Regeringskansliet Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM Vår referens: Alf Eckerhall/LKP Stockholm, 2004-05-17 Remissyttrande Departementspromemoria Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro (Ds 2004:16) Svenskt Näringsliv avvisar förslagen om s k medfinansiering och höjd sjukpenningnivå till 80 procent. Skälen till vårt avstyrkande är följande: 1. Arbetsgruppens förslag är fel åtgärder och leder inte till en minskad sjukfrånvaro. Risken förblir i stället stor att sjukfrånvaron i vårt land kommer att ligga kvar på en hög och mycket kostsam nivå. 2. Förslaget om medfinansiering innebär alltför stora kostnadsrisker för de enskilda arbetsgivarna. En arbetsgivare kan tvingas betala 36 000 kronor i medfinansiering och 18 000 kronor i semesterlön för en enda anställd som är sjukskriven under ett år om lönen uppgår till 7,5 basbelopp. Om ett sjukfall varar i två år kommer kostnaden således att uppgå till över 100 000 kronor. Medfinansieringen har dessutom föregåtts av generella avgifter till de allmänna och de avtalade försäkringarna samt sjuklön under 14 dagar. Till tjänstemännen betalar de privata arbetsgivarna sjuklön enligt avtal under dag 15 90. 3. För enskilda arbetstagare innebär förslaget om medfinansiering att det kan bli svårt att byta anställning eller att erhålla en anställning om arbetstagaren har varit mera sjuk än vad som är normalt eller om den anställde har en sjukdom som innebär förhöjd risk för framtida sjukfrånvaro. En medfinansiering skulle avsevärt öka risken för selektering.
2 4. Försäkringskassan kommer att drabbas av en omfattande administration som riskerar att slå ut en stor del av verksamhet som bör prioriteras. Även skattemyndigheten och arbetsgivarna kommer att drabbas av ytterligare onödig administration. 5. En höjning av sjukpenningnivån till 80 procent resulterar enligt erfarenhet i ökad sjukfrånvaro. Arbetsgruppen räknar med att statens utgifter för 2005 kommer att öka med 2,4 miljarder, bland annat till följd av höjd ersättningsnivå. Risken är stor att höjd ersättning leder till en beteendeförändring som i sin tur kan öka kostnaderna betydligt mer. Ersättningsnivån i de allmänna försäkringarna bör i stället sänkas till 75 procent. Arbetsgruppen konstaterar att det finns många aktörer i sjukförsäkringssystemet och nämner arbetsgivarna, de enskilda försäkrade samt den offentliga sektorn i form av administrativa myndigheter och hälso- och sjukvården. Det konstateras att samtliga aktörer måste ha goda incitament för att verka för en minskad sjukfrånvaro. Arbetsgruppens konstaterande är riktigt, men det har tyvärr inte fått något genomslag när förslagen har utformats. Gentemot arbetsgivarna innebär promemorian ett hot om ökade kostnadsrisker. När det gäller de enskilda försäkrade har arbetsgruppen gått i motsatt riktning och föreslagit höjda inkomstersättningar trots risken för ökad sjukfrånvaro. Hälso- och sjukvården har helt glömts bort i promemorian. Risken är stor att arbetsgruppens förslag medför negativa konsekvenser om det genomförs. Deltidssjukskrivning kan mycket väl komma att överutnyttjas och bli accepterat som ett normalt tillstånd som kan pågå i åratal. Det kan vidare bli svårt för många företag att anställa nya medarbetare och expandera verksamheten till följd av de kraftigt ökade kostnadsriskerna. Detta i sin tur leder till en ökad selektering av arbetskraften och risk för ytterligare omfattande förtidspensioneringar. Svenskt Näringsliv anser att det är angeläget och hög tid att komma tillrätta med den höga sjukfrånvaron i vårt land. Det krävs kraftfulla åtgärder för att åstadkomma ett rättssäkert och försäkringsmässigt socialförsäkringssystem. Svenskt Näringsliv föreslår följande åtgärder: 1. Återställ grundkriteriet för sjukpenning och förtidspension till arbetsoförmåga till följd av sjukdom. Den renodling som gjordes av sjukdomsbegreppet i oktober 1995 innebärande att det skulle bortses från arbetsmarknadsmässiga, sociala, ekonomiska och andra liknande förhållanden har satts ur spel av texten i prop 1996/97:28. I den anges att har patienten sjukdom eller med sjukdom jämförbart tillstånd, vilket vanligen tolkas som symtom i paritet med sjukdom som är förmågebegränsande, så kan det accepteras som grund för sjukskrivning. Resultatet blir att sjukdomsbegreppet tolkas mer och mer extensivt. Undersökningar har dessutom visat, att så pass många som 60 procent av de försäkrade kan tänka sig att använda sjukpenningen för andra ändamål än vad den är avsedd för. I rapporten RFV Analyserar 2003:16 förordas, att den svenska sjukförsäkringen bör lära av Finland och Tyskland när det gäller uppföljning och kontroll av hur sjukskrivningen används. I samma rapport anges att erfarenheterna visar, att ekonomiska drivkrafter riktade mot arbetsgivaren är överskattade. För att ekonomiska incitament skall påverka sjukfrånvaron krävs, att de kompletteras av ett system som uppfyller krav på försäkringsmässighet och kontroll.
3 2. Inför en hel karensdag i alla sjukfall. Karensdagen kan beräknas som en femtedel av den normala veckoarbetstiden eller som en femtedel av den normala veckolönen. Regeringen har i flera propositioner tagit upp frågan om en hel karensdag, men har tyvärr inte fullföljt den. 3. Fastställ ersättningsnivån i de allmänna försäkringarna till 75 procent av arbetsinkomsten. De avtalade försäkringarna innebär att inkomstersättningen vid sjukdom i praktiken blir högre i de flesta fall. I ett sjukfall bör sjukpenning utges i högst ett år. Därefter bör ersättningen övergå till annan ersättning på lägre nivå. 4. Ändra regeln om skyldighet att konsultera läkare. Många gånger saknas rätt för arbetsgivaren att begära läkarkonsultation redan i ett tidigt skede av ett sjukfall. Det bör finnas en lagregel som ger arbetsgivaren rätt att begära läkarintyg när det anses påkallat och i vissa fall anvisa läkare. 5. Inför egenavgifter som finansierar sjukförsäkringen. De allmänna försäkringarnas finansiering bör läggas om. I andra länder och i andra försäkringar är det normalt att den försäkrade betalar premien. Det är, inte minst av pedagogiska skäl, viktigt att den försäkrade blir fullt medveten om vad försäkringen kostar. Finansieringen bör läggas om så att egenavgifter täcker åtminstone hälften av försäkringens kostnad. Arbetsolycksfallen bör separeras från den allmänna försäkringen och överföras till en obligatorisk försäkring som kan meddelas i konkurrens. 6. Ge försäkringskassans personal rätt att fatta beslut i alla ärende, och avskaffa lekmannabesluten. Det är viktigt att försäkringskassan tillämpar en enhetlig praxis i hela landet. Nuvarande system med 170 lekmannanämnder har lett till stora regionala skillnader och därmed rättsosäkerhet. 7. Klara ut ansvaret för rehabiliteringen, så att arbetsgivaren ges ett tydligt ansvar för skäliga åtgärder på arbetsplatsen och försäkringskassan får ett ansvar för externa åtgärder. Nuvarande oklarhet leder till villrådighet, dröjsmål och passivitet. 8. Ge sjukvården i företagshälsovården samma ekonomiska förutsättningar som primärvården har. Sjukvården är ofta av stor betydelse för företagshälsovården. Sjukvård inom företagshälsovården minskar anspänningen på den allmänna hälso- och sjukvården. 9. Gör trafikförsäkringen primärt ansvarig för inkomstersättningen i trafikolycksfallen. Det är inte rimligt att arbetsgivaren skall belastas med sjuklön, medfinansiering, semesterlön och försäkringsavgifter till följd av trafikskador som han inte har någon möjlighet att förebygga eller påverka. 10. Ändra semesterlagen så att huvudbetalaren även blir ansvarig för betalning av semesterlön.
4 Synpunkter på de olika avsnitten i promemorian Lagtexten Lagen har givits rubriken Lag om särskild sjukförsäkringsavgift i vissa fall. Rubriken är missvisande, eftersom avsikten är att lagen skall gälla generellt mot alla företag. Lagtexten är krånglig och svårtillgänglig, och detta beror huvudsakligen på att systemet med medfinansiering i sig är krångligt och svårhanterligt. Kap 2: Bakgrund Promemorian präglas av uppfattningen, att mer än hälften av sjukdomarna orsakas av faktorer i arbetet. Den relationen bygger på en undersökning av hur de sjukskrivna själva har bedömt orsakerna till sin arbetsoförmåga. Med arbetsgruppens uttryck arbetsrelaterad avses förmodligen arbetsorsakad. En genomgång av sjukfallen i enskilda företag tyder dock på att högst ett av tio eller ett av tjugo sjukfall orsakas av faktorer i arbetet. Arbetsgruppen har inte visat något större intresse för livsstilsrelaterade ohälsofaktorer såsom alkohol, tobak, trafikskador, övervikt och inaktivitet. Det sägs att utredningar och forskningsrapporter inte har gett underlag för några entydiga slutsatser om orsakssambanden till sjukskrivningen och att det för närvarande saknas tillräcklig kunskap om förändringar i attityder till sjukskrivningen som delförklaring till de stora variationerna i sjukskrivningarna de senaste femton åren. Till detta kan dock sägas att vi aldrig tidigare haft så god kunskap om sjukdomar och sjukdomssamband som vi har nu. Kunskapen är stor beträffande arbetsmiljöns betydelse, ekonomiska drivkrafter, regionala skillnader och attityder till sjukskrivningen. Promemorian lyfter fram att medel tillförts för att fler rehabiliteringssamordnare skall kunna anställas och att avstämningsmöten skall kunna hållas. Detta är i sammanhanget långt ifrån tillräckliga åtgärder för att administrationen skall fungera. Det är allvarligt att administrationen inte kan uppfylla kraven på rättssäkerhet och kontroll. I RFV Analyserar 2003:16 framhålls att ett effektivt skadereglerande arbete förutsätter en likformig och rättssäker tillämpning av sjukförsäkringen och att likformig handläggning förutsätter enhetliga arbetsmetoder inom socialförsäkringsadministrationen, vilket fortfarande saknas i Sverige. Längst ner på sid. 41 noteras att förändringar av ersättningsnivån har betydelse för individens benägenhet att sjukskriva sig. Detta resultat har visats bl.a. i en studie av M. Henreksson och M. Persson 2003. Trots detta läggs ändå förslaget att höja ersättningsnivån till 80 procent. På sid. 48 anges att arbetsgivarens ekonomiska drivkrafter att verka för en snabb rehabilitering till arbetet är ringa i långa sjukfall. För den enskilde arbetsgivaren är det hela kostnadsbilden som gäller. När sjuklöneperioden infördes 1992 individualiserades cirka 40 procent av sjukpenningkostnaden. Arbetsgivarna finansierar dessutom såväl den allmänna sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen som avtalsförsäkringarna. För tjänstemännen inom den privata sektorn finns en individuell sjuklönedel upp till den 90:e sjukdagen. Till de direkta kostnaderna för olika inkomstersättningar vid sjukdom kommer ofta omfattande kostnader för störningar i produktionen till följd av sjukfrånvaro. Stora insatser görs på arbetsmiljöområdet
5 inklusive företagshälsovården. Inom avtalsförsäkringarna sätts varje år av stora belopp för åtgärder med att förbättra hälsa och arbetsmiljö. Statistik visar att Sverige ligger bäst till bland EU-länderna när det gäller olycksfall på arbetsplatserna. Kap 3: Starkare ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare Arbetsgruppen skriver på sid. 51 att det har framkommit, att dagens ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att minska den långvariga sjukfrånvaron är långt ifrån tillräckliga. Det finns dock ingen uppgift om varifrån denna kunskap kommer. Det föresvävar aldrig arbetsgruppen att det är andra åtgärder än ytterligare ekonomiska hot mot arbetsgivarna som behövs. Att det nämnda påståendet inte ifrågasätts överhuvudtaget framkommer tydligt genom avsiktsförklaringens hot om ökning av medfinansieringen om det visar sig att inte tillräckliga resultat uppnås med en 15 procentig medfinansiering. Det ser alltså ut som om regeringen och samarbetspartierna redan nu har låst fast sig vid att det är medfinansieringen och arbetsmiljöavtal som är lösningen på sjukfrånvaroproblemen. Arbetsgruppens syfte med medfinansiering endast vid heltidssjukskrivning är att arbetsgivarna skall stimuleras till ytterligare insatser för att minska heltidssjukskrivningarna och därigenom förkorta sjukperioderna. Det ökade ansvaret är emellertid i praktiken inte förenat med reella möjligheter att påverka eller med egentliga befogenheter. Svåra sjukdomar och olycksfall medför ofta total arbetsoförmåga. I många företag kan det vara svårt att arrangera deltidsarbete ävensom att anställa vikarier på kort deltidsarbete. Det är vidare försäkringskassan som fattar beslut om sjukskrivningsgrad och rehabiliteringspenning. Vad arbetsgivaren konkret kan göra för att påverka sjukskrivningsgraden tillkännages inte. Arbetsgivaren har inte rätt att intervenera i försäkringskassans beslutsfattande. Arbetsgruppen refererar på sid. 55 till rapporten RFV Analyserar 2003:16 i vilken en jämförelse görs mellan Tyskland, Nederländerna, Finland och Sverige. Slutsatsen i rapporten är att en strikt tillämpning med kontroll som sker i Finland och Tyskland är nödvändig för att begränsa sjukskrivningens omfattning. Detta nämns dock inte i promemorian. Kap 4: Utformningen av ett ändrat kostnadsansvar för arbetsgivare Arbetsgivarna föreslås bli skyldiga att betala 15 procents s k medfinansiering för arbetstagare som uppbär hel sjukpenning. Undantag från medfinansieringen skall gälla vid partiell sjukskrivning, rehabiliteringspenning, förebyggande sjukpenning samt vid individuellt särskilt högkostnadsskydd. Den maximala kostnaden för medfinansiering för en anställd under ett år blir 36 000 kronor. Till detta skall läggas kostnad för sjuklön under 14 dagar, semesterlön, avgifter till de generella försäkringarna, kostnader för rehabiliteringsåtgärder samt för störningar i produktionen till följd av sjukfrånvaron. Det är troligt att denna kraftigt ökade ekonomiska risk kommer att tas med vid överväganden om nyanställning. Förslaget om medfinansiering kommer att kräva en omfattande meradministration för framförallt försäkringskassan men även för arbetsgivarna och skatteverket. Det är inte troligt att administrationen kommer att kunna skötas enbart genom att arbetsgi-
6 varna lämnar sitt organisationsnummer. Det är förvånansvärt att regeringens simplex-grupp inte försökt att stoppa förslaget med hänsyn till de administrativa konsekvenserna. Försäkringskassan skall varje månad fatta beslut om vilken avgift arbetsgivaren skall betala. Besluten skall kunna överklagas utom när det gäller försäkringskassans beslut om rätt till och omfattningen av sjukpenning. Arbetsgivaren bör rimligen få möjlighet att överklaga även sådana beslut. Arbetsgivaren bör inte tvingas medfinansiera sjukpenning om den försäkrade inte varit arbetsoförmögen. Det är troligt att en stor del av sjukskrivningarna sker utan att grundkriteriet arbetsoförmåga till följd av sjukdom är uppfyllt. Det är inte helt ovanligt att helt sjukskrivna samtidigt förvärvsarbetar på annat håll. Försäkringskassan bör därför ha en skyldighet att lämna ett fylligt underlag utan särskild anmodan. I annat fall blir det inte möjligt för arbetsgivaren att kontrollera om avgiften är riktig. Kap 5: Högkostnadsskydd Arbetsgruppen föreslår ett högkostnadsskydd i form av ett fribelopp om 12 000 kronor per år och ett högsta belopp på maximalt 4 procent av arbetsgivarens sammanlagda lönekostnad. Något generellt högkostnadsskydd för sjuklöneperioden föreslås inte. Fribeloppet 12 000 kronor täcker kostnaden för en heltidssjuk under fyra à sex månader. Om det skall vara någon mening med ett fribelopp för små företag, bör fribeloppet vara i storleksordningen två basbelopp. Maxregeln fyra procent innebär att ett företag kan tvingas betala cirka åtta gånger mer än vad den genomsnittliga kostnaden för medfinansieringen är. Till detta kommer att företaget har haft kostnader för sjuklöneperioden och kommer att få kostnader för semesterlön samt naturligtvis oftast haft stora kostnader för störningar i driften till följd av sjukfrånvaron. Högkostnadsskyddet blir mycket tungt att administrera för försäkringskassan. Arbetsgruppen har inte klarat ut vilka uppgifter försäkringskassan behöver för sin handläggning eller hur hanteringen skall gå till. När det gäller sjuklöneperioden föreslår arbetsgruppen att det tidigare frivilliga högkostnadsskyddet återinförs. En statlig utredning fann redan i oktober 1997 att detta skydd inte gav tillfredsställande skydd för små företag. Det visar också anslutningen till den försäkringen. Som mest har 13 300 företag av cirka 200 000 möjliga företag varit anslutna till försäkringen. Företagen har emellertid funnit försäkringen vara alltför dyr, och därför har anslutningen minskat till endast cirka 4 000 företag. Det är anmärkningsvärt att regeringen under de senaste sju åren inte har bemödat sig om att lösa frågan om högkostnadsskydd för de små företagen. Kap 6: Sänkning av sjukförsäkringsavgiften I promemorian finns inget förslag om storleken på sänkningen av sjukförsäkringsavgiften. Det är anmärkningsvärt att regeringen remitterat förslaget utan att klart ange vilka effekterna blir beträffande sjukförsäkringsavgiften. Den tredje sjuklöneveckan innebar att arbetsgivarna tvingades betala den tredje sjukveckan två gånger, dels i form av sjukförsäkringsavgift, dels i form av sjuklön. Någon reducering av sjukförsäkringsavgiften skedde ju inte när den tredje sjuklöneveckan infördes. Många arbetsgivare ser det nu som en uppenbar risk att regeringen kommer att förfara på samma sätt, dvs att arbetsgivarna först måste betala sjukförsäkringsavgift
7 för hela sjukpenningen och sedan betala 15 procent av sjukpenningen en gång till. Ett tecken på detta är det överuttag på 15 miljarder som Riksförsäkringsverket nyligen har pekat på i sitt budgetunderlag till regeringen. Kap 7: Förändringar i sjukförsäkringen Sjukpenningen föreslås höjd till 80 procent den 1 januari 2005. Ersättningsnivån i sjukpenningen sänktes den 1 juli 2003 till 77,6 procent. Sänkningen var en åtgärd för att begränsa utgiftsökningen i sjukförsäkringen. Den nu föreslagna höjningen är inte ägnad att minska sjukfrånvaron utan tvärtom, att öka den. Arbetsgruppen har räknat med att kostnaden för sjukförsäkringen kommer att öka med 2,4 miljarder 2005 till följd av bl a den höjda ersättningsnivån. Regeringen har också förklarat att målsättningen är att taket i sjukförsäkringen under innevarande mandatperiod skall höjas till tio basbelopp. En sådan ändring kan också öka sjukfrånvaron och ökar givetvis kostnaden för sjukförsäkringen. Svenskt Näringsliv anser att ersättningsnivån i de allmänna försäkringarna bör vara 75 procent, dvs den nivå som prövades i full skala under 1996 och 1997. Sjukfrånvaron under dessa år var den lägsta i modern tid och i nivå med sjukfrånvaron i många andra länder. Det finns skäl att betrakta en sådan låg nivå som normal och försöka återgå till den. Arbetsgruppen föreslår att försäkringskassan skall kalla till avstämningsmöte eller upprätta en rehabiliteringsplan senast två veckor efter det att rehabiliteringsutredningen har inkommit. Det kan finnas skäl att det anges en tidsregel för försäkringskassan, även om försäkringskassan borde kunna åstadkomma såväl avstämningsmöte som rehabiliteringsplan utan dröjsmål. Trots att bestämmelsen om avstämningsmöte har varit i kraft under drygt tio månader har det i vissa försäkringskassor knappast förekommit några avstämningsmöten alls. Enligt förslaget skall inte försäkringskassan vara skyldig att kalla till avstämningsmöte om det kan anses vara obehövligt. Som exempel anges fall då ytterligare åtgärder inte kan vidtas för att förbättra förutsättningarna för återgång i arbete. Det är orimligt att arbetsgivarna i sådana fall ändå skall vara skyldiga att medfinansiera sjukpenningen. I promemorian föreslås att förtidspensionerades arbetsförmåga skall utredas fortlöpande och minst vart tredje år. Vi vill betona att utredningen och omprövningen bör ske enligt de riktlinjer som riksdagens revisorer lade fram för ett par år sedan. Det är inte tillfredsställande att endast ett kort telefonsamtal från handläggaren till den förtidspensionerade får gälla som en efterkontroll eller en omprövning. Försäkringskassan bör ha skyldighet att alltid underrätta arbetsgivaren när beslut har fattats om förtidspension (aktivitetsersättning/sjukersättning). Kap 8: Konsekvenser av ökade ekonomiska drivkrafter På sid. 111 har arbetsgruppen gjort en egen tolkning av kostnadseffekten av en slopad tredje sjuklönevecka. Resultatet kan bli att dubbelbetalningen behålls och arbetsgivaravgiften endast marginellt justeras. Arbetsgruppen tror att medfinansieringen kan komma att belasta kommuner och landsting mer än de privata företagen och sta-
8 ten. Statistik visar emellertid att deltidssjukskrivning förekommer betydligt oftare inom kommuner och landsting än i privata företag. I vårpropositionen föreslås ett generellt sysselsättningsstöd på 1,5 miljarder till kommunerna. Det ligger nära till hands att anta att detta sysselsättningsstöd i själva verket är en kompensation för ökad kostnad till följd av medfinansieringen på samma sätt som det särskilda bidraget till kommunerna den 1 juli 2003. Det ter sig stötande med ett sådant bidrag till de arbetsgivare som om man tror på grundtankarna i förslaget skulle behöva de kraftigaste incitamenten. På sid. 113 noterar arbetsgruppen, att arbetsgivare till följd av förslaget om medfinansiering kan bli mer tveksamma till att anställa personer som har varit sjukskrivna under en längre tid och som behöver byta arbetsgivare. Arbetsgivare kan också bli mera försiktiga med att anställa personer som inte har någon tidigare längre sjukfrånvaro, men som på grund av t ex en kronisk sjukdom har en förhöjd risk för kommande sjukfrånvaro. Det är uppenbart och också belagt i flera undersökningar att större ekonomiskt risktagande för företagen leder till restriktivitet i frågor om anställning. På sid. 114 redovisas antalet företag med fördelning efter antalet anställda. SCBs redovisning för 2003 visar att det finns 30 000 fler företag med 1-4 anställda än vad som redovisats i promemorian samt nästan 500 fler företag med över 200 anställda. På sid. 120 redovisas exempel på maximal årlig medfinansiering. Till grund för maximal medfinansiering bör läggas löner på 7,5 basbelopp. Arbetsgruppen har inte klarat ut vilka administrativa effekter som kommer att uppstå hos arbetsgivarna, försäkringskassan och skatteverket. I många fall kommer administrationskostnaderna att bli betydligt högre än vad den särskilda sjukförsäkringsavgiften blir. Det är inte rimligt att företagen och myndigheterna skall behöva använda sina resurser på sådant sätt. På sid. 131 har arbetsgruppen räknat upp en del av de negativa effekter som är lätta att förutse, t ex överutnyttjande av deltidssjukskrivning, hinder för småföretagares möjlighet att expandera och ökad utslagning av svaga gruppen på arbetsmarknaden. Det är uppenbart att dessa och andra risker föreligger och är överhängande. Det skulle därför vara ytterst anmärkningsvärt om statsmakterna med öppna ögon genomför förslag som huvudsakligen medför negativa effekter och blir administrativt ytterst kostsamma utan att de med någon som helst säkerhet kan påstås leda till minskad sjukfrånvaro. Stockholm som ovan SVENSKT NÄRINGSLIV Jan-Peter Duker / Alf Eckerhall