Mapsec PÅ UPPDRAG AV Statskontoret Kartläggning av internationella erfarenheter av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar
MAPSEC KB Box 70396 Telefon 08-506 361 50 Fax 08-506 362 10 info@mapsec.com www.mapsec.com
Innehåll 1 Uppdraget... 1 1.1 Bakgrund... 1 1.2 Uppdragsbeskrivning... 1 1.3 Genomförande... 1 2 Storbritannien... 2 2.1 Socialförsäkringssystemets komponenter och hantering... 2 2.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar... 2 2.3 Metod för skattning av storleken på felaktiga utbetalningar... 8 2.3.1 Kontinuerliga mätningar... 8 2.3.2 Återkommande mätningar... 11 2.3.3 Inga mätningar... 11 2.4 Hur kampen mot bidragsfusk är organiserad... 11 2.4.1 Targeting Benefit Thieves (Mediakampanj)... 12 2.4.2 National Benefit Fraud Hotline... 12 2.4.3 Samkörning av register... 12 2.4.4 Customer Compliance... 13 2.4.5 Fraud Investigation Service... 14 2.4.6 Åklagarenheten (Prosecution Division)... 14 2.4.7 Flödet av fall där bidragsfusk misstänks... 15 2.4.8 Ansvaret för Återkrav... 16 2.4.9 Kompletterande medel... 18 2.5 Resurser och kostnadseffektivitet i kampen mot bidragsfusk... 18 2.6 Arbetet med andra felaktiga utbetalningar... 18 3 Norge... 20 3.1 Socialförsäkringssystemets komponenter och hantering... 20 3.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar... 20 3.3 Metod för skattning av storleken på felaktiga utbetalningar... 21 3.4 Hur kampen mot bidragsfusk är organiserad... 21 3.5 Resurser och kostnadseffektivitet i kampen mot bidragsfusk... 22 3.6 Arbetet med andra felaktiga utbetalningar... 22 4 Sammanfattande reflektioner... 24 Bilagor Bilaga 1 Referenser Bilaga 2 Lista på intervjuade personer
1 Uppdraget 1.1 Bakgrund Statskontoret har fått ett uppdrag av regeringen att studera betydelsen av olika drivkrafter för Försäkringskassans dimensionering av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar. Statskontoret ska också lämna förslag till åtgärder som säkerställer att Försäkringskassan har goda drivkrafter att prioritera kontroller mot felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingår att göra en internationell jämförelse. Mapsec har av Statskontoret kontrakterats för att göra denna jämförelse. 1.2 Uppdragsbeskrivning Uppdraget till Mapsec består i att på en övergripande nivå kartlägga och analysera kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar från socialförsäkringssystemen i Storbritannien, Tyskland och Norge. De frågeställningar som, enligt uppdragsbeskrivningen, ska belysas är följande: Dimensionering av kontrollverksamheten i jämförelse med de utbetalningar som görs från systemen och de administrativa kostnader de medför i övrigt. Tillvägagångssätt i beräkningar och avgränsningar av kontrollverksamheten ska i möjligaste mån redovisas. Resultatet av och effektiviteten i kontrollarbetet, i den mån det finns befintliga studier Existerande beräkningar av storleken på felaktiga utbetalningar och de beräkningsmetoder som har använts. Eventuella diskussioner, analyser etc. av drivkrafter för dimensionering av kontroller. 1.3 Genomförande Då det visade sig svårt att etablera en meningsfull kontakt med ansvariga myndigheter i Tyskland, beslöt Statskontoret att uppdraget skulle begränsas till två länder: Storbritannien och Norge. Vad gäller Storbritannien är den följande redovisningen i huvudsak baserad på en relativt fylligt skriftligt material från i första hand för socialförsäkringssystemet ansvarigt departement, Department for Work and Pensions, samt från Storbritanniens Riksrevision, the National Audit Office. Detta material har kompletterats genom direktkontakt med kontrollenheten på DWP. Materialet för Norge är till en begränsad del hämtat från den norska motsvarigheten till Försäkringskassan, Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)s hemsida. Huvuddelen har inhämtats i direktkontakt med ledningen för NAVs kontrollenhet. Rapporten är författad av Allan Gustafsson 1
2 Storbritannien 2.1 Socialförsäkringssystemets komponenter och hantering Huvuddelen av det brittiska socialförsäkringssystemet hanteras direkt eller indirekt av Department for Work and Pensions, (DWP). De olika förmånerna listas i Tabell 1 nedan. Tabell 1 Komponenterna i det brittiska socialförsäkringssystemet Förmån Basic State Pension Pension credit Disability Living Allowance and Attendance Allowance Income Support Housing and Council Tax Benefit Child Benefit Incapacity Benefit Minimum Income Guarantee Jobseeker's Allowance Syfte För personer som uppnått pensionsåldern för statlig pension och som lever upp till de villkor som gäller för betalning av sociala avgifter (national insurance contributions). Garantipension För personer som behöver omvårdnad och/eller assistans för att förflytta sig därför att de är sjuka eller handikappade. För personer mellan 16 och 60 vars inkomst eller tillgångar understiger vissa gränsvärden. Deltidsarbete får ej överstiga 16 timmar i veckan. Stöd utgår endast till personer som förväntas stå till arbetsmarknadens förfogande såsom ensamstående föräldrar, samt till sjuka och handikappade. För låginkomsttagare som behöver stöd för att betala hyra och kommunala avgifter Barnbidrag. Utbetalas till vårdnadshavare oberoende av inkomst eller inbetalning till National Insurance. För anställda, egenföretagare och arbetslösa som är oförmögna att arbeta men som inbetalt tillräckligt med sociala avgifter. För personer över 60 var inkomst understiger en fastställd nivå. För arbetslösa som aktivt söker arbete, som kan arbeta och är tillgängliga för arbete. Other benefits Källa: National Audit Office [2003] DWP ansvarar för administrationen av alla ovanstående förmåner förutom Housing and Council Tax Benefit som administreras av de enskilda kommunerna (County Councils). Medlen för denna förmån passerar dock DWP och DWP har ett samordningsansvar när det gäller åtgärder för att bekämpa bidragsfusk inom detta område. 2.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar I den statistik som redovisas av DWP särredovisas alltför stora utbetalningar och alltför små utbetalningar. De alltför stora utbetalningar redovisas för tre underkategorier bestämda av vad som förorsakar dem: a) medvetet bidragsfusk (fraud), b) omedvetet felaktiga uppgifter lämnade av förmånstagaren (customer error) och c) felaktiga beslut av DWP/County Council (official error) 2
Den senast tillgängliga statistiken från DWP för för stora utbetalningar redovisas i Tabell 2 nedan. Tabell 2 Alltför stora utbetalningar under perioden april 2008 - mars 2009 Källa: Department of Work and Pensions [2009] Totalt sett, dvs. för alla förmåner som hanteras av DWP och kommunerna, beräknas för höga utbetalningar uppgå till 2,2 procent av totalt utbetalda medel. Denna relativt låga siffra drivs framför allt av en mycket låg nivå, 0,1 procent, av för mycket utbetalda medel inom den statliga pensionen vilken, 2009, stod för drygt 45 procent av totala utbetalningar. Nivån på felaktiga (för stora) utbetalningar är markant högre inom förmånerna income support (socialbidrag), job seeker allowance (arbetslöshetsunderstöd), pension credit (garantipension), och housing benefit (bostadsbidrag). För dessa förmåner ligger den uppskattade proportion felaktigt (för mycket) utbetalda medel på mellan 4,9 och 5,5 procent av totalt utbetalda medel. Av dessa beräknas mellan 1,5 och 2,9 procentenheter utgöras av direkt bidragsfusk medan resten är att hänföra till misstag som begåtts av antingen bidragsmottagaren eller av handläggaren. För incapacity benefit (assistansersättning) ligger den något lägre, 3,4 procent totalt, varav 1 procent medvetet fusk. Grafen nedan visar hur felaktiga betalningar som del av totala utbetalningar utvecklats under de senaste nio åren. Data är inte helt jämförbara för hela perioden. Framför allt gjordes ett antal förändringar i skattningsmetoderna i mitten av decenniet vilket innebär att det finns ett brott i serien mellan åren t.o.m. 2000/01 2004/05 och åren efter 2005/06. Dessa metodskillnader till trots är det tydligt att de mycket medvetna ansträngningar som gjordes i början av decenniet för att få ned bidragsfusket hade stor effekt men att kurvan sedan planat ut. 3
Figur 1 Felaktiga utbetalningar som del av totala utbetalningar i socialförsäkringssystemet i Storbritannien 2000-2009 Källa: Bearbetade data från DWP [2009] Förändringarna mellan åren sedan 2005/06 är så pass små att de inte är statistiskt signifikanta, vilket framgår av grafen nedan i vilken även det 95 procentiga konfidensintervallen runt medelvärdena är inritade. Figur 2 Andel felaktiga (alltför stora) utbetalningar totalt under åren 2005/06-2008/09 Källa: Department of Work and Pensions [2009] 4
Sedan 2004/05 skattar DWP även den totala volymen och proportion av de utbetalningar där för lite har betalats i förhållande till vad bidragsmottagaren är berättigad till. I beräkningen ingår inte de fall där en person skulle ha rätt till en förmån men inte ansökt, och ej heller de fall där personer ansökt men fått helt avslag på felaktiga grunder. De beräknade felaktiga betalningarna (för lite) redovisas i grafen nedan. Figur 3 Felaktiga utbetalningar (för lite utbetalt) 2004/05-2008/09 Källa: Bearbetade data från DWP [2009] De förmåner som följts allra mest noggrant under åren på grund av att man bedömt att risken för bidragsfusk där är som störst är income support (socialbidrag) och job seeker allowance (arbetslöshetsersättning). Där finns statistik från 1997/98 med brasklappen att ett metodbrott finns i serien mellan åren 2005/05 och 2005/06. Skattningar av fusk, och kund- respektive handläggarmisstag för de två förmånerna sammantaget redovisas i Figur 4 nedan. Anmärkningsvärt är de ursprungligen mycket höga nivåerna på felaktiga utbetalningar men också den kraftiga minskningen under första åren av detta decennium. 5
Figur 4 FUT socialbidrag och arbetslöshetsunderstöd Källa: Bearbetade data från DWP [2009] Den tredje förmån som ägnats speciell uppmärksamhet över åren är bostadsbidrag. Till skillnad från övriga förmåner administreras bostadsbidragen av kommunerna på uppdrag av DWP. Den uppskattade, totala felaktiga utbetalningar för bostadsbidrag (för mycket betalt) har med små variationer pendlat runt fem procent sedan 2002. Felaktiga utbetalningar som hänförs till fusk respektive kundmisstag har varierat i motsatt riktning mot varandra vilket indikerar ett problem med gränsdragningen mellan utbetalningar som förorsakats av medvetet respektive omedvetet lämnade felaktigt uppgifter. Se Figur 5 nedan. 6
Figur 5 FUT (för mycket utbetalt) bostadsbidrag 2002/03-2008/09 Källa: DWP [2009] Statistiken för bidragsfusk vad avser socialbidrag (Income Support) och arbetslöshetsunderstöd (Job Seeker Allowance) presenteras också nedbruten på vilka felaktiga uppgifter som lett till den felaktiga och alltför stor utbetalningen.. Den kategorisering som används för ovanstående två förmåner redovisas i Tabell 3. Tabell 3 Orsaker till bidragsfusk socialbidrag och arbetslöshetsersättning Kategori Felaktighet i: Earnings Uppgiven inkomst Partner Earnings Uppgiven inkomst för partner Capital Angivna tillgångar Dependants Uppgivet antal eller kategori av person(er) som är finansiellt beroende av förmånstagaren Income Annan icke uppgiven inkomst såsom tjänstepension eller sjuklön Living Together as Husband and Wife or civil Civilstånd / samboende (uppgivit att man är ensamstående när man sammanbor men annan person) partners Identity (ID) Identitet (falsk identitet) Address / Not at Address Adress (felaktig adress eller bor ej på adressen) Housing Boendekostnader Benefits Icke-deklarerade förmåner College Studier (studerar utan att ha uppgivit det) Abroad Utomlands boende (uppgivit att man bor i Storbritannien fast man bor utomlands) Hospitalisation Långvarig sjukvård (intagen på sjukhus under en längre tid) Maintenance Understöd (ej uppgivet eller underskattat) Non-dependants Angivit person som finansiellt beroende när han/hon inte är det Prison Fängelsvistelse (ej angivit at man sitter i fängelse) Other Annat (exempelvis förfalskade sjukintyg) 7
För såväl socialbidragen som arbetslöshetsersättningen är de två viktigaste orsakerna till felaktiga utbetalningar medvetet felaktiga uppgifter om inkomst och boendesituation. Dessa två faktorer står för drygt hälften av de felaktiga utbetalningarna. 2.3 Metod för skattning av storleken på felaktiga utbetalningar Tre olika grundmetoder används för att skatta omfattningen av felaktiga utbetalningar: Kontinuerliga mätningar Återkommande mätningar Uppskattningar baserade på mätningar för liknande förmåner. 2.3.1 KONTINUERLIGA MÄTNINGAR De förmåner för vilken volymen och proportionen felaktiga utbetalningar följs genom kontinuerliga mätningar är: Socialbidrag (Income Support) Arbetslöshetsunderstöd (Job Seeker Allowance) Garantipension (Pension Credit) Bostadsbidrag (Housing Benefit) Dessa fyra förmåner står för cirka en fjärdedel av utbetald volym men är de förmåner där risken för felaktiga utbetalningar är som störst. 1 Socialbidrag, arbetslöshetsunderstöd och garantipension hanteras centralt av DWP medan bostadsbidragen administreras av kommunerna. Av detta skäl skiljer sig metoderna för att skatta de felaktiga utbetalningarna något mellan de två grupperna. I båda fallen görs ett stratifierat urval av förmånsmottagare vilka sedan granskas i flera steg. Socialbidrag, arbetslöshetsunderstöd och garantipension Det första stratat för urvalet av mottagare av socialbidrag, arbetslöshetsunderstöd och garantipension utgörs av Job Centre Plus distrikten. Det vill säga, individer från alla distrikt är med i samplet. 1 Den skattade andelen felaktiga utbetalningar i förmånen Närståendepenning (Carer s Allowance) ligger i samma härad som för socialbidrag men volymen är liten vilket, får man anta, är anledningen att felaktiga utbetalningar i den förmånen följs upp kontinuerligt. 8
När det gäller socialbidrag delas förmånsmottagarna in i två grupper: a) ensamstående föräldrar och b) handikappade och övriga. Slumpmässiga urval inom respektive grupp görs från varje JCP-distrikt. Underlaget för det slumpmässiga urvalet är data från DWPs General Matching Service. Det resulterande samplet av mottagare av socialbidrag består av drygt 14 000 individer. Under budgetåret 2008/09 uppbar 2,1 miljoner personer socialbidrag. När det gäller arbetslöshetsunderstöd väljs, inom varje distrikt, två JCP-kontor. Detta görs tre gånger per år, roterande. Därefter görs en underindelning i sådana förmånsmottagare som uppbär inkomstbaserat stöd (income based) och sådana som uppbär stöd grundat på tidigare inbetalningar av försäkringsmässiga sociala avgifter (National Insurance Contributions). Inom respektive grupp väljs sedan slumpmässigt ut ett antal förmånsmottagare för granskning. Även här är grunden för urvalet DWPs General Matching Service. Det resulterande samplet är på drygt 9 000 individer. För att fånga upp förmånsmottagare som nyligen börjat mottaga stöd tas ett kompletterande sample fram från de system som används för att administrera och följa upp förmånshandläggningen (Audit Trail Analysis System). Det resulterande samplet är på drygt 1 000 individer. Under 2008/09 uppbar 1,4 miljoner personer arbetslöshetsunderstöd. BOSTADSBIDRAG Samplet för skattningar av felaktiga utbetalningar när det gäller bostadsbidrag tas också fram som ett stratifierat urval men med andra strata. Den första nivån är s.k. Primary Sampling Units som utgör grupperingar av kommuner i större och mer jämnstora enheter. Den andra nivån i urvalet är en kategorisering av förmånsmottagarna i: Personer i arbetsför ålder som uppbär socialbidrag eller förtidspension [Pensioner Credit (Guarantee Credit)] Personer i arbetsför ålder som inte uppbär socialbidrag eller förtidspension Pensionärer som uppbär socialbidrag eller garantipension [Pensioner Credit (Guarantee Credit)] Pensionärer som inte uppbär socialbidrag eller garantipension Från resulterande kohorter väljs sedan förmånsmottagare slumpmässigt men individerna är viktade. Detta görs så att, i det slutliga samplet, a) två tredjedelar av individerna i arbetsför ålder som uppbär socialbidrag eller pension erhåller bostadsbidrag som överstiger GBP 65 i månaden och b) så att tre fjärdedelar av dem i arbetsför ålder, som inte uppbär socialbidrag eller förtidspension, har barn eller andra som är finansiellt beroende av dem (dependents). 9
Samplets totala storlek är ca 12 000 individer. Under 2008/09 erhöll 4,4 miljoner bostadsbidrag. FÖRBEREDANDE GRANSKNING Som första steg i granskningen av de utvalda fallen, sammanställer ansvariga kontor all relevant information om förmånsmottagaren. När det gäller bostadsbidrag görs detta av speciella granskare som är anställda av DWP och inte av kommunen. Samkörning av relevanta register görs också. Den sammanställda information summeras i ett formulär som används i nästa steg i granskningen. INTERVJU Normalt oanmälda besök görs hos de utvalda biståndsmottagarna. Om personen i fråga inte är anträffbar vid två besök kallas vederbörande till intervju. Vid intervjun ombeds förmånsmottagaren att lägga fram dokumentation som styrker hans eller hennes ansökan om stöd och en jämförelse görs med den information som intervjuaren har. Om det finns skäl att misstänk bidragsfusk skickas fallet till ansvarigt kontor för vidare hantering och, ifall även andra bidrag kan påverkas, till annan ansvarig instans. KVALITETSSÄKRING All relevant information från den förberedande genomgången och från intervjun (i fall en sådan kunnat genomföras) registreras i en gemensam databas via ett webbaserat gränssnitt. Dokumentationen för alla fall där felaktiga utbetalningar misstänks granskas på regional nivå. Dessutom granskas ett mindre urval där inga felaktigheter upptäckts. Ett urval av urvalet på regional nivå granskas ytterligare en gång på central nivå. 2 Dessa kontroller utförs av speciella granskare och genom automatiserade konsistenskontroller. Förutom felaktigheter kopplade till dessa fem förmåner skattar man även bedrägerier kopplade till själva utbetalningen förfalskade eller stulna checkar som senare löses in. 2 Rutinerna håller på ändras så den exakta utformningen av kvalitetssäkringen idag är lite osäker. 10
2.3.2 ÅTERKOMMANDE MÄTNINGAR Felaktiga utbetalningar kopplade till handikappersättning och vårdbidrag (Disability Living Allowance), inkomstgrundad ålderspension (Retirement Pension), samt närståendepenning (Carer s Allowance) skattas genom s.k. National Benefit Reviews. Vid dessa genomgångar skattas och effekten av felaktiga utbetalningar I en förmån på nivån felaktiga utbetalningar i andra förmåner (Interdependencies). Dessa genomförs sedan 1995 med några års mellanrum. Mellan mätningarna antas proportionen felaktiga utbetalningar vara som den var vid den senaste mätningen. Totalt står förmåner för dessa förmåner för ca 60 procent av de totala utbetalningarna. Den volymmässigt största förmånen, inkomstgrundad ålderspension, står ensamt för drygt 45 procent av utbetalningar. Proportionen felaktiga utbetalningar i den förmånen bedöms dock inte uppgå till mer än 0,1 procent av totala utbetalningar. 2.3.3 INGA MÄTNINGAR För övriga förmåner görs inga mätningar av felaktiga utbetalningar. Istället baseras skattningarna på antaganden om att de felaktiga utbetalningarna ligger på samma nivå som för liknande förmåner. Exempelvis antas felaktiga utbetalningar avseende kommunalskattestöd (Council Tax Benefit 3 ) procentuellt ligga på samma nivå som för bostadsbidrag (Housing Benefit). De förmåner för vilka inga mätningar görs står för ca 13 procent av totala utbetalningar. 2.4 Hur kampen mot bidragsfusk är organiserad DWPs kamp mot bidragsfusk är baserad på en sammanhållen strategi där olika komponenter samverkar. Strategin sammanfattas i fyra slagord: Getting it right se till att nivån på utbetalda förmåner är rätt från början Keeping it right se till utbetalningarna justeras om och när mottagarens situation förändras Putting it right upptäck när utbetalningarna är felaktiga och vidta åtgärder för att rätta till dem Making sure the strategy works följ upp och utvärdera effekterna av de olika insatserna. Konkret har DWP implementerat strategin genom ett antal insatser där de vikigaste beskrivs nedan. 3 Inkomstbetingat stöd för att förmånstagaren ska kunna betala kommunala avgifter. 11
2.4.1 TARGETING BENEFIT THIEVES (MEDIAKAMPANJ) DWP har sedan 2001 drivit återkommande mediakampanjer med två olika syften: a) att medvetandegöra bidragsmottagare om risken att ertappas och straffas om man fuskar och b) att inpränta och upprätthålla en negativ inställning till bidragsfusk uppfattningen om bidragsfusk hos allmänheten och att bidragsfusk är ett brott. De kanaler som används för kampanjerna är radio och TV, nätet, tidningar och tidskrifter, reklampelare och flygblad. Mediekampanjerna sköts av en särskild enhet inom kommunikationsavdelningen inom DWP. Kampanjerna sköts i projektform och budgeterna varierar från gång till gång. Den kampanj som genomfördes 2006-2007 kostade GBP 6,5 million vilket motsvarade 84 mkr. Detta motsvarade 0,07 procent av totala utbetalningar om GBP 119,8 miljarder samma år. Kampanjerna utarbetas i samråd med en Fraud and Error Strategy Division inom DWP och godkänns i slutändan av ansvarig minister. Några exakta skattningar av vilken effekt kampanjerna har på omfattningen av bidragsfusket finns inte. Man har dock genom opinionsundersökningar kunna konstatera att andelen som helt håller med om påståendet det är fel att uppbära förmåner som man inte har rätt till har ökat. Mellan 2005 och 2006 ökade andelen från 75 till 83 procent. Man förutser att kampanjerna i framtiden kommer att bli att mer fokuserade på de kategorier för vilka sannolikheten för fusk är som störst. Kampanjerna kommer även att breddas för att täcka in även slarv och oaktsamhet i uppgiftslämnandet. 2.4.2 NATIONAL BENEFIT FRAUD HOTLINE År 1996 inrättades ett tjallarnummer, (National Benefiit Fraud Hotline). Allmänheten kan anonymt ringa in till detta nummer och rapportera misstänkta fall av bidragsfusk. Inrapportering kan också göras via en sida på nätet, via e-post eller med vanlig post. Fall där den inrapporterade informationen bedöms som trovärdig slussas vidare till the Fraud Investigation Service alternativt till Customer Compliance. Under budgetåret 2006/7 mottogs över 200 000 samtal. Av dessa slussades närmare 80 procent vidare för utredning. För att hantera alla utredningsfall implementerades 2007 ett särskilt ärendehanteringssystem benämnt FRAIMS. 2.4.3 SAMKÖRNING AV REGISTER Samkörning av register har skett under närmare femton år. Sedan 2005 ligger ansvaret för denna General Matching Service under DWPs Information Directorate. Proaktiva samkörningar görs inte utan samkörningarna görs på begäran av andra enheter inom DWP eller av kommunerna vilka ju ansvarar för hanteringen av bostadsbidrag. Samkörning av register kan även göras av det brittiska skatteverket (HM Revenue and Customs) samt av hälsoministeriet (Department of Health). Exempel på vilka register som kan samköras samt vilka verksamheter som betjänas av dessa samkörningar visas i Figur 6 nedan. Bland mindre självklara datakällor kan nämnas postens eftersändningsregister, TV-licensregistret och motsvarigheten till Upplysningscentralen. 12
Gjorda samkörningar resulterade under budgetåret 2006/7 i 638 000 ärenden i vilka det uppskattades att de alltför stora utbetalningarna uppgick till GBP 195,6 miljoner, motsvarande drygt 2,5 miljarder kronor. Figur 6 Samkörning av dataregister för förmånskontroll Från och med 2007 har åtkomsten till informationen i de olika registren förbättrats genom ett Customer Information System, (CIS). Systemet tillåter on-line-åtkomst till i första hand information om förmånsmottagare. Information är tillgänglig för handäggare inom DWP men även för andra myndigheter som getts rätt att ta del av den. 2.4.4 CUSTOMER COMPLIANCE Customer Compliance hanterar fall där efterlevnaden av regelsystemet är dålig men där handläggaren bedömer att detta inte avspeglar medvetna försök att lura systemet utan snarare okunskap, bristande rapportering när omständigheterna förändras, eller rent slarv. Dessa fall tas över av särskilda enheter som ligger inom de lokala och regionala Job Centre Plus-kontoren. Närmare 900 årsarbetskrafter arbetar med att följa upp dessa fall. Uppföljningen innebär normalt hembesök. Avskiljandet av denna uppföljningsverksamhet är relativt ny och verksamheten har ännu inte riktigt satt sig. Verksamheten styrs bl.a. av två kvantitativa mål: Job Centre Plus-kontoren ska genomföra minst 105 000 aktiviteter som leder till en justering av förmånsnivåer eller i återbetalningskrav på grund av tidigare för höga utbetalningar. Totala nedjusteringar av aktuella eller tidigare för höga utbetalningar ska uppgå till minst GBP 6,6 miljoner. 13
2.4.5 FRAUD INVESTIGATION SERVICE The Fraud Investigation Service (FIS) hanterar de fall där medvetet fusk misstänks. Verksamheten leds av ett nationellt Benefits and Fraud Directorate med regionala kontor i elva regioner. Dessa understöds av 18 operativa enheter (Operational Intelligence Units). Det finns också en nationell enhet för att hantera organiserat försäkringsbedrägeri (Organised Fraud Unit) samt en uppbördsenhet (Financial Investigation Unit) som handhar utkrävande av betalning vid brottsmål. Återbetalningskrav och straffavgifter som inte är kopplade till brottsmål hanteras av en Debt Recovery enhet. Hela FIS hade i början av 2008 över 3 10 anställda. FIS utredde 2007 drygt 200 000 fall vilket utgjorde 48 procent av all fall som hänvisades till dem. Den genomsnittliga kostnaden för utredda fall uppgick 2007 till ca GBP 500, motsvarande drygt 6 000 kronor. Knappt 28 procent av fallen skrevs av. En del av de utredda fallen bedömdes inte kräva en full brottsutredning utan skickades vidare till Customer Compliance. FIS verksamhet resulterade budgetåret 2006/7 i ca 30 000 beslut om påföljd, varav en tredjedel innebar åtal, en tredjedel strafföreläggande och ordningsbot och en tredjedel sanktionsavgifter. 2.4.6 ÅKLAGARENHETEN (PROSECUTION DIVISION) Åklagarenheten inom DWP ansvarar för att förbereda åtal. Enheten betjänar även Hälsoministeriet, den brittiska motsvarigheten till Läkemedelsverket samt visa kommuner vad gäller fusk med bostadsbidrag. Huvuddelen av enhetens arbete läggs dock på fall som hanteras av Jobcentre Plus, dvs. arbetslöshetsersättning och socialbidrag. Enheten hade 2007 drygt 130 anställda varav 29 jurister. Enheten hanterar mellan sju och åtta tusen fall per år. Fall går till åtal där: De totala alltför stora betalningar överskrider GBP 2 000 Falsk identitet uppgivits eller annan falsk personlig information lämnats Förfalskade dokument använts Officiella dokuments ändrats eller förfalskats Vid trolöshet mot huvudman Vid bestickning Vid organiserat bidragsfusk Om personen tidigare dömts för bidragsfusk 14
Om beloppet understiger GBP men personen inte accepterar DWPs bedömning och en varning. Nittio procent av alla fall som förs till åtal leder till fällande domar. Enhetens verksamhet ledde till krav på återbetalning och straffavgifter på totalt GBP 4,1 miljoner. Verksamheten kostade 7,1 miljoner. En liten del av tillgångar som konfiskeras i kraft av the Proceeds of Crime Act och där DWP/FIS varit drivande kan användas för att förstärka FIS verksamhet. Dessa medel är dock skiljda från återkrav och återbetalning av för mycket utbetalda förmåner. 2.4.7 FLÖDET AV FALL DÄR BIDRAGSFUSK MISSTÄNKS I Figur 1 nedan visas hur fall där bidragsfusk misstänks flyter genom systemet. Siffrorna referera till 2006/7. Figur 7 Flödet av fall där bidragsfusk misstänks Källa: National Audit Office [2007] Viktiga noder i detta flöde är the Fraud Referral and Intelligence Scoring Card (FRISC) med vars hjälp man avgör vilka fall som ska kanaliserar till FIS, vilka som skickas vidare till Customer Compliance och vilka som skrivs av. Den andra centrala noden är FIS som granskar fallen i detalj och avgör hur de ska drivas vidare. 15
Sedan juni 2007 finns ett ärendehanteringssystem benämnt The Fraud Referral and Intervention Management System (FRAIMS) för att hantera flödet av ärenden där bidragsfusk (fraud) eller mindre allvarliga oegentligheter (Customer compliance) misstänks. En ny version togs i bruk i november 2009. FRAIMS hanterar hela flödet och ger även stöd för beslutsfattare, hanteringen av återkrav och den rättsliga processen i de fall åtal väcks. Den nya version möjliggör också utbyte mellan DWP och kommunerna vilka ju ansvarar för hanteringen av bostadsbidragen och bidragsfusk inom det området. 2.4.8 ANSVARET FÖR ÅTERKRAV Hanteringen av de återkrav som följer på genomångar som görs direkt av handläggar, genom samkörning av register, samt av the Fraud Investigation Services och Customer Compliance. Arbetet är organiserat på det sätt som redovisas i Figur 8 nedan. Indrivningen av fastställda återkrav är uppdelad på en enhet som ansvarar för återkrav från individer som fortsatt uppbär olika former av finansiellt stöd och annan som ansvarar indrivning från individer som ej längre gör det. Dessa två enheter kan, i framtiden, komma att slås samman till en. Anledningen är att uppdelningen försvårar indrivningen från personer som vandrar in och ut ur stödsystemen. Huvuddelningen av indrivningen görs av DWP men för en del av indrivningen från personer som inte längre ej uppbär stöd från vilket man upp till en viss gräns kan dra av återkrav använder man sig av privata indrivningsföretag. De senare betalas pro rata och används i första hand för de fall där DWP misslyckats att driva in skulden, ofta på grund av att personen försvunnit från det offentligas horisont. 16
Figur 8 Hanteringen av återkrav Källa: National Audit Office [2009] Indrivningen under budgetåret 2007-08 uppgick GBP 272 miljoner en ökning från 180 miljoner 2005-06. De ackumulerade nominella återkrav uppgick i mars 2008 till ca GBP 1,8 miljarder vilket var högre än året innan, dvs. ny tillkommande skuld översteg återbetald skuld. I den brittiska statens balansräkning är skulden nedskriven till 700 miljoner baserat på en bedömning av hur stor av skulden som de facto kan förväntas bli indriven och en diskontering av framtida återbetalningar. Störst svårigheter har DWP att driva in skulder från personer som ej längre uppbär bidrag. Över en tredjedel av personer med skulder som var mer än tre år gamla hade aldrig betalat på sina skulder. Fyrtio procent av den totala nominella skulden var mer än fem år gammal. 17
Den direkta lönsamheten i indrivningsverksamheten är hög, varje pund i indrivningskostnad genererar tre pund i återbetalningar. Någon skattning av vad den preventiva effekten är finns inte. Fokus läggs på gruppen med störst skulder. Tre procent av alla gäldenärer med skulder på över 10 000 pund står för en tredjedel av den totala skuldstocken. 2.4.9 KOMPLETTERANDE MEDEL Bland kompletterande medel för att avslöja bidragsfusk kan nämnas lögndetektorer (voice risk analysis) vilka används vid telefonintervjuer med bidragssökande. Denna datoriserade analysteknik ger omedelbar feedback om systemet uppfattar att den intervjuade möjligen far med osanning. Intervjuaren kan då gå djupare i sina frågor och på så sätt bilda sig en bättre uppfattning om sanningshalten i lämnade uppgifter. 2.5 Resurser och kostnadseffektivitet i kampen mot bidragsfusk I sin andra genomgång av DWPs aktiviteter för att minska felaktiga utbetalningar försöker the National Audit Office att grovt skatta effektiviteten i olika aktiviteter som syftar till att reducera volymen felaktiga utbetalningar. Bland annat jämför man kostnaden för fall som från olika enheter skickas vidare för utredning och respektive genomsnittliga avkastning på dessa i form av återkrav. Av analysen framgår att avkastningen på samkörningar är högre än för tjallarlinjen. Tabell 4 Avkastningen på olika åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar GBP Hotline Samkörning av register socialbidrag och arbetslöshetsunderstöd Samkörning av register för analys av bostadsbidrag Genomsnittlig 5,00 11,60 12,10 kostnad för vidarebefordrade fall Genomsnittlig 77,00 282,00 332,00 felaktig utbetalning FUT / fallkostnad 16,00 24,00 27,50 Källa: National Audit Office [2008] 2.6 Arbetet med andra felaktiga utbetalningar Sedan 2005 skattar DWP även omfattningen av betalningar som är för små i förhållande till vad den sökande har rätt till. Dessa utbetalningar beräknas ligga strax under en procent och någon större förändring har inte skett sedan mätningarna påbörjades. Av de totala för små utbetalningarna bedöms 0,5 procentenheter var hänförliga till felaktiga uppgifter från den sökande medan 0,4 procent är hänförligt till felaktig handläggning. De för små utbetalningarna är som störst för garantipensionen och som lägst för arbetslöshetsstöd. År 2006 antog DWP en strategi för att minska felaktiga utbetalningar, inklusive utbetalningar som understiger det mottagaren har rätt till. De insatser som genomförs inom detta område grupperar DWP i: Förenkling av regelverket 18
Förenkling av handläggningsrutinerna Samkörning av register Gemensamt system för kundinformation Stärkt handläggardisciplin 19
3 Norge 3.1 Socialförsäkringssystemets komponenter och hantering I och med bildandet Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) år 2006 samlades ansvaret för administrationen av det norska socialförsäkringssystemet, för arbetslöshetsersättning och för arbetsförmedling under en hatt. Vid utgången av 2009 fanns det NAV-kontor i 447 kommuner och stadsdelar. Tio till kommer att öppnas under 2010 och 2011. NAV-kontoren drivs gemensamt av Arbeids- og velferdsetaten och respektive kommun och erbjuder även kommunala tjänster. Vilka de senare är kan variera från kommun till kommun. Minimum är socialbidrag vilka är kommunernas ansvarar, men de flesta kommuner väljer att erbjuda fler tjänster via de gemensamma kontoren. Alla de tjänster som NAV ansvarar för ska finnas tillgängliga på kontoren: arbetsförmedling samt hjälp med alla arbets-, sjuk-, familje- och pensionsförmåner. Själva handläggningen av en del av förmånerna är koncentrerad till ett hundratal specialenheter inom NAV. Arbeids- og velferdsetaten, den statliga delen av NAV, har cirka 14 000 anställda. Tillsammans med de kommunanställda uppgår hela Arbeids- og velferdsforvaltningen till 17 000 personer. 3.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar Av totala felaktiga utbetalningar bedöms en tredjedel vara förorsakad av handläggarmisstag medan resten är beror på medvetet eller omedvetet lämnade felaktiga upplysningar från bidragsmottagaren. När NAV bedömer att mottagaren förstått eller borde ha förstått att utbetalningen var felaktig, krävs återbetalning av det felaktigt utbetalade beloppet. 2009 ställdes knappt 18 000 återkrav vilka tillsammans uppgick till NOK 375 miljoner. I Tabell 5 nedan redovisas konstaterade felaktiga utbetalningar fördelade på de olika förmånsslagen. Tabell 5 Felaktiga utbetalningar fördelade på förmånsslag 2009 Antal ärenden Återkrav NOK Ålderspension 553 9 891 784 Aktivitetsstöd 1 286 34 998 961 Barnbidrag 2 669 17 615 616 Arbetslöshetsersättning 3 783 97 508 802 Underhållsstöd 745 11 304 830 Kontantbidrag 2 048 13 356 227 Rehabiliteringsersättning 1 210 17 903 987 Sjukersättning & föräldrapenning 1 988 53 824 866 Sjukpension 1 290 61 122 901 Annat stöd 2 296 57 246 682 Totalt NOK 17 868 374 774 656 20
3.3 Metod för skattning av storleken på felaktiga utbetalningar Till skillnad från i Storbritannien har NAV inte utvecklat separata statistiska rutiner för att estimera volymen felaktiga utbetalningar. Den volym som redovisas ovan avser de felaktiga utbetalningar som uppdagats genom den ordinarie kontrollverksamheten vilken beskrivs närmare nedan. 3.4 Hur kampen mot bidragsfusk är organiserad I Norge är arbetet mot bidragsfusk) centraliserat till en avdelning in Arbeids- og velferdsforvaltningen: NAV Kontroll og innkreving. Avdelningen består förutom av en central ledning av ett antal regionala kontrollenheter två enheter för registerkontroll och en uppbördsenhet. Kontrollenheterna utreder felaktiga utbetalningar där det finns en misstanke om straffbart fusk, tips från allmänheten samt misstänkt organiserat bidragsfusk. Kontrollerna är inriktade på enskilda personer, arbetsgivare och yrkesgrupper som mottar återbetalningar från NAV. I detta arbete samverkar man med andra offentliga myndigheter såsom Skatteverket, Helsetillsynet ( Socialstyrelsen) och polisen. Enheten för registerkontroll ansvarar för samkörning av olika register samt för systematiska registerbaserade kontroller. Arbetet är i första hand inriktat på att upptäcka missbruk av arbetslöshetsersättning och rehabiliteringsersättning. Samkörningar görs med register över anställda (arbeitstakerregistret), register hos motsvarigheten till CSN (Lånekassen) samt register över löneinkomster från Skatteverket (Lønn- og trekkoppgaveregistret). Uppbördsenheten (Innkreving) hanterar återbetalningskrav men fungerar även som förmedling av underhåll för barn. Ett organigram för NAV Kontroll og innkreving visas i Figur 9 nedan. Totalt arbetar 249 personer på avdelningen varav 102 på kontroll- och registerenheterna; resten på uppbördsenheten. Den totala förvaltningsbudgeten för kontrollenheterna är 2010 NOK 40 miljoner plus 10 mkr för NAV Registerkontroll. Arbeids- og velferdsforvaltningens totala förvaltningsbudget uppgick 2008 till NOK 9,3 miljarder. Totala utbetalningar från NAV uppgick 2008 till NOK 280 miljarder. Hur stor del av sin tid som handläggarna på de enskilda NAV kontoren lägger på kontrollverksamhet och hur stora kostnaderna för detta arbete är är svårt att uppskatta. 21
Figur 9 Organigram för NAV kontroll og innkreving 3.5 Resurser och kostnadseffektivitet i kampen mot bidragsfusk Bäst kontroll har NAV av arbetslöshetsersättning och rehabiliteringsersättning. Mottagaren av dessa förmåner ska var fjortonde dag inrapportera antalet arbetade timmar under perioden och utbetalningarna reduceras utifrån denna rapportering. Inrapporterade timmar samkörs med ett register över antalet arbetade timmar som har som källa månatlig inrapportering på individnivå från arbetsgivarna. Samkörningen görs för nästan alla individer som uppbär arbetslöshetsersättning eller rehabiliteringsersättning i mer än en månad. Denna samkörning till trots en samkörning som borde vara känd underrapporterar 4-5 procent av bidragstagarna sin arbetade tid. Den totala felaktiga utbetalningen på grund av denna underrapportering uppgick 2009 till cirka NOK 100 miljoner. Vidare kontrollerar NAV Kontroll og innkreving huruvida utbetalningar av sjukpension, efterlevandepension, försörjningsstöd till ensamstående föräldrar ligger på en nivå som står i överensstämmelse med deklarerad inkomst. Kontrollen görs genom samkörning med Skatteverkets register. Någon statistik över volymen återbetalningar som följer på dessa kontroller finns inte, men uppfattningen är att kontrollmetoden är mycket kostnadseffektiv. 3.6 Arbetet med andra felaktiga utbetalningar NAV Kontroll og innkreving har tagit fram en strategi för verksamheten för åren 2010 2013. I strategin lyfts fram att: Verksamheten ska drivas utifrån ett riskperspektiv Kontrollåtgärder ska prioriteras utifrån dess preventiva effekt och/eller de intäkter som kontrollen kan generera Automatiserade kontroller ska utvecklas i den mån det är tekniskt möjlig lönsamt ur ett preventivt och/eller intäktsperspektiv 22
Tips från allmänheten ska följas upp Kamp mot organiserat bidragsfusk ska prioriteras Erfarenheter från kontrollverksamheten ska befrukta utvecklingen av regelverket Uppbördsverksamheten ska inriktas på de områden som har störst preventiv och/eller intäktseffekt. 23
4 Sammanfattande reflektioner Problemet med felaktiga utbetalningar i allmänhet och bidragsfusk i synnerhet har fått stor uppmärksamhet i Storbritannien, bland annat av den brittiska Riksrevisionen. Och stora ansträngningar har gjorts för att reducera dem. Värt att lyfta fram är att Department of Work and Pensions sedan länge på ett systematiskt sätt och med hjälp av statistiska metoder skattar omfattningen och sammansättningen av felaktiga utbetalningar. Dessa skattningar lägger sedan en grund för arbetet att minska de felaktiga utbetalningarna. I Norge görs inga skattningar. Den nivå på felaktiga utbetalningar som redovisas är faktiskt konstaterade felaktiga utbetalningar felaktiga utbetalningar som uppdagats genom den ordinarie kontrollverksamheten. Det kan därför finnas ett betydande mörkertal. Det är därför svårt att jämföra redovisade nivåer på felaktiga utbetalningar i de två länderna och med Sverige för den delen. Den satsning som gjorts i Storbritannien för att minska volymen felaktiga utbetalningar var initialt mycket framgångsrik. Utvecklingen har på senare dock planat ut. Betydande resurser avsätts för att avskräcka från bidragsfusk, men i och med att sanktionerna i praktiken många gånger inte är särskilt kännbara verkar det vara svårt att sänka FUT-nivån ytterligare. En annan anledning kan vara en sämre fungerande folkbokföring vilket gör det lättare för folk att försvinna ur myndigheternas åsyn. En konsekvens av detta är att faktiskt återbetalade felaktiga utbetalningar är speciellt låga från personer som inte längre uppbär olika former av finansiellt stöd. I såväl Storbritannien som Norge har ansvariga myndigheter betydligt lättare än i Sverige att samköra register för att upptäcka felaktigheter i de uppgifter som lämnas av bidragsmottagare. En bidragande anledning till detta är att fler register ligger under samma tak eftersom ansvaret för förmåner kopplade till yrkeslivet ligger under samma tak som sjuk- och familjeförmåner. Varken i Storbritannien eller i Norge följer ansvariga organisationer på ett löpande och systematiskt sätt upp kostnadseffektiviteten i de olika delarna av kontrollverksamheten. I Storbritannien gjorde motsvarigheten till Riksrevisionen i en av sina effektivitetsrevisioner av DWP ett försöka att bedöma kostnadseffektiviteten. För många verksamheter bedömdes den direkta avkastningen vara starkt positiv medan den för andra föreföll vara negativ. Men då är inte den preventiva effekten medräknad. I Norge har man en allmän uppfattning om vilka kontrollåtgärder som är kostnadseffektiva men mer sofistikerade kalkyler än så finns inte. I inget av länderna förefaller det finnas en direkt koppling mellan avkastning av de olika kontrollaktiviteterna och resurstilldelningen till desamma. Resurser tilldelas i en ordinarie budgetprocess där tidigare års tilldelning väger tungt. 24
Bilaga 1 Referenser Department for Work and Pensions [2006]; Getting welfare right: Tackling error in the benefits system Department for Work and Pensions [2007]; Fraud and Error in Income Support, Jobseeker s Allowance and Pension Credit: April 2005 to March 2006 Technical Appendix Department for Work and Pensions [2008]; Fraud and Error in the Benefit System: April 2007 to March 2008; Department for Work and Pensions [2009:1]; Sanction Policy: in respect of fraudulent social security benefit claims; February 2009 Department for Work and Pensions [2009:2]; Fraud and Error in the Benefit System: April 2008 to March 2009; Department for Work and Pensions [2009:3]; Fraud and Error in Housing Benefit: April 2002 to September 2008 Technical Appendix Gee; Jim; Mark Button and Graham Brooks; The financial cost of fraud - What data from around the world shows; University of Portsmouth Centre for Counter Fraud Studies, 2009 National Audit Office [2003]; Department for Work and Pensions - Tackling Benefit Fraud; HM Treasury; February 2003 National Audit Office [2006]; International benchmark of fraud and error in social security systems; July 2006 National Audit Office [2007]; Tackling external fraud - Good practice guide, HM Treasury; UK; 2007 National Audit Office [2008]; Department for Work and Pensons - Progress in tackling benefit fraud; HM Treasury; January 2008 National Audit Office [2009]; Department for Work and Pensions Management of Benefit Overpayment Debt; HM Treasury; May 2009 25
Bilaga 2 Lista på intervjuade personer Joakim Jarnryd Magne Fladby Judith Hicks Verksamhetsområdeschef Kontrollfrågor (FPK), FK Direktør, NAV Kontroll og innkreving DWP, FESD 26