Nordiska Rådets förslag på ett nationellt plan. Finansieringsmodellen för partigrupperna kan vara ett problem. Eftersom de finansieras av det Nordiska Rådet så bryr sig inte de nationella partierna om dem. Det finns ingen plikt och inget ansvar om att få något konkret till stånd. Om verksamheten istället finansierades genom de nationella partierna/partigrupperna skulle kanske dialogen och samspelet vara bättre. Många partier har sina egna nordiska nätverk utanför Nordiska Rådet, och i synnerhet socialdemokraterna prioriterar tydligt SAMAK framför partigrupperna. Då partigruppsmötena inte är offentliga, tjänar de heller inte syftet att få synlighet för det Nordiska Rådet. 3
Samtidigt finns det en tydlig potential i partigrupperna. Hur väl det fungerar är väldigt mycket upp till grupperna själva och i synnerhet deras sekreterare. Som ett gott exempel kan man nämna Mats??? som i egenskap av gruppsekreterare för Vänstersocialisterna lyckades fantastiskt väl med att skapa en dynamisk stämning som också gav konkreta politiska resultat. Utskotten Det finns också ett utbrett missnöje med systemet med utskott, vilket speglas inte minst av att man upprepade gånger gjort om på det. Det grundläggande problemet är den svaga kopplingen mellan arbetet i det Nordiska Rådets utskott å den ena sidan och de nationella utskotten å den andra. Det har varit en ofta upprepad målsättning att eftersträva ett bättre samspel mellan dessa, framför allt genom att försöka få ledamöterna att sitta i samma utskott i Nordiska Rådet som de gör hemma i sitt eget parlament. Idag verkar faktiskt en ganska stor andel av parlamentarikerna sitta i samma utskott hemma och i det Nordiska Rådet, men det verkar som om kopplingen fortfarande är ganska svag. Parlamentarikerna upplever ingen förbindelse mellan sina roller och förmår inte utnyttja synergier mellan sina två roller. Vi diskuterade två alternativ på vilka man kunde råda bot på detta problem. Det första är att man utgår från tanken att det är lagstiftningssamarbetet som är nyckeln till det nordiska samarbetet och att det gäller att få inte bara de nationella ministerierna, utan också de nationella parlamentariska utskotten i kontakt med varandra. Borde man alltså helt enkelt låta ordförandena och viceordförandena i de nationella utskotten bilda det Nordiska Rådet? Det skulle i så fall vara fråga om ett mycket litet Nordiskt Råd, med mycket små delegationer, men som fortfarande skulle förutsätta en välfungerande sekretariatsapparat. Det största problemet med detta alternativ är rent praktiskt hur ska man lyckas arrangera dessa möten så att de passar alla involverade? Ett annat alternativ, som i olika former lagts fram av bl a Vismansrapporten (2000) och det norska Fremskrittspartiet bygger på att man har en fast delegation som idag, men en mycket lösare struktur. Tanken är att man överger de fasta utskotten, och istället tillsätter arbetsgrupper på ad hoc basis för olika specialfrågor. Detta skulle inte strida mot Helsingforsavtalet, som enbart gör gällande att Nordiska Rådet kan bilda utskott, men inte hur många eller vilka teman de ska behandla. Utrikes- och försvarspolitiken och det officiella samarbetet Idag är det utrikes- och säkerhetspolitiken som är det mest dynamiska området för nordiskt samarbete, men det Nordiska Rådets och Ministerrådets roll i detta är minimalt. Vad beror det på? En orsak är kanske revirstridigheter. De som sitter i de nationella utrikes- eller Europapolitiska utskotten vill inte att Nordiska Rådet ska blanda sig i dessa saker. 4
En annan orsak är att utrikes- och säkerhetspolitiken fortfarande är en mycket nationell angelägenhet som utrikesdepartementen vill sköta själva. Regeringarna vill sällan förankra sin verksamhet i de nationella parlamenten, och än mindre i något interparlamentariskt organ. Inte heller på ministernivå vill man involvera det officiella nordiska samarbetet. Man har inget förtroende för att ministerrådets kompetens på utrikespolitik. Projektosen kritik av ministerrådets prioriteringar Under senare år har Nordiska Ministerrådet fått mycket kritik för att man lagt ned fungerande institutioner, som t ex debutantseminarierna på Biskops-Arnö, Nordklang, Nordbok och så vidare, för att istället satsa på tidsbundna projekt. Argumentet har varit att skapa utrymme för nya satsningar, och att få tillbaka politiken i det nordiska samarbetet genom att ha mera lösa pengar för politikerna att strida om. Problemet med detta är att man riskerar gå miste om viktiga lungor för en genuin nordisk debatt. En etablerad och semi-självständig institution är ofta en arena där man kämpar om makt och inflytande. Lägger man ned dessa förlorar man den kritiska massa som det nordiska samarbetet behöver. Ur en marknadsföringssynvinkel är det också kontraproduktivt att lägga ned fungerande brand som har en historia och ett eget liv. Projektfinansiering och institutionsunderstöd får inte utesluta varandra. Bägge behövs. Man kunde dock begära att det Nordiska Rådet och Ministerrådet ska kunna skilja mellan vad som är ett projekt och vad som inte är det. Biblioteksveckan, OrkesterNorden och t o m Litteraturpriset klassificeras idag som projekt som tvingas söka om pengar varje år. Man kan också fråga sig i vilken mån de nya storsatsningar som Ministerrådet gör verkligen är nydanande. Globaliseringsinitiativet var på kanske 60 miljoner DKK???, vilket ser imponerande ut. Men om man undersöker vart pengarna gått, så är det ungefär till samma sektorer och frågor som Ministerrådet också tidigare understött. Det är sannolikt att ordförandepotten som man nu håller på att skapa kommer att fungera på samma sätt. Men detta är ju svårt att verifiera, vilket i sin tur hänger samman med att det Nordiska Rådets och det Nordiska Ministerrådets budgetar är oöversiktliga. De är hopplösa att kontrollera och det är mycket svårt att ställa någon till svars. Lyckade satsningar Det är viktigt att inte vara för pessimistisk och istället också lyfta fram lyckade satsningar. En sådan är utan tvivel Nordisk Film & TV fond som är medfinansiärer i de flesta nordiska filmsatsningar, och som därmed inte bara till att det görs flera filmer i de nordiska länderna, utan också till ett genuint skådespelar- och regissörsutbyte. Det är fråga om en stor insats för ett mera gemensamt nordiskt kulturliv. 5
Nordvision är en liknande succés, speciellt då det gäller programutbytet. De har 10000 utbyten per år, som kan jämföras med de 800 programutbyten per år som de nordiska länderna har i Eurovision. De nordiska public service bolagen har utvecklat en mycket pragmatisk samarbetsmodell där man löpande använder sig av varandras film- och nyhetssnuttar, redaktörer och teknisk personal, utan att skicka räkningar för detta hela tiden. Istället räknar man ihop det på årsbasis och kompenserar varandra efteråt. De nordiska PS-bolagen har också en gemensam representant i EU och agerar därmed ofta med samfälld röst utåt. Frågan är vad man kunde göra ytterligare? I vilken mån kunde man försöka göra flera gemensamma och gränsöverskridande program i stil med Skavlan? Det fungerande samarbetet inom Nordvision används ofta som ett argument mot en samnordisk kanal. Behöver det vara så? Ett annat område där man lyckats väl under de senaste åren är gränshindersfrågorna som Ole Norrbacks grupp fört fram på agendan i stor stil. Nu i vår ska man ordna plenumsdebatter om gränshindersfrågor i alla nordiska parlament. Vad detta kommer att resultera i är osäkert, men det är i varje fall en unik händelse i det nordiska samarbetets historia. Information Man kunde säga att den centrala roll som det nordiska samarbetet tidigare hade i media utvecklats till en belastning eftersom man tror att det är så det borde vara. Men måste Nordiska Rådet och Ministerrådet synas i media? Hur ofta ser man Europarådet i tidningarna? Internationella organisationer har i allmänhet svårt att få synlighet i den nationalistiska mediala världen. Man kunde kanske säga att den breda folkliga förankring som det nordiska samarbetet har, förpliktar också det officiella samarbetet att ha goda kontakter till medborgare och civilsamhälle. Frågan är dock om de gjort rätt satsningar och hur väl det fungerar? Nordiska Rådet ger ett ganska introvert intryck. Publikationsenheten samarbetar inte med ledande internationella aktörer, utan trycker sina egna böcker som distribueras (gratis) på interna listor. Kommunikationsavdelningen producerar mycket material, speciellt i samband med Nordiska Rådets sessioner, men det verkar onekligen som om de skriver detta material för internt bruk, snarare än för en bredare publik. Hemsidorna fungerar inte för en utomstående. Nordiska Rådet och Ministerrådet har ett informationsproblem. Tidigare fanns Nytt från Nordiska Rådet och Nordisk kontakt, nu lägger man också ned Analys Norden. Nordiska Rådet och Ministerrådet borde kunna erbjuda en informationskanal som systematiskt samlar, sammanfattar och kommenterar nyheter från de olika nordiska länderna. Detta informationsproblem gäller inte bara utsidan, utan också i all högsta grad de Nordiska Rådets ledamöter själva. Vart ska en dansk eller finsk parlamentariker vända sig för att få information om vad som står på agendan i de övriga nordiska länderna? 6
Kommunikationsavdelningen kunde också ta det som sin uppgift att hjälpa ledamöterna att förankra det nordiska samarbetet i sina nationella parlament genom att se till att någon skriver kortfattade PM som kunde användas för detta ändamål. Skicklighet på internationella arenor Då det officiella nordiska samarbetet skapades var det fråga om ett av de få sätten på vilka man bedrev internationellt samarbete. Även om kontexten och i viss mån inspirationen var europeisk, tänkte man (inte minst pga utrikespolitiska skäl) att Norden var nog i sig självt. I och med murens fall har det officiella nordiska samarbetet mer och mer kommit att ha rollen som en plattform för ett vidare internationellt samarbete. Nordiska Rådet har tagit initiativ till det parlamentariska östersjösamarbetet, Nordiska Rådet var drivande då man skapade det arktiska parlamentariska samarbetet, Barentsområdets samarbete och till Baltiska Rådet. Idag driver man samarbete med Polen och Vitryssland. När det gäller Europa har Nordiska rådet inte kommit någon vart. Modellen med ett speciellt Europautskott som man hade på 90-talet fungerade uppenbarligen inte och man har fört en evighetsdiskussion om huruvida det officiella Norden borde ha en representant i Bryssel. Är det dags att överge tanken om att det officiella Nordiska samarbetet ska ha någon klar arbetsfördelning eller roll i förhållande till EU? Detta hindrar inte att det i vissa substansfrågor kan vara viktigt att få tillstånd ett samarbete med och inom EU. Det finns ett exempel på konsumtionsområdet där Erkki Tuomioja tog upp en fråga och ordnade ett möte om detta i Europa. Att det inte ledde till något var antagligen för att man inte följde upp saken tillräckligt väl. Frågan om skicklighet på internationella arenor är delikat och utgör en svart fläck i forskningen. Hur fungerar våra aktörer ute i världen? Hur funkar diplomatin, hur fungerar kulturinstituten? Ministerrådet ordnar visserligen seminarier här och var i världen, men frågan är hur väl de fungerar? Det är nödvändigt att samarbeta med lokala experter för att sondera terrängen och för att se vilka frågor som väcker intresse lokalt. Det är befängt att tro att man kan sitta i Norden och tänka ut på vilket sätt Norden kan ha en roll i Singapore, Latinamerika eller Balkan. En relaterad fråga är vem det är som har uppdraget att producera kunskap om Norden? Vem är det som Nordiska Rådet eller Ministerrådet ska vända sig till om de får en förfrågan från Afrika om det nordiska civilsamhällets olika aspekter, eller om de nordiska regeringarna ber dem om en utredning om en fråga i anslutning till en projekterad nordisk förbundsstat? CENS är den enda institutionen inom Norden som har det som sitt uppdrag att forska i Norden. Det skulle vara bra om det fanns flera liknande centra. Men man kunde också tänka sig en nordisk tankesmedja med stark förankring i universitet och internationell toppforskning, som samtidigt också har förankring i nationella och nordiska politiska forum. En sådan tankesmedja kunde bland annat ha det som sitt uppdrag att kritiskt och kontinuerligt följa med det officiella nordiska samarbetet och komma med goda idéer för att ytterligare utveckla det. 7