2012-06-29 REMISSVAR Finansdepartementet FI Dnr 12-4387 Finansmarknadsavdelningen (Anges alltid vid svar) 103 33 STOCKHOLM Finansinspektionen Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Promemorian Relationen mellan Solvens 2-direktivet och tjänstepensionsdirektivet (Fi 2010/4348) Sammanfattning Som en konsekvens av den tolkning som görs i promemorian av förutsättningarna för att kunna tillämpa tjänstepensionsdirektivet och utifrån principen samma regler för samma risker anser Finansinspektionen att någon form av arbetsgivaransvar för att slutgiltigt fullfölja ett pensionsåtagande torde vara det avgörande för att motivera särskilda solvensregler för tjänstepension. Finansinspektionen anser att det är problematiskt att hantera olika regelverk inom ramen för en och samma juridiska person. Finansinspektionen ifrågasätter därför lämpligheten och behovet av övergångsregler som innebär att livförsäkringsbolagen med stöd av optionen i tjänstepensionsdirektivet får bedriva tjänstepensionsverksamhet och övrig liv i samma företag. I vart fall anser Finansinspektionen att övergångsperioden bör vara så kort som möjligt. Övergångsregler, oavsett längd, förutsätter enligt Finansinspektionen föreskrifter för att hantera de problem som följer av dubbla regelverk i samma bolag. För det fall övergångsreglerna blir längre än den i SOU 2011:68 föreslagna tiden om två år är Finansinspektionens uppfattning att det dessutom förutsätter en fullständig separation av verksamheter i blandade bolag i enlighet med tjänstepensionsdirektivet (så länge en konkurssituation inte föreligger). Även förhållandet att den redan upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar ska fortsätta tillämpas fram till 2017 får besvärande konsekvenser. Mot den bakgrunden anser Finansinspektionen att förlängningen enbart bör avse tjänstepensionskassor, inte samtliga understödsföreningar. Finansinspektionen anser också att en ny rörelsereglering för de institut som anses utgöra tjänstepensionsinstitut i Sverige, och som alltså baseras på tjänstepensionsdirektivet, inte bör dröja till dess att tjänstepensionsdirektivet är omförhandlat. 1(6)
Finansinspektionens synpunkter I remissvaret nedan används promemorians rubriksättning. Tjänstepensionsdirektivet är subsidiärt i förhållande till Solvens 2- direktivet Finansinspektionen utgår från promemorians tolkning av EU-rätten gällande Solvens 2-direktivet och tjänstepensionsdirektivet och lämnar följande synpunkter. Tolkningen innebär att tjänstepensionsdirektivet bara kan bli tillämpligt för företag som inte omfattas av Solvens 2-direktivet. Det är följaktligen undantagen i Solvens 2-direktivet som är utgångspunkten för vad som ska kunna tillämpas enligt det nuvarande tjänstepensionsdirektivet och ett framtida reviderat tjänstepensionsdirektiv. Finansinspektionen anser att den princip som överordnat bör vägleda utformningen av solvensregelverken är samma regler för samma risker. Man har då att bestämma under vilka förutsättningar inom tjänstepension som riskbedömningen för verksamheten och därmed bedömningen av solvenskrav avviker från sådan livförsäkring som avses omfattas av Solvens 2-direktivet. Riskinnehållet och formerna för tjänstepensionsåtaganden är i sig ingen grund för särbehandling då det i Sverige (och även i andra länder) finns privata pensioner alternativt livräntor med lång löptid och som allt övrigt lika bör åsättas likartade solvenskrav. Av vad som framgår av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndighetens (EIOPA) yttrande rörande ett kommande tjänstepensionsdirektiv, beaktar man vid en jämförelse med Solvens 2- direktivets solvenskravsberäkningar poster som är kopplade till ett arbetsgivaransvar. Dessa poster kan enligt olika tekniker modifiera de faktiska solvenskraven för tjänstepensionsverksamhet. Finansinspektionen menar att ett arbetsgivaransvar för att slutligt fullfölja ett pensionsåtagande enligt ett ingånget pensionsavtal bör kunna vara en sådan omständighet som motiverar undantag från Solvens 2-direktivet eftersom det då inte längre rör sig om samma risker. I promemorian anges att det svårtolkade kravet i artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet om att förmånerna till de anställda eller de självständiga näringsidkarna ska utgå oberoende av de försäkringstekniska avsättningarnas storlek enligt de utredningar som under 1990-talet berört undantaget ansetts innebära att den enskilde försäkringstagaren arbetsgivaren när det rör sig om tjänstepensionsförsäkring ska svara för premierna samt att understöden ska utgå även om de inte täcks av premiereserven. Tjänstepensionskassor där arbetsgivaren bidrar till verksamheten ansågs därför vara undantagna från EU:s livförsäkringsdirektiv (motsvarande artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet). 2
Finansinspektionen instämmer i promemorians slutsats om att det bör utredas vilka krav som ska ställas på form och innehåll i ett sådant arbetsgivaråtagande. Utformning av arbetsgivaransvar har ansetts vara en fråga för avtalsparterna att reglera. I nuläget saknas en heltäckande kartläggning av hur det utformats inom olika avtalsområden i Sverige. När det gäller kravet i artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet på sluten krets konstaterar promemorian att en analys krävs för att kunna fastställa vilken grad av slutenhet som ska krävas för att institut ska vara undantagna från Solvens 2- direktivet. I Sverige bedrivs tjänstepensionsverksamhet genom kollektivavtal av olika stor omfattning. Merparten bedrivs som avgiftsbestämd tjänstepension som till stor del upphandlas av arbetsmarknadsorganisationer och som konkurrensutsätts genom att anställda får välja mellan olika försäkringsgivare. Finansinspektionen instämmer i att en närmare analys krävs avseende kravet på sluten krets samt om de svenska förhållandena är förenliga med undantagskraven för tjänstepension som formulerats i solvensdirektivet. Äldre regler behålls för tjänstepensionskassorna I promemorian föreslås att tjänstepensionskassorna ska ges möjlighet att tillämpa den upphävda lagen om understödsföreningar till utgången av 2017. Förlängningen föreslås gälla samtliga understödsföreningar. Den aktuella lagen var redan innan upphävandet i stort behov av revidering, bl.a. då den grundas på 1951 års lag om ekonomiska föreningar. Vidare hänvisas till den upphävda försäkringsrörelselagen (1982:713) samt Finansinspektionens upphävda föreskrifter. Regelverket är mot denna bakgrund svårt att tillämpa. Regleringen av understödsföreningarna blir alltmer obsolet eftersom lagen inte uppdateras efter upphävandet. Extra komplicerat blir det när det gäller sådana regler som kan komma att ändras, som råd eller föreskrifter om försäkringstekniska riktlinjer, skuldtäckningsregler, placeringsriktlinjer och redovisningsregler. En förlängning av tidsperioden för befintliga understödsföreningar att bedriva verksamhet enligt den upphävda lagen kommer därför medföra att problemen med regeltillämpningen förvärras. Vidare bör även beaktas att det idag inte längre är möjligt i Sverige att söka tillstånd för att driva tjänstepension enligt en lag som baseras på tjänstepensionsdirektivet eftersom lagen om understödsföreningar nu är upphävd. Mot denna bakgrund anser Finansinspektionen att en kortare övergångsperiod är angelägen. Finansinspektionen anser inte att en ny rörelsereglering för de institut som anses utgöra tjänstepensionsinstitut i Sverige och som alltså baseras på tjänstepensionsdirektivet bör dröja till dess att tjänstepensionsdirektivet är omförhandlat. 3
Vidare anser Finansinspektionen att förlängningen enbart bör gälla understödsföreningar som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Det är idag 16 föreningar, varav fyra i likvidation, som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Behov att förlänga övergångstiden för understödsföreningar som inte bedriver tjänstepensionsverksamhet föreligger inte eftersom dessa understödsföreningar ändå inte kommer att ha möjlighet att bedriva verksamheten vidare efter år 2017 på annat sätt än som försäkringsförening enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) (FRL). Det är idag 29 föreningar, varav sex i likvidation, som bedriver annan verksamhet än tjänstepensionsverksamhet. Solvens 2-utredningens förslag till ny rörelsereglering av tjänstepensionsinstitut införs inte Av skäl som framförts ovan anser Finansinspektionen att det är angeläget att det så snart som möjligt klarläggs hur en ny rörelsereglering för de tjänstepensionsinstitut som regleras av tjänstepensionsdirektivet ska utformas om inte utredningens förslag i SOU 2011:68 genomförs. Förnyad prövning av den s.k. optionen samt av särregler för tjänstepensionsverksamhet i Solvens 2-direktivet Artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet möjliggör att tjänstepension och övrig livförsäkring kan bedrivas i samma livförsäkringsbolag. I nuläget medför ett utnyttjande av denna option likartade solvenskrav för de båda typerna av verksamhet. Enligt förslag till ändring i Omnibus 2 kan däremot solvenskraven för tjänstepensions- och övrig livförsäkringsverksamhet komma att skilja sig åt när Solvens 2-direktivet införs. Ett utnyttjande av optionen efter Solvens 2- direktivets införande skulle enligt förslaget kunna medföra väsentligt olika regelverk i samma bolag. Om förslaget inte tas kommer tjänstepensionsverksamheten i livförsäkringsbolagen att behandlas som s.k. separata fonder och får då i praktiken Solvens 2-liknande krav, samtidigt som överskotten från tjänstepensionsverksamheten ska dras av från kapitalbasen i livförsäkringsbolaget. En strikt tolkning av Solvens 2 innebär att, oavsett om förslaget i Omnibus 2 antas, tjänstepensionsverksamheten i livförsäkringsbolag kommer att hanteras som separata fonder. Hur detta slutgiltigt blir avgörs av utgången av Omnibus 2 förhandlingarna. Finansinspektionen anser att det är problematiskt att hantera olika regelverk inom ramen för en och samma juridiska person. Dubbla regelverk i ett och samma företag kan t.ex. skapa orättvisor mellan olika kollektiv (bestånd inom bolaget). Redan idag kan det vara svårt att i tillsynen följa upp att ett bestånd inte gynnas på bekostnad av ett annat bestånd. Problemen kommer att öka om utfallet av förhandlingarna i Omnibus 2 blir att optionen utformas så att tjänstepensionsverksamheten i praktiken kan tillämpa nuvarande Solvens 1 krav. Mot denna bakgrund och då Finansinspektionen bedömer det sannolikt (se konsekvensanalysen nedan) att promemorians tolkning innebär att den tjänstepensionsverksamhet som idag bedrivs i livbolagen i Sverige 4
fortsättningsvis kommer att bedrivas enligt Solvens 2-direktivet, ifrågasätter Finansinspektionen lämpligheten och behovet av övergångsregler (genom utnyttjande av optionen i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet). I vart fall anser Finansinspektionen att övergångsreglerna inte bör gälla längre än två år av de skäl som tidigare angetts. Därefter bör optionen inte längre tillämpas. Särregler i Solvens 2-direktivet som syftar på pensionsåtaganden bör enligt Finansinspektionen kunna utnyttjas för såväl tjänstepension och övrig liv i försäkringsföretag, vilket förefaller möjligt oavsett tillämpning av optionen, när det gäller artikel 304 i Solvens 2-direktivet. När nu enligt promemorians förslag lagförslaget om ny rörelsereglering för tjänstepension (SOU 2011:68) inte införs ser Finansinspektionen ett behov av att det säkerställs att den nya försäkringsrörelselagen baserad på Solvens 2- direktivet i tillräcklig utsträckning beaktar att även tjänstepension kommer att bedrivas inom försäkringsföretag. Övergångsregler för livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet Finansinspektionen har i tidigare remiss tillstyrkt en övergångstid på två år vid införandet av en ny rörelselag för tjänstepension. I samband med detta framställdes önskemål om bemyndiganden så att föreskrifter till övergångsregeln kan meddelas, för att hantera de problem som omtalats ovan. En ännu längre övergångsperiod accentuerar problemen. Finansinspektionen menar att en förlängning av övergångsbestämmelserna är besvärande och förutsätter krav på fullständig separation i enlighet med tjänstepensionsdirektivet av verksamheter avseende tjänstepension och övrig liv i samma bolag. Separationskravet måste gälla så länge en konkurssituation inte föreligger. Sådan separation bör alltså för ömsesidigt bedriven verksamhet även omfatta eget kapital, t ex i form av konsolideringsfond. I dag är separationskravet begränsat i FRL till förvaltning av skuldtäckningstillgångar samt skuldtäckningsregister. Äldre regler behålls för Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet Finansinspektionen har inga synpunkter på detta. Konsekvensanalys Tjänstepensioner tryggade genom försäkring består i dag i Sverige till övervägande del av avgiftsbestämda tjänstepensioner. De avgiftsbestämda tjänstepensionerna växer dessutom jämfört med de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Som framgått ovan torde en förutsättning för att inte Solvens 2-direktivet enligt promemorians tolkning ska vara tillämpligt bl.a. vara att det finns någon form av arbetsgivaransvar. När det gäller avgiftsbestämda tjänstepensioner är det dock enligt Finansinspektionens bedömning tveksamt om dessa skulle komma 5
att anses omfattas av ett arbetsgivaransvar av den omfattning som avses i artikel 9.2 Solvens 2-direktivet. Avgiftsbestämda tjänstepensioner kan således komma att regleras utifrån Solvens 2-direktivet. Detsamma gäller förmånsbestämda tjänstepensionslösningar som inte är tecknade av slutna företag. Konsekvensernas omfattning är dock avhängigt av hur man definierar arbetsgivaransvar och slutenhet. Finansinspektionens preliminära bedömning är att merparten av tjänstepensioner tryggade genom försäkring i Sverige sannolikt kommer att regleras under Solvens 2. En faktor som försvårar möjligheterna att förutse de långsiktiga konsekvenserna av regleringar enligt olika direktiv är det förhållandet att tjänstepensionsdirektivet är under revidering. Arbetet är ännu på ett tidigt stadium. Mot den bakgrunden är det idag inte möjligt att avgöra om det kommer att vara förmånligare i alla avseenden om tjänstepensionsverksamhet avseende försäkringar regleras enligt Solvens 2-direktivet eller tjänstepensionsdirektivet. Av det som framkommit hitintills på EU-nivå föreslås att principen samma regler för samma risker bör vara vägledande för arbetet med revidering av tjänstepensionsdirektivet. Den huvudsakliga skillnaden mellan direktiven förefaller komma att avspegla ett långsiktigt legalt arbetsgivaransvar. Under Solvens 2-direktivet finns två solvenskrav, MCR Minimum Capital Requirement och SCR Solvency Capital Requirement. Minimum Capital Requirement kan närmast jämföras med det nuvarande solvenskravet på fyra procent av försäkringstekniska avsättningar medan det mer riskbaserade SCR har stora likheter med Finansinspektionens trafikljusmodell och har en motsvarande varningsfunktion. Trafikljuset är dock enbart ett tillsynsverktyg och är inte en del av det formella solvenssystemet. Den senaste kvantitativa konsekvensanalysen (QIS5) som genomförts och där i stort sett samtliga livbolag med tjänstepension deltog, gav väsentligt högre MCR än det nuvarande solvenskravet. SCR var också högre än kapitalkravet enligt det nuvarande trafikljuset, men inte lika mycket. Resultatet baserades på en teknisk specifikation, som inte är jämförbar med hur regelverket ser ut i dagsläget. Resultatet varierade stort mellan företagen bl.a. beroende på vissa oklarheter i specifikationen. För närvarande diskuteras på EU-nivå ett antal anpassningar till de långsiktiga åtagandena som kan komma att införas i Solvens 2-direktivet och som kan komma att ytterligare påverka resultatet. FINANSINSPEKTIONEN Per Håkansson Chefsjurist Bertil Sjöö T f områdeschef 6