Dagvatten - men hur ska vi göra då? när vi inte kan skriva planbestämmelser som styr dagvattenflöden. Uppsala den 8 oktober 2012 Reviderad 2013-04-12 Jonas Christensen RAPPORT... 1 1. Inledning... 2 2. PBL... 2 3. LAV... 2 4. Miljöbalken... 3 Är dagvatten avloppsvatten?... 3 Vem har tillsynsansvaret?... 4 Vem är adressaten för kommunens beslut... 4 Krav på rening... 5 Tillsyn enligt miljöbalken... 7 5. Miljönämndens uppgifter i planprocessen... 7 6. Miljönämnden och LAV... 8 7. Planera för dagvatten... 9 Ekolagen Miljöjuridik AB Juris dr Jonas Christensen Östra Ågatan 53, 5 tr., 753 22 Uppsala Telefon 0730-59 09 29 Fax 018-15 50 55 Skype: christensen.jonas jonas@ekolagen.se www.ekolagen.se Org. Nr 556711-2783 Styrelsens säte: Uppsala
1. Inledning I en tidigare rapport har jag konstaterat att det finns mycket små möjligheter att genom detaljplanebestämmelser styra dagvattenflöden, 1 när syftet är att upprätthålla miljökvalitetsnormer (MKN). Är syftet att förebygga översvämningar och erosion erbjuder plan- och bygglagen fler möjligheter, men det är inte kring den frågan som jag fört diskussionen. Rapporten om planbestämmelser har väckt viss uppmärksamhet. Som jag förstår det bottnar uppmärksamheten inte i att läsarna förkastar slutsatserna, utan i att man ute bland kommunerna nu är osäker på hur dagvattenarbetet ska drivas vidare. Det förtjänar att påpekas att rapportens slutsatser har bekräftats från flera håll. 2 Syftet med detta korta PM är att översiktligt ge vissa synpunkter på hur kommunerna istället för med planbestämmelser, kan hantera dagvattenfrågor kopplade till att upprätthålla MKN. Jag vill betona att redogörelsen är kortfattad, och att den bygger på ett mycket litet uppdrag från Huddingen kommun. Jag har helt utelämnat notapparat och källförteckning, men vill hänvisas läsaren till en längre artikel om dagvattenreglering som författaren avser att publicera våren 2013. Håll ögonen öppna. Målgruppen är kommuntjänstemän, och jag har utgått från att man någorlunda bekant med den lagstiftning som berörs. De viktiga slutsatserna i denna rapport är dels att kommunerna måste ha ett förvaltningsövergripande arbete när det gäller dagvattenhantering och planering, dels att den kommunala miljönämnden fyller en central funktion eftersom det i huvudsak är miljöbalken som styr hur dagvatten ska avledas och renas. Också miljönämndernas uppgift som remissinstans under planprocesserna lyfts fram. 2. PBL De regler som styr dagvattenhantering finns i miljöbalken (MB) lag om allmänna vattentjänster (LAV) samt i PBL. När det gäller PBL, dagvatten och MKN så är den viktigaste slutsatsen i min tidigare rapport att om en detaljplan riskerar att leda till att MKN för vatten inte kan hållas, så kan inte planen antas. 3 Det går inte att reparera en sådan brist med hårda planbestämmelser. Det viktigaste redskapet för att klara miljökvalitetsnormerna finns instället i MB. 3. LAV LAV omfattar dricksvatten, spillvatten samt dagvatten, och innebörden är att va-huvudmannen i områden med samlad bebyggelse är skyldig att inrätta ett 1 Planbestämmelser för dagvattenhantering. September 2012. www.oxunda.com 2 Se t.ex. Kurt Lundvall: PBL, LAV och synpunkter på möjligheterna att reglera dagvatten. Utkast III, 19 januari 2012. Huddinge kommun, Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. 3 Planbestämmelser för dagvattenhantering. 2
verksamhetsområde för dagvatten om detta av miljö- eller hälsoskäl behöver ordnas i ett större sammanhang (6 LAV). Ansvaret finns således endast inom samlad bebyggelse, och det ska inte gå att lösa dagvattenfrågorna på de enskilda fastigheterna. Dessutom måste det vara betingat av miljö- eller hälsoskäl. Om 6 LAV är tillämpbar på dagvatten är det va-huvudmannens skyldighet att avleda och ta hand om dagvattnet. När det gäller dagvatten är det dessutom så att huvudmannen är ansvarig för att ta hand om allt vatten, oavsett kvalitet eller kvantitet. Motprestationen till huvudmannen är att denne kan ha rätt till högre avgifter. Ett ansvar för bortledande av dagvatten, innebär också ett ansvar för att dagvattnet renas innan det släpps ut om det är förorenat. 4. Miljöbalken Istället för att försöka tänja på PBL är det bättre att tillgripa den juridik som är bäst lämpad för att hantera dagvattenfrågorna, nämligen miljöbalken med kringförfattningar. Detta kräver dock att kommunen är medveten om att alla frågor inte kan hanteras av en nämnd och en förvaltning (om man nu inte har sådana sammanslagna konstellationer) utan att dagvattenfrågan är en nämnd- och förvaltningsövergripande fråga som kräver samarbete inom kommunen. Tillämpningen av miljöbalken sker dock hos miljönämnden eller motsvarande. Är dagvatten avloppsvatten? Jag väljer att dela in dagvatten i avloppsdagvatten och annat dagvatten. Med avloppsdagvatten avses sådant dagvatten som enligt 9:2 MB avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller om det avleds för avvattning av en begravningsplats. Med annat dagvatten avses alltså dagvatten som inte kommer från detaljplanelagda områden och inte heller kommer från en viss eller vissa fastigheter. Det får inte heller komma från begravningsplats. Därutöver finns en avgränsning mot markavvattning enligt balkens 11 kap. Denna distinktion har betydelse framförallt för frågan om det krävs anmälan eller tillstånd för dagvattenanläggningar. Oavsett om det rör avloppsdagvatten eller annat dagvatten, så är utsläpp av dagvatten en miljöfarlig verksamhet enligt 9:1, 1 p. eller 9:1, 2 p. MB. När det gäller utsläpp av avloppsvatten är det enligt bilagan till förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) tillståndspliktigt att inrätta eller driva en (90.10, A-verksamhet) avloppsreningsanläggning med en anslutning av fler än 2 000 personer eller som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 2 000 personekvivalenter. Det är anmälningspliktigt att inrätta eller driva en (90.20, C-verksamhet) avloppsreningsanläggning som är dimensionerad för mer än 200 personekvivalenter, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 90.10. Eftersom skyldigheten är kopplad till pe (personekvivalenter), som grundas i utsläpp av BOD, så lär det i vart fall inte 3
finnas så många anläggningar som är tillståndspliktiga. Det kan nog finnas anläggningar som är anmälningspliktiga enligt denna bestämmelse, men det bör vara avsevärt mer vanligt med dagvattenanläggningar som är anmälningspliktiga enligt 13 2 st. FMH. Eftersom alla dessa bestämmelser endast gäller avloppsanläggningar, så omfattas inte anläggningar för omhändertagande av det som ovan kallas annat dagvatten. Dessa faller alltså inte under någon anmälnings- eller tillståndsplikt, men inrättandet skulle kunna anses vara ett arbetsföretag som enligt 12:6 MB ska anmälas för samråd till länsstyrelsen. Vem har tillsynsansvaret? Ovan konstaterades att utsläpp av dagvatten, oavsett om det är avloppsdagvatten eller annat dagvatten, utgör miljöfarlig verksamhet enligt 9:1 MB. Det är den kommunala nämnden som har tillsynsansvaret över de miljöfarliga verksamheter som har B eller C i bilagan till FMH, 4 samt de över de enskilda avlopp som regleras genom 13 FMH. 5 Kommunerna har dessutom tillsynsansvaret över andra miljöfarliga verksamheter som inte kräver tillstånd. 6 Innebörden av detta är att det är den kommunala nämnden som har det samlade tillsynsansvaret över dagvattenutsläpp, oavsett om det rör avloppsdagvatten eller annat dagvatten. Det enda undantag som finns är om inrättandet av en dagvattenanläggning skulle anses vara ett sådant arbetsföretag i naturmiljön där det i det enskilda fallet enligt 12 kap. 6 MB skulle krävas ett samråd före inrättandet. I sådana fall ska samrådet vidtas med länsstyrelsen som har tillsynsansvaret för naturvårdsfrågor, om detta inte delegerats till den kommunala nämnden. Vem är adressaten för kommunens beslut Det är alltid verksamhetsutövaren som ska vara adressat för tillsynsmyndighetens beslut och andra åtgärder när det gäller miljöfarlig verksamhet. Det finns ingen klar definition av detta begrepp, men av rättspraxis framgår att det är den som har det faktiska, det rättsliga och det ekonomiska inflytandet över verksamheten som ska anses vara verksamhetsutövare. Överförs detta till dagvattenhantering, så är det alltid va-huvudmannen som är verksamhetsutövare om det är huvudmannen som den aktuella anläggningen ingår i va-huvudmannens anläggning. Är det utanför verksamhetsområdet, eller ingår inte anläggningen i huvudmannens anläggning, så är det någon annan som kan vara fastighetsägaren eller den som är verksamhetsutövare över en parkering, en väg eller ett industriområde. 4 26 kap. 3 3 st. MB. 5 2 kap. 31 1p miljötillsynsförordningen. 6 2 kap. 31 1p miljötillsynsförordningen. 4
Medan va-huvudmannen har ansvar för dagvatten som kommer från en väg som löper genom ett verksamhetsområde, så är det väghållaren som har detta ansvar utanför verksamhetsområden. En väg i sig kan dock inte ensamt innebära ett ansvar enligt 6 LAV. Krav på rening Reningskrav för allt dagvatten Frågan om vilka reningskrav som ställs på dagvatten regleras genom miljöbalkens regelsystem. En viktig skiljelinje går här mellan avloppsdagvatten respektive annat dagvatten. Oavsett om det är avloppsdagvatten eller annat dagvatten så är 1:1 MB (målsättning) 2 kap. (allmänna hänsynsregler) samt 5 kap. (miljökvalitetsnormer) tillämpliga. Så snart MB är tillämplig, är också dess 2 kap. tillämpligt. Detta gäller bestämmelsen om den omvända bevisbördan samt kravet på att alla ska ha kunskap om den verksamhet eller åtgärd som bedrivs. Det är alltså verksamhetsutövaren som ska visa att miljöbalken följs, och som ska ha kunskap om det man gör och vilka riskerna är med verksamheten. I 2:3 MB finns den grundläggande bestämmelsen om vilka försiktighetsmått och begränsningar som ska vidtas. Exempel på försiktighetsmått är oljeavskiljare, sedimenteringsdammar, infiltrationer m.fl. tekniker. Genom kretslopps- och hushållningsregeln (2:5) kan krav ställas t.ex. på att vatten ska filtrera ner i marken för att förbättra grundvattenbildningen. Det är genom tillämpning av lokaliseringsbestämmelsen (2:6) som verksamhetsutövaren ska välja vilken plats som är lämplig för avledningen, eller för utsläpp till recipient. De krav som ställs får sedan inte vara orimliga i förhållande till den miljönytta som anläggningen beräknas ge (2:7). I skälighetsregeln (2:7) finns även kopplingen till balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer (MKN). Det är värt att notera att tillämpningen av MKN inte är begränsade till påverkan på vattenförekomsterna från avloppsdagvatten, utan också gäller påverkan från annat dagvatten. När det gäller MKN för vatten finns de grundläggande reglerna i 5 kap. MB, där olika typer av MKN definieras. De MKN som följer av vattendirektivet anses vara sådana som nämns i 5:2, 4p MB, vilket betyder att avvägningsregeln i 2:7, 1 st. MB ska tillämpas när det är fråga om en vattenförekomsts ekologiska status. När det gäller vattnets kemiska status är det istället gränsvärdesnormer som gäller, och dessa anger förorenings- eller störningsnivåer som inte får övereller underskridas utan någon sådan avvägning. Dessa värden har i princip en rättsligt bindande verkan i samband med beslut av domstol och myndighet. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler är alltså ett viktigt instrument för att uppnå MKN. 5
Speciella reningskrav för avloppsdagvatten Utöver de grundläggande bestämmelserna i balkens 2 kap finns också specialbestämmelser i 9:9 MB samt 12 FMH, som endast gäller för avlopps(dag)vatten. Regeln i 9:7 MB är skarpare än de som finns i 2:a kap., främst därför att avvägningsmomentet i 2:7 saknas; avloppsvatten ska avledas eller renas. Innebörden är dock inte att allt avloppsvatten ska renas lika mycket, utan utgångspunkten måste enligt min uppfattning vara hur förorenat vattnet är. Vidare anges att lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar ska utföras. Jag anser att i detta uttryck ligger att det ska vara sådana avloppsanordningar som krävs för att rena eller endast bortskaffa det specifika avloppsvattnet. Är det ett helt rent dagvatten, kan det räcka med en anläggning som för bort (avleder) vattnet, om ens det behövs. Trots avsaknaden av ett tydligt avvägningsmoment i reglerna, måste det ända bedömas vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Detta synsätt förstärks genom den proportionalitetsprincip som finns i 26:9, 2 st. MB. Viktigt är också att dagvattenutsläppen inte leder till att vattenkvaliten i recipienten påverkas så att MKN kommer att överskridas. Formuleringen olägenheter för människors hälsa eller miljön, inkluderar allt det som omfattas av 1:1 MB, d.v.s. sanitära risker, miljörisker, påverkan på den biologiska mångfalden och resurshushållningsfrågor etc. Den strängaste materiella regeln om rening av avloppsvattenutsläpp finns i 12 FMH. De viktiga rekvisiten i denna bestämmelse är vattenområde samt tätbebyggelse. Begreppet vattenområde omfattar vattenområden som någon gång under året naturligt sätts under vatten (11:4 MB). Ett dike som under vår och höst är vattenförande, eller en våtmark som översvämmas regelbundet innefattas av begreppet på samma sätt som en flod, en insjö eller havet. Utanför bestämmelsen ligger utsläpp till grundvatten eller infiltration direkt till mark. I den första versionen av denna skrift hävdade jag att bestämmelsen i 12 som gäller utsläppande av WC-vatten eller avloppsvatten från tätbebyggelse, mot bakgrund av formuleringen i artikel 2 i avloppsvattendirektivet även bör inkludera dagvatten. På denna punkt har jag ändrat ståndpunkt, och menar att 12 FMH inte innefattar dagvatten, om det inte skulle vara blandat med hushållsspillvatten. Min tidigare slutsats, att dagvatten från t.ex. vägbanor inom detaljplanelagda områden, för det första måste genomgå slamavskiljning och för det andra inte får ske till ett vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet stämmer alltså inte. Eftersom bestämmelserna i 2 kap. MB alltid ska tillämpas, och 9 kap. 7 ska tillämpas på avloppsdagvatten, så kan sådana krav ändå behöva ställas i vissa fall. Något stöd i 12 kan dock inte hämtas. 6
Tillsyn enligt miljöbalken Ovan konstaterades att det är den kommunala miljönämnden som har tillsynsansvaret över miljöfarliga verksamheter. I de fall dagvattenanläggningarna är tillstånds- eller anmälningspliktiga så ska miljönämnden att få reda på anläggningarna i takt med att anmälan eller tillståndsansökan kommer in, och sedvanlig tillsyn kan sedan bedrivas. Problemet är istället hur tillsynsmyndigheterna ska få reda på att en dagvattenanläggning för annat dagvatten är på gång att etableras. Hur detta informationsproblem ska lösas bör man fundera på. När tillsynsmyndigheten sedan ska bedriva sin tillsyn över dagvattenanläggningar ska detta ske på sedvanligt sätt, och genom de rättsliga instrument som erbjuds i 26 kap. MB. Utgångspunkten är egenkontrollen (26:19). I 26 kap. finns det rättsliga stödet för att förelägga verksamhetsutövare om att vidta åtgärder (26:9) eller förbud mot verksamheten. Proportionalitetsprincipen i bestämmelsens 2:a st. är viktig: Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Här finns även rättsgrunden för att förelägga verksamhetsutövaren att lämna ut uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen (26:21), samt för att framkräva undersökningar av verksamheten (26:22). Alla förelägganden kan förenas med vite (26:14 MB, löpande vite med stöd av 4 viteslagen). För att ett föreläggande ska bli gällande mot en ny fastighetsägare måste det enligt 26:15 MB skrivas in i fastighetsregistret. För många kommuner kan det vara nytt att bedriva tillsyn över dagvattenanläggningar, och det gäller då att få in dessa i tillsynsbehovsutredningen så att de ges rätt prioritet. Behovsutredningen är ju dessutom ett viktigt underlag inför nämndens diskussion med fullmäktige om kommande års anslag, och om taxesättningen. Vidare kan det nog finnas anledning att se över just taxebestämmelserna så att de är anpassade till denna verksamhet. Därutöver är det viktigt att man verkligen gör bedömningar i det enskilda fallet, och inte ser alla dagvattenutsläpp som högriskobjekt. Observera att miljöbalkens tillsyn bygger på insatser i varje enskilt fall, och att detta kräver både personal och ekonomi. Tillsynen enligt miljöbalken är en viktig del av kommunernas dagvattenhantering, men som redan sagt bör det vara ett förvaltningsövergripande arbete i kommunen. 5. Miljönämndens uppgifter i planprocessen En viktig uppgift för miljönämnden utöver sin egen tillsyn, är att vara aktiv i planeringsprocesserna enligt PBL. Alla planförslag bör sändas på remiss till miljönämnden. När det gäller ÖP-arbetet har miljönämnden naturligtvis en viktig del i processen. 7
Miljönämndens uppgift är inte att kontrollera att byggnadsnämnden uppfyller sina krav enligt PBL, utan att planförslaget inte kommer att stå i strid mot miljöbalken. Miljönämnden ska s.a.s. bevaka sina intressen under planprocesserna. Utöver sådana klassiska frågor som trafikbuller, luftföroreningar och spillvattenavledning måste miljönämnden också noga analysera hur dagvattnet från planområdet kommer att hanteras, vart det ska avledas och hur förorenat det kan förväntas vara. I de fall man tagit fram en plan-mkb ska denna analyseras bl.a. utifrån dagvattenperspektivet, och finns ingen plan-mkb kan det finnas anledning att undersöka om det beslutet var riktigt. Några frågeställningar som måste ha sitt svar under planprocessen är vilken statusklassning recipienten har enligt www.viss.se och vilken betydelse det får för planarbetet, om utsläppspunkten är lämplig, om det går att tillämpa lokalt omhändertagande, hur grundvattenbildningen ser ut, om det är lämpligt att infiltrera så förorenat dagvatten. Kommer det inom planen att ges utrymme för en tillståndspliktig eller anmälningspliktig dagvattenanläggning kan det finnas anledning att anmärka detta i planhandlingarna, och i andra fall kan planen vara en utgångspunkt framtida tillsynsinsatser. Min uppfattning är att miljönämndens granskning av planförslag måste grundas på samma rättstillämpning (i miljöbalken) som skulle varit fallet i en framtida tillsynssituation. Det vore olyckligt om miljönämnden hade en uppfattning under planprocessen, men en annan när planen väl har antagits och den har eller ska förverkligas. Slutligen ska påminnas om att varken bygglov eller förhandsbesked får ges om det inte har visats, i vart fall på ett mer översiktligt plan, att det går att lösa vafrågorna. Detta bör inkludera dagvattenhanteringen. 6. Miljönämnden och LAV Vilken roll spelar då kommunens övriga nämnder när det gäller LAV? Svaret är att dessa inte har något formellt ansvar för att LAV följs, men om huvudmannen vägrar infria sina skyldigheter finns det inget som hindar att någon annan nämnd, förtroendevald, förvaltning eller enskild tjänsteman tar kontakt med länsstyrelsen som är tillsynsmyndighet över LAV och att huvudmannen tar sitt ansvar. Yttrandefriheten omfattar även kommunanställda och de förtroendevalda, även om man naturligtvis bör börja med att ta interna kontakter i kommunen. Alla tjänar på samarbete. Länsstyrelsen kan vid vite förelägga huvudmannen att inrätta eller utvidga sitt verksamhetsområde. 8
7. Planera för dagvatten För att lösa dagvattenfrågorna i kommunen krävs samarbete mellan olika nämnder och förvaltningar. Det krävs också en gemensam bild av hur dagvattenproblematiken ser ut inom kommunen. Slutligen krävs att alla nämnder och förvaltningar är medvetna om sin egen rättsliga kompetens, och om de andra nämndernas/förvaltningarnas rättsliga kompetens. Det finns ingen plantyp som kallas va-plan, och det finns inget konkret lagstöd för att sådana ska införas. I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram föreslås som åtgärder att kommunerna i samverkan med länsstyrelserna tar fram en vattenoch avloppsplan, och att kommunerna tar fram dagvattenstrategier. Ett alternativ är att lyfta in dessa i översiktplanen som tematiska tillägg. En sådan lösning är visserligen inte juridiskt bindande, men eftersom alla vet vad en ÖP är så kan man också placera in den på den rättsliga kartan och alla vet vilken juridisk status den har. Arbetet med en dagvattenstrategi eller med en vatten- och avloppsplan, måste inkludera samtliga de nämnder och förvaltningar som berörs av dagvattenfrågorna vilket vanligtvis torde innebär att i vart fall plan, miljö och VA ska vara med. Om det finns någon extern aktör som sköter VA som är också denna en naturlig deltagare. ---SLUT--- 9