Elevers rätt till särskilt stöd - granskning av nämndens styrning och uppföljning

Revisionsrapport Elevers rätt till särskilt stöd - granskning av nämndens styrning och uppföljning Viktor Prytz Revisorerna i Torsås kommun

1 Sammanfattning Syftet är att granska om bildningsnämnden genom styrning och uppföljning säkerställer att skolorna arbetar i enlighet med gällande styrdokument avseende elever i behov av särskilt stöd. De granskningsmål som besvaras är: Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som befaras inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås? Finns ändamålsenliga rutiner för att hantera beslut och överklaganden i samband med åtgärdsprogram? Är resursfördelning och organisation ändamålsenlig? Finns en ändamålsenlig samverkan med socialtjänst och berörda vårdgivare? Finns det riktlinjer och former för samverkan mellan skolformer och skolenheter vid övergångar? Kan arbetet per enhet och över tid följas upp på ett tillförlitligt sätt av nämnden? Vi bedömer att bildningsnämnden endast i viss utsträckning säkerställer att skolorna arbetar i enlighet med gällande styrdokument avseende elever i behov av särskilt stöd. Detta grundar vi på de observerade bristerna i framför allt uppföljning men även i styrningen, som finns inom detta område. Bildningsnämnden och Bildningsförvaltningen har inlett ett omfattande arbete för att upprätta ett system för styrning och uppföljning. Systemet kommer i ett första skede att utveckla den generella uppföljningen av skolornas verksamhet och måluppfyllelse vilket bl.a. omfattar även det särskilda stödet. Revisorerna i Torsås kommun 1 av 13

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Syfte, revisionsfråga och granskningsmål 3 2.3 Metod 4 3 Organisation och styrande dokument 5 3.1 Organisation 5 3.2 Styrande dokument 5 4 Iakttagelser 7 4.1 Rutiner, ansvarsfördelning och dokumentation 7 4.2 Beslut och överklagan 7 4.3 Organisation och resursfördelning 7 4.4 Samverkan 8 4.5 Övergångar 9 4.6 Uppföljning och rapportering 9 4.7 Anmälningar till Skolinspektionen 9 5 Revisionell bedömning 10 5.1 Granskningsmål 10 Revisorerna i Torsås kommun 2 av 13

2 Inledning 2.1 Bakgrund Enligt skollagen (2010:800) ska alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt, enligt utbildningens mål. Om det befaras att en elev inte kommer att kunna nå de kunskapsmål som minst ska uppnås, är berörd personal skyldig att anmäla detta till rektor. Om utredning visar att eleven är i behov av särskilt stöd, ska eleven ges sådant stöd. Ett åtgärdsprogram ska upprättas. Skollagen reglerar ansvar och former för särskilt stöd. Den nya skollagen ska tilllämpas fr o m 1 juli 2011. Nytt är att rektors beslut om åtgärdsprogram får överklagas till Skolverkets överklagandenämnd. Nytt är också att förvaltningslagens bestämmelser om handläggning i de ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda ska tillämpas. Det är även möjligt att överklaga delar i ett åtgärdsprogram. Inom elevhälsan ska det enligt nya skollagen finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och personal med specialpedagogisk kompetens. Elevhälsan ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Särskilt stöd ska enligt skollagen ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Undantag medges vid särskilda skäl. Skolinspektionen framhåller (2009) vikten av fördjupad kartläggning och bedömning innan man fattar beslut om särskiljande lösningar, likaså att dessa noggrant följs upp och analyseras. Särskilt stöd och åtgärdsprogram är bland de vanligaste kritikområdena inom Skolinspektionens regelbundna tillsyn. Det är också inom dessa områden som inspektionen många gånger riktar kritik i anmälningsärenden. Ofta kritiseras standardlösningar som inte utgår från den enskilde elevens behov. Huvudmannen för utbildningen ansvarar för att kommunens verksamhet utformas med hänsyn till och elevernas förutsättningar och behov. Nya skollagen anger att en strävan för huvudmannen ska vara att uppväga skillnader i elevers förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. 2.2 Syfte, revisionsfråga och granskningsmål Torsås revisorer har givit i uppdrag att granska Bildningsnämnden. Syftet är att granska om bildningsnämnden genom styrning och uppföljning säkerställer att skolorna arbetar i enlighet med gällande styrdokument avseende elever i behov av särskilt stöd. Granskningsmålen som besvaras är: Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som befaras inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås? Revisorerna i Torsås kommun 3 av 13

Finns ändamålsenliga rutiner för att hantera beslut och överklaganden i samband med åtgärdsprogram? Är resursfördelning och organisation ändamålsenlig? Finns en ändamålsenlig samverkan med socialtjänst och berörda vårdgivare? Finns det riktlinjer och former för samverkan mellan skolformer och skolenheter vid övergångar? Kan arbetet per enhet och över tid följas upp på ett tillförlitligt sätt av nämnden? 2.3 Metod Intervjuer har genomförts med Bildningsnämndens presidium Förvaltningschefen Rektorerna Skolsköterska Specialpedagogen Chef IFO, Socialförvaltningen Vidare har bildningsnämndens protokoll för 2010 och 2011, kvalitetsredovisningar samt styrdokument och riktlinjer för verksamheten granskats. Vi har tagit del av processbeskrivning för elever i behov av stöd samt de blanketter och skrivelser som finns i anknytning till den. Elevhälsan har tillhandhållit verksamhetsberättelse samt utredningar kring elevhälsan utveckling. Vi har även tagit del av Skolinspektionens rapport från granskningen av verksamheten i Torsås från våren 2011. Granskningen är avgränsad till grundskolan. Revisorerna i Torsås kommun 4 av 13

3 Organisation och styrande dokument 3.1 Organisation Grundskolan är organiserad i fyra skolor för förskoleklass till årskurs 6 och en skola för årskurserna 7 till 9. Det finns tre rektorer i organisationen. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Elever, antal i huvudmannens skolor 860 805 789 743 702 408? 652 616 Lärare (heltidstj.) per 100 elever 9,9 10,3 9,2 9,7 8,9 15,4? 9,1 8,9 Lärare (heltidstj.), andel med pedagogisk utbildning 94 97 95 93 98 97 97 98 Lärare, antal heltidstjänster 85 83 73 72 63 63 60 55 Lärare, antal per rektor 23 31 28 29 25 26 24 23 Lärare, antal personer 93 93 85 88 76 78 71 68 Källa: Skolverkets officiella statistik Torsås har en relativt liten Bildningsförvaltning. Efter sommaren har det anställts en ny förvaltningschef, ny controller/nämndsekreterare och en utvecklingsledare, vilket är en ny tjänst. Det finns tre rektorer i grundskolan. Fyra skolor omfattar förskoleklass till årskurs 6 (F-6) och en skola omfattar årskurserna 7 till 9. F-6 skolorna som ligger utanför Torsås har relativt få elever per årskurser vilket innebär att årskurserna läser vissa eller samtliga ämnen tillsammans. 3.2 Styrande dokument Fullmäktige och kommunstyrelsen styr verksamheten genom bl.a. budget och måldokument samt övergripande policys och riktlinjer. Bildningsnämnden har att konkretisera målen och fördela budgeten för sin verksamhet. Fullmäktige har beslutat om en förskole- och skolplan som anger de långsiktiga målen. Bildningsnämnden har fattat beslut om övergripande mål för verksamheten genom att anta styrkort för verksamheten 2011. Målen och rubrikerna i styrkortet är kopplade till de mål och rubriker som kommunstyrelsen och fullmäktige använder. Styrkortet är uppdelat i fem perspektiv med underliggande mätbara mål: - Ekonomi - Medborgare - Medarbetare - Utveckling - Miljö Det är mot dessa mål förvaltningen ska rapportera i verksamhetsberättelsen. Nämnden redovisar även genom kommentarer till verksamhetsutfallet bedömningar av måluppfyllelsen till kommunstyrelsen. Årligen upprättas även kvalitetsredovisningar för varje skolenhet samt en kommunövergripande kvalitetsredovisning i förhållande till de statliga målen. Revisorerna i Torsås kommun 5 av 13

För Bildningsnämnden finns ett reglemente som anger nämndens ansvarsområde och uppdrag. Nämnden har antagit en delegationsordning som kommer att uppdateras under 2011. I det interna arbetet kring elevers rätt till särskilt stöd finns det en processbeskrivning över hanteringen av särskilt stöd och åtgärdsprogram. Knutet till processen finns även en mall för åtgärdsprogram, blankett för anmälan till centrala elevhälsan samt en blankett för uppföljning av åtgärdsprogrammet. Processen föreskriver även vikten av dokumentation i samband med utredning kring behov av stöd och upprättande av åtgärdsprogram. Revisorerna i Torsås kommun 6 av 13

4 Iakttagelser 4.1 Rutiner, ansvarsfördelning och dokumentation Det finns en fastställd process kring arbetet med elever i behov av stöd. Processen beskriver vilka moment som ska genomföras i samband med att lärare och personal identifierar en elev i behov av särskilt stöd. Vidare anges en tydlig ansvarsfördelning och vikten av dokumentation vid varje delmoment. Den beskriver även hur upprättandet av åtgärdsprogram ska gå till samt uppföljning av det samma. Generellt kan skolorna genom de regelbundna kommunala proven och de nationella proven tidigt upptäcka elever i behov av stöd. Det finns olika åsikter i fråga om hur förankrad hela processen är hos personalen samt i vilken omfattning den följs i sin helhet. Användningen av rutinen och mallarna varierar mellan skolorna beroende på hur långt de har kommit i förankringsprocessen. Det är inte helt klartgjort om det alltid upprättas åtgärdsprogram när en elevs behov av stöd uppdagas. Det framgår även i intervjuerna att uppföljningen av åtgärdsprogrammen inte fungerar tillfredsställande. 4.2 Beslut och överklagan Rektorerna och skolledningen är medvetna om kraven i nya skollagen i fråga om möjligheterna att överklaga beslut om åtgärdsprogram. De är även medvetna om förvaltningslagens krav på handläggning vid myndighetsutövning. Det finns ingen rutin för hanteringen av beslut vid åtgärdsprogram. Det saknas även mallar för dessa beslut samt besvärshänvisningar. 4.3 Organisation och resursfördelning Elevhälsan är organiserad i ett centralt elevhälsoteam med skolsköterskor, kurator, skolpsykolog, specialpedagog med inriktning tal- och språk samt läs- och skriv. Teamet arbetar på uppdrag av rektor som anmäler ärenden till teamet. Förvaltningschefen är chef över personalen i elevhälsan. Elevhälsan är förstärkt med Resolut som är en resursgrupp i Emmaboda kommun. Specialpedagog är anställd på 50 %-tjänst och ska arbeta i alla grundskolor. Det finns även speciallärare på varje skola men med varierande antal och tjänstefördelning. 1 Det är framför allt rektor som ska kontakta specialpedagogen vid behov av handledning men det händer att lärarna tar kontakt. Specialpedagogen ingår i det kommunövergripande elevhälsoteamet och har förvaltningschefen som närmaste chef. Det finns två skolsköterskor för grundskolan på 1,3 tjänst samt en skolläkare som besöker kommunen en gång per vecka. Skolsköterskorna har regelbundna arbetsuppgifter i anslutning till skolorna i form av bl.a. hälsokontroller eller vaccinationer. 1 Specialpedagog har en handledande roll i förhållande till lärare och rektor kring barn/elever i behov av stöd. Speciallärarna arbetar mer direkt med eleverna. Revisorerna i Torsås kommun 7 av 13

Det förekommer även att de kontaktas vid särskilda elevärenden av rektor eller lärare. Elevhälsan skriver årligen en verksamhetsberättelse som lämnas till förvaltningschefen. Det finns dock inga uttalade kommunala mål för verksamheten. Istället är det de statliga målen samt personalens egna mål från medarbetarsamtalen som styr verksamheten. Resursfördelningssystemet bygger på en fördelning till skolorna utifrån en elevpeng per elev. Elevpengen är den samma för varje elev. Det är rektors ansvar att fördela tillgängliga resurser i det dagliga arbetet och till eventuella insatser för elever i behov av stöd. Bildningsnämnden och förvaltningsledningen ser brister i det nuvarande systemet och det pågår ett utvecklingsarbete för att skapa en viktning och flexibilitet i resurstilldelningen. Syftet är att kunna fördela resurser dit de bäst behövs. Det centrala elevhälsoteamet arbetar som en central resurs för skolorna. Teamet ska arbeta konsultativt och kontaktas av rektor när skolan behöver extra insatser. Teamet har en egen budget och ska arbete med skolorna utifrån deras behov. Det råder en generell enighet om att resurserna inte räcker till för att ge eleverna de stöd de har rätt till. Bland annat uppmärksammas behovet av fler specialpedagoger och skolsköterskor för att skapa förutsättningar för ökad handledning och hälsofrämjande arbete. 4.4 Samverkan Samverkan kring elever i behov av stöd sker framför allt med socialförvaltningen och Barn och ungdomspsykiatrin i Kalmar (BUP). Kontakt med dessa verksamheter tas när orsakerna till elevens behov helt eller delvis antas ligga utanför det pedagogiska området. Generellt råder ett väl utvecklat samarbete med BUP. Samarbetet med socialförvaltningen varierar mellan skolorna. Det har genomförts försök med kontaktpersoner på socialförvaltningen för varje rektorsområde. Detta har till viss del fungerat. Ett strukturerat samarbetet med Socialförvaltningen fick en nystart 2009/2010 i samband med en utredning kring samarbetet mellan förvaltningarna. Utredningen gav grunden till en samarbetsstruktur som skulle fungera på flera nivåer. Av ej fastlagda orsaker avstannade samarbetet kring årsskiftet 2010/2011. Under 2011 har vissa närmanden gjorts för att starta upp ett strukturerat samarbete igen. Från både Bildnings- och Socialförvaltningen framförs att kommunikationen mellan dem måste utvecklas. Förvaltningscheferna har regelbundna möten och arbetsutskotten för Bildningsnämnden och Socialnämnden träffas regelbundet. Dock sker det inga organiserade regelbundna möten på verksamhetsnivå. Framför allt efterfrågas en ömsesidig förståelse för personalens och verksamheternas respektive rutiner, uppdrag och arbetssituation. Det handlar bland annat om kraven och ansvarsfördelningen i samband med anmälningsplikten och sekretessfrågor samt hanteringen av dessa frågor. Revisorerna i Torsås kommun 8 av 13

4.5 Övergångar Det finns kommunövergripande rutiner för övergångar från förskolan till förskoleklass samt för övergångar från årskurs 6 till årskurs 7. Vid övergångarna träffas personalen för överföring av information kring eleverna. För varje barn i förskolan upprättas ett dokument för överlämnandet med information om barnet utvecklingsnivå. Eleverna har även möjlighet att besöka den framtida skolan och personalen innan de börjar. Vid behov förmedlas eventuella provresultat, åtgärdsprogram och annan information som kan ha betydelse för det särskilda stödet. Rutinen följer ett tydligt schema när de olika momenten ska genomföras. Det finns en bred enighet kring att övergångarna fungerar ändamålsenligt. 4.6 Uppföljning och rapportering Bildningsnämnden ska årligen upprätta styrkort med mål och målindikatorer. Dessa ska utgå från den vision och strategikarta som fullmäktige har beslutat. Bildningsnämndens mål ska arbetas fram i samarbete mellan förvaltningsledningen och politikerna. Målen och målindikatorerna ska därefter brytas ner och förtydligas på skolnivå i de lokala arbetsplanerna. Kopplingen mellan bildningsnämndens mål och skolornas mål har endast i viss omfattning fungerat. Skolorna i Torsås kommun skriver varje år en kvalitetsredovisning. Redovisningarna utgår från de nationella målen. Skolornas redovisningar ligger i sin tur som grund för kommunens kvalitetsredovisning. Det framgår att denna process inte har fungerat fullt tillfredställande på samtliga skolor de senaste åren. Framför allt är det återrapporteringen som har vissa brister. Förutom de återkommande nationella proven i genomförs årliga regelbundna kommuntester i samtliga årskurser inom framför allt svenska men även matematik och engelska. Testerna används för att följa elevernas utveckling och för att i ett tidigt skede upptäcka behov av stödinsatser. Övergripande analyser, sammanställningar eller rapporter rörande elever i behov av stöd genomförs inte. För varje skola finns det utsedda kontaktpolitiker i bildningsnämnden. Kontaktpolitikerna har inget tydligt uppdrag i sin roll och det genomförs endast regelbundna möten på vissa skolor. 4.7 Anmälningar till Skolinspektionen Om vårdnadshavare anser att en skola har brutit mot lagen i något sammanhang kan de anmälan verksamheten till Skolinspektionen eller Barn- och elevombudsmannen. Kommunen har vid en anmälan möjlighet att yttra sig i ärendet innan beslut fattas. Fram till juni 2011 hade Torsås kommun anmälts 8 gånger till Skolinspektionen rörande verksamhet i grundskolan. Två av ärendena handlade om rätten till särskilt stöd. Båda ärendena avslutades utan att kritik framfördes mot huvudmannen. Revisorerna i Torsås kommun 9 av 13

5 Revisionell bedömning Vi bedömer att bildningsnämnden endast i viss utsträckning säkerställer att skolorna arbetar i enlighet med gällande styrdokument avseende elever i behov av särskilt stöd. Detta grundar vi på de observerade bristerna i framför allt uppföljning men även i styrningen, som finns inom detta område. Bildningsnämnden och Bildningsförvaltningen har inlett ett omfattande arbete för att upprätta ett system för styrning och uppföljning. Systemet kommer i ett första skede att utveckla den generella uppföljningen av skolornas verksamhet och måluppfyllelse vilket bl.a. omfattar även det särskilda stödet. Det är anmärkningsvärt att bildningsförvaltningen har haft fyra förvaltningschefer de två senaste åren. Nuvarande förvaltningschef, den femte i ordningen, tillträdde i augusti 2011. Sannolikt har den höga omsättningen på ledningsnivå påverkat möjligheterna till styrning och uppföljning negativt. Under denna tid har dock Bildningsnämndens och övrig personals ansvar för hela eller delar av verksamheten kvarstått. Det är därmed inte helt skäligt att förklara brister och tillkortakommanden med avsaknad av kontinuitet i ledningen. För att bättre kunna hantera framtida liknande situationer rekommenderas Bildningsnämnden att utveckla ett systematiskt kvalitetsarbete som innefattar ett organiserat arbete med målsättning och uppföljning som förankras i hela verksamheten. 5.1 Granskningsmål Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som befaras inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås? Det är en styrka att skolorna har rutiner för att tidigt upptäcka elever i behov av stöd genom de kommunala och nationell proven. Det är vidare positivt att det finns en framtagen rutin och process för hanteringen av elever i behov av stöd. Rutinen är daterad 2010-03-26. Det är anmärkningsvärt att rutinen inte till fullo är implementerad på skolorna och hos personalen och används fullt ut. Barn- och utbildningsnämnden bör genomföra en uppföljning av rutinen och processen för hanteringen av elever i behov av stöd. Finns ändamålsenliga rutiner för att hantera beslut och överklaganden i samband med åtgärdsprogram? Möjligheten att överklaga rektors beslut om att inte upprätta åtgärdsprogram har tillkommit i den nya skollagen. Skolväsendets överklagandenämnd prövar vid en överklagan om beslutet är felaktigt dvs att eleven ska ges särskilt stöd i annan omfattning eller form än vad som skett. När det finns en möjlighet att överklaga ett beslut i samband med myndighetsutövning är det viktigt att beslutet dokumenteras och expedieras. Det är även ett lagkrav att den som beslutet gäller får ta del av beslutet samt en besvärshänvisning. Revisorerna i Torsås kommun 10 av 13

Det finns inga rutiner eller mallar framtagna för detta vilket kan innebära en bristande rättssäkerhet. Bildningsnämnden rekommenderas att ta fram ändamålsenliga rutin och mall för dessa ärenden. Är resursfördelning och organisation ändamålsenlig? Resursfördelningen sker i ett system som är relativt stelt i sin utformning. Det sker ingen viktning i fördelningen utifrån sociala faktorer eller elevernas behov. Vår uppfattning är att resursfördelningen därmed inte kan ses som helt ändamålsenlig utifrån arbetet med elever i behov av stöd. Samtliga intervjuade är överens om att stödresurserna i organisationen för arbetet med elever i behov av stöd är otillräcklig. Det kan ha sin orsak i både resurstilldelning men även organisation av personalresurser. Det finns begränsat utrymme för att leda ett övergripande utvecklings- och uppföljningsarbete. Det innebär att rektorer, elevhälsan och övriga tjänstemän får uppdrag och arbetsuppgifter som inte alltid ligger inom deras huvudsakliga kompetensområde. Det pågår sedan sommaren 2011 utvecklingsarbetet inom flera områden. Elevhälsan arbetar tillsammans med rektorer och förvaltningschef med att ta fram mål för verksamheten. Finns en ändamålsenlig samverkan med socialtjänst och berörda vårdgivare? Samverkan med socialtjänsten fungerar tillfredställande inom vissa delar av verksamheten. Samverkan är dock avhängigt vilka personer som är involverade. Generellt saknas en ändamålsenlig samverkan mellan förvaltningarna. Båda förvaltningarna upplever dock att de har fått en nystart efter sommaren 2011 och att det finns goda grunder att utveckla en bra samverkan. Bildningsnämnden rekommenderas att följa denna utveckling. Finns det riktlinjer och former för samverkan mellan skolformer och skolenheter vid övergångar? Det finns fungerande former för samverkan mellan skolformerna och för övergångar. Kan arbetet per enhet och över tid följas upp på ett tillförlitligt sätt av nämnden? Varje skolenhet skriver årligen kvalitetsredovisningar och förvaltningen skriver en övergripande kvalitetsredovisning som nämnden fastställer. Det är dock en svag koppling mellan det som framgår i kvalitetsredovisningen och de målsättningar som nämnden ställer upp för kommande år. Framför allt är det analyserna av resultaten som brister. Generellt saknas ett tydligt system för målsättning, genomförande, resultatsammanställning, analyser, rapportering, återkoppling och målarbete. I Revisorerna i Torsås kommun 11 av 13

och med att de olika delarna har brister eller inte fungerar blir nämndens styrning och ledning inte ändamålsenlig. Rektorer och elevhälsans personal har de senaste åren till stor del arbetat utan tydlig styrning från nämnden och förvaltningen. Detta har påverkat möjligheten att återrapportera verksamheten till ledning och nämnd vilket i sin tur har påverkat möjligheten att sätta mål och fördela resurser på ett adekvat sätt. För närvarande pågår ett utvecklingsarbete för att åtgärda dessa brister. Kravet på upprätta en årlig kvalitetsredovisning har i den nya skollagen ersatts med ett krav på att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete på enhets- och kommunnivå. Revisorerna i Torsås kommun 12 av 13

2011-11-07 Viktor Prytz Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare Revisorerna i Torsås kommun 13 av 13