Miljödepartementet Vår referens: 187/2009 Er referens: 103 33 Stockholm M2009/1551/R Stockholm, 2009-10-26 Remissyttrande Förslag om nya avfallsregler (Ds 2009:37) Svenskt Näringsliv har beretts möjlighet att yttra sig över rubricerade promemoria och vill med anledning därav anföra följande. Sammanfattning Svenskt Näringsliv är kritiskt till att man inte i samband med denna revidering mer genomgripande försökt omarbeta och förenkla avfallslagstiftningen. Ett grundläggande problem med förslagen i promemorian är vidare att de inte tar hänsyn till de enskilda bestämmelsernas och lagstiftningens betydelse även i andra sammanhang. Genom att bl.a. genomföra flera viktiga bestämmelser i förordningen och inte i 15 kap miljöbalken riskerar man såväl dubbelregleringar som att det uppstår allvarliga problem i den praktiska hanteringen av avfall och biprodukter. Svenskt Näringsliv avstyrker förslagen om - att artikel 5 om biprodukter genomförs i den nya avfallsförordningen som ett undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde - att artikel 6 om när avfall upphör att utgöra avfall genomförs i den nya avfallsförordningen som ett undantag från förordningens tillämpningsområde - att förändra 35 i avfallsförordningen om omklassificering av farligt avfall - att inte genomföra undantagsbestämmelser uttryckligen i lagstiftningen
2 - att kommuner enligt 15 kap 14 MB ska få meddela föreskrifter om att kommunen ska svara för att även annat avfall än hushållsavfall blir återvunnet eller bortskaffat Svenskt Näringsliv anser dock att det är ett steg i rätt riktning att göra det möjligt för den som bedriver yrkesmässig verksamhet att lämna hushållsavfall till annan än kommunen (18 avfallsförordningen) och tillstyrks således i denna del. Slutligen lämnas synpunkter på vissa enskildheter i förslagen. Allmänt I departementspromemorian föreslås ett helt nytt 15 kap miljöbalken (MB) och en helt ny avfallsförordning men någon mer genomgripande förändring av det materiella regelverket är det dessvärre inte fråga om. Detta måste sägas vara en brist. Avfallslagstiftningen är i dag tämligen svårgenomtränglig och såväl 15 kap MB som avfallsförordningen skulle vinna på mer omfattande förändringar. Inte minst med tanke på den stora mängden med detaljerade specialregler som endast möter sin motsvarighet i kemikalielagstiftningen. Ett grundläggande problem med de aktuella förslagen är vidare att de ofta redovisas och diskuteras isolerade från annan lagstiftning. När det gäller avfallsdefinitionens tillämpningsområde ligger t.ex. fokus starkt på avfallsförordningens krav, vilket har medfört vissa felaktigheter i förslagen (se t.ex. om biprodukter och reglerna om när avfall upphör att utgöra avfall nedan). Utgångspunkten måste vara att de centrala rambestämmelserna som ska gälla för all avfallslagstiftning är tydliga och överskådliga samt att de placeras på sådant sätt i normhierarkin att de blir tillämpliga på avsett sätt. Biprodukter Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget i departementspromemorian att artikel 5 i ramdirektivet genomförs i den nya avfallsförordningen som ett undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde. Biprodukter är inte avfall och har ingen koppling till avfallsförordningen. Eftersom biproduktsprincipen är en begränsning av avfallsdefinitionen ska den genomföras som ett undantag från definitionen i 15 kap miljöbalken, förslagsvis i samma paragraf. Med en sådan lösning skulle avfallsdefinitionen lämpligen på samma sätt som i dag anges i en särskild bestämmelse som kompletteras med ett andra stycke där det anges att biprodukter inte är avfall. I samma bestämmelse skulle också behöva anges vad som karaktäriserar en biprodukt (enligt kriterierna i artikel 5.1).
3 I sammanhanget vill Svenskt Näringsliv lyfta frågan om industriell praxis. Svenskt Näringsliv och särskilt branschorganisationerna har analyserat frågan noggrant. Här lämnas endast några sammanfattande kommentarer men vid behov utvecklar vi gärna analysen vidare. På sidan 165 i promemorian diskuteras industriell praxis. Därvid förefaller man ha missuppfattat avgränsningarna mellan avfall och biprodukter. Alla typer av industriell bearbetning som normalt förekommer på ett industriområde för att säkerställa att ett material kan användas (inte återvinnas eller bortskaffas) omfattas av begreppet normal industriell praxis. Detta innebär att det kan vara fråga om åtgärder inom den huvudsakliga tillverkningsprocessen eller särskilda åtgärder för biprodukthanteringen (t.ex. torde den reststen som ansågs kunna utgöra en biprodukt i Palin Granit-avgörandet ha krossats före användning). Med tanke på att även Naturvårdsverket tycks ha uppfattat begreppet på ett inte helt korrekt sätt är det angeläget att det klargörs att industriell praxis omfattar all för industriell verksamhet normal bearbetning av produkter som uppkommer vid ett tillverkningsförfarande vars huvudsakliga syfte inte är att generera sådana produkter. Vidare medför den i promemorian valda lösningen problem i förhållande till tillämpningen av många bestämmelser i miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av denna där avfallsdefinitionen är central. Som exempel kan anges förordningen (2001:521) om deponering av avfall, förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, producentansvarsförordningarna, förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förordningen (2008:722) om utvinningsavfall m.fl. Den har även en indirekt inverkan på tillämpning av annan lagstiftning (t.ex. lagen (1999:673) om skatt på avfall). Det ska slutligen framhållas att avfallsdefinitionen utgör avfallslagstiftningens gräns mot den harmoniserande kemikalieförordningen REACH (REACH är inte tillämplig på avfall och avfallslagstiftningen är inte tillämplig på ämnen som omfattas av RE- ACH), vilket innebär att medlemsstaternas möjligheter att ha olika syn på avfallsdefinitionens tillämpningsområde i det närmaste har eliminerats. Sverige bör därför inte kunna ens om det skulle anses vara önskvärt ge biproduktprincipen ett snävare tillämpningsområde än vad som följer av ramdirektivet (och indirekt av REACH). När avfall upphör att utgöra avfall I departementspromemorian föreslås att även artikel 6 i ramdirektivet genomförs i den nya avfallsförordningen som ett undantag från förordningens tillämpningsområde. Liksom beträffande förslaget om biprodukter avstyrker Svenskt Näringsliv förslaget. Istället bör den bestämmelse som genomför artikel 6 delas i två delar; dels bör Naturvårdsverket bemyndigas att meddela föreskrifter för genomförande av kriterier som beslutats enligt artikel 6.2 (utan hänvisning till villkoren i artikel 6.1 första stycket), dels bör verket bemyndigas att meddela föreskrifter enligt vad som följer av artikel 6.4 (beslut från fall till fall med beaktande av tillämplig rättspraxis om ett visst avfall har upphört att vara avfall).
4 Frågan om när avfall ska anses upphöra att utgöra avfall handlar inte om avfallsförordningens tillämplighet. Den har liksom biproduktprincipen en avsevärt större betydelse eftersom den styr tillämpningsområdet för ett stort antal andra författningar, se bl.a. de exempel som anges ovan. Eftersom artikel 6 avgör vad som ska betraktas som avfall och inte bör bestämmelsen genomföras i MB. Genomförandebestämmelsen bör inte formuleras som ett undantag. Artikel 6 anger inte när man kan undanta ett material från avfallsreglernas tillämpningsområde utan när materialet i fråga inte alls omfattas av det regelverket längre. Det är emellertid inte fråga om riktigt samma typ av avgränsning av avfallsdefinitionens tillämpningsområde som biproduktprincipen. Det som upphör att utgöra avfall har ju faktiskt utgjort avfall. Artikel 6.1 bör därför genomföras i en separat paragraf i direkt anslutning till avfallsdefinitionen/biproduktprincipen. Vidare är det enligt Svenskt Näringslivs uppfattning onödigt att ta in alla kriterier för när avfall ska upphöra att utgöra avfall i genomförandebestämmelsen om man inte har för avsikt att utnyttja möjligheten till nationella bestämmelser i detta avseende (jfr artikel 6.4). EU-gemensamma kriterier för när avfall ska anses upphöra att utgöra avfall bör givetvis genomföras i svensk rätt utan särskilda bedömningar enligt villkoren i den föreslagna 10 avfallsförordningen. Villkoren är adresserade till EUlagstiftaren och inte till medlemsstaterna. Bedömningar enligt dessa villkor är endast motiverade om Sverige skulle ha för avsikt att agera före EU-lagstiftaren, vilket agerande enligt vår mening bör möjliggöras (se nedan). Omklassificering av farligt avfall Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget i promemorian att i 35 avfallsförordningen ersätta länsstyrelsen möjlighet att i det enskilda fallet besluta att visst avfall inte ska anses som farligt avfall (nuvarande 7 ) med en möjlighet att i det enskilda fallet ge dispens från bestämmelserna om farligt avfall i 22, 23 och 25 30 avfallsförordningen. Svenskt Näringsliv anser att man istället bör behålla den nuvarande 7 avfallsförordningen. På motsvarande sätt som beträffande biprodukter och avfall som upphört att vara avfall är detta en fråga av principiell betydelse. Avfall som inte är att betrakta som farligt bör rimligen behandlas på samma sätt oavsett om det följer direkt av den föreslagna bilaga 1 till förordningen eller om det senare kan klassificeras som ickefarligt. Att endast undanta vissa handlingsregler i avfallsförordningen från tillämpningen innebär i praktiken att avfallet trots avklassificeringen fortsätter att definitionsmässigt vara farligt avfall. Vidare har klassificeringsfrågan bäring på omfattningen av ett rättskraftigt tillstånd enligt MB (behandling av farligt eller annat avfall) eller tillämpningen av generella föreskrifter för exempelvis deponering eller avfallsförbränning m.m. Därför är det
5 direkt olämpligt att begränsa omklassificieringsmöjligheterna till att endast avse vissa bestämmelser i avfallsförordningen. Om omklassificeringen på samma sätt som i dag och på sätt som förutses i ramdirektivet (jfr artikel 7.3) tillåts gälla generellt kommer den att få en större betydelse och bli mer ändamålsenlig än enligt den föreslagna 35 avfallsförordningen. Såvitt har kunnat utrönas finns inget miljömässigt skäl att begränsa omklassificeringen. Definitionen av farligt avfall (se nedan) bör enligt Svenskt Näringslivs mening kopplas till omklassificeringsbestämmelsen så att det tydligt framgår att omklassificerat avfall inte ska anses utgöra farligt avfall i något sammanhang. Tillämpningen av avfallslagstiftningen ramdirektivets undantagsregler I flera fall anförs i promemorian att ramdirektivets undantagsbestämmelser inte behöver genomföras i svensk rätt eftersom utformningen av den svenska lagstiftningen tillgodoser detta på andra sätt. Svenskt Näringsliv delar inte den uppfattningen utan anser att undantagen bör införas uttryckligen i 15 kap. I annat fall är risken stor att man på ett antal områden får dubbelregleringar eftersom flera av balkens bestämmelser kommer att tillämpas på samma företeelse. Det ska också framhållas att om inte bestämmelserna införs i balken utan i avfallsförordningen kommer tillämpningsområdet av undantagen att bli mindre än vad som avses i direktivet. Nedan redogörs för några situationer där detta riskerar att bli problem. Beträffande förorenad mark in situ (art 2.1 b) skulle promemorians förslag sannolikt innebära en dubbelreglering genom 10 och 15 kap. Samma förhållande gäller beträffande gasformiga utsläpp till luft (art 2.1 a) även om risken i praktiken är något mindre. Även beträffande avloppsvatten, som regleras av ett flertal EG-direktiv och beträffande utsläpp i 9 kap miljöbalken, framstår det som direkt olämpligt att skapa osäkerhet om avfallsförordningen också ska tillämpas. Vad avser utvinningsavfall konstateras i promemorian att det inte behövs någon undantagsbestämmelse eftersom det i avfallsförordningen finns en bestämmelse som ger förordningen (2008:722) om utvinningsavfall företräde framför avfallsförordningen. Det får antas att man härmed avser förslaget till 1 i den nya avfallsförordningen enligt vilken bestämmelser om avfallshantering i andra förordningar eller föreskrifter ska ha företräde framför avfallsförordningen. Förslaget innebär dock att avfallsförordningen åter tar över om motsvarande bestämmelse inte finns i förordningen om utvinningsavfall. Detta är olämpligt eftersom hanteringen av utvinningsavfall, vars hantering i nästan alla avseenden skiljer sig från hanteringen av vanligt avfall. Det finns alltså inget att vinna på att reglera utvinningsavfall i två olika författningar.
6 Slutligen anses hanteringen av sediment vara föremål för tillräcklig kontroll i 11 kap miljöbalken. Eftersom sediment ofta betraktas som avfall kommer avfallsförordningen tillämpas även om 11 kap MB också tillämpas om inte ett undantag görs i 15 kap. Definitioner Farligt avfall I departementspromemorian föreslås att farligt avfall ska definieras som ett ämne eller ett föremål som är avfall och som är markerat med en asterisk i bilaga 1 till förordningen eller som har någon av de egenskaper som anges i bilaga 2 (nuvarande bilaga 3). Bemyndigandet för Naturvårdsverket att meddela föreskrifter föreslås utgå ur förordningen. Förslaget innebär att tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall får omklassificera ett avfall som inte anges som farligt enligt bilaga 1. Direktivets krav innebär att medlemsstaterna får definiera ämnen eller föremål som farligt avfall om de har minst en av de egenskaper som anges i bilaga III till direktivet, som motsvarar bilaga 2 till förordningsförslaget. En sådan farlighetsbedömning kräver oftast en mycket komplex och omfattande naturvetenskapliga utredningar. Som exempel kan anges punkten H14 Hur bedömer man om en avfallstyp är ekotoxisk. Viss vägledning kan kanske hittas i kemikalielagstiftningen, men denna förutsätter normalt helt andra exponeringsrisker än de som är relevanta för avfall. Lämpligheten av analogier med kemikalielagstiftningen kan därför starkt ifrågasättas. Att låta tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet fatta beslut där det i dag finns många olika expertuppfattningar såväl nationellt som internationellt är direkt olämpligt. Svenskt Näringsliv anser att farligt avfall ska definieras i 15 kap samt att Naturvårdsverket även fortsättningsvis bemyndigas att meddela föreskrifter när någon av de egenskaper som anges i bilaga III till ramdirektivet ska medföra att ett ämne eller en substans ska anses utgöra farligt avfall. För det första bör en offentligrättslig regel vara klar och tydlig för att kunna uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Om tillämpningen av regeln kräver ett större mått av utredning för att kunna tillämpas, vilket är fallet här, kan den knappast anses vara så klar och tydlig. För det andra är direktivet bestämmelse beträffande bilaga III en fakultativ bestämmelse som medlemsstaterna kan välja i vilken utsträckning man vill införa. När tilllämpningen som sagts kräver en naturvetenskaplig utredning kan det knappast vara rimligt att utan vidare överväganden införa den genom en generell hänvisning. Tvärtom ter det sig mer rimligt att i definitionen kräva att föreskrifter meddelas för att bilagan ska kunna tillämpas. På så sätt skapar man förutsättningar för att göra en rimlig avvägning av om och när någon av de egenskaper som anges ska medföra att ett ämne eller en substans ska anses utgöra farligt avfall.
7 Biologiskt avfall Begreppet organiskt avfall som föreslås i 3 i den nya avfallsförordningen är ingen nyhet i svensk rätt. Det har emellertid inte samma betydelse som begreppet biologiskt avfall i ramdirektivet för avfall. Det sistnämnda begreppet kommer att få en allt viktigare roll inom EU. Av artikel 22 i ramdirektivet framgår att konkreta förslag rörande hanteringen av biologiskt avfall är att vänta. I framtiden kommer det således att bli svårare att söka genomföra de kommande EU-reglerna om biologiskt avfall med användning av det svenska begreppet organiskt avfall. Skälet härtill är främst att det sistnämnda begreppet omfattar även annat än biologiskt nedbrytbart avfall (t.ex. plast). Annat organiskt avfall än det som är biologiskt nedbrytbart torde med fördel kunna regleras enligt de svenska reglerna om brännbart avfall. Det finns ett flertal praktiska exempel på att det nuvarande deponeringsförbudet för organiskt avfall skapar tillämpningssvårigheter och onödigt betungande administrativa processer, bl.a. i form av en omfattande dispenshantering för avfall som endast lämpar sig för deponering (t.ex. förorenade muddermassor m.m.). I syfte att EU-anpassa den svenska lagstiftningen och minimera de problem som den nuvarande definitionen av organiskt avfall har medfört bör det sistnämnda begreppet ersättas av begreppet biologiskt avfall med den definition som följer av artikel 3.4. Avfallsproducent/avfallsinnehavare I gällande lydelse av 15 kap 4 miljöbalken definieras producenter av varor m.m. och producenter av avfall i samma bestämmelse. Det är en mindre lyckad ordning eftersom kraven på producenter av varor m.m. (dvs. regler om producentansvar) skiljer sig väsentligt från kraven på avfallsproducenter. En närmare granskning av 15 kap MB och avfallsförordningen visar vidare att begreppet producent nästan uteslutande används i samband med producentansvar. För krav som kan eller borde kunna riktas till avfallsproducenter används i allmänhet begreppet innehavare i MB. Det skulle därför vara lämpligt att förbehålla producentbegreppet producentansvarslagstiftningen och införa en definition avfallsinnehavare för att klargöra vilka de övriga adressaterna för krav enligt 15 kap MB och avfallsförordningen är. Punkten 2 i definitionen i den föreslagna 15 kap 5 MB bör således utgå och ersättas av en definition av avfallsinnehavare med följande lydelse : Med avfallsinnehavare i detta kapitel avses den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl eller den fysiska eller juridiska person som är i besittning av avfallet.
8 Avfallshantering I den nya 15 kap 4 MB föreslås att begreppet avfallshantering ska vidgas till att omfatta all fysisk befattning med avfall. Det är oklart om passiv förvaring (t.ex. det s.k. förvaringsfallet enligt 2 kap MB) ska anses utgöra sådan fysisk befattning som avses i den föreslagna bestämmelsen. Om så skulle vara fallet, är bestämmelsen olämpligt utformad. Redan osäkerheten kring vad som egentligen ingår i begreppet innebär enligt vår mening att hänvisningen till all fysisk befattning med avfallet är mindre lämplig i författningstext. Svenskt Näringsliv anser därför att en definition som närmare ansluter till direktivets (artikel 3.9) i stället bör införas. Återanvändning I promemorians förslag till definition av återanvändning i 15 kap 3 MB används termerna föremål eller ämne istället för som i direktivet produkter eller komponenter. Med hänsyn till att kemikalielagstiftningen använder termen ämne och då dessa båda lagstiftningar exkluderar varandra ter det sig olämpligt att använda samma begreppsapparat. Förståelsen av lagstiftningen torde bli mindre och det finns risk för tolkningsproblem. Svenskt Näringsliv anser därför att en definition som närmare ansluter till direktivets (artikel 3.13) i stället bör införas. Kommunal föreskriftsrätt avseende annat avfall än hushållsavfall Svenskt Näringsliv avstyrker den föreslagna 15 kap 14 MB om att regeringen eller kommunen i fråga om annat avfall än hushållsavfall får meddela föreskrifter om att kommunen ska svara för att även annat avfall än hushållsavfall blir återvunnet eller bortskaffat. Föreskrifterna får endast avse avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen. Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning bör endast regeringen ha en sådan föreskriftsrätt. Föreskriftsrätten bör därvid vara begränsad till situationer då det föreligger särskilda hälso- eller miljöskäl för kommunal hantering av annat avfall än hushållsavfall. I ljuset av de diskussioner som har förevarit kring det kommunala hushållsavfallsmonopolet och den uppluckring av detta som föreslås i den nya 18 avfallsförordningen framstår det som aningen omodernt att tillåta kommunen att själv bedöma vad som av hälso- eller miljöskäl får hanteras endast av kommunen.
9 Det kan noteras att det i promemorian inte föreslås något särskilt genomförande av artikel 14.1 om kostnader för avfallshantering. Den svaga kopplingen till principen om att förorenaren betalar i det svenska regelverket talar med viss styrka mot varje utökning av det kommunala avfallshanteringsmonopolet. Hantering av därmed jämförligt avfall Svenskt Näringsliv som är principiellt negativ till monopol anser att det kommunala avfallsmonopolet bör avskaffas. De skäl som i departementspromemorian anges för att i författningstexten behålla det kommunala monopolet för hushållsavfall och därmed jämförligt avfall är inte övertygande. De nackdelar som lyfts fram i promemorian är begränsade i förhållande till de nackdelar som ett avfallshanteringsmonopol medför. Svenskt Näringsliv anser dock att det är ett steg i rätt riktning att göra det möjligt för den som bedriver yrkesmässig verksamhet att lämna hushållsavfall till annan än kommunen (18 avfallsförordningen) och tillstyrks således i denna del. Det ska nämnas att den föreslagna 18 avfallsförordningen och förslaget till 15 kap 17 MB delvis kommer att överlappa varandra. Den dispensmöjlighet som finns för fastighetsägare att ta hand om sitt eget avfall (nuvarande 15 kap 18 tredje stycket MB) har i den nya 15 kap 17 formulerats om och ger nu intrycket av att vara generellt tillämplig på all avfallshantering som någon önskar bedriva trots att kommunen egentligen ansvarar för hanteringen. Detta kan uppfattas som att dispensmöjligheten i 15 kap 17 även avser frågor som kommer att regleras i 18 avfallsförordningen. Problemet med överlappningen består, förutom i den otydlighet som förslaget medför, att andra kriterier för undantag kommer att gälla för sådan avfallshantering som anges i 15 kap 17 MB än i sådan som anges i 18 avfallsförordningen. Det vore lämpligt att samordna undantagsbestämmelserna under ett gemensamt bemyndigande och sedan föreskriva en gemensam undantagsbestämmelse i avfallsförordningen. Avfallshierarkin bör vara avgörande i båda fallen. Kommunen behöver då inte göra några bedömningar av om det finns särskilda skäl eller om den som vill hantera avfallet i fråga kan göra det på ett hälso- eller miljömässigt godtagbart sätt. Den sistnämnda frågan kommer för övrigt normalt att kontrolleras ett tillstånds- eller anmälningsförfarande enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Transport av avfall som omfattas av producentansvar För att producentansvaret ska kunna uppfyllas är det viktigt att producenterna har kontroll över det material som ingår i ansvaret. Tveksamheter i denna del kan leda till ett sämre fungerande producentansvar. Det är mot den bakgrunden oklart varför
10 nuvarande 15 kap 21 andra stycket föreslås bli upphävt. Enligt promemorian kan det föreslagna bemyndigandet i MB 15:30 första stycket 3 användas för detta ändamål. Enligt det sistnämnda får regeringen meddela de ytterligare föreskrifter om hur avfall ska hanteras som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Till undvikande av missförstånd bör anges i författningstexten att detta kan omfatta förbud för andra producenter att hantera visst avfall. Upprättande av renhållningsordning Bestämmelserna om upprättande av renhållningsordning bör moderniseras så att samråd när förslag till renhållningsordning upprättas (se förslaget till 15 kap 32 MB) ska ske även med berörda avfallshanteringsföretag. Det bör härvid anges att samråd ska ske även med fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt hanterar avfall. SVENSKT NÄRINGSLIV Nicklas Skår