UFV 2012/916 Miljöledningssystem/- arbete Rapport från internrevisionen Till konsistoriet 2012-10-03
Innehållsförteckning 1 Bakgrund och riskbedömning 3 2 Granskningens omfattning och inriktning 3 3 Iakttagelser 3 4 Rekommendationer 4 5 Internrevisionens uppföljning 4 Bilaga 1 Uppsala universitets arbete med miljöledning och hållbar utveckling 5 Miljöledningssystem samt hållbar utveckling 5 Miljöutredning 6 Miljöpolicy och miljömål 6 Handlingsplan, ansvarsfördelning och rutiner 7 Miljöanpassad upphandling 7 Verktyg för miljöanpassningen 8 Årlig uppföljning och redovisning 8 2
1 Bakgrund och riskbedömning Uppsala universitet (UU) omfattas av förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter samt högskolelagens (1992:1434) skrivningar om hållbar utveckling. Om universitetet inte följer lagen och förordningen och arbetar aktivt med miljöfrågor kan följande risker föreligga: att universitetet har större negativ miljöpåverkan än nödvändigt. att universitetet har mindre positiv miljöpåverkan än önskvärt. att kostnaderna för exempelvis energianvändning är högre än nödvändigt. att universitetets anseende skadas. 2 Granskningens omfattning och inriktning Granskningen syftar till att besvara följande övergripande revisionsfrågor: Följer universitetet förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter? Arbetar universitetet aktivt för att följa högskolelagens skrivningar om hållbar utveckling? För att bedöma detta har internrevisionen studerat interna och externa dokument samt intervjuat nyckelpersoner. 3 Iakttagelser De övergripande regelverk som sätter ramarna för UU:s arbete inom miljöområdet är förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter samt högskolelagens skrivning i 1 kap. 5 om att högskolorna i sin verksamhet ska främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa. I bilaga 1 finns en utförlig genomgång av hur UU uppfyller eller inte uppfyller kraven enligt förordningen om miljöledning samt högskolelagen. En sammanfattning av denna genomgång redovisas nedan. Miljöfrågor knutna till förordningen bereds vid byggnadsavdelningen vid universitetsförvaltningen. En särskild miljösamordnare finns utsedd och på hemsidan beskrivs UU:s miljöledningssystem. Det är emellertid stor skillnad mellan UU:s sätt att arbeta med miljöfrågor och att arbeta enligt ett sådant miljöledningssystem som avses i förordningen. Det framgår av internrevisionens granskning samt den interna miljöutredning som genomfördes 2010. UU behöver arbeta på ett mer systematiskt sätt, exempelvis behöver miljöpolicyn från 1999 och de interna miljömålen uppdateras och miljöledningsarbetet måste dokumenteras, redovisas, följas upp och revideras fortlöpande. En myndighet vars verksamhet medför betydande miljöpåverkan bör enligt förordningen registrera sig enligt Emas (EG:s miljölednings- och miljörevisionsordning) eller certifiera sig enligt standarden ISO 14001. Vad som räknas som betydande miljöpåverkan är inte reglerat. Ungefär hälften av universiteten och några högskolor har infört eller är på väg att införa ett certifierat miljöledningssystem. Enligt Naturvårdsverket 1 är det anmärkningsvärt att flera av de myndigheter som har högst koldioxidutsläpp, energianvändning och upphandling inte är miljöcertifierade. UU ligger högt när det gäller energianvändning och koldioxidutsläpp från flygresor. Vad gäller högskolelagens krav på främjande av hållbar utveckling fattade rektor under 2006 en rad beslut rörande utbildning för hållbar utveckling, men alla beslut kom inte att verkställas. Exempel finns på att hållbar utveckling har integrerats i utbildningar, men en samlad bild över omfattningen saknas. 1 Naturvårdsverkets rapport Miljöledning i staten 2010, rapport 6422, april 2011. 3
Konsistoriet har genom verksamhetsplanen för 2012 beslutat att det fortsatta miljöledningsarbetet ska ske inom ramen för framtagandet av ett program för hållbar utveckling. Under 2012 ska ett sådant program antas av konsistoriet och en handlingsplan tas fram. Inom ramen för arbetet med programmet för hållbar utveckling ska en översyn av universitetets långsiktiga strategiarbete med miljö och hållbar utveckling genomföras. Internrevisionen bedömer att framtagandet av ett program för hållbar utveckling samt tillhörande handlingsplan är en bra början för att kunna arbeta mer systematiskt med miljöledning och därigenom minska ovan nämnda risker, samt uppfylla lag- och förordningskrav. 4 Rekommendationer Fullfölj beslutet i verksamhetsplanen för 2012 om att anta ett program för hållbar utveckling samt en dito handlingsplan. Beakta iakttagelserna i miljöutredningen samt denna rapport inklusive bilaga för att säkerställa att de uppmärksammade bristerna åtgärdas. Överväg möjligheten att låta miljöcertifiera universitetet. 5 Internrevisionens uppföljning Internrevisionen avser att följa upp de åtgärder som vidtas med anledning av denna granskning inför internrevisionens årsrapport för 2013. 4
Bilaga 1 Uppsala universitets arbete med miljöledning och hållbar utveckling I bilagan beskrivs iakttagelser rörande hur Uppsala universitet (UU) arbetar med miljöledning och hållbar utveckling kontra kraven i förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter samt högskolelagen (1992:1434). Miljöledningssystem samt hållbar utveckling Enligt kraven i förordningen ska UU ha ett miljöledningssystem som integrerar miljöhänsyn i verksamheten så att hänsyn tas till direkt och indirekt miljöpåverkan på ett systematiskt sätt. Med direkt miljöpåverkan avses en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som ett resultat av UU:s verksamhet och som inte är indirekt miljöpåverkan. Med indirekt miljöpåverkan avses en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som ett resultat av att någon annan än UU vidtar en åtgärd som en följd av att UU t.ex. genomfört utbildning eller lämnat information. Miljöfrågor knutna till förordningen bereds av byggnadsavdelningen vid universitetsförvaltningen. En särskild miljösamordnare finns utsedd. På byggnadsavdelningens hemsida beskrivs UU:s miljöledningssystem. I praktiken är det stor skillnad mellan UU:s sätt att arbeta med miljöfrågor och att arbeta enligt ett sådant miljöledningssystem som avses i förordningen. UU har en hel del att åtgärda innan universitetet uppfyller förordningens krav på miljöledningssystem och exempel på det kommer att ges i kommande avsnitt. En myndighet vars verksamhet medför en betydande miljöpåverkan bör enligt 3 i förordningen registrera sig enligt Emas 2 eller certifiera sig enligt standarden ISO 14001. Vad som räknas som betydande miljöpåverkan är inte reglerat. Flera av universiteten och några högskolor har infört eller är på väg att införa ett certifierat miljöledningssystem. 3 Enligt 1 kap. 5 högskolelagen (HL) ska högskolorna i sin verksamhet främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa. Genom att i sin verksamhet främja hållbar utveckling kan högskolor sägas utöva positiv indirekt miljöpåverkan enligt definitionen i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter. Med anledning av skrivelsen om hållbar utveckling i HL fattade rektor i slutet av 2006 en rad beslut rörande utbildning för hållbar utveckling. 4 Bl.a. ska hållbar utveckling som perspektiv och kunskapsinnehåll integreras i samtliga program och i tillämpliga kurser, integreringen ska kompletteras med en förbättrad möjlighet för studenter att komplettera sin utbildning med valbara kurser i hållbar utveckling, styrelsen för Uppsala centrum för hållbar utveckling ska bereda och lämna förslag till och därefter årligen följa upp och föreslå revideringar i universitetets centrala handlingsplan för utbildning för hållbar utveckling och rektor ska fastställa den centrala handlingsplanen som utgångspunkt för detaljerade planer på fakultets- och institutionsnivå. Rektor beslutade även att en didaktisk kurs i utbildning för hållbar utveckling för UU:s lärare skulle utvecklas. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1221/2009 av den 25 november 2009 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (Emas). 3 De universitet som redan infört ett certifierat miljöledningssystem är enligt Naturvårdsverkets rapport (not 1) Göteborgs universitet och Sveriges lantbruksuniversitet. Vid Chalmers tekniska högskola, Karolinska institutet, Kungliga Tekniska högskolan, Linnéuniversitetet och Stockholms universitet pågår arbete för miljöcertifiering och vid Lunds universitet pågår miljöcertifiering av en enhet som pilotprojekt. 4 Beslut 2006-12-19 Utbildning för hållbar utveckling vid Uppsala universitet (UFV 2005/1754). 5
Någon central handlingsplan för utbildning för hållbar utveckling har aldrig färdigställts och beslutats. Exempel finns på att hållbar utveckling har integrerats i utbildningar, men en samlad bild över omfattningen saknas. Avdelningen för universitetspedagogisk utveckling (PU) erbjuder numera workshops och utbildningar i hållbar utveckling för lärare. Mer om indirekta miljöaspekter knutet till bl.a. utbildning och forskning finns att läsa i den miljöutredning 5 som genomfördes under 2010. Miljöutredning Miljöledningssystemets inriktning och utformning ska enligt kraven i förordningen grunda sig på en miljöutredning. Miljöutredningen ska hållas aktuell genom att den ses över och uppdateras vid väsentliga förändringar i verksamheten eller minst vart femte år. Utredningen ska innehålla uppgifter om de miljökrav i lag och annan författning som rör verksamheten. På byggnadsavdelningens initiativ genomfördes en miljöutredning 5 under 2010. I utredningen konstateras sammanfattningsvis att det saknas systematiskt miljöarbete och att det arbete som bedrivs är personberoende, en styrgrupp för miljöledningsarbete bör inrättas och ansvarsfrågan bör utredas, det saknas rutiner för att ställa miljökrav i upphandlingar, det bör dokumenteras hur UU arbetar för att uppfylla lagkrav på miljöområdet, UU bör beakta agenda IT för miljö 2010-2015 6 samt att UU bör öka den positiva indirekta miljöpåverkan. Miljöutredningen har inte använts som grund för miljöledningssystemets inriktning och utformning och de iakttagelser som gjordes kvarstår. Miljöpolicy och miljömål Kraven på miljöledningssystem enligt förordningen innebär att UU ska ha en miljöpolicy och fastställda miljömål för verksamheten. Miljömålen ska vara mätbara i den mån som det är praktiskt möjligt att mäta målen och hur de uppnåtts. Miljömålen ska hållas aktuella genom att de ses över och uppdateras minst vart tredje år. Miljöpolicyn och miljömålen ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljökvalitetsmålen 7. Miljöpolicyn 8 beslutades av rektor 1999. Miljöplanen 9 innehåller UU:s miljömål. Flertalet miljömål är mätbara och de har anknytning till något eller några av de nationella miljökvalitetsmålen. UU:s miljömål har dock inte uppdaterats minst vart tredje år. Policy som dokumenttyp används inte längre vid UU. Enligt gällande dokumentstruktur 10 ska universitetsövergripande måldokument med koppling till de målområden som anges i HL eller tar sin direkta utgångspunkt i universitetets Mål och strategier bestå av program som beslutas av konsistoriet. Om en mer detaljerad styrning behövs eller när det ställs externa krav på sådan ska en handlingsplan för området tas fram med riktade uppdrag och krav på uppföljning. Handlingsplaner 5 Miljöutredning Uppsala universitet (UFV 2010/877). 6 Regeringen har beslutat om IT för en grönare förvaltning agenda för IT för miljön 2010 2015. Agendan innehåller mål och rekommendationer inom områdena anskaffning av IT, IT-drift och IT-användning samt resfria möten. Målet med agendan är att miljöanpassad IT ska användas för att minska statlig miljöbelastning. 7 De nationella miljökvalitetsmålen är begränsad klimatpåverkan, frisk luft, bara naturlig försurning, giftfri miljö, skyddande ozonskikt, säker strålmiljö, ingen övergödning, levande sjöar och vattendrag, grundvatten av god kvalitet, hav i balans samt levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö, god bebyggd miljö samt ett rikt växt- och djurliv. 8 Miljöpolicy för Uppsala universitet (Dnr 6478/97). 9 Miljöplan för Uppsala universitet 2008-2012 (UFV 2007/2051). 10 Riktlinjer för framtagning av styrdokument vid Uppsala universitet (UFV 2008/579). 6
beslutas i normalfallet av rektor. Enligt verksamhetsplanen för 2012 11 kommer det fortsatta miljöledningsarbetet att ske inom ramen för framtagandet av ett program för hållbar utveckling. Under 2012 ska ett sådant program antas av konsistoriet och en handlingsplan tas fram. Inom ramen för arbetet med programmet för hållbar utveckling ska en översyn av universitetets långsiktiga strategiarbete med miljö och hållbar utveckling genomföras. Handlingsplan, ansvarsfördelning och rutiner Kraven på miljöledningssystemet enligt förordningen innebär att UU ska ha en handlingsplan för arbetet med att nå miljömålen. De resurser, tillvägagångssätt och tidsramar som gäller för arbetet ska framgå av handlingsplanen. Miljöledningssystemet ska innebära att UU tydligt anger den ansvarsfördelning som ska gälla i arbetet med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen. Ansvarsfördelningen ska framgå av handlingsplanen. Miljöledningssystemet ska innebära att UU har sådana dokumenterade rutiner för styrningen av verksamheten som säkerställer att miljöpolicyn och gällande miljöregler följs, bidrar till att minska negativ miljöpåverkan så långt möjligt, och bidrar till att nå UU:s miljömål. UU:s handlingsplan för att nå miljömålen motsvaras av miljöplanen. Där framgår dock inte de resurser, tillvägagångssätt och tidsramar som gäller för arbetet. Ansvaret för miljöfrågor framgår av bilaga till miljöplanen och dessutom i rektors beskrivning av prefektuppdraget 12, samt universitetsförvaltningens arbetsordning 13 som reglerar att byggnadsavdelningen ska samordna och utveckla arbetet med miljösamordning. UU har riktlinjer 14 för kemikaliehantering, avfallshantering, strålskydd och tjänsteresor. Utöver de av rektor fastställda riktlinjerna finns på byggnadsavdelningens hemsida rekommendationer gällande energianvändning och miljövänliga inköp. Riktlinjerna och rekommendationerna kan ses som hjälpmedel för att säkerställa att miljöpolicyn och gällande miljöregler följs inom respektive områden. Kraven på handlingsplanen, ansvarsfördelningen och rutinerna innebär enligt förordningen att arbetet med att följa handlingsplanen och nå miljömålen ska dokumenteras, redovisas, följas upp och revideras så att arbetet fortlöpande förbättras. Arbetet med att följa miljöplanen och nå miljömålen varken dokumenteras, följs upp eller revideras. 2008-2010 gjordes uppföljningar av miljöplanens miljömål, men sedan 2011 görs det inte eftersom miljömålen behöver uppdateras och nya indikatorer/nyckeltal behöver fastställas. Miljöanpassad upphandling Kravet på miljöledningssystem enligt förordningen innebär att UU ska miljöanpassa sina upphandlingar i den mån en sådan anpassning är möjlig. Enligt riktlinjerna för upphandling 15 ska all upphandling genomföras i linje med universitetets miljöpolicy. I praktiken är rutinen för att miljöanpassa upphandlingarna personberoende och den finns inte dokumenterad. Enligt uppgift pågår dock arbete för att ta fram riktlinjer och dessa förväntas fastställas av rektor senare under året. 11 Verksamhetsplan för Uppsala universitet 2012 (UFV 2011/281). 12 Rektors beskrivning av prefektuppdraget (UFV 2004/964, UFV 2009/7, UFV 2010/840). 13 Arbetsordning för universitetsförvaltningen vid Uppsala universitet (UFV 2012/688). 14 Riktlinjer för förvaring av kemiska produkter (UFV 2008/758), Riktlinjer för märkning av kemiska produkter (UFV 2008/759), Riktlinjer för avfallshantering (UFV 2007/551), Beslut om organisation och ansvarsfördelning inom strålskyddet (UFV 2002/299), Riktlinjer för tjänsteresor och möten (UFV 2010/265). 15 Upphandling Riktlinjer (UFV 2010/1853). 7
Eftersom olika typer av upphandlingar görs varje år varierar andelen upphandlingar med miljökrav mellan åren. 16 Verktyg för miljöanpassningen Kraven på miljöledningssystem enligt förordningen innebär att UU genom information och utbildning fortlöpande ska utveckla personalens kompetens och medvetenhet om miljöhänsyn i det egna arbetet. Utbildning med miljöinslag ges till skyddsombud och kemikalieombud. Information/utbildning särskilt riktad till prefekter ges inte. Kravet på miljöledningssystem innebär också att UU så långt det är möjligt ska använda en energieffektiv informationsteknik som verktyg för att miljöanpassa sin verksamhet. UU ska i samma syfte även utarbeta en mötes- och resepolicy. UU arbetar inte systematiskt med användandet av energieffektiv informationsteknik. I praktiken finns dock möjligheter till e-möten och videokonferenser 17 och UU arbetar för att minska energiförbrukningen med hjälp av IT, exempelvis genom tids- och/eller närvarostyrd belysning och ventilation. UU saknar dock strategi för grön IT, dvs. regeringens agenda IT för miljö 2010 2015 18 beaktas inte. Riktlinjer för tjänsteresor och möten 19 finns. Årlig uppföljning och redovisning Enligt kraven i förordningen ska UU årligen genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att universitetet följer gällande miljöregler och andra styrande dokument för miljöledning och miljöarbete. Några sådana interna miljörevisioner genomförs inte. UU ska även årligen göra en genomgång av miljöledningssystemet och följa upp resultatet av arbetet så att det framgår hur väl UU har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen, och så att det finns underlag för beslut om det framtida miljöledningsarbetet. För uppföljningen ska UU utföra den kontroll och göra de mätningar av verksamhetens miljöpåverkan som behövs, utvärdera hur handlingsplanen har fungerat, och utvärdera hur gällande miljöregler har följts. UU ska årligen redovisa miljöledningsarbetet enligt formuläret i bilaga 2 till förordningen. Redovisningen ska vara undertecknad av rektor och i samband med UU:s årsredovisning ges in till Utbildningsdepartementet och till Naturvårdsverket. Den uppföljning som genomförs är insamlade av uppgifter till miljöredovisningen enligt formuläret i bilaga 2 till förordningen. Denna undertecknas av rektor och lämnas till Utbildningsdepartementet och till Naturvårdsverket. Någon övrig uppföljning och/eller utvärdering av UU:s miljöpolicy, miljömål och miljöplan görs inte längre, vilket även framgår ovan under avsnittet Handlingsplan, ansvarsfördelning och rutiner. 16 Enligt UU:s redovisning av miljöledningsarbetet 2011 (UFV 2012/113) var andelen upphandlingar med miljökrav 10 % (11 % 2010) och värdet av upphandlingarna med miljökrav var 33 % av det totala anskaffningsvärdet (42 % 2010). 17 Uppsala Learning Lab (ULL) erbjuder e-mötesverktyget Adobe Connect, samt tillhandahåller en fast och en mobil videokonferensanläggning. 18 Se not 6. 19 Se not 14. 8