2. DEN DEMOKRATISKA STYRNINGSKEDJAN

2. DEN DEMOKRATISKA STYRNINGSKEDJAN ANDREAS IVARSSON OCH DAVID KARLSSON Kommuner är politiska system. Ett politiskt system är uppbyggt av processer och institutioner där behov och önskemål som uppstår i ett samhälle fångas upp och omvandlas till politiska beslut och serviceverksamheter i offentlig regi. I demokratiska politiska system utgör medborgarnas inflytande i dessa processer ett avgörande element. Den första länken i den demokratiska styrningskedjan handlar om att önskemål från medborgarna ska fångas upp av det politiska systemet. Vilka förslag som leder vidare till beslut avgörs av demokratiska processer. Att medborgarna har möjlighet att i kommunvalen rösta på partier som representerar deras intressen är en självklar grund för detta, liksom att det politiska systemet har legitimitet hos medborgarna. De politiska ledarna utgör nästa länk i denna demokratiska styrningskedja. De utgör en länk mellan medborgarna och verksamheten, dels genom sin roll att fånga upp medborgarnas önskemål och dels genom att se till att dessa också implementeras av den lokala förvaltningen. Vad de tycker, hur de utövar sin ledning och bygger sina koalitioner är därmed av yttersta vikt för det kommunala politiska systemets legitimitet och förmåga att fungera. Det räcker emellertid inte med val och skickliga politiska ledare. Nästa länk i den politiska styrningskedjan utgörs av den kommunala förvaltningen. Traditionellt sett har förvaltningen och dess ledning uppgiften att neutralt genomföra vad politiker har beslutat. Men i själva verket finns tjänstemän med i den politiska processens alla led. De för dialog med medborgare, bereder politiska förslag och fattar avgörande beslut inom en rad områden. Tjänstemän tolkar politikernas beslut och, framförallt, bidrar till att förvaltningen genomför de politiska besluten. Hur tjänstemännen agerar och vilka administrativa styrsystem och modeller som reglerar deras verksamhet avgör hur den politiska processen slutligen faller ut. Hur förvaltningens chefer utövar sitt ledarskap har således stor betydelse både för den demokratiska legitimiteten liksom för att beslut realiseras och kommunala tjänster produceras. Genom hela den demokratiska styrningskedjan har ekonomiska faktorer avgörande betydelse. Resursfördelning mellan intressen i samhället är den kanske mest centrala politiska uppgiften. Resursfrågorna avgör också vad som kan och inte kan genomföras. Hur ekonomin hanteras och redovisas inom den lokala förvaltningen styr verksamhetens inriktning. Förutsättningen för det kommunala politiska systemets funktionssätt och legitimitet ligger i de eko- 7

nomiska grundvillkoren, samtidigt som dessa villkor också kan påverkas genom det kommunala politiska systemets beslut. I denna den första delen av forskningsöversikten presenteras forskningsprojekt som fokuserar på just den demokratiska styrningskedjan i kommunerna. Vi inleder med att lyfta fram forskning inriktad på demokratin och dess processer, därefter följer forskning om lokala politiska ledare och forskning om ledande tjänstemän och deras ledarskap. Forskningsöversiktens första del avslutas med presentationer om ekonomisk politik och ekonomistyrning. DEN KOMMUNALA DEMOKRATINS LEGITIMITET OCH KVALITET Det kommunala politiska systemets legitimitet grundas på dess förmåga att både fånga upp medborgarnas önskemål och att faktiskt få dessa önskemål genomförda i form av politiska beslut och kommunal serviceproduktion. Men vad är egentligen viktigast av detta för medborgarna? Vad är kommunen i medborgarnas ögon i första hand en demokratisk arena eller en tjänsteleverantör? Lawrence E. Rose (2.1.1) tar sig an denna fråga och menar att kommunen som tjänsteleverantör blir allt viktigare. Om nu mycket av kommunens legitimitet vilar på förmågan att leverera tjänster till kommuninvånarna så kan man ju fråga sig hur det står till med den kommunala demokratin? Ett sätt att besvara den frågan är att som Harald Baldersheim (2.1.2) bedriva forskning som syftar till att mäta kvaliteten på den lokala demokratin. Genom att utveckla dimensioner, indikatorer och samla in data så har ett grundarbete gjorts för att jämföra kvaliteten på demokratin i olika kommuner. Men demokratin är komplex och olika kommuner kan ha olika styrkor och svagheter. Vissa kanske är bättre på att fånga upp medborgarnas önskemål, medan andra är bättre på att se till att önskemålen faktiskt blir realiserade i form av kommunala tjänster. Anders Lidström och Katarina Roos (2.1.3) tar tag i denna problematik och de finner att det finns flera olika legitimitetsformer och att dessa kan variera mellan kommunerna. Beinta í Jákupsstovu (2.1.4) skriver mer specifikt om hur medborgarnas önskemål fångas upp och transformeras till politik genom politisk representation. Det har här betydelse hur politiker rekryteras och vem eller vad de kommunala politikerna företräder. Här hamnar fokus på partierna. Studien belyser rekryteringsprocesserna på Färöarna över en längre tidsperiod och konstaterar att andelen kvinnor som nomineras och får politiska uppdrag har ökat. Jessica Wide (2.1.5) tar också upp frågan om könsrepresentation. Kvinnors närvaro i politiken har betydelse för den politik som utformas i kommunerna, men könsrepresentativiteten varierar mellan kommunerna. Hur kan det förklaras? 8

Wides forskning visar att något händer på 1990-talet som gör de traditionella förklaringsmodellerna problematiska. Att den sociala tillhörigheten hos lokala politiska aktörer har betydelse för den kommunala politiken är ett viktigt tema inom kommunforskningen. Ett exempel på detta är David Feltenius (2.1.6) som har studerat äldres organisering i pensionärsorganisationer och dessa organisationers deltagande och inflytande på central respektive lokal nivå. Förutom att kommunpolitikers kön och etniska bakgrund har betydelse för hur den kommunala politiken utformas redogör David Karlsson (2.1.7) för studier som tar fasta på tjänstemännens sociala bakgrund ( representativ byråkrati ). Många beslut som påverkar kommuninvånarna fattas inte primärt av politiker utan av kommunala tjänstemän. Förvaltningen utgör därför en viktig arena för bland andra invandrare att realisera det som definieras som gruppens intressen. Inte minst genom närvaron av sådana grupper i förvaltningen. En annan viktig faktor för hur medborgarna upplever kommunernas och kommunpolitikernas legitimitet är de lokala medierna. Dessa har ett uppdrag att granska och informera medborgarna. Bengt Johansson (2.1.8, 2.1.9) visar att de lokala medierna genomför detta uppdrag allt mer oberoende i förhållande till kommunerna, och att informationen som förmedlas om kommunala val i Sverige är ganska omfattande om än inte särskilt spännande. Något som i allra högsta grad intresserar media, och som i allra högsta grad kan påverka de politiska organisationernas legitimitet, är när allt har gått snett och det kommunala politiska systemets legitimitet faller fritt. Det handlar om skandaler. Patrik Zapata (2.1.10) menar att en skandal kan beskrivas som en process där ett brott mot normer kopplas till en individ och görs publikt. Han konstaterar också att trots att skandaler är vanliga, uppmärksammade och underhållande så finns det en brist på skandalforskning. I avsnittet presenteras Zapatas egen skandalforskning. Ylva Norén-Bretzer (2.1.11) konstaterar att politiskt förtroende är ett ofta diskuterat tema inom statsvetenskapen, men komparativa studier kring dessa frågor har för det mesta fokuserat på den nationella nivån. Det är därför särskilt intressant att studera hur förtroende varierar och bestäms i kommunala sammanhang. I avsnittet presenteras nya siffror kring det politiska förtroendet i svenska kommuner. 9

DET POLITISKA LEDARSKAPET Det politiska ledarskapet är en viktig länk mellan medborgarna och den kommunala verksamheten. Men hur blir detta ledarskap till? Jens Blom Hansen, Asbjørn Skjæveland och Søren Serritzlew (2.2.1) forskar om vad som händer när valet är över och ett nytt styre i de danska kommunerna ska bildas. De prövar en klassisk teori som ger vid handen att koalitioner bildas med så få partier som möjligt en minimalt vinnande koalition. Deras resultat gör att vi har anledning att ompröva gamla antaganden på detta område. David Karlsson (2.2.2) beskriver ett projekt som fokuserar kommunala politiska ledare och hur institutionella faktorer påverkar förutsättningarna för sådana ledare att utföra sina uppdrag. Projektet kombinerar statsvetenskaplig demokratiforskning och företagsekonomisk ledarskapsforskning för att skapa nya teorier om hur den politiska styrningen formas i olika kontexter. Hur är det egentligen korrumperar makt? Svaret finns i presentationen. Skiljer sig kommun- och landstingspolitiker från riksdagsledamöter i synen på demokrati och politik? David Karlsson (2.2.3) beskriver ett projekt grundat på en enkät till samtliga kommun- och regionfullmäktigeledamöter i Sverige 2008-2009. Ofta tas det för givet att lokalpolitiker i Sverige är mindre ideologiskt polariserade och inte lika partipolitiska som riksdagsledamöterna. Resultat som ifrågasätter dessa uppfattningar presenteras i avsnittet. Omfattande enkätundersökningar riktade till kommunpolitiker har också genomförts i Finland. Siv Sandberg (2.2.4) beskriver dessa undersökningar och resultat som belyser kommunstyrelsens egentliga maktposition i Finland. Ibland blir den nordiska kommunpolitiken tydligare genom att studeras ur ett europeiskt perspektiv. David Karlsson (2.2.5) redogör för den svenska delen av två europeiska kommunforskningsprojekt. Syftet med dessa studier har varit att jämföra hur villkoren för den lokala demokratin ter sig i en rad Europeiska länder ur de förtroendevaldas ögon. KOMMUNALA TOPPCHEFER Oavsett hur skickliga politiker vi har i de nordiska kommunerna så påverkas det kommunala politiska systemets legitimitet och funktionssätt i hög grad av de kommunala toppcheferna i förvaltningen. Anna Cregård och Rolf Solli (2.3.1) svarar på frågan vad dessa chefer egentligen gör. De visar också med hjälp av ett omfattande datamaterial på den komplexitet som ett chefs- och ledarskap i kommunal verksamhet innebär. Här betonas bland annat den svåra konsten att både vara synlig och osynlig. Ann-Sofie Lennqvist Lindén (2.3.2) diskuterar de kommunala chefernas professionalisering. Hon beskriver en professionaliseringsprocess där bland annat chefskapets specifika och ex- 10

pertmässiga kunskap betonas av professionen och att politikerna bör hålla sig utanför denna domän. En fråga som därmed väcks är om denna utveckling kan beskrivas som ett hot mot demokratin? Förutsättningarna för professionella ledare har förändrats över tid. Från en tidigare strikt reglerad verklighet har kommunerna fått en stor frihet att själva utforma sin ledningsorganisation. Leif Jonsson (2.3.3, 2.3.4) tar fasta på denna utveckling och beskriver forskning som handlar om de motiv och intentioner som ligger bakom kommunernas organisering samt hur kontextuella förhållanden inverkar på hur man tänker om organiseringen. Samma form av frihet finns också att utforma kommundirektörsfunktionen. I ett projekt studeras bland annat en kommun som valt att inrätta så kallat roterande kommunchefskap. DEN KOMMUNALA EKONOMISTYRNINGEN Genom hela den demokratiska styrningskedjan har ekonomiska faktorer stor betydelse. Kurt Houlberg (2.4.1) menar att det grundläggande problemet i de danska kommunerna under 2000-talet har varit att få balans i budgeten. Det handlar om att utgifterna ständigt tenderar att bli större än vad som har budgeterats. Houlberg konstaterar också att den kommunala ekonomin visserligen påverkas av de kommunala grundvillkoren, men att det faktiskt finns mycket utrymme för styrning den kommunala ekonomin är på så sätt inte given. Mot bakgrund av dessa resultat kan man fråga sig hur denna styrning går till eller, för den delen, hur den bör gå till. Ulf Ramberg (2.4.2) menar att en god hushållning med kommunernas resurser kräver en stärkt väktarroll och, framförallt, att samspelet mellan väktare och förkämpar fungerar. Det är också viktigt att det finns en gemensam syn på hushållningens utmaningar och att det finns en röd tråd mellan strategiska och operativa beslut. Jonas Fjertorp (2.4.3) konstaterar att kommunerna varje år gör omfattande investeringar och undersöker hur förutsättningarna för investeringsverksamheten ser ut i svenska kommuner. Här konstateras att den mest betydande förutsättningen för investeringsverksamheten är kommunens befolkningstillväxt. Visserligen ses befolkningstillväxt som något eftersträvansvärt, men samtidigt ställer den krav på investeringar och utgör en utmaning. Flera av författarna som behandlar den kommunala ekonomistyrningen betonar just möjligheten att styra ekonomin. Ibland får man intrycket att ekonomiska faktorer tillmäts större betydelse än de demokratiska. Men Tore Hansen (2.4.4) avslutar denna avdelning i forskningsöversikten med att konstatera att det är demokratin som styr de kommunala finanserna och inte omvänt. 11