Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering till offentlig sektor

Regeringsuppdrag Rapport Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering till offentlig sektor 2015:44

ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från www.esv.se Datum: 2015-05-29 Dnr: 3.1-138/2015 ESV-nr: 2015:44 Copyright: ESV Rapportansvarig: Mats Goffhé

FÖRORD Förord I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket regeringsuppdraget att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering 1. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Expert Mats Goffhé har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom och enhetschef Peter Norén deltagit. Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av expert Mats Goffhé, projektledare, utredarna Anderz Petersson, Birgitta Österman och Patrick Freedman. Projektgruppen har samverkat med Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Kammarkollegiet. Vi har också fört en löpande dialog har med uppdragsgivaren under genomförandet. 1 N2015/739/EF. 3

INNEHÅLL Innehåll Förord... 3 1 Sammanfattning... 6 2 Om uppdraget och e-faktura... 8 2.1 Regeringsuppdraget... 8 2.2 ESV:s genomförande av uppdraget... 9 2.3 Kort introduktion till e-fakturering... 9 3 Resultat av informationsinhämtning... 12 3.1 Vad bör omfattas av en reglering?... 12 3.2 Vad är en lämplig tidplan för ett införande av lagkrav?... 14 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå?... 14 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten?... 16 3.5 Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få?... 17 3.6 Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på småföretag?... 18 3.7 Kommer konkurrenssituationen mellan olika leverantörer till offentlig sektor att påverkas?... 19 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav?... 20 3.9 Hur bör man följa upp effekterna av ett lagkrav?... 22 4 Analys och slutsatser... 23 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?... 23 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet... 32 4.3 Vilka konsekvenser för miljön kan ett krav på e-faktura få?... 38 4.4 Hur påverkas de små företagen?... 38 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande... 45 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?... 49 4.7 Det kommunala självstyret... 51 5 Metod och arbetssätt... 52 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning... 52 5.2 Arbetsgång... 53 5.3 Samråd och samverkan... 55 Referenser... 56 Intervjuer... 56 Dialogmöten... 56 Skriftliga källor... 56 Lagar och förordningar... 58 Bilaga 1: Regeringsuppdrag... 59 Bilaga 2: Synpunkter från Sveriges Kommuner och Landsting... 62 Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning... 66 Modell för lönsamhetsbedömningen... 66 Principer för kalkyluppställningen... 66 Volymuppgifter och antaganden... 66 Jämförda alternativ... 68 4

INNEHÅLL Bilaga 4: Om referenskontroller vid fakturahantering... 70 Blandade åsikter om referenskontroller... 70 Det är fel att avvisa fakturor enbart på grund av felaktiga referenser... 71 Det behövs informationsinsatser för att undvika problem med referenskontroller... 72 5

SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Regeringen har gett ESV i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett krav på företag att skicka elektroniska fakturor till offentlig sektor. Bakgrunden till uppdraget är bland annat att den svenska lagstiftningen behöver anpassas i förhållande till direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det finns då även en möjlighet att se om andra insatser kan göras för att främja ökad elektronisk fakturering. ESV har i uppdraget prioriterat utåtriktade insatser för att inhämta synpunkter och förslag från berörda parter i olika sektorer. ESV bedömer sammantaget att det finns en outnyttjad potential inom offentlig sektor vad gäller kostnadsbesparingar i en övergång till elektronisk fakturering. En övergång bedöms även ha andra positiva effekter, däribland för miljön. ESV bedömer att även varu- och tjänsteleverantörerna har en outnyttjad potential vid en övergång till elektronisk fakturering i form av effektivare rutiner och möjligheter till snabbare betalning. ESV:s uppfattning är att ett lagkrav på varu- och tjänsteleverantörer att skicka elektronisk faktura till offentlig sektor är bra och nödvändigt för att realisera den potential som ligger i ökad elektronisk fakturering. ESV beskriver i rapporten några alternativa tidplaner för införande av ett lagkrav. ESV slutsats är att ett lagkrav bör kunna börja tillämpas från och med november 2018 för hela den offentliga sektorn. Regeringen har enligt direktiv 2014/55/EU en möjlighet att låta direktivet gälla för kommuner och landsting först från och med november 2019. Om regeringen väljer att göra så, bör ett krav på e-faktura till kommuner och landsting koordineras med denna senare tidpunkt. Ett lagkrav bör utgå från den standard som kommer att tas fram knutet till införandet av direktivet om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för små företagen kan komma att uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Dessa kostnader ska dock vägas mot de nyttor i form av förenklad och billigare hantering som uppstår även för de små företagen. ESV bedömer att nyttorna på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna. För att underlätta för de minsta företagen bör regeringen överväga en övergångsregel i form av ett tidsbegränsat undantag för de allra minsta företagen. Undantaget bör kombineras med ekonomiska incitament för de undantagna företagen att ändå skicka e-faktura. 6

SAMMANFATTNING ESV anser att det krävs flera åtgärder för att stötta ett införande av ett krav på e- faktura till offentlig sektor. Åtgärderna behövs för att reformen ska bli framgångsrik och ge avsedda effekter. Samtliga berörda grupper bör få tillräcklig information, de berörda grupperna är: varu- och tjänsteleverantörer, med särskilt fokus på små företag offentlig sektor leverantörer av it-stöd och operatörer. Förutom att ge information bör offentligt upphandlande myndigheter och enheter bli skyldiga att kostnadsfritt tillhandahålla en så kallad fakturaportal, för de varu- och tjänsteleverantörer som saknar annan möjlighet att producera e-fakturor enligt fastställda standarder. För att nyttorna, som ligger i en övergång till e-faktura, ska kunna realiseras är det inte tillräckligt med lagkrav och information. Därtill krävs ett samordnat systematiskt arbete med nyttorealisering. ESV anser att ett sådant arbete bör genomföras i enlighet med den process som ESV föreslog regeringen i rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, rapport från regeringsuppdrag (ESV 2014:2). Utifrån detta föreslår vi att ESV får ett separat uppdrag inom ramen för sin e-handelsverksamhet som även omfattar att fördjupa analysen och planeringen av hur arbetet med genomförandet bör läggas upp. Det är även viktigt att en samordnad upphandling av ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentliga sektorn kan påbörjas snarast. 7

OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA 2 Om uppdraget och e-faktura 2.1 Regeringsuppdraget Regeringen fattade den 15 januari 2015 beslut om att ge ESV i uppdrag att utreda konsekvenserna av ett krav på företag att skicka fakturor elektroniskt till offentlig sektor. Regeringsuppdraget framgår av bilaga 1. Bakgrunden till regeringsuppdraget är bland annat att elektronisk fakturering anses bidra till högre kvalitet och effektivitet och också kan bidra till att minska miljömässig påverkan. Alla statliga myndigheter och merparten av kommunerna och landstingen kan idag hantera elektroniska fakturor, men andelen pappersfakturor är fortfarande stor. En ökad användning av elektronisk fakturering (e-fakturering) till offentlig sektor kan bli vägledande för en mer utbredd användning av e-fakturor i hela ekonomin. Den svenska lagstiftningen kommer att behöva anpassas i förhållande till det nya direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Direktivet ska vara implementerat i svensk lagstiftning senast i november 2018. Det medför att det blir obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som kommer att fastställas knutet till direktivet. Med upphandlande myndigheter och enheter avses såväl statliga myndigheter, kommuner, landsting, statliga och kommunala bolag och andra offentligt styrda organ. I samband med att direktivet införs i svensk lag finns även en möjlighet att se om Sverige kan göra ytterligare insatser för att främja ökad elektronisk fakturering. Regeringens initiativ har därmed en tydlig koppling till det arbete som EUkommissionen initierade om e-fakturering i slutet av 2010. Man har bland annat föreslagit att e-fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU senast 2020. I Sverige lämnade Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) genom sitt svenska e-fakturaforum 2013 ett förslag till regeringen med innebörd att den borde se över möjligheten att förbjuda pappersfakturor till offentlig sektor. Ett sådant initiativ sågs av e-fakturaforumet som ett viktigt steg för att öka användningen av e-faktura i hela det svenska samhället. 8

OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA 2.2 ESV:s genomförande av uppdraget I ESV:s arbete med regeringsuppdraget har viktiga delar varit intervjuer och dialogmöten med företrädare från ett urval berörda parter. Ett webb-formulär har funnits tillgängligt på ESV:s webbplats där intresserade har kunnat lämna kommentarer och synpunkter. En sammanfattning av denna informationsinhämtning och dialog finns i kapitel 3 Resultat av informationsinhämtning. ESV:s analys och slutsatser om uppdragets frågeställningar finns i kapitel 4 Analys och slutsatser. Slutligen finns i avsnitt 5 Metod och arbetssätt en mer utförlig beskrivning av utredningens arbetssätt och ställningstagandenn i metodfrågor. 2.3 Kort introduktion till e-fakturering E-fakturering kräver till sin natur någon form av it-stöd. I detta avsnittt presenteras för den läsare som inte är så bekant med e-fakturering sen tidigare, en översiktlig bild över det samlade it-stöd som används av köpare och säljare. 2 Figur, 1 It-stöd för e-faktura I figuren ovan redovisas leverantörens olika möjligheter i grönt och köparen i rött. Olika leverantörer väljer normalt en del av de olika gröna alternativen som är lämpliga i olika situationer. För köparen kan det däremot vara nödvändigt att förfoga över flera olika lösningar. I figuren har en streckad linje ritats till skanningtjänstenn 2 För den intresserade rekommenderas som introduktion till området e-fakturering även skriften E-fakturavägar vad innebär e-fakturering? framtagen av Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA). 9

OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA för att markera att det är ett alternativ där pappersfaktura hanteras. Till de båda portalerna markerar den prickade linjen att dessa kan innebära ett visst manuellt moment i arbetet. De olika delarna i figuren presenteras i nedanstående tabell: Komponent Operatör Egen integrationsprogramvara EFH-system alternativt inköpssystem Affärssystem Portal Virtuell fakturaskrivare Skanningtjänst Förklaring En aktör som erbjuder en tjänst för elektronisk kommunikation för meddelandeutbyte mellan köpare och varu-/tjänsteleverantörer. Tjänsten är tillgänglig både för de motparter som själva anlitar en operatör och de som själva hanterar kommunikationen via en intern meddelandehanteringstjänst. Som alternativ till att använda en operatör enligt ovan kan både köpare och säljare hantera en internt driftad meddelandehanteringstjänst. Mindre vanligt idag. Fakturamottagarens it-stöd för elektronisk fakturahantering avser den interna hanteringen av en faktura i ett elektroniskt arbetsflöde. EFH (Elektronisk FakturaHantering) omfattar intern distribution av fakturor, kontering, attest och arkivering. EFH förutsätter e-fakturor eller skanning och tolkning av pappersfakturor till elektroniskt format. Även ett mer heltäckande it-stöd för e-handel innehåller denna typ av funktionalitet. Avser här varu-/tjänsteleverantörens it-stöd för fakturering och bokföring. Avser ofta en bredare programvarusvit för att stödja såväl administrativa processer som tillverkning och försäljning. Ett webbaserat gränssnitt för varu-/tjänsteleverantör som inte har eget systemstöd kan i vilket leverantören kan skapa e-fakturor som skickas elektroniskt till köparen. Tillhandahålls normalt av köparen för dess leverantörer. En enklare programvara för leverantörer med enklare faktureringssystem utan inbyggd funktionalitet för e-fakturering. Kostnadseffektiv lösning särskilt vid mindre volymer och begränsningar i att vidareutveckla faktureringssystemet. Tjänst för att skanna och tolka leverantörsfakturor. Vanligen hanteras detta via en externt upphandlad tjänst. Kan på sikt fasas ut om pappersfakturor inte längre tillåts. Användning av e-fakturering utgår ofta från en så kallad fyra-hörns-modell. Figuren nedan illustrerar detta: 10

OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA Figur 2, Fyra-hörns-modellen Namnet fyra-hörns-modell kommer av att det finns fyra aktörer i modellen. Det är förutom leverantören och köparen, deras respektive operatörer. Modellen kan lite förenklat sägas grunda sig på principen att köparen och leverantören själva får välja sin egen operatör som agerar på sin kunds uppdrag (det vill säga köparen eller leverantören). Köparen och leverantören betalar sina respektive operatörer för de tjänster man köper. Med modellen skapas också tydliga gränssnitt för ansvarsövergångar och servicenivåer för den elektroniska kommunikationen. 11

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING 3 Resultat av informationsinhämtning I detta avsnitt sammanfattar vi de synpunkter som vi tagit emot på utredningens frågeställningar. Synpunkterna har kommit vid dialogmöten, intervjuer och via ett formulär som funnits på esv.se. Vi har även fått in synpunkter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som genomfört ett så kallat remissmöte. Vårt arbetsätt vid genomförandet av uppdraget beskrivs ytterligare i avsnitt 5 Metod och arbetssätt. 3.1 Vad bör omfattas av en reglering? Överlag en positiv inställning till ett lagkrav De allra flesta som vi har varit i kontakt med är positiva till ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor, däribland de flesta branschföreningar som vi har intervjuat och varit i kontakt med. Organisationen Företagarna är negativa till ett obligatoriskt krav på e-fakturering. Småföretagarnas riksförbund betonar lagkravets utformning som avgörande för de små företagens möjligheter att anpassa sin verksamhet till en sådan förändring. Sveriges Kommuner och landsting (SKL) anser att det är rimligt med ett lagkrav för att e-fakturering ska användas fullt ut och för att effektivitetsvinsterna ska uppnås. Samtidigt pekar de på behov av vissa avgränsningar och undantag samt att, mot bakgrund av olika förutsättningar hos såväl upphandlande myndigheter som företag, behov av stöd kommer att finnas. Av de övriga som har lämnat synpunkter är ett fåtal kritiska mot ett lagkrav och ser hellre andra incitament för att nå ökad andel e-fakturering i samhället, till exempel att krav på e-faktura ställs vid upphandling av varor och tjänster. En stor andel av de vi har fått synpunkter från framhåller vikten av att det finns tydliga, enkla och väl kommunicerade gemensamma standarder för e-faktura för att ett lagkrav ska få positiva effekter. En branschförening menar att det vore bra att i en fortsatt process utgå från globala standarder istället för europeiska sådana. Många menar att det är bra med tydlighet, harmoniseringar och regelverk på europeisk nivå. Standardisering av fakturaformat upplevs också som viktigt, för att effektivitetsvinster ska kunna göras. En annan synpunkt är att de it-stöd som myndigheter och leverantörer använder måste kunna tala med varandra, jämförelser görs med till exempel infrastrukturen för mobiltelefoni och post. 12

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Enstaka kritiska röster höjs mot ett lagkrav, om det innebär att en del etablerade standarder inte längre tillåts. Till exempel betonar några företagare att pdf-fakturor borde tillåtas som en av flera standarder. Leverantörer av systemlösningar vill däremot inte ha pdf-lösningar eftersom man upplever dessa som otillräckliga ur effektiviseringshänseende. SKL utgår i sina resonemang från elektroniska fakturor med strukturerad information, dit räknar man inte skannade fakturor eller pdffakturor med ostrukturerad information. Flera förespråkar undantag till lagkravet Många av de vi har varit i kontakt med menar att ett lagkrav bör kompletteras med vissa undantag. Både vissa typer av fakturor och vissa typer av leverantörer nämns. Ibland förespråkar man att undantagen bör gälla under en övergångsperiod, ibland förespråkar man permanenta undantag. Det finns också de som inte tycker det är nödvändigt med undantag eller som inte uttryckt någon åsikt. Sällanleverantörer ett förslag på leverantörer som bör undantas Här pekar många på att engångsleverantörer eller sällanleverantörer till offentlig sektor skulle kunna undantas från ett lagkrav. Man menar att en eller några enstaka fakturor inte motiverar det arbete och de kostnader som man uppfattar krävs för att få in fakturorna i ett elektroniskt flöde. Andra förespråkar en övergångsperiod med en klart definierad bortre horisont när lagkravet ska omfatta alla. De som förespråkar en övergångsperiod anser generellt att den bör omfatta ett fåtal år. Ett större företag menar att de allra minsta företagen ska undantas permanent från ett lagkrav på grund av konkurrensskäl. Många av de vi varit i kontakt med återkommer till att övergångstiden behöver ta hänsyn till både att företag, särskilt små företag, och den offentliga sektorn behöver hinna med att uppgradera eller införskaffa system och lösningar för att kunna hantera e-fakturor. Av landets 290 kommuner vad det år 2013 alltjämt nära 100 som saknade system för e-fakturahantering 3. Systemleverantörerna måste också ha tid att stödja systembyten eller uppgraderingar hos sina kunder för att infrastrukturen ska vara på plats från den tidpunkt som ett lagkrav träder i kraft. I våra kontakter lyfts fram att fakturor som innehåller sekretessbelagd information bör undantas, se vidare avsnitt 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten?. 3 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) 2013. 13

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Någon lyfter också fram fakturor från utländska varu- och tjänsteleverantörer som ytterligare ett undantag. 3.2 Vad är en lämplig tidplan för ett införande av lagkrav? Vi har redan nämnt att det finns enstaka röster mot ett lagkrav. Bland övriga som vi har varit i kontakt med finns olika synpunkter på hur en tidplan skulle kunna se ut. Så fort som möjligt är en återkommande synpunkt. En annan vanlig tidshorisont handlar om ett eller ett fåtal år. Några branschföreningar nämner 2017, någon 2017-2018 medan en annan menar att det skulle kunna vara 3-5 år fram i tiden och ytterligare någon annan att det är viktigt med gott om tid för implementering. Någon lyfter fram att systemleverantörerna måste hinna bli redo och att det är viktigt att tidplanen inte är för snäv för de som sitter fast i befintliga systemavtal. En stor del av de övriga som lämnat synpunkter tycker det är svårt att svara på när i tiden en lagstiftning skulle vara lämplig. SKL menar att det är viktigt att synkronisera direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling med en eventuell svensk lagstiftning, men påpekar att det samtidigt finns önskemål bland de som redan börjat med e-fakturering att ett obligatorium införs så snart som möjligt. Några förespråkar ett lagkrav som omfattar alla redan från början, men en vanligare åsikt är att man tänker sig en övergångsperiod på några år. 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? Ett lagkrav kan innebära investeringsbehov för både offentlig sektor och leverantörer Flera pekar på tillkommande investeringskostnader, både för varu- och tjänsteleverantörer och den offentliga sektorn. Det kan handla om anpassningar av programvara, i förekommande fall även hårdvara samt tidsåtgång för att implementera nya lösningar. Någon pekar på att ett lagkrav indirekt, om det leder till att PEPPOL:s 4 infrastruktur används i högre utsträckning än idag, kan leda till förändrade affärsmodeller för operatörerna. En branschförening understryker att en företagare inte ska tvingas att byta ekonomisystem för att kunna leva upp till en reglering. 4 För mer information om PEPPOL se avsnitt 4.4 Hur påverkas de små företagen? samt http://www.esv.se/peppol och http://www.peppol.eu/. 14

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En annan branschförening tror att en del ensamföretagare utan datorvana inte mäktar med en sådan förändring och skulle kunna välja att lägga ned sitt företag i förtid. Ytterligare en synpunkt handlar om att låga volymer av e-fakturor leder till kostnader, men inga effektiviseringar. En annan åsikt är att man befarar tidsspillan hos företagen om offentlig sektor använder många olika system eller standarder, alternativt att varu- och tjänsteleverantörerna ska behöva använda många olika portaler som ingång till sina offentliga kunder. En branschförening menar att de besparingar som kan uppstå i form av minskade kostnader för kuvert, porto etc. inte är någonting mot de ökade kostnader i form av tid som små företag drabbas av för att sätta sig in i nya it-lösningar. Förslaget kan leda till höjd kvalitet och besparingar De vi har fått in synpunkter från framhåller även ett antal besparingar och positiva effekter till följd av ett lagkrav. Flera ser kvalitetshöjningar på grund av en effektivare och snabbare fakturahanteringsprocess. Felkällorna minskar och alla parter får en effektivare process där man sparar tid. En av dem som lämnat synpunkter menar att ett lagkrav skulle fungera som en starkt pådrivande kraft i samhället i övrigt mot en högre acceptans och en mer utbredd användning av e- fakturor. Andra fördelar som kan uppstå enligt de som har lämnat synpunkter är ett bättre kassaflöde ökad säkerhet ökade besparingar i takt med ökade volymer kostnadsbesparingar i takt med att skanning av inkommande fakturor försvinner ökad sökbarhet för fakturor. Många menar att e-faktura ökar effektiviteten men att det gäller att se upp för de fallgropar som finns Överlag menar många av de som vi varit i kontakt med att e-faktura innebär en effektivare fakturahantering. En del i detta är en bättre kontroll av att fakturor har skickats iväg och tagits emot, framhåller en branschförening. SKL påpekar att myndigheterna får ett enda inflöde av fakturor istället för dubbla flöden. Idag har många organisationer ett flöde för pappersfakturor och ett för e- fakturor. Ett flöde kombinerat med en mer rationell fakturakontroll och mer automatiserade processer skapar ökad effektivitet. 15

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En branschförening understryker att det är viktigt att arbeta med attityder och beteenden. De menar att ett införande av e-faktura är ett verksamhetsutvecklingsprojekt och inte ett it-projekt. Det finns också en del återkommande farhågor om faktorer som kan motverka effektivitetsvinster. En sådan farhåga gäller referenser i e-fakturor. En del av dem vi fått in synpunkter från understryker att effektiviteten kan utebli om köpare och säljare inte kan hantera fakturareferenser enhetligt. Kritik framförs även mot det sätt på vilket offentlig sektor ofta kontrollerar dessa referenser. Dessa frågor utvecklas i bilaga 4. En annan aspekt, som flera lyfter fram som ett potentiellt effektivitetsproblem, är att man menar att de administrativa systemen inte har tillräckligt färdiga lösningar för fakturabilagor och långa fakturaspecifikationer. En tredje återkommande farhåga är att leverantörerna av systemlösningar för e-faktura inte ska hinna med att möta efterfrågan eller inte ha tillräckligt bra lösningar. Det i sin tur befarar man kommer att försena och skapa onödig oro i verksamheten. 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten? De synpunkter som har framkommit om integritet och informationssäkerhet har i allt väsentligt lyfts fram av branschföreningarna i våra intervjuer. Flera branschföreningar menar att säkerheten tilltar tack vare en ökad spårbarhet och bättre historik om vem som gjort vad i fakturahanteringen. Några uppenbara integritetshot lyfter man inte fram. I några av intervjuerna framhåller man att fakturor som innehåller sekretessbelagd information bör undantas. Det kan handla om till exempel känsliga personuppgifter och information med koppling till integritetsfrågor, rikets säkerhet och banksekretess. SKL har framfört specifikt att sekretessfakturor bör undantas i ett första skede, men att förutsättningarna för att sådana fakturor också ska kunna omfattas bör utredas. Någon av de vi fått in synpunkter från efterlyser möjligheter att kryptera kommunikationen. Någon menar att det finns andra åtgärder som kan komplettera en e-fakturalösning, en av dem som lämnat synpunkter nämner till exempel att man skulle kunna reglera vilken information som inte får finnas i en faktura. 16

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En annan av de svarande menar att i företag utan större datorvana kommer man att behöva varierande grad av kompetenshöjning för att öka kunskapen om integritetsoch säkerhetsfrågor. Några av de svarande uttrycker inte någon uppfattning i frågan. 3.5 Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få? Den vanligaste synpunkten är att en övergång till e-faktura generellt sett är bra för miljön, dock specificerar man inte hur. När mer konkreta synpunkter framkommer nämner de svarande till exempel minskad pappersförbrukning. Det är effekter som märks relativt snabbt. De nämner också minskade utsläpp på grund av färre transporter av pappersfakturor som en effekt som förmodligen märks på längre sikt. En annan av de som lämnat synpunkter understryker att införandet av e-faktura kan bidra till kringeffekter i form av att vi i ökad utsträckning är mottagliga för att använda även andra e-tjänster. Det i sin tur förstärker miljövinsterna. Forskning visar miljövinster med e-faktura Forskare från Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) analyserar konsekvenser för miljön av att i Sverige gå från 1,4 miljarder pappersfakturor till lika många elektroniska fakturor, i en forskningsrapport från 2008 (Moberg m.fl.). Man har studerat effekter för så kallad primärenergianvändning samt utsläpp av växthusgaser. Studien är en livscykelanalys och eftersträvar att i möjligaste mån att ta hänsyn till såväl alla ingående resurser som förbrukas som de föroreningar som släpps ut under hela livscykeln (framställning, användning och avfallshantering). En av studiens slutsatser är att det är fördelaktigt att övergå från pappersfakturor till elektroniska fakturor, sett till primärenergianvändning och utsläpp av växthusgaser. Hur stor fördelen är beror delvis på de pappersfakturor som byts ut, men även på hur systemet för elektroniska fakturor utformas. Att undvika att skriva ut elektroniska fakturor samt att införa enkla och effektiva system för att hantera elektroniska fakturor är ett par nyckelfaktorer. Vi har inom ramen för detta uppdrag intervjuat en av forskarna bakom studien som menar att det 2015 finns bättre tillgång till information och data för delar av de system som analyserades i studien 2008, men att de övergripande slutsatser och resonemang som förs i studien fortfarande är relevanta. Idag menar Åsa Moberg att: 17

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Om man vill få en verklig effekt måste man ersätta pappersfakturan med e- faktura fullt ut inte bara visa att det finns potential att ersätta pappersfakturan med ett annat alternativ. Alla undantag kommer att reducera miljöeffekten, till exempel om e-fakturan skrivs ut på papper för arkivering eller liknande. 5 För att beräkna miljöeffekter krävs livscykelanalyser När det gäller försök att kvantifiera miljöeffekter är det i intervjun med Åsa Moberg tydligt att frågan är komplex och mångfacetterad. En av många frågor som behöver beaktas vid denna typ av analyser är enligt Moberg behovet av att arbeta med livscykelperspektiv för de studerade systemen. En annan sak att fundera över är hur samhället bäst kan stötta en utveckling av hållbara it-system. Ytterligare en viktig faktor är att den totala mängd it-system som fakturahantering och annan digitalisering bygger på i sig själv bör påverka miljön så lite som möjligt, med låg energianvändning, lång livslängd och en bra avfallshantering. Det gäller nätverk och servrar likväl som datorer och andra slutanvändarprodukter. På detta sätt kan miljövinsten av en övergång till e-faktura maximeras. Effekten av ett miljöanpassat it-system gynnar dessutom även annan digitalisering menar Moberg. 3.6 Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på småföretag? Flera av de vi har haft kontakt med nämner olika typer av tänkbara och troliga effekter vad gäller de små företagen. En av de svarande menar att det under en övergångsperiod kan bli ett merarbete för småföretagen. Flera menar att ett litet företag med små fakturavolymer kan uppleva investeringarna i nödvändig programvara samt i nedlagd tid, som kostsamma. En annan svarande menar att detaljerade tidsstudier borde göras för att säkerställa nyttan med e-faktura för små företag. SKL pekar på att många företag ännu inte har börjat med e-fakturering. Det finns en skillnad i mognadsgrad och det får respekteras. Därför är särskilda informationsinsatser viktiga. En myndighet påpekar att även om det finns portaler för småföretagare som stöd vid e-fakturering så saknas internettäckning på en del platser i landet. Därför befarar man att ett antal företagare kan komma att stå utan en tillfredsställande lösning och den infrastruktur som gör det möjligt att följa ett krav på att skicka e-faktura. 5 Intervju med Åsa Moberg, forskare, CESC, KTH. 18

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En småföretagare menar att det är en djungel av olika system och därför svårt att ta beslut om vad man ska göra. En annan kommentar är att det finns en risk att offentlig sektor utestänger mindre företag från offentliga upphandlingar, därför behövs övergångslösningar. I kontakterna med olika intressenter, och med tydlig koppling till bland annat de små företagens situation, är enkelhet ett återkommande önskemål. Detta har förts fram av många deltagare i dialogmöten och i skriftliga svar. Det upplevs många gånger som ett problem att e-fakturor idag trots att de baseras på standarder inte tillämpas enhetligt. Avvikelser måste diskuteras och stämmas av mellan leverantör och köpare. Om dessutom tester behöver göras innan man kan börja skicka e-faktura upplevs det som ännu ett hinder. Ett annat område som återkommer är problemen att överenskommelser om samtrafik 6 saknas mellan vissa operatörer och att det omöjliggör överföring av e- faktura i vissa affärsrelationer eller kräver åtminstone särskilda insatser för att få till stånd överföring av e-faktura. De som redan använder e-fakturor för fram önskemål om att kunna fortsätta använda dessa lösningar och inte behöva förändra eller anskaffa nya it-stöd. PEPPOL ses av flera som ett intressant initiativ som skulle kunna underlätta i flera av de områden som idag upplevs som problematiska. 3.7 Kommer konkurrenssituationen mellan olika leverantörer till offentlig sektor att påverkas? En del av de vi har varit i kontakt med framhåller att de företag som inte har en nödvändig infrastruktur på plats eller på annat sätt tillgänglig, inledningsvis kan hamna i en sämre konkurrenssituation. Några av dem som gett synpunkter påpekar att framför allt mindre företag kan få en försämrad konkurrenssituation, lite beroende på hur lagkravet ser ut och om övergångsperioder tillåts. 6 Samtrafik innebär att operatörer kommer överens om att utbyta affärsmeddelanden sig emellan för sina respektive kunders räkning. Detta formaliseras ofta i avtal mellan operatörerna som kan innefatta vilka format, kommunikationssätt, servicenivåer och kontaktvägar som ska gälla. Dessa avtal kan också reglera ekonomisk ersättning för trafik mellan operatörer på motsvarande sätt som de så kallade roamingavtal som förekommer mellan teleoperatörer. Via exempelvis Nätverket för elektroniska affärer (NEA) bedrivs ett arbete med att ta fram gemensamma samtrafikavtal bland operatörer på den svenska marknaden, se http://www.nea.nu/arbetsgrupper/operatorsamverkan. PEPPOL erbjuder en alternativ lösning på detta. 19

RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING SKL menar att konkurrenssituationen troligen inte behöver påverkas, men det beror på om kraven ställs så att de går att uppfylla på olika sätt. Till exempel framhåller SKL de portaler som är kostnadsfria upp till ett visst antal fakturor. En branschförening understryker att det finns risk för negativ påverkan på konkurrenssituationen mellan olika leverantörer, om man inte under en betydande övergångsperiod tillåter pappersfakturor. 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav? Det har i våra kontakter framkommit ett antal olika förslag, till stor del från branschföreningarna, på stöttande åtgärder knutet till införande av ett lagkrav. Vi har valt att klassificera dem i stödjande information, koordinering och stöd om lagar och regler. Man kan notera att många av de som har lämnat synpunkter i vårt öppna webbformulär inte anser sig behöva något särskilt stöd knutet till ett eventuellt lagkrav, dock är det värt att observera att det till exempel enbart är ett fåtal av dessa som kan anses representera små företag. SKL har framhållit att det kommer att behövas stöd för såväl små- och medelstora företag som upphandlande myndigheter som inte börjat med e-fakturering. SKL menar att om ESV:s utredning resulterar i att reglering förordas bör finansieringen av sådant stöd närmare utredas. Stödjande information via olika kanaler De som gett synpunkter framhåller olika sätt att nå fram med information, till exempel telefonsupport, webbinformation, frågor-och-svar samt i övrigt en tydlighet vad gäller vem som ansvarar för stödet och hur kontaktvägarna ser ut. SKL tycker att stöd behövs särskilt för små- och medelstora företag, men även för upphandlande myndigheter som inte börjat med e-fakturering. Någon av de svarande menar att stöd också bör finnas utanför kontorsarbetstid, eftersom till exempel småföretagare ofta arbetar med administration på kvällar och helger. En annan framhåller att det är viktigt att man kan ställa frågor när som helst, även om svaret inte behöver vara tillgängligt omedelbart. Det nämns att stödet bör vara sammanhängande och finnas under en längre tid. Flera av dem som lämnat synpunkter påtalar att kommunikationen bör ske på olika sätt, bland annat på olika språk, med bilder och kartor över vad som händer och vad som ska ske, man menar att olika människor behöver olika gränssnitt. Klarspråk är viktigt menar en av de svarande. 20