Sveriges lantbruksuniversitet Rapport Dnr SLU ua 2008-06-17 10-2113/08 Internrevisionen Bilaga till internrevisionens beslut Dnr SLU ua 10-2113/08 Lokalförsörjning 2 Sammanfattning SLU står inför den största förnyelsen av fastighetsbeståndet sedan universitetet bildades. Planerade nybyggnationer ska vara grunden för universitetets framtida utveckling och därför är det viktigt att planeringen hanteras på ett säkert och riktigt sätt. Det är även viktigt att planeringen av universitetets lokaler präglas av långsiktighet, stabilitet och att de ansvariga på alla nivåer ledning, fakulteter, institutioner och administration, arbetar för att nå samförstånd. Internrevisionen rekommenderar bl.a. att det görs en långsiktig bedömning av behovet av befintligt lokalinnehav och förslag tas fram på en maximal nivå för hur mycket lokaler ska kosta i förhållande till SLU:s omsättning. Detta bör följas upp och revideras årligen t.ex. i samband med den årliga anslagsfördelningen. I samband med att universitetet tidigare hade stora underskott och genomförde omfattande uppsägning av personal infördes en intern uppsägningstid för lokaler på sex månader. Syftet med en så pass kort uppsägningstid var att stimulera friställning av lokaler och det gav också en mycket god effekt. Men i och med att hyreskontrakten för nyproducerade lokaler troligtvis kommer att löpa på 20 år anser internrevisionen att en längre intern uppsägningstid, åtminstone för nya lokaler vore önskvärd. Detta ger lokalplaneringen en mer långsiktig planeringshorisont och ger brukare av lokaler ett större ansvar. Den framgångsrika stimuleringen av uppsägning av lokaler har dock lett till att universitetets kostnader för friställda lokaler ligger på en mycket hög nivå i förhållande till totala interna hyreskostnaden. I viss utsträckning är detta en planerad åtgärd inför nyproduktion för att undvika kostnad för mellanflyttning i avvaktan på inflyttning till nyproducerade lokaler. Internrevisionen föreslår bl.a. att en fastställd plan finns över hur kostnaden för friställda lokaler ska minska och att uppföljning görs av att så sker. Kostnaden för friställda, undervisnings- och udda lokaler finansieras i stor utsträckning direkt via anslag. Att istället föra ut kostnaden för dessa lokaler exempelvis via ett utökat tillägg på lokaler och/eller som en del av gemensamma ändamål skulle leda till att även externa medel bidrar till dessa kostnader och ökar verksamhetens medvetenhet om kostnaden.
2(6) 1. Bakgrund Kostnaden för lokaler är SLU:s näst största kostnadspost, efter personalkostnaden. Lokalkostnaden har dock i förhållande till många andra lärosäten legat på en låg nivå. Ett skäl till detta är att merparten av de fastigheter som SLU disponerar har nyttjats sedan 70-talet och någon större nybyggnation har inte förekommit sedan dess. Just nu står universitetet inför den största förändringen och förnyelsen av fastighetsbeståndet sedan bildandet. Under de närmaste fem åren planeras ett antal nybyggnadsprojekt till en total investering på 1,5-2 mdkr. I samband med detta kommer universitetet förmodligen att teckna 20-åriga hyresavtal med fastighetsägaren. SLU har ingen stor erfarenhet som beställare av större byggnadsprojekt och risken är därför stor att rutinerna för hantering av dessa inte är särskilt väl utvecklade. Det är därför oerhört viktigt att planeringen av nya lokaler liksom universitetets lokalförsörjning i övrigt hanteras på ett säkert och riktigt sätt. Det är även viktigt att kommande nybyggnation ger en långsiktigt stabil grund för universitetets framtida utveckling. Inför den här rapporterade granskningen identifierade internrevisionen ett antal risker, bland annat följande: Risk att universitetets ekonomi urholkas och att dess anseende och förtroende skadas om lokalförsörjningsprocessen inte är effektiv och sker med god hushållning med statens medel. Exempel på detta är om lokaler inte planeras och nyttjas så effektivt som möjligt, om kostnader för nybyggda fastigheter blir alltför höga och om nybyggnation resulterar i ökad andel tomma lokaler. Risk att universitetets anseende och förtroende skadas, om de lokaler som universitetet disponerar inte uppfyller krav på tillgänglighet, miljö m.m. Risk att universitetets möjlighet att uppnå fastställda mål och strategier minskar om den framtida lokalutvecklingen inte sker i överensstämmelse med dessa mål och strategier. 2. Granskningens omfattning och inriktning Ett av målen med denna granskning är att bidra till att förbättra universitetets lokalförsörjning. Detta uppnås genom att granska den interna styrningen och kontrollen kring lokalförsörjningsfrågor och också föreslå förbättringar av denna. Granskningen omfattar endast lokalförsörjningen på central nivå och koncentreras till regler och rutiner kring lokalförsörjningen. Enskilda projekt har inte granskats. Granskningen omfattar genomgång av regelverk, planer och andra dokument som berör lokalförsörjningsprocessen. Intervjuer har genomförts med personal inom universitetsadministrationen. Granskningen är koncentrerad kring regelverket inom området samt hur universitetet arbetar med planering, interna upplåtelser och förhyrning. 3. Granskning 3.1. Regelverk och riktlinjer Merparten av de lokaler som SLU disponerar hyr universitetet av Akademiska hus. Universitetet äger och förvaltar därutöver jord- och skogsbruksfastigheter i enlighet med särskilt bemyndigande av regeringen. Universitetet har rätt att teckna hyresavtal med extern hyresvärd på upp till 10 år och efter tillstånd av regeringen även för längre tid. Enligt Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet ska styrelsen bl.a. besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning, om universitetets organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt, besluta i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av den, samt besluta i övriga frågor som är av principiell vikt.
3(6) Medan granskningen pågått har rektor beslutat om en reviderad delegation 1 till prefekter m.fl. Av denna framgår att det åligger prefekterna, under förutsättning av medgivande från dekanus, att besluta om intern förhyrning av lokaler och extern förhyrning av lokaler i högst fem år och till en kostnad av högst 100 000 kr per år. Med intern förhyrning avses förhyrning från universitetsadministrationen. Det framgår även av rektors delegation att rätten att teckna externa hyresavtal är delegerad till universitetsdirektören. SLU Lokaler är en enhet inom universitetsadministrationen med uppgift att förse verksamheten med lokaler. Enheten ingår i avdelningen för infrastruktur som enligt universitetsadministrationens verksamhetsplan 2008 2 bl.a. har i uppdrag att verka för ett ändamålsenligt och effektivt lokalutnyttjande, anpassningar av lokalbeståndet till de behov som efterfrågas av universitetsledning och fakultetsledningar samt förhyrning av lokaler. Chefen för SLU Lokaler har enligt universitetsdirektörens delegation från 2006 3 rätt att ingå hyresavtal och avtal om lokalanknytna tjänster med externa och interna parter. Denna delegation är dock under omarbetning för att överensstämma med nuvarande organisation och rektors delegationsbeslut. I enlighet med styrelsens beslut den 19 februari 2008 med anledning av internrevisionens senaste rapport om lokalförsörjning är en beslutsordning för lokalförsörjningsärenden och en långsiktig lokalförsörjningsplan under utarbetande. Av beslutsordningen för lokalförsörjningsärenden ska bland annat framgå ansvar och befogenhet att fatta olika slags beslut vid ny- och ombyggnation av lokaler. Internrevisionen ser med tillfredsställelse att beslutsordning för lokalförsörjningsärenden samt lokalförsörjningsplan är under utarbetande. En förutsättning för att säkra god intern styrning och kontroll av lokalförsörjningen är att ansvar och befogenheter är klart angivet. Internrevisionen ser med tillfredsställelse att rätten att teckna hyresavtal ligger på central nivå och hanteras av befattningshavare med kompetens inom lokalområdet. Anledningen är dels att hyresområdet är ett relativt komplext område där universitetet kan åta sig oönskade långvariga förpliktelser om mindre fördelaktiga avtal tecknas, dels att hyreskostnader utgör grunden för debitering av hyrestillägg. Dessutom är det av stor vikt att universitetet har en samlad överblick över gällande avtal. 3.2. Planering av lokaler SLU har ingen beslutad standard eller norm för beräkning av lokalbehov vid ny- eller ombyggnad. Det finns exempelvis ingen standard för ytan på kontorsrum, sammanträdesrum m.m. SLU Lokaler uppger att enheten arbetar för att nyproducerade kontor ska uppgå till 9 m2. Enheten utgår dock från de behov som finns hos verksamheten och dessa värderas för att hitta bästa sätt att lösa verksamhetens behov. Internrevisionen bedömer att i och med att beslutad standard saknas finns det risk att lokaler i nyproducerade fastigheter med objektivt sett likartade behov får olika utformning beroende på brukarnas krav. Detta vore olyckligt i och med att risken ökar att de nyproducerade lokalerna, som ska hyras i minst 20 år, helt anpassas efter önskemål från dagens brukare och inte med inriktning på långsiktig flexibilitet. SLU Lokaler utvärderar årligen befintligt lokalinnehav utifrån enhetens kännedom om lokalbehov. I utvärderingen görs en bedömning av om universitetet ska förlänga avtalet på kontrakt där kontraktstiden snart går ut och lösa ut lokaler där kontrakt ännu gäller. 1 Rektors beslutade delegationsordning 2008-05-05, dnr SLU ua 11-1695/08 2 Universitetsadministrationens verksamhetsplan 2008, dnr SLU ua 10-67/08 3 Organisation och ansvarsfördelning inom universitetsadministrationen vid SLU, gällande från 1 maj 2006
4(6) SLU Lokaler uppger att enheten saknar en central motpart i diskussioner kring hur befintligt lokalinnehav ska hanteras. Det finns inga centrala beslut om hur lokalinnehavet ska bedömas i förhållande till verksamhetens utveckling, behov och planerad nybyggnation. SLU Lokaler uppger även att enheten inte har någon möjlighet att tvinga en verksamhet att flytta från lokaler och enheten är tveksam om en sådan roll är förenlig med effektiv lokalplanering. Enheten sträcker sig därför till att försöka övertyga institutioner/motsvarande att flytta. SLU:s lokalkostnader uppgick i årsredovisningen 2007 till 11 % av omsättningen 4. I årsredovisningen redovisas endast lokalkostnader som betalats till extern hyresvärd. Därtill tillkommer lokalkostnader som betalats i hyra till Egendomsförvaltningen som förvaltar universitetets egna fastigheter. Inklusive SLU:s egna lokaler uppgår lokalkostnaden till nästan 12 % av omsättningen. I samband med den planerade nyproduktionen kommer lokalkostnadens andel av omsättningen att öka. SLU Lokaler uppger att målet är att universitetets kostnader för lokaler inte ska uppgå till mer än 15 % av omsättningen. Procentsatsen är inte fastställd i något centralt beslut. Alternativet till att bygga nya lokaler är att behålla befintliga. SLU Lokaler uppger att om de lokaler som nyttjas idag ska behållas så måste åtgärder vidtas. Stora delar av fastighetsbeståndet är 30 år och inga större renoveringar har gjorts under den tiden. Verksamheten bedrivs inte på samma sätt idag som för 30 år sedan och detta ställer nya krav på lokalerna. Dessutom finns det externa krav på bättre tillgänglighet och bättre energiutnyttjande. Att bygga nya lokaler kostar, men SLU Lokaler bedömer att det även kommer att kosta mycket att anpassa befintliga lokaler till dagens krav och behov. Internrevisionen rekommenderar att universitetsledningen säkerställer att standard för beräkning av lokalbehov vid ny- eller ombyggnad utarbetas, beslutas och tillämpas. Internrevisionen rekommenderar även att universitetsledningen i den lokalförsörjningsplan som är under utarbetande gör en långsiktig bedömning av befintligt lokalinnehav och tar fram förslag till mål för lokalkostnadernas storlek i förhållande till omsättning. Denna bedömning och dessa mål bör följas upp och revideras årligen, förslagsvis i samband med den årliga anslagsfördelningen. Internrevisionen rekommenderar även att universitetsledningen klargör vilket mandat SLU Lokaler har i de fall oenighet råder om hur vissa lokaler ska disponeras. 3.3. Interna upplåtelser Enligt rektors delegationsbeslut har prefekten, om dekanus lämnat sitt samtycke, rätt att besluta om förhyrning av lokaler. SLU Lokaler har nyligen tagit fram en särskild blankett för förändringar av lokalinnehav, som ska undertecknas av prefekten. Som tidigare nämns tecknar chefen för SLU Lokaler hyresavtal med extern hyresvärd. I undantagsfall undertecknas avtalen även av prefekt/dekan. Information om institutionernas/motsvarandes lokalinnehav presenteras på SLU Lokalers hemsida. Hyresavtal med Akademiska hus löper normalt sett på 10 år. Om tillstånd från regeringen lämnas kommer avtalen på planerad nybyggnation att löpa på 20 år. Den interna uppsägningstiden är normalt sex månader beräknad från nästkommande månad. Denna relativt korta interna uppsägningstid infördes i samband med att SLU:s verksamhet gick med stora underskott. Syftet med den korta uppsägningstiden var att stimulera ökade uppsägningar av lokaler för att minska universitetets lokalinnehav. Detta blev inledningsvis även resultatet och en mängd lokaler kunde friställas och sägas upp. På senare tid inkommer dock inte uppsägningar i särskilt stor utsträckning. 4 Med omsättning avses i denna rapport summan av universitetets externa intäkter under ett år.
5(6) Internrevisionen ser med tillfredställelse att en blankett tagits fram för förändring av lokalinnehav och rekommenderar att denna alltid används i dessa sammanhang. Internrevisionen rekommenderar även att universitetsledningen överväger om den interna uppsägningstiden ska kvarstå på nuvarande nivå, särskilt i nyproducerade lokaler med längre avtalstid. En längre intern uppsägningstid ger lokalplaneringen en mer långsiktig planeringshorisont och ger brukare av lokaler ett större ansvar. Det förekommer att institutioner hyr lokaler av varandra i andrahand och detta är tillåtet om det rör sig om perioder kortare än ett år. Extern andrahandsuthyrning ska inte förekomma. Alla stadigvarande avtal handläggs av SLU Lokaler. Enheten har förteckning över de avtal som institutionerna har med externa hyresvärdar och som SLU Lokaler undertecknat. Det förekommer att institutioner mot gällande regelverk tecknar avtal med externa hyresvärdar utan SLU Lokalers medverkan. SLU Lokaler bedömer att det sker i mycket liten omfattning och kan bero på okunskap eller otydligheter i tidigare delegation. Internrevisionen rekommenderar att universitetsledningen säkerställer att verksamheten informeras om att hyresavtal ska undertecknas av SLU Lokaler och att uppföljning görs av att så sker. 3.4. Förhyrning av lokaler Sedan år 2001 tillämpar SLU en modell för fördelning av anslag som baseras på omfattningen av den forskning och utbildning som bedrivs. Särskilda medel anslås alltså inte för att täcka institutionernas/motsvarandes lokalkostnader. Denna modell syftar till att främja en effektiv lokalförsörjning. SLU tillämpar en modell för internhyra där alla lokaler ska betalas av den verksamhet som nyttjar lokalerna. Syftet med internhyror är att synliggöra lokalkostnaderna och att öka kostnadsmedvetandet hos institutioner/motsvarande. Verksamheten ges ett kostnadsansvar och ett incitament att ifrågasätta om alla lokaler verkligen behövs och om de kan utnyttjas bättre. De lokaler SLU hyr delas in i fyra typer: 1. Institutionslokaler/motsvarande 2. Undervisningslokaler 3. Udda lokaler och studentkårslokaler, d.v.s. lokaler som är svåra att hänföra till viss nyttjargrupp t.ex. restauranger, motionshallar, kårlokaler, museer och allmänna serviceanläggningar. 4. Friställda lokaler, d.v.s. lokaler som universitetet hyr i avvaktan på beslut om framtida användning och uppsagda lokaler i avvaktan på att kontraktstiden ska gå ut. Hyran för institutionslokaler/motsvarande debiteras ut på berörd verksamhet månadsvis efter nyttjande och faktisk lokalkostnad för respektive byggnad samt lokalvård, media (el, kyla, värme, vatten) och ett antal andra påslag. Beroende på hyresavtalets utformning kan media ingå i hyran istället för som en rörlig kostnad. I grundhyran kan även ingå kostnader för avskrivningar och räntor där SLU valt att göra egna investeringar i byggnader. Dessutom debiteras institutionerna/motsvarande ett lokalkostnadspåslag om 7,8 %, där 4 % utgör kostnad för friställda lokaler och resten utgör kostnad för lokaladministration 5. Undervisningslokalerna finansieras delvis genom ett visst timpris för bokade rum. Resten betalas direkt med anslag. Även större delen av kostnaden för udda lokaler betalas med anslag, liksom den del av kostnaden för friställda lokaler som överskrider 4 %. 5 Enligt styrelsens beslutade anslagsfördelning 2008
6(6) Den i avsnitt 3.3 nämnda stimuleringen av uppsägning av lokaler har lett till att universitetet har höga kostnader för friställda lokaler. I viss utsträckning är detta en planerad åtgärd inför nyproduktion för att undvika kostnad för mellanflyttning i avvaktan på inflyttning till nyproducerade lokaler. Kostnaden minskar i takt med att SLU Lokaler säger upp avtal för hela byggnader. Uppsägningstiden gentemot Akademiska Hus bestäms av gällande kontrakt och är gentemot Egendomsförvaltningen nio månader. Av styrelsens anslagsfördelning för år 2008 anges att det anslag på 60 mnkr som avsätts till undervisningslokaler och friställda lokaler på sikt ska anvisas fakulteterna. Men i avvaktan på en översyn av vilka lokaler som ska föras till fakulteterna avsätts anslag för kostnaderna centralt. Den totala interna hyreskostnaden 6 för de lokaler som SLU Lokaler förvaltar beräknas under år 2008 uppgå till 335 mnkr. Av denna kostnad utgör enligt 65,4 mnkr kostnad för outnyttjade undervisningslokaler, udda och friställda lokaler som finansieras direkt via anslag. Av dessa kostnader utgör 33 mnkr kostnad för friställda lokaler, därtill tillkommer den kostnad finansierad av lokalkostnadspåslaget, 10 mnkr. Totalt sett utgör kostnaden för friställda lokaler alltså 43 mnkr 13 % av den totala interna hyreskostnaden. SLU:s kostnader för friställda lokaler ligger på en mycket hög nivå. Internrevisionen rekommenderar att en plan över hur kostnaden för friställda lokaler ska minska utarbetas och fastställs samt att uppföljning görs av att så sker. Planen bör lämpligen uppdateras årligen förslagsvis i samband med styrelsens årliga anslagsfördelning. Internrevisionen emotser den i anslagsfördelningen för 2008 aviserade omstruktureringen av anslag som idag finansierar vissa lokaler till att på sikt anvisas fakulteterna för vidarefördelning till institutionerna. I samband med detta ska det enligt anslagsfördelningen göras en översyn av vilka lokaler som ska föras till fakulteterna. Internrevisionen anser att en övervägning bör göras för att fördela de idag anslagsfinansierade lokalkostnaderna som ett utökat tillägg på lokalpåslaget och/eller som en del av gemensamma ändamål. För friställda lokaler är ett påslag på lokalkostnaden att föredra och rekommenderas även i SUHF:s handledning Redovisningsmodell för indirekta kostnader vid universitet och högskolor. Detta skulle dels leda till att även externa medel betalar dessa kostnader samt framför allt öka verksamhetens medvetenhet om volymen på friställda och outnyttjade lokaler. Hela frågeställningen är därmed nära förknippad med den av internrevisionen tidigare efterfrågade långsiktiga lokalförsörjningsplanen. Internrevisionen vill avslutningsvis påpeka vikten av att planeringen av universitetets lokaler präglas av långsiktighet, stabilitet och att de ansvariga på alla nivåer: ledning, fakulteter, institutioner och administration, arbetar för att nå samförstånd. Ulla-Kari Fällman Internrevisionschef Inga Astorsdotter Internrevisor 6 I den interna hyreskostnaden ingår grundhyra, lokalvård och lokaltjänstpåslag. Grundhyra, viss städning och lokaltjänstpåslag ingår även i kostnad för friställda lokaler.