Valvira - tillsyn ger effekt - god vård och omsorg 1
Innehåll Förord... 3 Tillsyn ger effekt god vård och omsorg... 5 Tillståndsförvaltningen skapar förutsättningar för högklassig vård och omsorg... 6 Utomlands yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården i Finland... 7 Utbudet av privata vård- och omsorgstjänster ökar... 8 Tillsynsprogrammen styr den systematiska myndighetstillsynen... 10 Allt flera ärenden inom efterhandstillsynen över hälso- och sjukvården... 12 Vi övervakar tryggheten av produkter och utrustning för hälso- och sjukvård... 14 Antalet tillsynsärenden ökar även inom socialvården... 14 Äldreomsorgen, utkomststödet och barnskyddet sysselsätter inom tillsynen över socialvården... 15 Förändringarna i verksamhetsmiljön inom social- och hälsovården utmanar tillsynen... 16 Lägesbild som stöd för tillsynsmyndigheternas arbete... 17 Enheternas egenkontroll är framtidens tillsynsmetod... 18 Egenkontrollen avlägsnar inte behovet av myndighetstillsyn... 19 Anmärkningsförfarandet är en del av egenkontrollen... 20 Patienternas och klienternas delaktighet och aktivitet stöder tillsynen... 21 Våra strategiska riktlinjer... 22 2
Förord Foto: Leila Karvonen Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) inledde sin verksamhet i början av 2009. Vårt mål är att säkerställa befolkningens rätt till en livsmiljö som främjar hälsa och välbefinnande samt till tillräckliga och trygga social- och hälsovårdstjänster. Valviras verksamhet består främst av lagstadgade uppgifter. Valvira har till uppdrag att övervaka att verksamheten inom socialoch hälsovården, alkoholförvaltningen och miljöhälsovården är tillbörlig och att sköta tillståndsförvaltningen och styrningen i anslutning till dem. Valvira vägleder också landets sex regionförvaltningsverk och kommunerna i deras uppgifter som anknyter till social- och hälsovården, alkoholförvaltningen, miljöhälsovården och tobak. Målet är att göra tillstånds-, styrnings- och tillsynsförfarandena enhetliga i hela landet. Som en riksomfattande myndighet är Valviras uppdrag enligt lagstiftningen att avgöra ärenden inom social- och hälsovården särskilt då det är fråga om principiellt viktiga och vittsyftande ärenden. Valvira har för närvarande cirka 170 anställda, och ämbetsverket har verksamhet på två orter, Helsingfors och Rovaniemi. Valviras viktigaste utmaning har under hela dess existens varit att klara av den kontinuerligt ökande mängden lagstadgade uppgifter. Vår verksamhetsmodell bygger på strategiska riktlinjer som godkändes 2010 och som har styrt utvecklingen av verksamheten. Riktlinjerna har nyligen preciserats. Den förebyggande myndighetstillsynen som bygger på riskbedömning och vård- och omsorgsenheternas egenkontroll lyfts fram allt klarare. Syftet med tillsynen över social- och hälsovården är att förebygga inadekvata förfaranden och att ingripa i verksamhet som strider mot bestämmelserna och som inte uppfyller minimikraven på kvaliteten. I det fragmenterade servicesystemet inom social- och hälsovården, som för närvarande är föremål för stora riksomfattande reformer, är tillsynsverksamheten ytterst krävande. Som verktyg inom myndighetstillsynen används tillsynsprogrammen för de olika delområdena inom social- och hälsovården. I tillsynsprogrammen fastställs vilka krav tillsynsmyndigheterna ställer på god social- och hälsovård samt beskrivs trösklarna för ingripanden inom tillsynen och konsekvenserna av inadekvat verksamhet. Tillsynsprogrammen definierar enhetliga ramar för tillsynen, men tillsynsmyndigheterna bedömer alltid ärenden och ger motiverade beslut från fall till fall under beaktande av hela den helhet som vården och omsorgen bildar. Tillsynsprogrammen är offentliga, vilket bidrar till att öka öppenheten inom tillsynen och ger patienterna, klienterna och deras anhöriga möjlighet att själva utvärdera de tjänster som de fått. 3
Valvira har svarat på utmaningar i den föränderliga verksamhetsmiljön på många olika sätt. Vi har utarbetat en kvalitetspolitik för Valvira i syfte att systematisera förfaringssätten inom kvalitetsledningen. Vi fortsätter målmedvetet att förbättra våra egna processer och arbetsmetoder. Valviras verksamhet kan styras bättre och strategin förverkligas effektivare genom kärnprocesser. Vi har fäst särskild uppmärksamhet på ledarskap. Ledningen har förberett sig för de framtida behoven med hjälp av ett grundligt utbildningsprogram. Valvira har vidtagit fler åtgärder för att förbättra tillsynens effektivitet. Ett särskilt prioritetsområde inom tillsynen över social- och hälsovårdstjänsterna år 2012 var att effektivisera verksamhetsenheternas egenkontroll och öka förhandstillsynen. Valvira har också styrt fältet genom att ordna riksomfattande evenemang. Social- och hälsovårdsministeriet, som resultatstyr Valvira, har konstaterat att vi kunnat leverera en allt starkare föregripande styrning. Under de kommande åren stärker vi det strategiska tillsynsgreppet ytterligare, vilket förutsätter ökad växelverkan bl.a. med de beslutsfattare som ansvarar för ordnandet av tjänster och med verksamhetsenheternas ledning. Ökningen av antalet tillsynsärenden inom social- och hälsovården fortsatte år 2012. Ökning har skett särskilt bland de tunga tillsynsärendena, i vilka det är nödvändigt att begränsa yrkesrättigheterna för yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården. Valvira behandlar de aktualiserade ärendena i prioritetsordning som grundar sig på riskbedömning där vi fäster uppmärksamhet framför allt på klient- och patientsäkerheten. Trots många utmaningar har vi lyckats uppnå de resultatmål som social- och hälsovårdsministeriet har ställt upp för oss. Bakom tillsynsärendena finns faktorer i vilka samhället borde ingripa effektivt på andra sätt än genom tillsynsmyndigheternas åtgärder. Exempelvis antalet anmälningar om missbruksproblem bland anställda inom hälso- och sjukvården håller klart på att öka. För att problemet ska lösas behövs åtgärder av många andra aktörer än enbart tillsynsmyndigheterna. Det är av största vikt att arbetsgivaren ingriper effektivt i ett så tidigt skede som möjligt. Valvira är en bra arbetsplats. Resultaten av enkäten om arbetstillfredsställelsen inom statsförvaltningen, som gjordes hösten 2012, visar att vi befinner oss ovanför genomsnittet för statsförvaltningen på så gott som alla delområden i enkäten. Det finns alltid plats för förbättringar, men en jämförelse med resultaten av de tidigare barometrarna visar att vi har gått i en positiv riktning. Min uppfattning är att resultatet också visar att Valvira har utvecklats till ett enhetligt ämbetsverk som nu etablerat sin verksamhet efter att de två ämbetsverken slogs samman år 2009. Helsingfors, juli 2013 Marja-Liisa Partanen Överdirektör 4
Tillsyn ger effekt god vård och omsorg Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) säkerställer genom tillsyn att patienternas och klienternas rättsskydd och patient- och klientsäkerheten inom social- och hälsovården förverkligas på ett enhetligt sätt i hela landet. Vi betraktar tillsyn som en omfattande helhet, som består av: tillståndsförvaltning främjande och övervakning av verksamhetsenheternas egenkontroll systematisk myndighetstillsyn som bygger på tillsynsprogram efterhandstillsyn, t.ex. behandling av klagomål och anmälningar handledning för organisationer och enskilda styrning av regionförvaltningsverken och kommunerna. Valvira är den riksomfattande tillsynsmyndigheten för social- och hälsovården. Landets sex regionförvaltningsverk sköter tillståndsförvaltningen och tillsynen i sina egna områden i enlighet med den arbetsfördelning som fastställs i lagstiftningen och avtalas i de tillsynsprogram som har uppgjorts i samarbete med Valvira. Även kommunerna övervakar de privata socialtjänsterna som tillhandahålls på kommunernas område. 5
Tillståndsförvaltningen skapar förutsättningar för högklassig vård och omsorg Endast en utbildad personal som uppfyller behörighetsvillkoren och professionellt ledda vård- och omsorgsenheter som har tillräckliga verksamhetsförutsättningar kan producera högklassiga social- och hälsovårdstjänster. Valvira säkerställer att sådana villkor finns genom att bevilja riksomfattande tillstånd för privata serviceproducenter som verkar på fler än ett regionförvaltningsverks område, samt legitimera yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården eller bevilja rätt att använda skyddad yrkesbeteckning och föra ett register över de yrkesutbildade personerna inom hälso- och sjukvården. År 2012 legitimerade Valvira 8 132 yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. Av dem hade 636 fått sin utbildning utomlands. Skyddad yrkesbeteckning beviljades 10 628 personer, av vilka 48 hade avlagt sin examen utomlands. I det riksomfattande registret över yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården, Terhikki, finns uppgifter om över 400 000 personer. Behörigheten av en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården kan kontrolleras i tjänsten JulkiTerhikki på Internet. Antalet yrkesutbildade personer 31.12.2012 Det finns inget förfarande för legitimering eller beviljande av skyddad yrkesbeteckning för yrkesutbildade personer inom socialvården och det förs inte heller något riksomfattande register över dem. Branschorganisationerna har föreslagit att ett registreringsförfarande införs för yrkesutbildade personer inom socialvården som motsvarar förfarandet inom hälso- och sjukvården. Ärendet har införts i regeringsprogrammet för statsminister Katainens regering. 6
Utomlands yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården i Finland Antalet yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som fått sin utbildning utomlands har ökat i Finland, och i framtiden behöver vi ännu fler av dem. Patientsäkerheten förutsätter att yrkeskompetensen hos läkare och andra yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som kommer till Finland och riktigheten av deras examensintyg utreds på ett tillförlitligt sätt. Även deras språkkunskaper ska uppfylla de krav som patientarbetet ställer. Lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården förutsätter att personer som ansöker om legitimering lämnar officiellt bevittnade kopior av de ursprungliga examensintygen och andra nödvändiga handlingar till Valvira. Valvira har lämnat förslag på att lagstiftningen ändras på så sätt att personer som fått sin utbildning utanför EU/EES-området ska lämna in de viktigaste handlingarna säkrade genom ett legaliseringsförfarande (Apostille eller Grand Legalisation). Valvira betraktar legaliseringsförfarandet som det primära sättet att säkerställa riktigheten av examina. Om det inte är möjligt att få officiell bekräftelse av examina via handlingarna, kontrolleras uppgifterna direkt hos läroanstalten. Utländska läkare och sjukskötare har inte alltid tillräckliga språkkunskaper för patientarbete. Valvira begär att medborgare i tredje land som avlagt examen utanför EU/EES-länderna lämnar ett intyg över kunskaper i finska eller svenska språket. Valvira kan inte begära ett språkintyg av medborgare i EU/ EES-länder. Ansvaret för att säkerställa deras språkkunskaper ligger uteslutande på arbetsgivaren. Dagens språkexamina mäter kunskaperna i allmänspråket. Valvira har föreslagit att ett krav på ett yrkesinriktat språkprov för yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården införs i lagen. Krav på yrkesinriktade språkkunskaper borde införas i lagen. 7
Utbudet av privata vård- och omsorgstjänster ökar Mängden av privata vård- och omsorgstjänster ökar. Privata serviceproducenter antingen behöver ett tillstånd för sin verksamhet eller är förpliktade att lämna en anmälan om sina tjänster. Valvira beviljar en serviceproducent ett riksomfattande tillstånd om sökanden driver verksamhet på fler än ett regionförvaltningsverks område. Regionförvaltningsverken beviljar de regionala tillstånden. Valvira och regionförvaltningsverken för ett register (Valveri) över privata producenter av vård- och omsorgstjänster. Tillståndsförvaltningen är en utmärkt form av förhandstillsyn eftersom man i tillståndsprocessen säkerställer att serviceproducenten har förutsättningar att producera högklassig vård och omsorg. Serviceproducenterna lämnar årligen en verksamhetsberättelse till tillståndsmyndigheten. Med hjälp av denna rapport kan myndigheten kontrollera att deras verksamhet är adekvat. Tillståndsförvaltningen är en utmärkt form av förhandstillsyn. 8
Den offentliga social- och hälsovårdens verksamhetsförutsättningar bedöms inte med hjälp av tillståndsförvaltning Offentliga verksamhetsenheter inom social- och hälsovården behöver inget verksamhetstillstånd och därför bedöms deras verksamhetsförutsättningar inte på förhand på samma sätt som på den privata sektorn. Offentliga serviceproducenter lämnar inga verksamhetsberättelser till tillsynsmyndigheterna, och inget register förs över deras verksamhetsställen. Förändringar i servicestrukturen medför många utmaningar för tillståndsförvaltningen exempelvis då en kommun köper social- och hälsovårdstjänster av privata serviceproducenter. De lokaler som kommunen tidigare använt uppfyller inte alltid de krav som lagen ställer på privata serviceproducenter. Tillstånd för verksamheten kan inte beviljas, om inte verksamhetslokalerna renoveras för att uppfylla kraven. Privata serviceproducenter har överklagat vissa tillståndsbeslut hos förvaltningsdomstolen. Ofta har besvären gällt alltför stränga tillståndsvillkor exempelvis vad gäller kraven på lokalerna och dimensioneringen av personalen. I flera fall har domstolarna avgjort besvären i enlighet med myndighetens ståndpunkt. Domstolarna verkar ha samma uppfattning som tillståndsmyndigheterna: tillståndsprövningen görs alltid från fall till fall, och i beslutet beaktas såväl klienternas funktionsförmåga och deras behov av vård och omsorg som lämpligheten av verksamhetsenhetens lokaler för klienternas behov. De offentliga serviceproducenternas förutsättningar för genomförande av högklassig vård och omsorg bedöms inte på förhand genom tillståndsförvaltning. 9
Tillsynsprogrammen styr den systematiska myndighetstillsynen Tyngdpunkten för tillsynen över social- och hälsovården har förflyttats från tillsyn i efterhand mot planerad förebyggande tillsyn. De tillsynsprogram som Valvira har uppgjort i samarbete med regionförvaltningsverken är viktiga verktyg här. Tillsynsprogrammen anger vad tillsynsmyndigheterna förutsätter av verksamheten inom social- och hälsovården och definierar enhetliga kriterier för övervakningen. Tillsynsprogrammen gör tillståndsförvaltningen, styrningen och övervakningen inom social- och hälsovården enhetligare i hela landet. Programmen är offentliga och kan läsas på Valviras webbplats. Genom detta förbättrar de tillsynens öppenhet och effektivitet, då inte bara serviceproducenterna utan även klienterna och patienterna och deras anhöriga ser hurdana tjänster de har rätt att få. Tillsynsprogrammen anger vad tillsynsmyndigheterna förutsätter av verksamheten inom social- och hälsovården och hur verksamheten övervakas. Fram till maj 2013 har tillsynsprogram för följande ämnesområden utarbetats: principerna för tillsynen av socialvården tidsfristerna för utkomststödet vård och uppfostran dygnet runt inom barnskyddet kommunala barnskyddstjänster boendeservice för funktionshindrade boendeservice inom mental- och missbrukarvården samt institutionsvård för missbrukare service och vård som ges hemma äldreomsorg förebyggande hälsovårdstjänster för barn och unga i kommunerna tillgång till icke-brådskande vård 10
Förverkligandet av klientens självbestämmanderätt, användningen av begränsningar och egenkontroll var prioritetsområden inom tillsynen år 2012. Tillsynen över tjänsterna för funktionshindrade, mental- och missbrukarvården och vården utom hemmet inom barnskyddet fokuserades år 2012 på hur klienternas självbestämmanderätt beaktades samt användningen av begränsande åtgärder. Frågan utreddes med en enkät, och rapporten blev färdig i mars 2013. Även genomförandet av egenkontrollen utreddes med en enkät. Enligt enkäten förekom det brister i förverkligandet av självbestämmanderätten och begränsande åtgärder användes på ett felaktigt sätt på flera inrättningar. Detta berodde ofta på okunskap och på husets seder som uppkommit under årens lopp. Tillsynsåtgärder har inletts utifrån rapporten. Dessutom har Valvira gett verksamhetsenheterna anvisningar om respekten för de grundläggande rättigheterna och självbestämmanderätten. Tillsynsprogram bereds för följande ämnesområden (sommaren 2013): social- och hälsovårdstjänsterna samt ordnandet av prehospital akutsjukvård och jourverksamhet innehållen och processerna inom utkomststödet handikapptjänster förebyggande av familjevåld och våld i närrelationer Den nya lagen om äldreomsorg trädde i kraft i juli 2013. Valvira följer upp verkställandet av lagen i samarbete med Institutet för hälsa och välfärd THL. THL gjorde en omfattande enkät våren 2013 för att utreda läget inom tjänster för äldre innan lagen trädde i kraft. Enkäten görs om under senare hälften av 2014 i syfte att ta reda på huruvida verkställandet av lagen har börjat få önskade effekter. Valvira använder uppgifterna från enkäten våren 2013 för att bereda det nya tillsynsprogrammet för äldreomsorgen. Utifrån enkäten inleder Valvira och regionförvaltningsverken dessutom de tillsynsåtgärder som behövs. Höga förväntningar på verkställandet och övervakningen av den nya lagen om äldreomsorg. 11
Allt flera ärenden inom efterhandstillsynen över hälso- och sjukvården Antalet ärenden inom efterhandstillsynen över hälso- och sjukvården, dvs. antalet klagomål och anmälningar om yrkesutbildade personer har ökat varje år. Valvira undersöker klagomål som gäller misstanke om felbehandling som lett till dödsfall eller svår, permanent skada. De övriga klagomålen, dvs. cirka två tredjedelar av alla klagomål, avgörs vid regionförvaltningsverken. Med tanke på patientsäkerheten är den viktigaste delen av Valviras tillsyn över hälso- och sjukvården de ärenden som tas under utredning utifrån anmälningar från arbetsgivare, apotek och olika myndigheter. Anmälningarna till Valvira gäller allt oftare allvarliga missbruksproblem hos yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården och relaterade läkemedelsstölder eller annan olämplig beteende. Det sker också allt oftare att anmälningarna leder till återkallande eller begränsning av rätten att utöva yrke för att säkerställa patientsäkerheten. Valvira har förflyttat tyngdpunkten inom tillsynen mot föregripande och systematisk tillsyn. Styrningen av tillsynsobjekten har ökats genom tillsynsprogram, anvisningsbrev, webbsidor, konsulteringar, rådgivning och utbildning. Valvira har ägnat sig särskilt mycket åt att styra arbetsgivare att utföra effektiv egenkontroll av sin verksamhet. Detta har tillsvidare inte minskat anhopningen av ärenden inom efterhandstillsynen. Under de kommande åren stärker vi det strategiska tillsynsgreppet ytterligare, vilket kräver mer informationsutbyte och växelverkan bl.a. med de beslutsfattare som ansvarar för ordnandet av tjänster samt med vård- och omsorgsenheternas ledning. 12
Tillsyn inom hälso- och sjukvården st Klagomål Anmälningar (arbetsgivare, apotek mm.) Begärda utlåtanden Totalt Begränsning eller fråntagande av yrkesrättigheter år 2012 28 LÄKARE 18 14 9 3 6 VÅRD- PERSONAL 12 12 7 5 2 63 Tillfälligt / permanent fråntagande av rätt att utöva yrke eller förbud att använda yrkesbeteckning Begränsad yrkesrättighet Varning Ansökan om återställd yrkesutövningsrätt Rätten återställts helt eller delvis Ansökan om återställd rätt avslagits 13
Vi övervakar tryggheten av produkter och utrustning för hälso- och sjukvård Valvira övervakar produkter och utrustning för hälso- och sjukvård som är till salu och i användning i Finland genom att inspektera den inhemska tillverkningen, bevaka att marknadsföringen sker enligt lagen och analysera riskhändelser. Tillsynen bygger på ett system för anmälan om riskhändelser. Både användare och tillverkare är enligt lagen skyldiga att anmäla avvikelser i prestanda och riskhändelser som förekommit under användning av produkter och utrustning. Valvira tog emot 1 847 anmälningar om risksituationer år 2012. Antalet tillsynsärenden ökar även inom socialvården Valvira fick i uppdrag att utöva riksomfattande tillsyn över socialvården från och med början av 2010. Tillsynen över socialvården och arbetsfördelningen med regionförvaltningsverken söker fortfarande sina former. Valvira behandlar tillsynsärenden inom socialvården som är av vittomfattande eller principiell betydelse. Största delen av klagomålen behandlas vid regionförvaltningsverken. Valviras tillsynsärenden inom socialvården 2010 2012 Nya 2010 Nya 2011 Nya 2012 Avgjorda 2010 Avgjorda 2011 Avgjorda 2012 Klagomål 4 14 70 4 14 59 Utifrån anmälan 2 0 20 2 0 16 Utifrån begäran om 5 4 16 5 4 7 utlåtande Tillsyn utifrån plan 160 78 8 28 91 0 Tillsynsärenden totalt 171 96 114 39 109 82 14
Äldreomsorgen, utkomststödet och barnskyddet sysselsätter inom tillsynen över socialvården De tillsynsärenden inom socialvården som Valvira har avgjort har främst handlat om äldreomsorgen, utkomststödet och barnskyddet. Klagomålen inom äldreomsorgen gäller ofta boendeservice, tjänsternas kvalitet, missförhållanden i anslutning till bemötandet av klienter eller att tjänster inte fås vid behov. Ytterligare frågor som aktualiseras ofta är brister i klientsäkerheten, fel vid läkemedelsbehandling, utdragna behandlingstider samt misstanke om brister i personalens behörighet och tillräcklighet. Klagomålen om utkomststödet har gällt efterlevnad av de lagstadgade tidsfristerna i kommunerna. Inom barnskyddet är klienter missnöjda särskilt med verksamheten inom enheter för vård utom hemmet, bemötandet av klienter inom barnskyddet, grunderna för omhändertagande och placering i vård utom hemmet, användningen av begränsande åtgärder samt socialarbetarnas behörighet. Under försommaren 2013 godkände riksdagen lagar enligt vilka Institutet för hälsa och välfärd THL lämnar till Valvira mer heltäckande och regelbundet insamlade uppgifter än tidigare om hur kommunerna iakttar de handläggningstider som fastställs i barnskyddslagen och lagen om utkomststöd. Dessa uppgifter är av största vikt för planeringen och genomförandet av tillsynen vid Valvira. 15
Förändringarna i verksamhetsmiljön inom social- och hälsovården utmanar tillsynen Myndighetstillsynen över social- och hälsovården i dess nuvarande form står inför stora utmaningar. Servicestrukturen har splittrats, då kommunerna och den privata sektorn köper tjänster av många olika serviceproducenter, även med hjälp av servicesedlar som getts till klienter och patienter. Till följd av konkurrensutsättningar byts serviceproducenterna ofta ut. Dessutom produceras en allt större andel av tjänsterna inom hälso- och sjukvården med hyrd arbetskraft. I anslutning till detta kan kvaliteten på tjänsterna försämras då vårdpersonal, inklusive läkare byts hela tiden. En del kommuner har lagt ut en stor del av tjänsterna inom primärvården och socialvården, till och med hela primärvården, på privata serviceproducenter. I en del fall har man I ett servicesystem med flera nivåer ökar risken för att klienten blir utan tjänster. Förändringarna i verksamhetsmiljön gör tillsynen alltmer komplicerad. förfarit i strid med lagen, då även utövandet av offentlig makt samtidigt har överförts från myndigheterna. Det innebär att anställda inom den privata sektorn, som inte har samma ansvar för sin verksamhet som tjänstemännen, kan fatta betydande beslut som påverkar en enskild människas liv. Detta har äventyrat patienternas rättsskydd, och tillsynsmyndigheterna har varit tvungna att ingripa i detta upprepade gånger. I Finland finns ett slags beställare-producent-modell, där beställaren en kommun eller samkommun samtidigt också producerar tjänster själv. Exempel från flera länder har visat att beställare-producent-modellen kräver en stark tillsyn eftersom tillsynsmyndigheten måste övervaka både dem som beställer tjänster och dem som producerar dem. Avvecklingen av den bindande styrningen har också varit problematisk med tanke på tillsynen. Man uppnår inte nödvändigtvis önskade resultat med informationsstyrning, och medborgarna är inte jämlika när de behöver tjänster. 16
Möjligheterna för en klient inom socialvården att påverka sina tjänster kan stupa på att kommunen och serviceproducenten ingått ett avtal som inte beaktar klientens alla behov. Den offentliga makten har ett i grundlagen föreskrivet ansvar för att hjälpa den som behöver hjälp. I den föränderliga verksamhetsmiljön är det möjligt att servicesystemet inte identifierar alla behov eller beaktar dem i tillräckligt stor omfattning. På detta sätt ökar risken för att klienten blir utanför tjänsterna. Även ökningen av elektronisk ärendehantering vållar problem exempelvis då en person inte har möjlighet att skaffa nödvändig teknisk utrustning eller inte kan använda den. Lägesbild som stöd för tillsynsmyndigheternas arbete Som grund för sitt arbete borde de övervakande myndigheterna regelbundet få både riksomfattande och enhetsspecifika uppföljningsuppgifter om genomförandet av tjänsterna och deras kvalitet. Utifrån lägesbilden skulle tillsynen kunna planeras och genomföras mer riskbaserat än i dag. Valvira anser att skyldigheten att samla in uppgifter borde i lag åläggas andra myndigheter än tillsynsmyndigheterna. Skyldigheten att övervaka fristerna inom utkomststödet och barnskyddet har redan införts i lagen. 17
Enheternas egenkontroll är framtidens tillsynsmetod Trots förändringarna i verksamhetsmiljön är behandlingen av enskilda klagomål och anmälningar gällande yrkesutbildade personer fortfarande den till volymen mest betydande formen av tillsyn inom social- och hälsovården. Detta är lagstadgat myndighetsarbete för vilket resurser alltid måste hittas. I Valvira ses en lagstadgad och stark egenkontroll i verksamhetsenheterna som ett mycket viktigt sätt att minska antalet klagomål. En välfungerande egenkontroll förbättrar patienternas rättsskydd. Kvaliteten på vården och omsorgen förbättras med hjälp av effektiv egenkontroll som görs vid rätt tidpunkt. Detta minskar patienternas och deras anhörigas behov att ty sig till myndighetstillsynen. Enligt Valviras uppfattning har egenkontrollen inom social- och hälsovården förbättrats i viss mån, men vid behandlingen av tillsynsärenden avslöjas fortfarande många allvarliga brister och försummelser i anslutning till genomförandet av egenkontrollen. Tillsynsmyndigheterna får också många sådana ärenden för behandling som arbetsgivarna skulle kunna sköta själv. Enligt en utredning om genomförandet av egenkontrollen inom socialservicen som Valvira gjorde vid årsskiftet 2012 2013 har så gott som alla verksamhetsenheter inom socialvården gjort upp en plan för egenkontroll, men bara hälften av dem har lagt den fram för påseende. Hälften meddelade att planen förvarades i enhetens kontor eller i direktörens rum. Detta uppfyller inte kraven om planens offentlighet och betjänar inte heller klienterna. Utredningens resultat rapporteras i sin helhet hösten 2013. Enligt Valviras uppfattning finns det skäl att överväga huruvida verksamhetsenheterna borde åläggas skyldighet att regelbundet lämna in en plan för egenkontroll och en rapport om genomförandet av planen till myndigheten. Detta skulle främja tillsynsmyndighetens förutsättningar att övervaka genomförandet av egenkontrollen i verksamhetsenheterna. 18 Den lagstadgade behandlingen av klagomål och anmälningar upptar lejonparten av tillsynsmyndigheternas tid. Enheternas egenkontroll har förbättrats, men inte ens närapå tillräckligt.
Egenkontrollen avlägsnar inte behovet av myndighetstillsyn En välfungerande egenkontroll ger myndigheterna möjlighet att i stället för enstaka problemfall och utredning av vården av enskilda patienter koncentrera sig på en mer strategiskt planerad och effektiv tillsyn. I framtiden borde de övervakande myndigheterna i första hand övervaka funktionaliteten av vårdoch omsorgsenheternas egenkontroll. Genom detta skulle de få en bättre bild av vad som sker på fältet. Genom att analysera denna bild skulle myndigheterna få värdefull information om risker i anslutning till vården och omsorgen som skulle kunna användas som grund för riskbaserad myndighetstillsyn. Behovet av myndighetstillsyn försvinner inte, men tillsynen ändrar form. 19
Anmärkningsförfarandet är en del av egenkontrollen Både patienterna och klienterna inom socialvården har lagstadgad rätt att lämna en anmärkning om sin vård eller sitt bemötande till verksamhetsenhetens ansvariga föreståndare. Föreståndaren ska lämna ett skriftligt svar på anmärkningen inom en rimlig tid. Av svaret ska framgå hur anmärkningen har behandlats i enheten och vilka åtgärder man eventuellt vidtagit med anledning av ärendet. Patienterna och klienterna inom socialvården förmår inte att utnyttja anmärkningsförfarandet i tillräcklig omfattning utan lämnar ett klagomål om vården eller bemötandet direkt till myndigheten. Vid behandlingen av klagomål har det framgått att verksamhetsenheterna inte alltid ser till att anmärkningar behandlas på tillbörligt sätt och för att fel och osaklig verksamhet åtgärdas. De skickar inte heller alltid det motiverade svar som lagen förutsätter. Det händer även att verksamenheten överför anmärkningen direkt till tillsynsmyndigheten för behandling. Rätt genomförd skulle anmärkningsförfarandet dock kunna fungera som en utmärkt del av serviceproducentens system för egenkontroll eller kvalitetsledning. Om anmärkningsförfarandet användes i större omfattning än i dag och anmärkningarna behandlades på ett behörigt sätt skulle klienternas och patienternas rättsskydd förbättras. Det är rationellt att eventuella fel och missförhållanden behandlas och avgörs i den verksamhetsenhet där de ägt rum. Verksamhetsenheternas föreståndare har mycket bättre möjligheter att skapa en uppfattning om händelserna än tillsynsmyndigheterna, som endast har dokument till sitt förfogande. Ärendet behandlas snabbare än hos den hårt belastade myndigheten och eventuella korrigerande åtgärder kan vidtas genast. Valvira anser att det är viktigt att lagstiftningen ändras på så sätt att anmärkningsförfarandet blir det primära sättet att behandla uttryck av missnöje En bestämmelse i lagen om att en anmärkning är primär i förhållande till ett klagomål skulle förbättra vård- och omsorgstjänsternas kvalitet och patient- och klientsäkerheten. 20 Patienterna och klienterna känner inte till anmärkningsförfarandet, och de som ansvarar för tjänsterna behandlar anmärkningar inte alltid lagenligt. och krav som gäller vård och bemötande. Patienten, klienten eller dennes anhöriga skulle fortfarande kunna lämna ett klagomål till tillsynsmyndigheterna när de så önskar, men först efter att ärendet behandlats som anmärkning.
Patienternas och klienternas delaktighet och aktivitet stöder tillsynen Målet i Finland är att stärka medborgarnas, patienternas och klienternas möjligheter till deltagande. En av Valviras strategiska riktlinjer är att bevaka rättigheterna särskilt för de personer som själv har ringa förutsättningar att göra det. Inom social- och hälsovården ska man lyssna på patienterna, klienterna och serviceproducenterna bättre än i dag. Valviras mål är att i fortsättningen bereda tillsynsprogrammen i en process som också beaktar klienternas och serviceproducenternas synpunkter. Medborgarperspektivet innebär också att medborgarna ges stöd när de gör val som gäller deras egna vård- och omsorgstjänster. Från och med 2014 kan patienterna välja sin vårdplats relativt fritt även inom den offentliga hälso- och sjukvården. Detta utmanar vårdenheterna att förbättra kvaliteten på tjänsterna. Finland bereder dessutom lagstiftning om verkställandet av patientdirektivet, vilket ökar möjligheterna att välja en vårdplats också i ett annat EU-land. Valviras mål är att aktivt producera offentlig information som är tillgänglig för alla om observationer som Valvira gjort inom tillsynen och att delta i projekt som stöder medborgarnas valmöjligheter. Ju fler känner till tillsynsbeslut, desto bättre effekt har tillsynen. 21
Våra strategiska riktlinjer Vi påtalar och förutser risker som påverkar befolkningens hälsa och välbefinnande och vi inriktar vårt arbete därefter. Vi bevakar särskilt deras rättigheter som inte själva kan försvara sina intressen. Vi samordnar tillsynen över social- och hälsovården och den styrning som behövs till en välfungerande helhet i hela landet. Vi främjar verksamhetsutövarnas egenkontroll så att den utvecklas till en verkningsfull form av tillsyn. Vi gör en aktiv insats inom EU och internationellt samarbete. Vi utför verksamhet som är kundcentrerad, av hög kvalitet och effektiv. Valvira är en uppskattad arbetsgivare. 22
Foto: sidan 2 / Leila Karvonen; sidan 5 / Maksym Yemelyanov / Fotolia; sidor 6-7 / ScandinavianStockphoto; sidan 8 / Scandinavian Stock photo; sidan 9 / Falko Matte / Fotolia; sidan 11 / istockphoto; sidan 12 / istockphoto; sidan 14-15 / Rodeo; sidan 15 / Scandinavian Stockphoto; sidan 17 / Juha Tuomi / Rodeo; sidan 18 / istockphoto; sidan 19 / Fineas / Fotolia; sidan 19 / AVAVA / Fotolia; sidan 20 / istockphoto; sidan 21 / istockphoto
AT-Julkaisutoimisto Oy, Vantaa 2013 PB 210, 00531 Helsingfors Fågelviksgränden 4, 00530 Helsingfors Telefon 0295 209 111 Telefax 0295 209 700 E-post: kirjaamo(at)valvira.fi www.valvira.fi 24