Regeringsuppdrag att utveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga i förhållande till anpassat arbete

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG Socialdepartementet 103 33 Stockholm Regeringsuppdrag att utveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga i förhållande till anpassat arbete

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG Innehållsförteckning Sammanfattning... 1 1 Inledning... 4 1.1 Bakgrund... 4 1.1.1 Beskrivning av målgruppen som beviljas aktivitetsersättning... 4 1.1.2 I vilken typ av subventionerade anställningar finns de unga med funktionsnedsättning?... 5 1.2 Uppdraget... 6 1.3 Metod... 7 2 Översyn... 8 2.1 Översyn av befintliga beskrivningar av krav i anpassat arbete... 8 2.1.1 Arbetsförmedlingens beskrivning av kraven i subventionerade anställningar... 8 2.1.2 Genomgång av kammarrättsdomar... 9 2.1.3 Inventering av Samhalls arbetsuppgifter och arbetskrav... 9 2.1.4 Slutsats översynen ger inget tydligt riktmärke gällande vilka krav ett anpassat arbete ställer... 11 2.2 Översyn av befintliga metoder och underlag... 12 2.2.1 Tillvägagångssätt... 12 2.2.2 Det medicinska underlaget... 13 2.2.3 Utredning med kunden... 15 2.2.4 Information från gymnasiesärskolan... 16 2.2.5 Vägledning och metodstöd... 17 2.3 Översyn av bedömningsverktyget aktivitetsförmågeutredning... 18 2.3.1 Metod för att se över bedömningsverktyget AFU... 18 2.3.2 Självrapporterad förmåga... 19 2.3.3 Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete... 20 2.4 Översyn av förutsättningar för praktisk prövning av arbetsförmåga... 21 3 Försäkringskassans åtgärder med anledning av uppdraget... 22 3.1 Försäkringskassan tar fram ett riktmärke gällande krav som ställs i anpassat arbete... 22 3.2 Försäkringskassan utvecklar befintliga metoder och underlag... 24 3.2.1 Utredningssamtal... 24 3.2.2 Utvärdering av arbetsplatsförlagt lärande (praktik) hämtas in från gymnasiesärskolan... 25 3.2.3 Utvecklad vägledning och utvecklat metodstöd... 26 3.3 Försäkringskassan prövar AFU aktivitetsersättning genom pilotundersökning... 28 4 Övriga frågeställningar i uppdraget... 29 4.1 Frågan om praktisk prövning av arbetsförmåga... 29 4.2 Behovet av lagändringar... 29 5 Avslutande diskussion... 30 6 Plan för implementering... 33 7 Styrgrupp, referensgrupp och experter i arbetsgrupper... 34 8 Bilagor... 35

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [1] Sammanfattning Detta är slutrapporten i det regeringsuppdrag som kom i mars 2012 om att utveckla metoder att bedöma arbetsförmåga i förhållande till anpassat arbete inriktat mot personer som ansöker om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Uppdraget har skett i samråd med Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan bedriver med anledning av uppdraget utvecklingsarbete inom följande tre områden: 1. Utveckling av internt stöd för handläggare och beslutsfattare inom aktivitetsersättning Försäkringskassan har identifierat ett behov av mer ändamålsenliga metoder för den målgrupp som söker aktivitetsersättning och ett behov av större tydlighet där det finns ett stort bedömningsutrymme. Försäkringskassan avser göra följande under 2013: Utveckla vägledningen med fokus på att stödja handläggarna i hur de ska resonera i bedömningssituationen utifrån de kriterier som behöver vara uppfyllda för rätt till aktivitetsersättning. Utveckla metodstöd med fokus på att ge handläggarna stöd i att värdera och använda informationen från olika underlag. Vissa delar av metodstödet är inriktade på hur Försäkringskassan utreder med kunden och andra är inriktade på den information Försäkringskassan inhämtar från gymnasiesärskolorna: o o Utredningssamtal Försäkringskassan inför ett förbättrat stöd för att genomföra utredning med kunden där utredningen inför beslut renodlas till att handla om fakta som behövs för att kunna ta ställning till rätten till aktivitetsersättning. Bättre stöd ges till handläggaren gällande relevanta utredningsområden inom just aktivitetsersättning vilket ger en tydligare grund för beslutet och för planeringen framåt för personen. Målet är att säkerställa ett aktivt förhållningssätt i handläggningen och delaktighet för kunden. Försäkringskassan inhämtar utvärdering av arbetsplatsförlagt lärande (praktik) från gymnasiesärskolorna. Den praktikperiod som elever på gymnasiesärskolan erbjuds är sammanlagt 22 veckor lång. Informationen från skolan är relevant och en av flera beståndsdelar i underlaget. Information om vad man gjort under praktiktiden och hur det fungerat ger en kompletterande beskrivning av kundens aktivitetsförmåga respektive aktivitetsbegränsningar. Detta blir ett viktigt komplement till läkarutlåtande och övrig utredning.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [2] 2. Förbättrade medicinska underlag Försäkringskassan har identifierat brister i de läkarutlåtanden som inkommer när personer ansöker om aktivitetsersättning. Främst handlar det om att aktivitetsbegränsningarna till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning sällan är beskrivna på ett tillräckligt tydligt sätt. Försäkringskassan gör följande insatser gällande förbättrade medicinska underlag på kort och lång sikt. Vad gäller befintliga läkarutlåtanden förs en dialog med Sveriges kommuner och landsting kring möjligheter till förbättring utifrån de medicinska underlag som existerar idag. Det behöver tydliggöras vilken information som behövs för att kunna ta ställning till arbetsförmågan. Likaså behöver hälso- och sjukvården i större utsträckning än idag leverera tydliga och kompletta underlag. Detta förutsätter ett utökat samarbete med tydligare fokus på kvalitet. Försäkringskassan har också inom uppdraget påbörjat ett mer långsiktigt utvecklingsarbete genom att modifiera delar av det bedömningsverktyg som utvecklats för sjukpenningärenden Aktivitetsförmågeutredning (AFU). Det bedöms finnas god anledning att se vad det modifierade bedömningsverktyget skulle ge i ärenden som gäller aktivitetsersättning, inte minst i termer av användbar medicinsk information. Därför avser Försäkringskassan genomföra en pilotundersökning av AFU aktivitetsersättning. Formerna för hur en sådan pilot kan genomföras får närmare diskuteras med Sveriges kommuner och landsting (SKL). Det är önskvärt att en start kan ske under den senare delen av 2013 så att metoden kan utvärderas och justeras så snart som möjligt. 3. Riktmärke för vilka krav som ställs i anpassat arbete Försäkringskassan konstaterar i uppdraget att ett avgränsat riktmärke saknas gällande vilka krav ett anpassat arbete ställer. För aktivitetsersättning och sjukersättning ändrades arbetsmarknadsbegreppet till förvärvsarbete på arbetsmarknaden från och med den 1 juli 2008. Däri ingår anpassade arbeten, exempelvis anställning vid Samhall eller anställning med lönebidrag. Någon definition av vilka krav ett anpassat arbete ställer finns inte. Här ser Försäkringskassan att lagstiftningen ger ett väldigt stort tolkningsutrymme. För att metoder och verktyg för att bedöma rätt till aktivitetsersättning fullt ut ska bli träffsäkra krävs ett riktmärke som är mer avgränsat och gemensamt för både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [3] Ett riktmärke behövs för att öka rättssäkerheten och likformigheten i Försäkringskassans och domstolarnas bedömningar och beslut. Det skulle öka transparensen i försäkringen för kunderna och därmed ge ökat förtroende. Utan ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete saknas en pusselbit för att fullt ut kunna göra rättssäkra och likformiga bedömningar. Försäkringskassan avser att under 2014 ta fram ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete och en bedömningsmodell. Exakt hur detta låter sig göras kommer att utvecklas under arbetets gång. Inledningsvis kommer Försäkringskassan dock att hantera frågan på följande sätt: Försäkringskassan vill utgå från personer som redan har en subventionerad anställning och se vilka medicinskt relaterade förmågor de har. Försäkringskassan avser pröva att använda metoder framtagna i AFU för att få fram nivån av förmåga hos personer som redan har ett anpassat arbete. Genom att tillfråga personerna om de vill ställa upp på att träffa en läkare med AFU-kompetens för en klargörande undersökning skulle en öppning till medicinsk förankring finnas. Genom AFU kan förmågeprofiler för personer i anpassad anställning tas fram och det ger ett riktmärke för vilka krav ett anpassat arbete ställer. Det skulle ge medicinskt uppställda ramar till vad ett anpassat arbete är och vad det kräver, vilket skulle underlätta bedömningarna av arbetsförmåga som Försäkringskassan ska göra i förhållande till anpassat arbete. Försäkringskassan avser även undersöka om den modell som Samhall använder eller någon annan modell är möjlig att använda för att åstadkomma en större tydlighet gällande kravnivån i anpassat arbete. Eftersom Försäkringskassan inom ramen för aktuellt uppdrag har konstaterat att bilden av krav i anpassat arbete är oklar får det återverkningar på möjligheten att besvara frågan om praktisk prövning. Försäkringskassan bedömer det inte som fruktbart eller möjligt att bestämma formen för en praktisk prövning innan en definition finns av kraven i anpassat arbete.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [4] 1 Inledning Försäkringskassans uppgift att bedöma arbetsförmåga hos unga personer som söker aktivitetsersättning är mycket grannlaga och görs i en kontext som kan upplevas som dubbelbottnad. Samtidigt som det finns en politisk vilja att ta tillvara de förmågor som varje ung individ har, oavsett om individen har en funktionsnedsättning eller inte 1, finns också en utbredd osäkerhet om vilka reella möjligheter till arbete som finns för unga personer med olika slags funktionsnedsättning. Målet att hitta och tillvarata förmågor hos unga personer med ett långt arbetsliv framför sig ställs mot den utveckling som dagens arbetsliv genomgått, där många enkla arbetsuppgifter inte längre är tillgängliga. 2 En svårighet i Försäkringskassans bedömningar är att det saknas ett riktmärke gällande vilka krav ett anpassat arbete ställer. Aktuellt uppdrag är inriktat på den utredning som behöver göras innan ställning kan tas till rätten till aktivitetsersättning, alltså inte på de insatser som ska ske under tid med aktivitetsersättning om sådan beviljas. 1.1 Bakgrund Aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga 3 infördes 2003, för personer mellan 19 och 29 år. Tanken var att ingen under 30 år skulle kunna förtidspensioneras. Aktivitetsersättningen är alltid tidsbegränsad och kan beviljas i maximalt tre år. Från och med den 1 juli 2008 kom en lagändring som innebär att Försäkringskassan ska bedöma mot förvärvsarbeten på hela arbetsmarknaden istället för att bedöma mot normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. I det förstnämnda arbetsmarknadsbegreppet ingår exempelvis anställning vid Samhall eller anställning med lönebidrag. Till skillnad mot vad som gäller vid sjukpenning är det inte längre möjligt att bevilja aktivitetsersättning till dess att en anställning med lönebidrag eller en liknande subventionerad anställning blir tillgänglig. Lagändringen kan tolkas som ett sätt att höja tröskeln in till aktivitetsersättning och främja arbetslinjen. 1.1.1 Beskrivning av målgruppen som beviljas aktivitetsersättning I juli 2012 hade 25 000 personer aktivitetsersättning. Tre av fyra personer har psykisk funktionsnedsättning och där är de vanligaste diagnosavsnitten psykisk utvecklingsstörning och störningar i psykisk utveckling. 4 Nästan alla som beviljas får hel aktivitetsersättning. Sex av tio personer har haft någon 1 Regeringen beslutade den 16 juni 2011 om en strategi för genomförande av funktionshinderpolitiken 2011-2016. Försäkringskassan har presenterat delmål inom funktionshinderpolitiken. Det första delmålet är att Försäkringskassan ska bidra till att öka delaktigheten för personer med funktionsnedsättning i arbetslivet och i det övriga samhällslivet med tidiga och aktiva insatser, med särskild inriktning mot unga som har aktivitetsersättning. 2 Underlagsrapport nr 12 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, Vid arbetslivets gränser sysselsättning, matchning, barriärer 1974-2010, 2013 3 Hädanefter kommer begreppet aktivitetsersättning att användas. 4 45 % av männen och 35 % av kvinnorna hade någon av dessa diagnoser.

annan funktionshinderförmån innan beviljandet. 5 Fyra av tio personer som beviljas har gått i någon av de särskilda skolformerna. 6 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [5] Vad som skiljer dem som får aktivitetsersättning från andra unga som får en subventionerad anställning finns det inget entydigt svar på. Nedan presenteras antalet unga personer i subventionerade anställningar och var de finns. 1.1.2 I vilken typ av subventionerade anställningar finns de unga med funktionsnedsättning? Försäkringskassan har inhämtat Arbetsförmedlingens statistik över personer i vissa program för funktionsnedsatta och typ av arbetsgivare. 7 I maj 2012 omfattades sammanlagt 12 935 individer i åldern 20 30 år av olika former av anställningsstöd, fördelade enligt nedan: Form av anställningsstöd Andel Anställning med lönebidrag 52 % Trygghetsanställning 22 % Särskilt anställningsstöd 12 % Utvecklingsanställning 10 % Offentligt skyddat arbete 4 % Arbetsgivare Antal Andel Statlig myndighet 93 0,7 % Allmännyttig organisation 717 5,5 % Kommun 1 874 14,5 % Landsting 62 0,5 % Affärsdrivande verk 394 3,1 % Enskilt företag 8 421 65,1 % Annan arbetsgivare 1 374 10,6 % TOTALT 12 935 100 % De flesta unga personer med funktionsnedsättning (65 %) finns i enskilda företag. Det är framförallt bland små arbetsgivare dessa stödformer förekommer. Tabellen ovan visar tydligt att framförallt landsting och statliga myndigheter inte har unga personer med funktionsnedsättning anställda med befintliga anställningsstöd. Samhall (som inte ingår i den statistik som Arbetsförmedlingen har och därmed saknas i tabellen ovan) hade sammanlagt 698 individer i åldern 20 30 år anställda i sin verksamhet i maj 2012. Samhalls årsbokslut för 2012 visar att antalet anställda under 30 år då var 1 083 personer. 5 Som funktionshinderförmån avses här aktivitetsersättning för förlängd skolgång, förlängt barnbidrag, vårdbidrag (som visserligen mottas av vårdnadshavaren) och/eller assistansersättning. 6 Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Dnr 69161/2011, 2012-11-30. 7 Ibid

1.2 Uppdraget Försäkringskassan fick i mars 2012 aktuellt uppdrag (se bilaga 1) som innehåller följande beståndsdelar: SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [6] Att i samråd med Arbetsförmedlingen utveckla metoder för att bedöma arbetsförmåga i förhållande till anpassat arbete för personer som ansöker om aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Att utreda behovet av att vidareutveckla befintliga metoder och instrument för att bedöma arbetsförmåga för personer som ansöker om aktivitetsersättning. Att bedöma behovet av att låta den försäkrade testa sin arbetsförmåga och redovisa hur en sådan prövning i så fall kan utformas. 8 Att utveckla metoder för ett aktivt förhållningssätt i handläggningen av aktivitetsersättningsärenden. Att lämna förslag till implementering av de metoder som tagits fram. Att lämna förslag till reglering om det med anledning av uppdraget finns behov av förändrad lagstiftning. Det aktuella uppdraget kan knytas till flera tidigare utredningar om arbetsförmåga 9 där intentionen varit att belysa tillgängliga metoder och hur dessa skulle kunna utvecklas. En tydlig koppling finns även till regeringsuppdraget om att utveckla metoder för att bedöma arbetsförmåga för personer som får sjukpenning. 10 Till detta kan fogas en granskning som Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) genomförde 2011. 11 Försäkringskassan lämnade in en plan för uppdragets genomförande den 29 juni 2012. En ambition är att åstadkomma en kvalitetshöjning i utredningen som görs inför ställningstagandet till aktivitetsersättning. Målet är också att handläggarna får bättre stöd att utreda rätten till aktivitetsersättning. 8 Frågeställningen lyftes i utredningen Brist på brådska, SOU 2008:102 9 Arbetsförmågeutredningen, 2008, Arbetsförmåga? En översikt av bedömningsmetoder i Sverige och andra länder, SOU 2008:66 och Gränslandet mellan sjukdom och arbete, Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar för arbete/försörjningsförmåga, SOU 2009:89. 10 Försäkringskassan, 2010, Metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen delrapport 1; Försäkringskassan, 2011, Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen delrapport 2; Försäkringskassan, 2012, Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen delrapport 3; Försäkringskassan, 2012, Införande och implementering av nytt verktyg för bedömning av arbetsförmåga delrapport 4; Försäkringskassan, 2013, Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen slutrapport. 11 ISF-rapport 2011 Aktivitetsersättning från förlängd skolgång till nedsatt arbetsförmåga. Där framkom att Försäkringskassan beviljat aktivitetsersättning på bristfälliga medicinska underlag främst i fall där personerna haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång innan.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [7] 1.3 Metod Det här har gjorts inom uppdraget: En utredning har genomförts för få en tydligare bild av vad ett anpassat arbete kräver. Det har gjorts genom att söka information hos Arbetsförmedlingen, gå igenom kammarrättsdomar och att inventera Samhalls arbetskrav. Försäkringskassan har gjort en genomlysning av samtliga befintliga metoder där det ingick att identifiera om det finns brister i underlagen som ligger till grund för att ta ställning till en persons arbetsförmåga. En arbetsgrupp har skapats med representanter från Försäkringskassans olika lokala försäkringscenter (LFC). Genomgångar har gjorts dels av ärenden där Försäkringskassan beställt fördjupade medicinska utredningar och dels av ett antal pågående ansökningsärenden med fokus att kartlägga vissa frågor kring de medicinska underlagen. Avstämningar har gjorts med det pågående projektet En enklare sjukförsäkringsprocess och projektet Informationsväg Försäkringskassan Vården (IFV), där det pågår ett utvecklingsarbete kring den elektroniska överföringen av information mellan Försäkringskassan och landstingen. I detta arbete ingår också att närmare specificera den information Försäkringskassan behöver i utlåtandet från hälso- och sjukvården. Avstämningar har gjorts i expertgrupp och referensgrupp med representanter från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, SYVI 12, Samhall, Handisam, PSIFOS 13 och Sveriges kommuner och landsting. En arbetsgrupp har skapats där praktisk prövning av arbetsförmåga har diskuterats med representanter från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Samhall, SYVI och SKOOPI 14. Metoderna och resultatet av arbetet redovisas mer detaljerat i de separata avsnitten. 12 Särskolans och specialskolans yrkesvägledares ideella förening 13 Psykologer i förskola och skola 14 Sociala arbetskooperativens intresseorganisation

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [8] 2 Översyn 2.1 Översyn av befintliga beskrivningar av krav i anpassat arbete När Försäkringskassan bedömer en individs rätt till aktivitetsersättning ska bedömningen sedan den 1 juli 2008 göras i förhållande till förvärvsarbeten på hela arbetsmarknaden, där anpassade arbeten ingår. 15 Detta är ett annat och vidare arbetsmarknadsbegrepp än det som är tillämpligt inom sjukpenning där bedömningen görs i förhållande till normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. En problematik som finns vid bedömningar av arbetsförmåga när personer söker aktivitetsersättning (och även sjukersättning) är att det inte finns något avgränsat riktmärke gällande vad som krävs i anpassat arbete som ingår i förvärvsarbete på hela arbetsmarknaden. Eftersom det saknas ett riktmärke finns en risk för att Försäkringskassans handläggare och beslutsfattare har olika bilder av vad ett anpassat arbete kräver, vilket kan påverka bedömningen av arbetsförmåga. Försäkringskassan har gjort en översyn av vad ett anpassat arbete ställer för krav. Det har skett genom dialog med representanter från Arbetsförmedlingen, genom inläsning av den rapport som Statskontoret tagit fram där de subventionerade anställningarna beskrivits 16, genom att gå igenom kammarrättsdomar samt slutligen genom dialog med representanter från Samhall och inventering av de arbetskrav som Samhall har presenterat. 2.1.1 Arbetsförmedlingens beskrivning av kraven i subventionerade anställningar Arbetsförmedlingen är den myndighet som beviljar lönesubventioner och som anvisar personer till Samhall. Det som ligger till grund för Arbetsförmedlingens bedömning om behov av olika lönestödsformer är arbetsförmågans varaktighet och omfattning. Varaktigheten avser arbetsförmågans nedsättning över tid och omfattningen avser nedsättningens karaktär och konsekvenser. Båda parametrarna har utgångspunkt i individens hälsa eller sociala livssituation och ska värderas i förhållande till arbetsuppgiftens innehåll och arbetsmiljö. Arbetsförmedlingen utgår från individuella förutsättningar hos personen och de krav som ställs i den specifika arbetssituationen vid anvisning till en anställning med lönestöd. Lönestöd lämnas till en anställning där de arbetsrättsliga villkoren är samma som för övriga anställda. Lönestöden syftar till att kompensera nedsättning i arbetsförmågan hos personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. 15 Här ingår: skyddad anställning vid Samhall, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, trygghetsanställning, utvecklingsanställning och anställning med lönebidrag. 16 Statskontoret (2011) Subventionerade anställningar en kartläggning 2011:34.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [9] I den rapport som Statskontoret skrivit om de subventionerade anställningarna konstateras att det i förordningen (2000:630) som reglerar särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga inte framgår hur stor nedsättningen ska vara för att kvalificera för de olika insatserna. Skrivningarna är generellt formulerade vilket gör det omöjligt att ta fasta på några konkreta variabler som karaktäriserar personerna. 17 2.1.2 Genomgång av kammarrättsdomar Svar på vad ett anpassat arbete ställer för krav på förmåga har även sökts genom att gå igenom de prövningar som skett i domstol. Det är få kammarrättsdomar som handlar om aktivitetsersättning. Det kan förklaras av att antalet ansökningar om aktivitetsersättning är betydligt färre än antalet ansökningar om sjukersättning under ett år. Det skulle också kunna vara så att Försäkringskassan i högre grad beviljar ansökningar om aktivitetsersättning och att grund för att begära omprövning och därefter överklaga till förvaltningsrätt och kammarrätt saknas för personerna. De domar som kommit handlar således till största eller uteslutande del om sjukersättning. Eftersom samma arbetsmarknadsbegrepp gäller för sjukersättning som för aktivitetsersättning har dessa ändå bedömts vara relevanta att gå igenom. Ett urval av kammarrättsdomar från 2010 och framåt visar att domstolarna är ense om att skyddade anställningar och anställningar med lönebidrag ingår i begreppet förvärvsarbete på hela arbetsmarknaden. Motiveringen vid avslag är oftast att arbetsförmågan inte bedöms vara nedsatt i ett sådant arbete. Någon närmare beskrivning av hur ett anpassat arbete generellt sett bör vara utformat lämnas inte. Genomgången av kammarrättsdomar ger alltså tämligen begränsad information. Frågan kvarstår kring hur stor anpassning som kan förväntas finnas i skyddade arbeten, exempelvis hos Samhall. 2.1.3 Inventering av Samhalls arbetsuppgifter och arbetskrav Samhalls kärnuppdrag är att erbjuda arbete och utveckla arbetsförmågan för de personer med funktionsnedsättning som står långt från arbetsmarknaden. Enligt förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska arbetsförmågan vara så nedsatt att de inte kan få annat arbete och deras behov av arbete inte kan tillgodoses genom andra insatser. Syftet med en anställning i Samhall är att stärka eller vidmakthålla personens arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen disponerar samtliga arbetstillfällen i Samhalls kärnuppdrag och bedömer vilka arbetssökande med funktionsnedsättning som ska anvisas till anställning. 18 Samhall arbetar sedan 2011 med en ny modell för matchning och bedömning av funktionsförmåga. Modellen fokuserar på den funktionsförmåga man har, inte på vilken diagnos man har. Samhall arbetar med 25 olika funktionsförmågor för att bedöma förutsättningarna för att utföra olika arbetsuppgifter (bilaga 2). 17 Statskontoret (2011) Subventionerade anställningar en kartläggning 2011:34. 18 Utdrag från samverkansdokument mellan Arbetsförmedlingen och Samhall AB mars 2012.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [10] Vid genomgång av Samhalls arbetsuppgifter har en handfull uppgifter identifierats där kraven är relativt låga. I dessa är Samhalls arbetskrav i regel på nivå 1 eller 2. 19 Ett exempel på arbetsuppgifter är montering enkel. I monteringsarbetet ligger kravnivåerna till största del på låg nivå, utom i åtta av faktorerna där måttliga krav ställs. 20 Kunduppdragen och därmed arbetsuppgifterna hos Samhall är fullt marknadsmässiga. Att hitta personalintensiva och enkla arbetsuppgifter är generellt svårt eftersom sådana arbetsuppgifter blir alltmer ovanliga på arbetsmarknaden. Hos Samhall är inte arbetsuppgifter annorlunda än hos andra arbetsgivare med samma typ av produktion. Anpassningen hos Samhall består av att arbetskraven kan sänkas, framför allt genom Lägre arbetstakt Kraven anpassas individuellt Man delar upp arbetet i fler arbetsmoment, en person behöver inte kunna göra allt som annars ingår i en hel yrkesroll Beskrivningen av de lättare arbetsuppgifterna hos Samhall pekar på att arbetskraven är lägre jämfört med andra arbetsplatser med motsvarande arbeten. Beroende på vilken arbetsuppgift det handlar om kan flera av de 25 funktionsförmågorna vara mindre viktiga eller inte avgörande för att kunna matchas mot arbetet. Samhalls princip är dessutom att en medarbetares förmågor endast till 80 procent behöver stämma överens mot arbetskraven för att medarbetaren kan komma ifråga för matchning till den aktuella arbetsuppgiften. Det betyder att flera av dessa arbetsuppgifter inte ställer krav på att man ska klara självständigt arbete, vara flexibel, kunna arbeta i arbetslag eller att kunna läsa och förstå skriven text. Toleransen gentemot begränsningar i psykisk funktion kan därför betraktas som mycket stor, vilket skulle kunna ses som en öppning för målgruppen som har aktivitetsersättning där psykiska funktionsnedsättningar är vanliga. Samhall är den lönesubvention som Arbetsförmedlingen kan använda när andra insatser inte fungerat. Den inventering som gjorts i uppdraget visar att det hos Samhall finns en handfull enkla arbeten där stor hänsyn kan tas till medicinska begränsningar hos en person. Samhall kan ses som en del i en inkluderande arbetsmarknad för personer med funktionsnedsättning. Det framkommer dock andra krav som kan motsäga denna bild. För att komma in i produktionen och kunna delta på ett meningsfullt sätt är en grundförutsättning att personer i praktiken måste klara ett arbete på halvtid 21 efter en längre introduktionsperiod för att komma ifråga för en anställning i Samhalls grunduppdrag. De som inte klarar halvtid stängs därmed ute. 19 Kraven anges vara 1, 2 eller 3 där 1 = låga krav mindre viktigt för att kunna utföra arbetet eller inget krav, 2 = måttliga krav viktigt, men inte avgörande för att kunna utföra arbetet och 3 = höga krav avgörande för att kunna utföra arbete. 20 Måttliga krav ställs på synskärpa, förstå och tala svenska, göra bedömningar, koncentration, sitta, finmotorik, bära/lyfta och på handstyrka. 21 Förutom för dem som blivit beviljade tre fjärdedels sjuk- eller aktivitetsersättning; för dem gäller speciella regler.

Ett ännu större problem är att Samhall har begränsade möjligheter att anställa eftersom verksamheten styrs av ett fastställt timmål som innebär att nyanställningsutrymmet kan vara lågt. SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [11] 2.1.4 Slutsats översynen ger inget tydligt riktmärke gällande vilka krav ett anpassat arbete ställer Försäkringskassans översyn visar att det saknas en tydlighet i beskrivning av vad ett anpassat arbete är och vilka förmågor som krävs i ett sådant arbete. Det är svårt att se att ytterligare information idag finns tillgänglig som hade kunnat ringa in begreppet ytterligare. Nivån av anpassning som man kan förvänta sig är inte klarlagd. Försäkringskassan konstaterar att det i Arbetsförmedlingens beskrivning samt i den förordning som styr Arbetsförmedlingens arbete inte går att få vägledning gällande arbetskrav och anpassningar som finns i exempelvis anställningar med lönebidrag eller andra anställningar med lönesubventioner. De beskrivningar som lämnas i kammarrättsdomarna ger inte heller någon vägledning om vilka egenskaper ett anpassat arbete generellt sett kan förväntas ha. Bedömningen av arbetsförmåga hos unga med olika former av psykisk funktionsnedsättning underlättas därmed inte. Samhalls arbetskrav ger viss ledning, men är i någon mån något bredare än att omfatta enbart medicinska förutsättningar för arbete, vilket hade varit mer ändamålsenligt för Försäkringskassan, som i sina bedömningar inte får ta hänsyn till andra faktorer än just medicinska. Trots att riktmärke gällande krav i anpassat arbete saknas bedömer Försäkringskassan ändå att vidareutveckling av de befintliga metoderna och underlagen kan innebära ökad kvalitet i form av bättre verktyg för handläggarna och ökad tydlighet för kunden. Därför har de befintliga metoderna och underlagen setts över, vilket presenteras i nästa avsnitt. Hur Försäkringskassan kommer att hantera frågan om ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete presenteras i avsnitt 3.1.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [12] 2.2 Översyn av befintliga metoder och underlag När Försäkringskassan ska bedöma arbetsförmåga vid ansökan om aktivitetsersättning finns olika underlag och metoder med i utredningen. En grundläggande och obligatorisk del är det medicinska underlaget oftast i form av ett läkarutlåtande som kommer in samtidigt som ansökan eller i nära anslutning till den. Därefter har handläggaren en rad metoder som stöd i sin utredning. Vissa av metoderna handlar om hur Försäkringskassan ska utreda med individen eller andra parter och andra metoder handlar mer om hur man praktiskt ska gå tillväga i vissa situationer. 2.2.1 Tillvägagångssätt Försäkringskassan har gått igenom samtliga metoder och underlag som finns i en utredning av en persons rätt till aktivitetsersättning. För att få en uppfattning om hur de befintliga metoderna och underlagen används och upplevs har frågor ställts till dem som på olika sätt har erfarenhet av målgruppen och handläggningen, bland annat personliga handläggare, specialister, beslutsfattare och samverkansvansvariga. En arbetsgrupp har skapats med representanter från sju olika LFC i landet, spridda från norr till söder. Utöver det har även två referenskontor besvarat frågor och gett synpunkter på utsänt material. Frågor har ställts kring hur handläggare och beslutsfattare på LFC gör och resonerar när de bedömer arbetsförmågan hos målgruppen som söker aktivitetsersättning för första gången. Frågor har även ställts om vad man anser viktigt i underlagen och utredningen och vilka vägval man gör i utredningen. Arbetsgruppens erfarenheter av de befintliga metoderna har efterfrågats vad som fungerar bra respektive mindre bra eller inte alls för målgruppen. Frågan om någonting saknas har också lyfts. Deltagarna har fått lämna in skriftliga svar och deltagit vid diskussionstillfällen. Skriftliga sammanställningar har gjorts efter mötena. För att enbart fånga hur man arbetar före ställningstagande till nedsättning av arbetsförmågan fick kontoren besvara hur man gjorde sina bedömningar vid en förstagångsansökan 22. Kunderna har relativt ofta haft kontakt med Försäkringskassan tidigare genom andra funktionshinderförmåner. 23 I dessa fall är det viktigt att Försäkringskassan tillvaratar den information som myndigheten redan har. Men även om personen har haft vårdbidrag eller aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har någon bedömning av arbetsförmågan inte gjorts av Försäkringskassan i dessa ärenden. Därför är många gånger informationen i dessa medicinska underlag inte heltäckande för att kunna bedöma arbetsförmågan. 22 Med förstagångsansökan menas de ansökningar där kunden inte haft aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga tidigare. 23 Som funktionshinderförmån avses här aktivitetsersättning för förlängd skolgång, förlängt barnbidrag, vårdbidrag (som visserligen mottas av vårdnadshavaren) och/eller assistansersättning. Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Dnr 69161/2011, 2012-11-30.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [13] Inriktningen mot förstagångsansökan valdes bland annat för att denna bedömning av arbetsförmåga kan upplevas vara den svåraste. Kunden som söker aktivitetsersättning för första gången är ofta mellan 20-22 år gammal och har ofta väldigt begränsad eller ingen erfarenhet av arbete. Det bedömdes värdefullt att bilda sig en tydlig uppfattning om denna situation eftersom värdet av att göra rätt från början är stort. Investerar man i en grundlig utredning vid förstagångsansökan har man igen det på sikt. Detta gäller både vid samordning av rehabiliteringsinsatser och om det i framtiden kommer en fortsatt ansökan om aktivitetsersättning. Om det finns en gedigen grund att bygga vidare på gynnas både kunden och Försäkringskassan. Kunden genom att en bra utredning från början ger en bra grund för en realistisk planering framåt där kunden är delaktig. Utöver ovanstående har olika granskningar av medicinska underlag genomförts. Exempel på det är en genomgång av läkarutlåtanden med fokus på beskrivningen av aktivitetsbegränsningar. 2.2.2 Det medicinska underlaget Det medicinska underlaget utgör grunden för den bedömning av arbetsförmåga som Försäkringskassan gör. Till en ansökan om aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga ska bifogas ett läkarutlåtande om hälsotillstånd om inte särskilda skäl finns som ger anledning till annat 24. Läkarutlåtandet innehåller inledningsvis viss bakgrundsinformation, exempelvis ska läkaren ange hur länge han eller hon har haft kännedom om patienten samt ange vilka arbetsuppgifter patienten har. Därefter ska läkarutlåtandet belysa omständigheter som sätter ned arbetsförmågan vid sjukdom eller annan skada. Det är exempelvis uppgifter om diagnoser, status och objektiva undersökningsfynd på organnivå (funktionsnedsättning) samt uppgifter om hur sjukdomen begränsar patientens förmåga eller aktivitet på individnivå (aktivitetsbegränsning). Handläggare hos Försäkringskassan kan använda DFA-kedjan 25 när analys av medicinskt underlag görs. D står för diagnos, F för funktionsnedsättning och A för aktivitetsbegränsning. Med funktionsnedsättning menas en påverkan på ett eller flera organ. Det kan till exempel handla om koncentrationssvårigheter, nedstämdhet och trötthet vid depression och organet är då hjärnan. En funktionsnedsättning kan sägas vara en förlust eller avvikelse i fysisk eller psykisk funktion. Aktivitetsbegränsning är svårigheter att genomföra aktiviteter (en uppgift eller handling). Det kan till exempel vara svårigheter att köra bil, förstå instruktioner, sitta på huk eller gå i trappor. DFA-kedjan innebär att det ska finnas en logisk koppling mellan diagnos (D), funktionsnedsättningar (F) och aktivitetsbegränsningar (A). Diagnosen ska ge 24 3 förordningen [2002:986] om sjukersättning och aktivitetsersättning. 25 Begreppet myntades första gången i utredningen Gränslandet mellan sjukdom och arbete SOU 2009:89

en funktionsnedsättning i det/de sjuka organet/organen som i sin tur påverkar personen i så stor utsträckning att det medför en aktivitetsbegränsning. 26 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [14] Om den information som finns i läkarutlåtandet inte ger en tillräckligt tydlig bild av hur sjukdomen påverkar förmågan till aktivitet ska Försäkringskassan i första hand ställa kompletterande frågor till den läkare som har utfärdat utlåtandet. Om en komplettering som kommit in från behandlande läkare inte bedöms ge ett tillräckligt beslutsunderlag kan Försäkringskassan gå vidare och beställa en fördjupad medicinsk utredning från landstinget där läkaren ska ha särskild kompetens i försäkringsmedicin. 27 Erfarenheterna från de lokala försäkringscentren (LFC) visar att det är svårt att få medicinska underlag som innehåller sådan information som Försäkringskassan behöver för att kunna bedöma arbetsförmågan, framförallt tillräcklig redovisning av aktivitetsbegränsningar. Dessa kan vara svåra att få beskrivna även om kompletteringar begärs. Det är också ovanligt att läkare i sina utlåtanden anger att de använt möjligheten att konsultera andra professioner, exempelvis arbetsterapeuter. Svårigheterna för intygsskrivande läkare kan möjligen förklaras av att patienten byter vårdenhet från barn till vuxen vid 18 års ålder. En ny läkare träffar patienten för första gången och har svårt att beskriva aktivitetsbegränsningar. En annan iakttagelse som framförts är att det sker en påtaglig ökning av neuropsykiatrisk problematik. På flera håll i landet är det långa väntetider för neuropsykiatriska utredningar. LFC:s erfarenheter är att många unga som söker aktivitetsersättning har psykisk ohälsa, och att aktivitetsbegränsningarna till följd av psykisk sjukdom är svåra för läkare att beskriva och även svåra för handläggare att identifiera. Det bedömdes angeläget att komplettera med en mindre studie för att få en uppfattning om de faktiska förhållandena och identifiera behov av utvecklingsarbete. En genomgång har därför gjorts av läkarutlåtanden i ett antal pågående ansökningsärenden om aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Det huvudsakliga syftet var att undersöka två frågeställningar kring det som läkaren beskrivit i fält 5 i läkarutlåtandet, det vill säga aktivitetsbegränsningar: Kan det som beskrivits bedömas vara aktivitetsbegränsningar eller något annat som till exempel funktionsnedsättningar? I de fall det bedöms vara aktivitetsbegränsningar är de tillräckligt specifikt beskrivna för att ge en god uppfattning om kundens medicinska begränsningar? 26 Beskrivning av DFA-kedjan på Försäkringskassans intranät av Birgitta Eeg Olofsson, försäkringsmedicinsk koordinator, LFC Nord. 27 En överenskommelse finns mellan regeringen och SKL om fördjupade medicinska utredningar där ersättning från sjukskrivningsmiljarden utgår per levererat utlåtande som landstingen tillhandahåller enligt Försäkringskassans kvalitetskrav.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [15] I arbetet med analysen blev det svårt att kunna bedöma beskrivningarna utifrån frågeställningarna. Svårigheterna blev mer uppenbara ju fler ärenden som granskades och det utkristalliserades också ett entydigt mönster av problem i flertalet ärenden. När det gäller den första frågeställningen var det huvudsakliga problemet att avgöra gränsen mellan funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning. När går en funktionsnedsättning över till att bli en aktivitetsbegränsning? Denna svårighet blev särskilt tydlig vid psykiatriska diagnoser som utgjorde majoriteten av ärendena. Bedömningarna av vad som är funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar underlättades inte heller alltid av det stöd som finns att tillgå på området. Slutsatsen är att det finns ett behov av att tydliggöra gränsen mellan funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning när det gäller psykiatriska diagnoser. Försäkringskassan ser olika vägar och olika tidsperspektiv för att åstadkomma förbättrade medicinska underlag. Vad gäller befintliga läkarutlåtanden förs en dialog med Sveriges kommuner och landsting kring möjligheter till förbättring utifrån de medicinska underlag som existerar idag. Det behöver tydliggöras vilken information som behövs för att kunna ta ställning till arbetsförmågan. Likaså behöver hälso- och sjukvården i större utsträckning än idag leverera tydliga och kompletta underlag. Detta förutsätter ett utökat samarbete med tydligare fokus på kvalitet. En annan del är det gemensamma utvecklingsarbete som pågår hos Försäkringskassan och Sveriges kommuner och landsting gällande elektronisk överföring av information mellan Försäkringskassan och vården (IFV). En sådan teknisk utveckling ökar förutsättningarna för en snabbare kommunikation mellan handläggare och läkare vilket ger möjligheter till utvecklad vägledning i intygsskrivandet. Det innebär en öppning för kvalitetshöjning i den medicinska information som Försäkringskassan får av vården. På längre sikt skulle bedömningsverktyget Aktivitetsförmågeutredning (AFU) som beskrivs i avsnitt 2.3, kunna vara en väg till ett kvalitativt medicinskt underlag, där den medicinska informationen i högre grad styrs in på redovisning av aktivitetsbegränsningar och där andra professioner kan bidra med utvidgade undersökningar. 2.2.3 Utredning med kunden Den vedertagna metoden som Försäkringskassan har för utredning med kunden inom sjukförsäkringen är SASSAM-kartläggningen. 28 Den etablerades först inom sjukpenning men används även vid handläggning av sjukersättning och aktivitetsersättning. Sammanfattningsvis är syftet med SASSAMkartläggningen att utreda vissa uppgifter (faktaområden) med kunden som behövs för att kunna bedöma rätten till ersättning. Syftet är också att få kundens uppfattning om sina hinder och resurser i förhållande till arbete för 28 SASSAM står för Strukturerad Arbetsmetod för Sjukfallsutredning och SAMordnad rehabilitering.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [16] vart och ett av dessa faktaområden och utifrån detta göra en fortsatt planering i ärendet. SASSAM-metoden ska öka kundens delaktighet eftersom fokus för samtalet är hans eller hennes egen uppfattning om sin situation och lösningar på sina problem. De uppgifter som Försäkringskassan inhämtar i sin utredning med kunden handlar exempelvis om kundens beskrivning av sin hälsa, sociala förhållanden, fritidsintressen, nätverk och om det finns bisysslor eller andra uppdrag. Tillsammans med det medicinska underlaget utgör denna utredning en del i beslutsunderlaget när handläggaren tar ställning till arbetsförmågans nedsättning. I vissa fall kan utredningen med kunden ge ny information som föranleder behov av ytterligare utredning. Erfarenheterna är att SASSAM-metoden inte alltid används. Ibland görs SASSAM-kartläggningen via telefon, trots att det är uttalat att det alltid ska vara personligt möte när man ska göra en sådan kartläggning. En annan bild är att handläggare kan ha svårt att hinna med SASSAM:s båda syften. Försäkringskassans erfarenhet är också att kvaliteten varierar mycket i de fall där en SASSAM-kartläggning genomförs. SASSAM-kartläggningen kan bli tämligen omfattande eftersom både faktaområden och kundens uppfattning om sina hinder och resurser för arbete i respektive faktaområde ska avhandlas. Det innebär att samtalet i regel tar tid och personer med koncentrations- och uthållighetssvårigheter orkar inte alltid fokusera så länge även om man tar en paus. I målgruppen förekommer svårigheter att kunna reflektera kring sina hinder och resurser för arbete utifrån de faktaområden som ingår i kartan. Det kan ibland bero på den medicinska problematiken, exempelvis kognitiva/intellektuella funktionsnedsättningar. Det kan även ha sin förklaring i att många saknar arbetslivserfarenhet. Reflektionen ska dessutom göras i förhållande till teoretiska/hypotetiska arbeten i ett omfattande arbetsmarknadsbegrepp, hela arbetsmarknaden, vilket kan vara svårt eftersom uppfattningarna om vad som ingår däri kan variera mycket från person till person. Detta innebär att SASSAM-kartan ibland endast blir en dokumentationsmall för faktauppgifter men innehåller mycket få eller inga uppgifter om kundens upplevelse av sina hinder och resurser för arbete inom respektive faktaområde. Utvecklade metoder för att utreda med kunden presenteras i avsnitt 3.2.1. 2.2.4 Information från gymnasiesärskolan Varje elev i gymnasiesärskolan har rätt till minst 22 veckors arbetsplatsförlagt lärande, praktik, under sina fyra studieår. Ungefär hälften av de som första gången söker aktivitetsersättning har innan dess haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Drygt fyra av tio som beviljats aktivitetsersättning har gått i grund- eller gymnasiesärskola. 29 29 Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Dnr 69161/2011, 2012-11-30.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [17] Vid genomgång visar det sig att Försäkringskassan inte arbetar enhetligt när det gäller att hämta information från gymnasiesärskolorna. På vissa kontor ställer man regelmässigt frågor till särskolorna medan man på andra kontor inte gör det. De frågor man ställer skiljer sig också åt mellan kontoren. På de platser där ett upparbetat samarbete finns mellan gymnasiesärskolan och Försäkringskassan verkar informationsutbytet vara större. Eftersom skolan bedöms ha värdefull information som kan hjälpa Försäkringskassan att bedöma arbetsförmåga samt att vägleda kunden rätt, har utvecklingsarbete påbörjats gällande hur utbyte av sådan information kan ske på bästa sätt. Detta presenteras i avsnitt 3.2.2. 2.2.5 Vägledning och metodstöd Det har inom uppdraget identifierats ett behov av stöd för sådant som inte beskrivs tillräckligt tydligt i dagens vägledning och metodstöd. Det handlar till största delen om inslag i handläggningen som inte är metodstöd för den konkreta hanteringen av olika metoder och underlag utan mer om sådant som kan betraktas som mjukvara. Stöd kan behövas i hur man ska resonera i bedömningssituationerna samt gällande krav på medicinska underlag och när dessa bör kompletteras. Det finns ingen tydlig vägledning för handläggare hur man metodiskt ska bedöma en stor mängd information. Om uppgifterna i ett ärende är motsägelsefulla blir ärendet särskilt svårutrett. En utvecklad vägledning och ett utvecklat metodstöd presenteras kort i avsnitt 3.2.3.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [18] 2.3 Översyn av bedömningsverktyget aktivitetsförmågeutredning Sommaren 2010 fick Försäkringskassan i uppdrag att i samarbete med Socialstyrelsen och i samråd med Arbetsförmedlingen vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga. Metoderna skulle i första hand användas vid prövning gentemot reguljär arbetsmarknad (sedan 2011 görs bedömningen mot normalt förekommande arbete), från och med 180 dagars sjukskrivning. Mot bakgrund av internationell och nationell erfarenhet av olika modeller för bedömning av arbetsförmåga, och med medverkan av ett stort antal experter, togs våren 2011 en första version av ett nytt bedömningsverktyg fram. Metoden aktivitetsförmågeutredning (AFU) utvecklades bl.a. utifrån förutsättningarna att den skulle gå att använda vid ett stort antal undersökningar, ge god vägledning för beslut, och på ett bra sätt fånga individens uppfattning och inställning till den egna arbetsförmågan. Detta ledde till ett bedömningsverktyg med flera nya komponenter. Nytt är bland annat att kunden får skatta sin egen förmåga inför en fördjupad medicinsk utredning, att den medicinska utredningen sker genom standardiserade undersökningsformer, att utredningen ska redovisas i ett nytt medicinskt underlag som bl.a. innehåller sammanfattande förmågeprofiler som korresponderar med ett referensmaterial som beskriver krav på medicinskt relaterade förmågor i på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Grundtanken är att individers förmågor ska bestämmas på ett enhetligt sätt som kan ge en tydlig indikation på om arbetsförmåga finns eller inte finns. Den ambition som ligger bakom AFU har stora likheter med den ambition som ligger bakom aktuellt uppdrag att öka kvaliteten i Försäkringskassans arbete med bedömningar inför ansökan om aktivitetsersättning. I uppdraget från regeringen talas också om att bygga vidare på AFU även i det här sammanhanget. I planen för genomförande signalerade Försäkringskassan att ett modifierat bedömningsverktyg får inkorporeras med övriga befintliga metoder på lite längre sikt inom Försäkringskassans ordinarie utvecklingsarbete. 2.3.1 Metod för att se över bedömningsverktyget AFU Nedan presenteras de delar i bedömningsverktyget som hittills modifierats samt resonemangen bakom justeringarna. I arbetet har bland annat psykologer från Arbetsförmedlingen, Elevhälsan, skol- och fritidsförvaltningen, läkare med erfarenhet från målgruppen, handläggare från Försäkringskassan med erfarenhet från projekt inom europeiska socialfonden (ESF) och Försäkringskassans försäkringsmedicinska rådgivare deltagit. Modifieringar har skett av flera av beståndsdelarna i bedömningsverktyget. En utgångspunkt har varit att se målgruppens behov, men det är viktigt att komma ihåg att dessa behov ser olika ut. Majoriteten av de som söker

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [19] aktivitetsersättning har psykisk funktionsnedsättning men är ändå en heterogen grupp. 30 2.3.2 Självrapporterad förmåga Formuläret självrapporterad förmåga innehåller frågor om hälsa, förmåga, och förutsättningar för omställning och prestation. Individens egen deklaration blir en utgångspunkt för läkarens klargörande undersökning. De justeringar som gjorts har syftat till att förenkla och förtydliga frågorna, samtidigt som vissa frågor har plockats bort då de inte bedömdes relevanta för målgruppen. Bland annat innehöll ursprungsformuläret flera frågor om arbete och syn på möjligheter till återgång i arbete. Frågorna i nytt formulär har anpassats till dem som saknar eller har mycket begränsad erfarenhet från arbetslivet. Självrapport måste inhämtas i dialog Det bedöms vara av stort värde att inhämta kundens egen syn på förmåga och oförmåga, och detta är ett tillfälle att öka delaktigheten. Många kunder som söker aktivitetsersättning har svårt för att fylla i formulär, de kan känna sig stressade när brev kommer från Försäkringskassan och vissa gånger öppnar de av denna anledning inte ens sin post. Därför finns ett behov av att hämta in självskattningen genom ett personligt möte. Formen för hur självskattningen inhämtas behöver alltså ändras jämfört med hur man planerar göra inom sjukpenning. Även om vissa av personerna som söker aktivitetsersättning själva skulle kunna fylla i formuläret är det bättre att utgå från ett personligt möte för att i mötet känna av hur förutsättningarna ser ut i det enskilda fallet. En gemensam slutsats är att kundens egen skattning måste inhämtas genom en dialog med kunden, inte genom att sända hem ett formulär. Vem ska inhämta självrapporten? Flera alternativa yrkesroller har diskuterats som skulle träffa kunden för att inhämta denna information som främst är tänkt att vara en utgångspunkt för läkarens klargörande undersökning. Ett alternativ är att läkaren själv inhämtar självskattningen som en förberedelse för undersökningen. Därigenom minimeras risken för att information ska förloras/förändras när uppgifterna från kunden ska förmedlas av en annan person. Dessutom kunde samtalet mellan läkare och patient vara en väg att bygga en relation inför den undersökning som ska genomföras. Mot detta står det faktum att läkarens tid är dyrbar och att denna yrkesrolls specifika kompetens och expertkunskap borde användas till läkarspecifika områden, där ingen annan kan ersätta läkaren. Ett annat alternativ är att arbetsterapeut eller sjuksköterska hämtar in självskattningen. 30 Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Dnr 69161/2011, 2012-11-30.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [20] Det alternativ som projektgruppen förordar är att Försäkringskassans handläggare träffar kunden och hämtar in självskattningen. Att etablera en tidig personlig kontakt med kunden möjliggör för kunden att ställa frågor och för Försäkringskassan att kunna ge information om sjukförsäkringens upplägg och förutsättningar vilket ses som ett sätt att öka tydligheten. Därigenom kan kunden känna en större delaktighet och insynen i beslutsprocessen kan öka. Försäkringskassans handläggare får tillfälle att använda sin professionalism och inte styra kunden utan förklara där förklaringar behövs och lyssna där lyssnande behövs. 2.3.3 Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete Det nya medicinska underlag som tagits fram inom grundverktyget har fått namnet Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete. Ett nytt och centralt inslag är att individens aktivitetsförmågor sammanfattas i fyra förmågeprofiler 31 Försäkringskassan har identifierat brister i de läkarutlåtanden som inkommer när personer ansöker om aktivitetsersättning. Främst handlar det om att aktivitetsbegränsningarna till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning sällan är beskrivna på ett tillräckligt tydligt sätt. Försäkringskassans behov av kompletteringar ökar därför för att få ett fullständigt utlåtande vilket för kunden innebär längre väntan på beslut. Det utvecklingsarbete som har skett inom grundverktyget kopplar mer till vad personen kan eller inte kan. Att ta tillvara detta utvecklingsarbete känns angeläget och skulle innebära kvalitetshöjning och ge sådan information som underlättar bedömningen av arbetsförmågan för Försäkringskassan. Utlåtandet blir också ett stöd för Arbetsförmedlingen eftersom det tydligare pekar på vilket stöd en person behöver för att närma sig arbetsmarknaden. Ett utvecklingsarbete har skett med sakkunniga från expert- och referensgrupperna. Det som diskuterats har varit innehållet i det medicinska underlaget, läkarens klargörande undersökning samt om ytterligare tester behövs vid de utvidgade undersökningarna. En slutsats är att nuvarande medicinska underlag Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete bör prövas med mycket små justeringar och först därefter kan Försäkringskassan se hur en eventuell anpassning behöver utformas. Mer om tänkt pilotundersökning finns i avsnitt 3.3. 31 Förmågor relaterade till fysisk funktion, förmågor relaterade till balans, koordination, finmotorisk kvalitet, förmågor relaterade till syn, hörsel, tal och förmågor relaterade till psykisk funktion.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [21] 2.4 Översyn av förutsättningar för praktisk prövning av arbetsförmåga Den frågeställning som har lyfts i aktuellt uppdrag är om en praktisk prövning behövs innan Försäkringskassan överhuvudtaget kan ta ställning till rätt till aktivitetsersättning, speciellt inför en förstagångsansökan. Denna typ av praktisk prövning skiljer sig från den som blir aktuell vid en arbetslivsinriktad rehabilitering då personen fått sin ansökan om aktivitetsersättning beviljad. Målet med en praktisk prövning innan beslut är att klarlägga om kunden har sådana aktivitetsbegränsningar att det saknas arbetsförmåga. Vid arbetslivsinriktad rehabilitering har vi däremot konstaterat att det finns en nedsatt arbetsförmåga men målet med den praktiska prövningen är då att kunden ska få/återfå arbetsförmåga inom en viss tid. Som ett första steg i arbetet har Försäkringskassan försökt att belysa vilka nationella erfarenheter som finns på området. Deltagare från Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Samhall, SKOOPI och SYVI har samlats kring frågorna om praktisk prövning. Sammantaget kan sägas att det finns många olika metoder och arbetssätt för att praktiskt pröva arbetsförmåga men dessa sker inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Praktiska prövningar som en del av arbetslivsinriktad rehabilitering görs bland annat via Arbetsförmedlingen, hos de sociala företagen 32 och via olika ESFprojekt. Vissa av metoderna är utförligt beskrivna och definierade, medan andra inte är det. Det saknas vetenskapliga utvärderingar av metoderna. Försäkringskassans möjlighet att få en praktisk prövning som underlag vid bedömning av arbetsförmågan innan aktivitetsersättning beviljats finns inte idag. Tidigare fanns alternativet kombi-utredning, där en arbetsträning på 2-3 veckor följde efter den försäkringsmedicinska utredningen. Denna tid för arbetsträning betraktas av flera parter som för kort för att hinna bilda sig en uppfattning om arbetsförmåga. Försäkringskassan bedömer att flera klargöranden behöver ske innan en praktisk prövning kan ge något klart bidrag inför ställningstagande till rätt till aktivitetsersättning. Tankar kring detta utvecklas vidare i avsnitt 4.1. 32 Skoopi, 2012, Kartläggning av arbetsmetoder i sociala arbetskooperativ.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [22] 3 Försäkringskassans åtgärder med anledning av uppdraget 3.1 Försäkringskassan tar fram ett riktmärke gällande krav som ställs i anpassat arbete Försäkringskassan konstaterar att det idag saknas ett tydligt riktmärke gällande krav i anpassat arbete. Det behövs en tydligare beskrivning av vad ett anpassat arbete är och vad ett sådant arbete ställer för krav på förmåga. En sådan beskrivning skulle erbjuda större tydlighet kring vad som krävs för att få olika typer av lönestöd och därmed även tydliggöra i förhållande till vad Försäkringskassan ska bedöma arbetsförmågan vid ansökan om aktivitetsersättning (och sjukersättning). Försäkringskassan ser att lagstiftningen ger ett väldigt stort tolkningsutrymme och att rättspraxis inte heller ger något svar på hur stor anpassning man kan förvänta sig i ett anpassat arbete. För att metoder och verktyg att bedöma rätt till aktivitetsersättning fullt ut ska bli träffsäkra krävs ett riktmärke som är mer avgränsat och gemensamt för både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Ett riktmärke behövs för att öka rättssäkerheten och likformigheten i Försäkringskassans och domstolarnas bedömningar och beslut. Det skulle öka transparensen i försäkringen för kunderna och därmed ge ökat förtroende. Utan ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete saknas en pusselbit för att fullt ut kunna göra rättssäkra och likformiga bedömningar. Försäkringskassan avser att under 2014 ta fram ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete och en bedömningsmodell. Försäkringskassan kommer inledningsvis att hantera frågan på följande sätt: Inom ramen för arbetet med AFU för sjukpenning har ett kunskapsmaterial utvecklats gällande vilka krav på medicinskt relaterade förmågor som normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden ställer. Detta har gjorts bland annat med utgångspunkt i omfattande data från amerikanska arbetsmarknadsdepartementet och i samarbete med bland annat Arbetsförmedlingen, landets arbets- och miljömedicinska institutioner och ett stort antal företagsläkare. Till skillnad från hur man gjort när det gäller beskrivningen av krav i alla normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden tänker Försäkringskassan pröva att gå en omvänd väg när det gäller att ta fram ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete. Principen blir här istället att titta i facit. Försäkringskassan vill utgå från personer som redan har en subventionerad anställning och se vilka medicinskt relaterade förmågor de har. Försäkringskassan avser pröva att använda metoder framtagna i AFU för att få fram nivån av förmåga hos personer som redan har ett anpassat arbete. Det som kan vinnas genom denna väg är att en medicinsk förankring finns.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [23] Tanken är att utgå från personer som redan har en subventionerad anställning för att uppnå en tydlig förankring i dagens arbetsmarknad. Genom att tillfråga personer som fått subventionerade anställningar om de vill medverka i en studie där AFU ger en bild av vilka aktivitetsförmågor och aktivitetsbegränsningar de har, skulle bilden kunna bli tydligare. Genom att tillfråga dem om de vill ställa upp på att träffa en läkare med AFU-kompetens för en klargörande undersökning skulle en öppning till medicinsk förankring finnas. En analys måste då göras om detta är en tänkbar och möjlig väg. Genom AFU skulle förmågeprofiler för personer i anpassad anställning kunna tas fram vilket ger medicinskt uppställda ramar gällande de krav på förmåga som ett anpassat arbete ställer. Det skulle underlätta bedömningarna av arbetsförmåga som Försäkringskassan ska göra. Här används AFU inte för att göra en försäkringsbedömning utan som metod för att ta fram ett riktmärke gällande krav på förmåga i anpassat arbete. Försäkringskassan avser även undersöka om den modell som Samhall använder eller någon annan modell är möjlig att använda för att åstadkomma en större tydlighet gällande kravnivån i anpassat arbete. Hur skulle ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete underlätta i bedömningen av arbetsförmåga? Ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete skulle innebära en större tydlighet både för handläggare och för kund. Om det blev tydligt inom vilka ramar av förmåga man kan förväntas klara av ett anpassat arbete och en sådan referensram dessutom tagits fram genom att mäta förmåga hos personer som redan har en subventionerad anställning blir bedömningsgrunden mer verklighetsbaserad och mindre fiktiv 33. Det gör det även tydligt hur långt sjukförsäkringen sträcker sig och när andra åtgärder bör till för att en förmåga ska kunna tillvaratas, även om förmågan är begränsad eller kanske endast uppstår under vissa förhållanden, exempelvis efter anpassningar i den omkringliggande miljön. För handläggare och beslutsfattare hos Försäkringskassan skulle ett sådant riktmärke medföra en större tydlighet, även om visst bedömningsutrymme kvarstår. För kunden skulle det bli lättare att acceptera och förstå ett beslut om avslag om beslutet baseras på att kunden har lika stor förmåga som andra personer som får lön för ett anpassat arbete. Ett sådant besked skulle därmed kunna inge visst hopp, förutsatt att det finns en beredskap för att kunna få vägledning till ett sådant arbete. Det finns också möjlighet att inhämta information om hur man gått personer till mötes genom anpassning för att få arbetet att fungera. Möjlighet finns att sprida goda exempel och hur man rent konkret gått tillväga för att åstadkomma en miljö där personers förmåga kommer fram, trots eventuella begränsningar. 33 En farhåga som ibland presenteras när Försäkringskassan ska bedöma arbetsförmåga mot hela arbetsmarknaden

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [24] 3.2 Försäkringskassan utvecklar befintliga metoder och underlag Försäkringskassan har valt att arbeta vidare med vissa utvalda delar av de befintliga metoderna och underlagen. En av utgångspunkterna har varit att identifiera metoder som inte fungerat optimalt för målgruppen och försöka åstadkomma mer ändamålsenliga metoder. En annan utgångspunkt har varit att prioritera metoder som är grundläggande och frekventa i merparten av ärenden, där en utveckling skulle ge störst effekt. Slutligen har en ambition funnits att försöka åstadkomma större tydlighet där det funnits stort bedömningsutrymme. 3.2.1 Utredningssamtal Försäkringskassan kommer att införa ett utvecklat stöd för utredningssamtal inför beslutet om rätten till aktivitetsersättning. Utredningen med de unga delas upp i två samtal. Det första är utredningssamtalet med fokus på faktauppgifter som Försäkringskassan behöver inför beslut. Detta utredningssamtal bygger dels på faktadelarna i SASSAM-kartan och dels på vad som ska utredas enligt metodstödet. Det andra samtalet är ett planeringssamtal som genomförs efter att ansökan har beviljats. Detta samtal genomförs som en SASSAM-kartläggning där det är möjligt och ses som rimligt. Då byggs faktauppgifterna från det första utredningssamtalet på med ett samtal om den unges uppfattning om sina hinder och resurser för arbete, motivation med mera. En plan för perioden med aktivitetsersättning ställs upp tillsammans med kunden. Detta görs för att åstadkomma en kundanpassning, då man fokuserar på en sak i taget. Det görs också för att i högre grad möjliggöra att få in de uppgifter som Försäkringskassan behöver för att kunna ta ställning till rätten till ersättning. Större utrymme ges för att dokumentera dessa uppgifter jämfört med tidigare. Faktauppgifter från SASSAM-kartläggningen utgör en grundstomme i det nya utredningssamtalet men där ingår även beskrivningen i vägledningens metodstöd om vad som behöver utredas. Ett större stöd erbjuds i utredningssamtalet när det gäller att illustrera generella ämnesområden som är av vikt i utredningen gällande aktivitetsersättning. Handläggaren har kvar friheten att strukturera upp samtalet samt att själv välja de ämnesområden som är relevanta att ta upp med varje specifik kund. På vilket sätt kommer utredningssamtalet ge ett bättre stöd för att göra bedömningen av arbetsförmåga? Utredningen blir mer tydlig, strukturerad och renodlad både för den personliga handläggaren, men framför allt för kunden. Fokus läggs först på att hämta in faktauppgifter i utredningen inför beslutet om rätten till aktivitetsersättning. Fokus läggs sedan på kundens uppfattning om sina hinder och resurser för arbete.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [25] En uppdelning av utredningen leder förhoppningsvis till en ökad förståelse hos kunden. Det bör bli tydligare för kunden att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att kunna få aktivitetsersättning, vilket är fokus i utredningen inför beslutet, och att om aktivitetsersättning sedan beviljas blir det i ett senare skede aktuellt med en diskussion om hinder och resurser för arbete och vilka rehabiliteringsinsatser som behövs. Genom att den mer konkreta planeringen sparas till efter beslut minskar risken för att kunden redan vid det första utredningssamtalet invaggas i tron att han eller hon har rätt till aktivitetsersättning. Att dela upp utredningen tar mindre tid vid varje tillfälle vilket underlättar för kunder som har svårigheter med koncentration, trötthet m.m. Att dela upp utredningen kan också öka förutsättningarna att det har startat en process hos kunden när samtalet om hinder och resurser för arbete väl ska genomföras. Vid utredningssamtalet ska den personliga handläggaren ge en allmän information om aktivitetsersättning och att det kan bli aktuellt med ytterligare ett samtal senare om aktivitetsersättning beviljas och en plan för återgång i arbete ska göras. Kunden får på detta sätt en möjlighet att utifrån informationen och det som diskuteras i utredningssamtalet förbereda sig inför ett sådant eventuellt ytterligare samtal. Att funderingarna på hinder och resurser kräver mer tid och att det kan vara bra att personen först får fundera över dessa delar framkom även i en tidigare studie. 34 3.2.2 Utvärdering av arbetsplatsförlagt lärande (praktik) hämtas in från gymnasiesärskolan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skolverket arbetar tillsammans för att hitta former för hur information om arbetsplatsförlagt lärande kan inhämtas. Försäkringskassan har som förslag att information från gymnasiesärskolorna inhämtas på ett enhetligt sätt av både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Förslag är att studie- och yrkesvägledaren på skolan gör utvärderingen och har elevens samtycke. Det utkast till utvärdering som arbetats fram innehåller dels en första del som består av en allmän beskrivning av arbetsplatsen, praktikperiodens längd, elevens närvaro, praktikens innehåll samt beskrivning av eventuella behov av anpassning. Den andra delen innehåller mer konkreta frågor om elevens fungerande under praktiktiden. Dessa fokuserar på elevens förmåga inom olika områden, exempelvis förmåga att ta skriftliga/muntliga instruktioner eller förmåga att ta egna initiativ. Andra frågor som ställs handlar om noggrannhet i utförande, motivation för arbetsuppgifterna, uthållighet, flexibilitet och eventuellt behov av handledning. 34 Arbetslivsinstitutet, Arbetslivsrapport 2005:26, Utvärdering av SASSAM som metod för bedömning av arbetsförmåga och rehabiliteringsbehov i svensk företagshälsovård.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [26] Inspiration har bland annat hämtats från redan befintliga lokala formulär hos Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Dessa har bearbetats och diskussioner har i flera omgångar förts med flera av arbetsgrupperna med efterföljande revideringar som följd. I arbetet har representanter från bland annat Arbetsförmedlingen och SYVI 35 deltagit. En fortsatt utveckling av vad och på vilket sätt informationen på bästa sätt kan hämtas in kommer att ske i samverkan med andra relevanta aktörer. På vilket sätt kan information från skolan om hur en praktik har fungerat ge ett bättre stöd för att göra bedömningen av arbetsförmåga? Den praktikperiod som elever på gymnasiesärskolan erbjuds är sammanlagt 22 veckor lång. Det är då de flesta elever får sin allra första kontakt med arbetslivet. När man i övrigt saknar arbetslivserfarenhet är erfarenheterna från praktiken det närmaste en arbetssituation man kommer. Information om vad man gjort under praktiktiden och hur det fungerat ger därför en kompletterande beskrivning av kundens aktivitetsförmåga respektive aktivitetsbegränsningar. Detta skulle kunna vara ett viktigt komplement till ett läkarutlåtande. Informationen från skolan är relevant och en av flera beståndsdelar i underlaget, både inför ställningstagande till aktivitetsersättning, men också för att få en bättre grund för en rimlig och mer skräddarsydd planering för den enskilde. En nyligen publicerad skrift 36 visar på exempel där unga med funktionsnedsättning på olika sätt har fått meningsfulla arbeten och på fördelarna för deras arbetsgivare. Den innehåller intervjuer med både arbetsgivare och unga med funktionsnedsättning. Dessutom finns konkreta råd till båda dessa grupper inför rekrytering respektive jobbsökande. Tanken har varit att åstadkomma ett myndighetsgemensamt frågeformulär som både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen kan använda. Om båda myndigheterna kan använda samma information behöver skolan inte besvara förfrågningar från flera olika myndigheter. I vissa fall borde informationen även kunna ge kommunen en bra bakgrundsbild för en planering. 3.2.3 Utvecklad vägledning och utvecklat metodstöd Försäkringskassan arbetar aktivt med att utveckla sina stödformer till handläggarna. Behov av förbättringar och förtydliganden har identifierats inom nedanstående områden: 1. hur handläggaren ska resonera i bedömningssituationen 2. stöd att värdera och använda informationen i olika underlag 3. systematiskt förtydliga hur handläggaren får stöd i sin utredning för de olika kriterier som måste tas hänsyn till vid bedömningen 4. tydliggöra hur och vilka metoder som ska användas i olika sammanhang 35 Särskolans och specialskolans yrkesvägledares ideella förening 36 Regeringskansliet Socialdepartementet Från särskolan till arbete S2012.009.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [27] På vilket sätt kommer vägledningen och det nya metodstödet ge ett bättre stöd för att göra bedömningen av arbetsförmåga? Den omarbetade vägledningen ger mer ledning kring hur handläggaren kan tänka för att kunna bedöma hur utredningen ska genomföras i de fall det är möjligt att välja mellan flera metoder och underlag. Vägledningen ger också stöd i att bearbeta och värdera information, det vill säga vad handläggaren gör med informationen som framkommer från metoderna och i underlagen. Exempel på detta är att knyta an informationen från utredningen till kriterierna för rätten till aktivitetsersättning. Det kan också vara att väga samman olika delar i utredningen, till exempel var gränsen går mellan vilka uppgifter, och på vilken detaljnivå, som måste verifieras i ett läkarutlåtande och vad Försäkringskassan själv kan utreda. Dessutom pågår en revidering av produktionsprocessen där aktivitetsersättning och sjukersättning ska få varsin process. Då ärendeslagen även ska skiljas åt i framtida metodstöd och vägledningar ges en möjlighet att ytterligare skräddarsy metodstöden för respektive förmån. Därigenom får de som handlägger aktivitetsersättning i sitt metodstöd mer renodlat läsa om situationer som ofta förekommer i just aktivitetsersättningsärenden.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [28] 3.3 Försäkringskassan prövar AFU aktivitetsersättning genom pilotundersökning Försäkringskassan har genomfört ett utvecklingsarbete inom sjukpenning när det gäller metoder att bedöma arbetsförmåga. Försäkringskassan ser det som viktigt att ta vara på detta utvecklingsarbete. Metoderna att bedöma arbetsförmåga inom myndigheten bör så långt det är möjligt vara lika, oavsett vilken förmån man söker. Det stärker trovärdigheten. Denna rapport beskriver att det nuvarande läkarutlåtandet ofta brister och att det är svårt att få en heltäckande bild av aktivitetsbegränsningar. Det finns därför god anledning att se vilken effekt det modifierade bedömningsverktyget skulle ge i ärenden som gäller aktivitetsersättning, inte minst i termer av användbar medicinsk information. Erfarenheter från det begränsade införandet av AFU inom sjukpenning visar att upplevelsen till största del är positiv och att handläggarna bedömer att det blivit lättare att bedöma arbetsförmåga med det nya underlaget som grund. 37 Därför finns det anledning att pröva om AFU aktivitetsersättning upplevs positivt och om beslutsunderlaget ger mer än det som framkommer genom befintliga utredningsmetoder. Försäkringskassan avser därför genomföra en pilotundersökning av AFU aktivitetsersättning. Formerna för hur en sådan pilot kan genomföras får närmare diskuteras med Sveriges kommuner och landsting. Det är önskvärt att en start kan ske under den senare delen av 2013 så att metoden kan utvärderas och justeras så snart som möjligt. En utvärdering får visa om bedömningsverktyget blir användbart i aktivitetsersättningsärenden samt om behov finns av ytterligare modifieringar. Det får i så fall ske inom ramen för Försäkringskassans fortsatta utvecklingsarbete. 37 Försäkringskassan, 2013, Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen slutrapport.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [29] 4 Övriga frågeställningar i uppdraget 4.1 Frågan om praktisk prövning av arbetsförmåga Försäkringskassan bedömer att åtgärderna under avsnitt 3.1 och 3.3 behöver genomföras innan det går att avgöra om praktisk prövning kan ge något klart bidrag inför ställningstagandet till rätt till aktivitetsersättning, i så fall för vilka och hur den praktiska prövningen behöver utformas. Det Försäkringskassan behöver för att kunna göra bedömning av arbetsförmåga är en tydlig beskrivning av medicinska förutsättningar för arbete genom beskrivning av aktivitetsbegränsningar på grund av sjukdom eller annan funktionsnedsättning. Försäkringskassan behöver också en tydligare bild av vilka krav som ställs i anpassat arbete. En definition på krav i anpassat arbete krävs för att bestämma innehållet i en praktisk prövning. Innan ett sådant riktmärke finns bedömer Försäkringskassan det inte som fruktbart eller möjligt att bestämma formen för en praktisk prövning. När ett riktmärke finns gällande kraven i anpassat arbete kan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen tillsammans gå vidare för att ställa upp formerna för hur den praktiska prövningen behöver se ut. Försäkringskassan tänker sig att Arbetsförmedlingen är en lämplig samarbetspartner som leverantör av framtida platser för praktisk prövning samt för genomförandet av prövningen. 4.2 Behovet av lagändringar Försäkringskassan har utgått från den lagstiftning som finns och de åtgärder som presenteras i rapporten ställer inga krav på lagändringar.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [30] 5 Avslutande diskussion En slutsats i denna rapport är att ett avgränsat riktmärke gällande krav i anpassat arbete saknas idag och att det medför en rad svårigheter. Försäkringskassan pekar också på att ett riktmärke behövs för att öka rättssäkerheten och likformigheten i Försäkringskassans bedömningar och beslut samt för att öka förtroendet från kunderna. Försäkringskassan behöver i sin bedömning av rätt till aktivitetsersättning ta ställning till följande fyra kriterier 38 : 1. Det medicinska kriteriet (att man har sjukdom/funktionsnedsättning) 2. Kriteriet nedsatt arbetsförmåga (nedsatt arbetsförmåga med minst ¼ p.g.a. sjukdom) 3. Kriteriet arbetsmarknadsbegreppet (nedsatt arbetsförmåga på hela arbetsmarknaden) 4. Varaktighetskriteriet (nedsatt arbetsförmåga i minst ett år) Kriterie 1, 2 och 4 måste i samtliga fall ställas mot kriteriet arbetsmarknadsbegreppet där anpassade arbeten ingår och här finns idag ett bedömningsutrymme som är alltför stort. Majoriteten av de som söker aktivitetsersättning har olika former av psykisk funktionsnedsättning och en viktig beståndsdel är bland annat att klargöra vilken nivå av psykisk förmåga som krävs i ett anpassat arbete. Försäkringskassan har i avsnitt 3.1 presenterat hur myndigheten inledningsvis kommer att hantera frågan om ett riktmärke gällande krav i anpassat arbete. Försäkringskassan avser undersöka om den modell Samhall använder eller någon annan modell är möjlig att använda för att åstadkomma en större tydlighet gällande kravnivån i anpassat arbete. Försäkringskassan kommer även pröva att använda metoder som är framtagna i AFU. Det sistnämnda alternativet skulle erbjuda svar på vilka medicinskt relaterade förmågor som krävs i anpassat arbete och vilken förmåga personer i anpassade anställningar har. Informationen skulle underlätta ett framtida utvecklande av den kunskapsöversikt som håller på att tas fram inom sjukpenning gällande medicinskt relaterade krav i normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. Därmed skulle denna kunskapsöversikt på ett trovärdigt sätt kunna breddas till att omfatta förvärvsarbeten på hela arbetsmarknaden där anpassade arbeten ingår och som gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning. 38 Här görs en avgränsning till kriterier som rör bedömningen av arbetsförmågan. För att kunna beviljas aktivitetsersättning behöver man även uppfylla kriterier gällande försäkringstillhörighet och att vara försäkrad vid försäkringsfall och från och med den tidpunkt då aktivitetsersättning ska betalas ut. Vissa undantag finns från kravet om att vara försäkrad vid försäkringsfallet.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [31] En annan slutsats som lyfts i denna rapport är att de medicinska underlagen behöver förbättras vad gäller beskrivning av framför allt aktivitetsbegränsningar. Om Försäkringskassan får ett medicinskt underlag där uppgifter om diagnos, funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar redovisas samt har en utredning som visar eventuella rehabiliteringsbehov finns det bra förutsättningar att bedöma det medicinska kriteriet, kriteriet nedsatt arbetsförmåga och varaktighetskriteriet. Denna medicinska information är en grundförutsättning för att Försäkringskassan ska kunna göra den bedömning av arbetsförmåga som myndigheten är ålagd att göra. Försäkringskassan för en kontinuerlig dialog med Sveriges kommuner och landsting om hur kvalitetshöjningar på bästa sätt kan åstadkommas, både i det korta och långa perspektivet. Försäkringskassan har inom ramen för detta uppdrag utvecklat och förbättrat det interna stödet för att bedöma arbetsförmågan. Försäkringskassan vill understryka att ett utvecklat och mer ändamålsenligt stöd för att bedöma arbetsförmågan är beroende av ett tydligt riktmärke gällande vilka krav som ställs i anpassat arbete. Utan nämnda riktmärke saknas en pusselbit för att fullt ut kunna göra rättssäkra och likformiga bedömningar. Försäkringskassan vill också peka på några ytterligare problemområden som behöver uppmärksammas. För det första vill Försäkringskassan trycka på att det föreligger en alldeles särskild problematik i det faktum att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång existerar i sin nuvarande form. 39 Den förlängda skolgången är en tydlig inkörsport till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och för vissa personer i denna grupp är denna inkörsport olycklig, åtminstone innan man gjort vad som kan göras för att identifiera och därefter ta tillvara de förmågor personen har. Även om funktionsnedsättning medfört svårigheter i skolmiljön behöver inte totala hinder för arbete finnas. Försäkringskassan vill därför upprepa det budskap som har nämnts i flera tidigare rapporter och remissvar gällande aktivitetsersättning vid förlängd skolgång: Behov av försörjningsstöd enbart på grund av förlängd skolgång bör inte tillgodoses av sjukförsäkringen. Försörjningen under förlängd skolgång bör flyttas från Försäkringskassan till det ordinarie studiestödssystemet. 39 En försäkrad som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat utbildning på grundskolenivå och gymnasial nivå vid ingången av juli månad det år då han eller hon fyller 19 år har rätt till hel aktivitetsersättning under den tid skolgången varar. (33 kap. 8, 13 och 20 Socialförsäkringsbalken)

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [32] Ett annat problemområde som Försäkringskassan vill ta upp är incitamentsstrukturen. Drivkrafterna att våga välja arbetslinjen istället för aktivitetsersättning påverkas av att det idag finns ekonomiska fördelar med aktivitetsersättning jämfört med aktivitetsstöd, som är den ersättning man kan få som arbetssökande. Försäkringskassan har illustrerat detta tydligare i en nyligen inlämnad rapport. 40 Där framgår att aktivitetsersättningen ligger på en avsevärt högre ersättningsnivå än den som betalas ut om man får aktivitetsstöd. Därigenom kan det finnas drivkrafter att vilja få aktivitetsersättning eller vilja behålla aktivitetsersättningen så länge som möjligt, eftersom det på kort sikt inte finns några andra alternativ som erbjuder samma ekonomiska trygghet. Om man dessutom haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång innan och därigenom vant sig vid den ekonomiska nivån vill man sannolikt behålla den. Aktivitetsersättningen blir det kortsiktigt trygga alternativet även om flera studier visat på de långsiktigt negativa ekonomiska effekterna för personerna samt inlåsningseffekten. Detta är en del i den grundläggande konflikt som finns mellan å ena sidan ekonomisk trygghet och å andra sidan självständighet och arbete. 41 I aktuellt uppdrag har det blivit tydligt att läkare, psykologer, skolpersonal och andra personer som finns runt de unga individerna många gånger behöver mer information om vilka anställningsformer som finns och vilket stöd Arbetsförmedlingen kan erbjuda. Om riktmärket arbete ses som orealistiskt siktar man inte på det. Om man ändå försöker sikta på arbete, men vägen dit är diffus och oupplyst finns en naturlig tvekan inför att vilja och våga utforska vägen. 40 Slutrapporten i regleringsbrevsuppdraget om Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning, diarienummer 005526-2012 41 Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Dnr 69161/2011, 2012-11-30.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [33] 6 Plan för implementering I uppdraget ingår även att ta fram en plan för implementeringen av metoderna. Utgångspunkten för planen bör vara att metoderna används i hela landet senast den 1 december 2013. De delar som Försäkringskassan ser som möjliga att implementera i hela landet senast 1 december 2013 är de som handlar om utvecklade befintliga metoder och strukturer tillsammans med metoder för ett aktivt förhållningssätt. 1. Utredningssamtal 2. Utvärdering av arbetsplatsförlagt lärande (praktik) hämtas in. 3. Utvecklad vägledning och utvecklat metodstöd till handläggare för att ge ett ökat stöd i bedömningen Samtliga delar kommer att beredas i särskild ordning och kommer att implementeras tillsammans med en utvecklad process för att utreda och besluta om rätten till aktivitetsersättning, som nu är under utveckling hos Försäkringskassan. I processarbetet har utveckling skett genom att ge aktivitetsersättningen en egen process. Därutöver har en ny process skapats för att beskriva det viktiga arbete som ska göras under tid då aktivitetsersättning betalas ut, för att därigenom öka det aktiva förhållningssättet. Under hösten kommer också en ny vägledning publiceras där ett utvecklat metodstöd ingår. Detta för att säkerställa att bedömningar görs på ett likartat sätt och beslut fattas på fullständigt underlag. En generell översyn kommer därmed göras av det stöd handläggarna kan erbjudas i aktivitetsersättningsärenden. Så långt det är möjligt kommer ett helhetsperspektiv att eftersträvas där kontoren ges möjlighet att vid samma tidpunkt få leverans av flera beståndsdelar, för att underlätta mottagandet ute i organisationen.

SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG [34] 7 Styrgrupp, referensgrupp och experter i arbetsgrupper Styrgrupp Birgitta Målsäter, försäkringsdirektör, Försäkringskassan Anna Östbom, Sveriges kommuner och landsting Knut Sundell, socialråd, Socialstyrelsen Pia Ackmark, enhetschef, Arbetsförmedlingen Svante Borg, försäkringsdirektör, Försäkringskassan Ulrika Persson, verksamhetsområdeschef, Försäkringskassan Therese Karlberg, verksamhetsområdeschef, Försäkringskassan Referensgrupp Barbro Ahlén, studie- och yrkesvägledare, Särskolans och specialskolans yrkesvägledares ideella förening (SYVI) Carl-Henrik Mattsson, verksamhetsutvecklare, Försäkringskassan Cecilia Udin, nationell försäkringssamordnare, Försäkringskassan Cecilia Unge, Avdelningen för vård och omsorg, Sveriges kommuner och landsting Gerd Cederholm, samordnare, Unga med funktionsnedsättning, Arbetsförmedlingen Henrik Gouali, Avdelningen vård och omsorg fokus på funktionshinderfrågor, Sveriges kommuner och landsting Kristina Wallén, Rehabilitering syn/döv/hörsel, Arbetsförmedlingen Leif Klingensjö, Avdelningen för lärande och arbetsmarknad, Sveriges kommuner och landsting Lena Wejander, enhetschef, Försäkringskassan LFC Gävle Mari-Ann Levin Pölde, hållbarhetschef, Samhall AB Åsa Karlsson, Avdelningen för lärande och arbetsmarknad, Sveriges kommuner och landsting Experter i arbetsgrupper Anna Olausson, beslutsfattare, Försäkringskassan LFC Göteborg Centrum Annalena Mogren, SIUS-konsulent, Unga med funktionshinder, Arbetsförmedlingen Annica Falk, Sociala arbetskooperativens intresseorganisation (Skoopi) Astrid Lindstrand, enhetschef/överläkare, Svenska psykiatriska föreningen Boel Ericsson, beslutsfattare, Försäkringskassan LFC Helsingborg Bo Carlsson, Särskolans och specialskolans yrkesvägledares ideella förening (SYVI) Brita Törnell, utredare, Handisam Charlotte Sandin, specialistläkare psykiatri, Dalarnas läns landsting Christine Hugosson, försäkringsmedicinsk rådgivare, Försäkringskassan Kristianstad och Ystad Eija Nordahl, Human resource manager, Samhall AB Eva Öhgren, försäkringsmedicinsk rådgivare, Försäkringskassan LFC Östersund Gun Almryd, Arbetsförmedlingen, Göran Jansson, samverkansansvarig, Försäkringskassan LFC Karlstad Hani Hattar, verksamhetschef, specialistläkare i geriatrik och rehabiliteringsmedicin, Kalmar läns landsting. Behörighet att utfärda SLU/TMU. Hanna B. Nilsson, SIUS-konsulent, Arbetsförmedlingen Hans Goine, Analys och prognos, Försäkringskassan Lennart Andersson, leg. psykolog, Skol- och fritidsförvaltningen Margaretha Voss, Analys och Prognos, Försäkringskassan Mari Andersson, samverkansansvarig, Försäkringskassan LFC Kalmar Malena Pernebro, specialist, Försäkringskassan, LFC Stockholm City Marie Olsson, Processjuridik VO, Rättsavdelning, Försäkringskassan Mats Fager, samordnare, Unga med funktionshinder, Arbetsförmedlingen Mats Hamberg, specialist i ortopedi, Aleris hälsocentral Bollnäs. Behörighet att utfärda SLU/TMU samt AFU/kompetens. Pentti Mäkinen, Rehabilitering till arbete, Arbetsförmedlingen Per Sundin, samverkansansvarig, Försäkringskassan LFC Östersund Pia Ekman, SIUS-samordnare, Unga med funktionshinder, Arbetsförmedlingen Susanne Moverare, nationell försäkringssamordnare, Försäkringskassan Viveka Lindberg, personlig handläggare, Försäkringskassan LFC Gävle Åsa Tholin, ordförande/yrkesvalslärare, Särskolans och specialskolans yrkesvägledares ideella förening (SYVI) Åse Melander Larsson, Avdelningen rehabilitering till arbete, Arbetsförmedlingen Referenskontor Försäkringskassan LFC Hisingen Referenskontor Försäkringskassan LFC Malmö Projektledning Jan Larsson Christina Åkerstedt Maria Nyberg Lotta Sackrisson

[35] 8 Bilagor Bilaga 1

[36]