r? Socialstyrelsen BESLUT 1(9)

r? Socialstyrelsen BESLUT 1(9) T/Region NordiSek2 Caroline Björnholt Caroline.Bjornholt@socialstyrelsen.se 2010-12-15 Piteå kommun 941 85 Piteå ÄRENDET Tillsyn enligt socialtjänstlagen (2001:453) SoL av de särskilda boendeformerna Norrgården och Öjagården i Piteå kommun SOCIALSTYRELSENS BESLUT Med anledning av identifierade brister ska Piteå kommun vid samtliga särskilda boendeformer som avses i 5 kap. 5 socialtjänstlagen säkerställa att: Lägenhetsdörrar inte låses utan den enskildes medgivande. Om den enskilde av något skäl inte kan öppna dörren själv måste han eller hon kunna få hjälp att öppna den utan dröj smål. Den enskildes möjligheter att röra sig fritt inte begränsas av ytterdörrar och dörrar till boendeenheter på ett sådant sätt att den enskilde är inlåst. Om den enskilde av något skäl inte själv kan öppna ytterdörrar eller dörrar till boendeenheter måste han eller hon kunna få hjälp att öppna sådana dörrar utan dröjsmål. Bemanningen är tillräcklig för att tillgodose de boendes behov av trygghet och säkerhet vid hantering av låsta dörrar inom boendeenheterna. Redovisning av vidtagna åtgärder ska ha inkommit till Socialstyrelsen 2011-01-31. Om de krav som ställs inte uppfylls kan Socialstyrelsen komma att utfårda ett föreläggande med eller utan vite. BAKGRUND Socialstyrelsen har i ett tidigare beslut daterat den 4 oktober 2010 i Socialstyrelsens ärende med diarienummer 9.1-27911/2010 krävt att socialnämnden i Piteå ska åtgärda brister vid särskilda boendeformen Öjagården avseende bland annat frågor om bemanning och inlåsning av de boende. Socialnämnden har med anledning av de krav på åtgärder som ställdes i beslutet redovisat vilka åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med bristerna. Svarsskrivelsen inkom till Socialstyrelsen den 22 november 2010. Socialstyrelsen har valt att lyfta ut de delar av ärendet som avser inlåsning och SOCIALSTYRELSEN Telefon växel: 075-247 30 00 E-post: socialstyrelsen@socialstyrelsen.se Box 34 Fax: 090-71 43 39 Internet: http://www.socialstyrelsen.se 901 02 Umeå Telegram: Socialstyret Org nr: 202100-0555 Besök: Nygatan 18-20 Postgiro: 15616-6

2 bemanning till ett gemensamt beslut som även innefattar en oanmäld tillsyn som Socialstyrelsen genomförde på särskilda boendet Norrgården i Piteå den 8 november 2010. Övriga delar kommer att tas upp i tillsynsbeslut med dnr: 9.1-36775/2010. Underlag Socialstyrelsens tillsynsbeslut (Öjagården) dnr: 9.1-27911/2010 (2010-10-04). Socialnämndens svarsskrivelse dnr: 9.1-36775/2010 (2010-11-17). Skrivelse från personal dnr: 9.1-36775/2010 (2010-12-01). Underlag från oanmäld inspektion nattetid, Norrgården (2010-11-08). Socialnämndens svarsskrivelse ang. sakgranskning, Norrgården (2010-12-14). TIDIGARE ÄRENDE, ÖJAGÅRDEN Socialnämndens svar avseende Öjagården Bemanning Av socialnämndens svar framgår att de boendes individuella behov ska ligga till grund för bemanning och personalens schemaläggning Detta görs en gång per månad. Den som beslutar om bemanning och godkänner arbetsscheman är boendechefen och nämnden skriver att man med denna åtgärd skapar möjlighet till en mer flexibel bemanning samt att man redan från den 1 oktober 2010 har tillskjutit fyra årsarbetare till Öjagården. Låsnin av dörrar Av nämndens svar framgår vidare att man utgår från Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd, SOSFS 1992:17 och SOSFS 2010:2 när det gäller användandet av lås. De åtgärder som nämnden vidtagit innebär att lägenhetsdörren låses efter den boendes önskemål/samtycke. I de fall de boende har svårigheter att verbalt uttrycka sitt samtycke, kan personalen ibland få presumtivt samtycke. Där personalen inte får samtycke från de boende kan dörren inte heller låsas. Dokumentation av hur varje enskild boende vill ha det gällande låsningen av sin lägenhetsdörr görs i den sociala akten av biträdande boendechef och ändras då förändringar sker. Information ska även dokumenteras av kontaktpersonen i den boendes målstyrda arbetsplan. Nämnden redovisar att åtgärderna är genomförda på Öjagården. När det gäller förbättrad tillsyn nattetid ska den boendes behov av tillsyn framgå i den målstyrda arbetsplanen. I den dokumentationen ska även framgå hur tillsynen ska ske. Under september har en kartläggning genomförts över dörrar inom samtliga vård- och omsorgsboenden. Kartläggningen har omfattat lägenhetsdörrar, dörrar inne på enheter, dörrar ut från enheterna, trappor, hissar samt entr&lörrar. Kartläggningens resultat och behovet av ett tryggt boende där individuella riskbedömningar genomförs har utmynnat i nämndens redovisade åtgärder exempelvis att brandskyddsdörrar inne på boendeenheter ska stå öppna dygnet runt. Det innebär att brandskyddsdörren på Näset/Viken ska öppnas. Nämnden konstaterar vidare att för att förhindra personer från

3 att skadas behöver man på vård- och omsorgsboendena även i fortsättningen ibland använda sig av begränsningsåtgärder i form av lås samt skyddsåtgärder t.ex. i form av trappgrindar. Låsen innebär en fördröjning när de boende vill gå ut, vilket gör att personalen hinner uppmärksamma detta och har möjlighet att antingen följa den boende ut eller avleda på annat sätt. När den boende riskerar att skadas kan nödrätten användas. Nämnden har i sitt svar redovisat en sammanfattning av de rutiner som tagits fram som gäller användning av lås samt att alla åtgärder verkställs omedelbart. Skrivelse från personal vid Öjagården Socialstyrelsen har den 1 december 2010 mottagit en skrivelse från personal vid Öjagården, demensboendet Näset/Viken med synpunkter på socialnämndens svar till Socialstyrelsen. Av denna skrivelse framgår bl.a. att de boende vid Näset/Viken som kan låsa sina dörrar gör detta, medan anhöriga till dem som inte kan stiga upp har tagit beslut om dörren ska vara öppen eller låst. Det framgår vidare att det inte finns någon nattpersonal stationerad på avdelningen, att det enbart genomförs tillsynsrundor nattetid och att avdelningen är obemannad från kl. 21.00 till 07.00 när dagpersonalen kommer. Socialnämnden har beretts tillfälle att yttra sig över uppgifterna i skrivelsen men inte avhörts. REDOVISNING AV TILLSYN, NORRGÅRDEN Norrgården Socialstyrelsen har natten mellan den 8 och 9 november 2010 i en nationell tillsynsinsats omfattande hela landet utfört oanmälda inspektioner på särskilda boenden där minst en boendeenhet har varit särskilt avdelad för personer med demenssjukdom. Syftet har varit att granska om personer på sådana boenden får sina behov av trygghet och säkerhet tillgodosedda. Inspektionerna har begränsats till förhållanden avseende inlåsning och personalbemanning nattetid. Inspektioner har genomförts i 48 kommuner. Kommunerna har valts ut slumpmässigt. Urvalet gör det möjligt att med hjälp av statiska metoder göra skattningar av hur det ser ut i riket. I varje kommun, där det har varit möjligt, har inspektion genomförts på två slumpmässigt utvalda boenden. Norrgården i Piteå kommun är ett av de boenden som inspekterats under den aktuella natten. Vid inspektionen har förhållandena på enheten observerats av inspektörerna samt information inhämtats genom intervjuer med omvårdnadspersonal. Norrgården består av 6 boendeenheter med totalt 58 boende. Boendeenheten Härbret hade under den aktuella natten 9 boende. Totalt på boendet arbetade den natten två undersköterskor och en sjuksköterska som även hade ansvar för ytterligare ett särskilt boende om någon där skulle vara i behov av medicinska insatser. Av inspektionen framkom att personalen gemensamt ansvarade för alla 6 boendeenheter som är fördelade på två huskroppar med två respektive fyra våningar. De hade en uppdelning mellan sig av larmtelefonerna men ingen hade ett uttalat ansvar för någon speciell

4 boendeenhet. Nattetid sköter personalen också städning av allmänna utrymmen och tvättar i tvättstugan. Låsnin av dörrar Vid inspektionen uppgav personalen att alla som vid tillfållet bodde på Härbret låstes in i sina lägenheter. Även dörren till dagrum/matsal var låst. Personalen kände inte till om samtliga boende som låstes in hade lämnat samtycke till detta. Enligt personalen kan de boende inte ta ställning till det, då de inte förstår frågan. Personalen uppgav att de inte kände till om det kan vara så att anhöriga till de boende har blivit tillfrågade om inlåsning eller om ett eventuellt samtycke finns dokumenterat. Enligt personalen klarar de boende själva att låsa och låsa upp sina lägenhetsdörrar. Flera av de boende har larm i någon form, regelbunden tillsyn genomförs var tredje timme. Vid behov utökas tillsynen och planerade omsorgsinsatser utförs också. Vidare framgick att boendeenhetens dörr var låst med ett kodlås. Personalen uppgav att vissa av de boende själva kunde öppna enhetsdörren. När inspektörerna från Socialstyrelsen tillsammans med personalen skulle lämna boendeenheten saknades koden till låset och det var uppenbart att personalen inte kände till detta. Det framstod då som tämligen klart att ingen av de boende klarade av att själva öppna dörren. Personalen uppgav att de sällan har en sådan uppsikt över dörren att de utan dröj smål kunde hjälpa en person som önskade öppna dörren. Personalen kände inte till om verksamheten hade framtagna rutiner för att hantera lås/inlåsning av boende. Bemanning Vid inspektionen framkom att de boende på enheten vid flera tillfållen per natt lämnades utan tillsyn med dörren till enheten låst. Personalen hade uppgift att ge vård och omsorg till boende på flera våningsplan/flera hus. Man hade således inte en kontinuerlig tillsyn av de boende. Ingen personal var fast stationerad på någon enhet utan samtliga var samlade i ett dagrum i den andra huskroppen. Socialnämndens svar avseende Norrgården Socialstyrelsen har efter inspektionen berett socialnänmden möjlighet att sakgyanska uppgifterna som framkom vid inspektionen. Socialnämnden har inkommit med en skrivelse där följande framgår. På Härbret fanns den aktuella natten nio boende. Av dessa låste tre själva sin lägenhetsdörr. Två har gett sitt samtycke till att dörren skulle låsas av personalen. Fyra personer var själva inte förmögna att ge sitt samtycke, personalen har då frågat anhöriga hur det tror att den boende velat ha det om de kunde förmedla detta. De anhöriga har svarat att de fyra boende skulle vilja ha dörren låst. Enligt vad som framkom vid tillsynen klarade de boende att själva låsa och låsa upp dörrar. Med ovanstående som grund är det tre personer som klarar detta. De övriga får hjälp av personalen att låsa eller låsa upp dörrar när den boende så önskar. Dörren till matsal/dagrum är låst för att flera boende själva går och tar för sig av maten. Av hygieniska skäl är dörren därför låst. De boende som är hungriga blir serverade mat av personal. Beträffande enhetsdörren som var låst och koden saknades, var det så att lappen med koden troligtvis plockats bort av någon av de boende. Anledningen till att det inte

5 uppmärksammats var att alla som använder koden kan den utantill. Detta gäller både personal och de boende som själv använder dörren. Nattbemanningen på Norrgården är: 21.00-23.00 3 undersköterskor, 1 sjuksköterska 23.00-06.00 2 undersköterskor, 1 sjuksköterska 06.00-07.00 4 undersköterskor, 1 sjuksköterska Sjuksköterskan har ansvar för ytterligare ett vård- och omsorgsboende dit hon åker om behov påkallas. Regelbunden tillsyn genomförs minst var tredje timme hos varje boende, oftare där behov finns. Personal gör tillsyn utifrån den boendes behov och önskemål, vilket kan variera från natt till natt. Det kan också innebära att någon boende inte vill ha nattlig tillsyn. Norrgården består av tre enheter som var och en är uppdelade på två våningsplan. Larmtelefonerna är uppdelade mellan nattpersonalen. Varje telefon går till larm på en enhet vilket innebär att personalen har ett uttalat ansvar för olika enheter. I redovisningen av tillsynen framkom att personalen sköter städningen av allmänna utrymmen och tvättar i tvättstuga. Nattpersonalen torkar av ett golv i de allmänna utrymmena per natt. De sköter endast akuttvätt, inte planerad. Planerad tvätt sköts dagtid. SKÄLEN FÖR BESLUTET Tillämpliga bestämmelser 2 kap. 6 och 8 regeringsformen, RF 3 kap. 3 socialtjänstlagen (2001:453), SoL 4 kap. 5 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:11) om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS Övriga riktlinjer Socialstyrelsens Meddelandeblad nr. 2/2010 Frågor och svar, Föreskrifter om tvångs- och skyddsåtgärder upphävda (SOSFS 1980:87, SOSFS 1992:17) htt ://www.socialstvrelsen.se/fra2orochsvar/foreskrifteromtvan s- ochskvdds Socialstyrelsens bedömning Socialtjänstens verksamhet ska präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utgående från den enskildes behov, förutsättningar och önskemål. Av 2 kap. 6 och 8 RF följer att kroppsligt tvång eller frihetsberövande endast får förekomma om det föreskrivs i lag. Insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen bygger på frivillighet och socialtjänstlagen innehåller inte någon bestämmelse som tillåter inlåsning av enskilda i särskilda boendeformer för äldre.

6 Enligt 3 kap 3 SoL ska insatser inom socialtjänsten vara av god kvalitet. För utförande ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet och kvaliteten av verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Enligt 4 kap. 5 i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:11) om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS ska kommunens ledningssystem säkerställa att det finns rutiner som fortlöpande kontrollerar att det bl. a finns den bemanning som behövs och att personalen har den kompetens som krävs för att utföra arbetsuppgifterna. Låsnin av dörrar Nämnden har i sitt svar avseende förhållandena vid Öjagården redovisat att man utgått från SOSFS 1992:17 och SOSFS 2010:2 när det gäller rutiner för användandet av lås. Socialstyrelsen vill uppmärksamma nämnden på att SOSFS 1992:17 upphörde att gälla den 15 juni 2010. Lägenhetsdörrar Nämnden har angivit att man till viss del använder sig av presumtivt samtycke då det gäller låsning av lägenhetsdörrar vid Öjagården. Av personalens skrivelse framkommer det att hos de boende på Näset/Viken som inte själva kan stiga upp så har anhöriga tagit beslut om dörren ska vara låst eller öppen. I socialnämndens skrivelse beträffande förhållandena vid Härbret, Norrgården uppger nämnden att fyra personer inte har varit förmögna att lämna samtycke till låsning av lägenhetsdörren och att personalen då har inhämtat anhörigas synpunkter på låsning av dörrarna. Detta har resulterat i att dessa fyra personers dörrar låses. Inlåsning av enskilda kan ske efter samtycke av den enskilde, t.ex. om en boende inte vill bli störd av andra boende nattetid. Inlåsning utan samtycke får inte förekomma. Förutsättningar för att ett samtycke ska ha rättslig giltighet är att det har lämnats av någon som är behörig att förfoga över det aktuella intresset, den samtyckande är kapabel att förstå innebörden av samtycket, vederbörande har haft full insikt om relevanta omständigheter, samtycket har lämnats frivilligt samt samtycket är allvarligt menat. (prop. 1993/94:130 s 39) Inlåsning är en mycket ingripande tvångsåtgärd och Socialstyrelsen är av uppfattningen att ett presumerat samtycke inte kan åberopas inom demensvård för att låsa in boende. Anhöriga och andra närstående har inte några rättsliga befogenheter att agera som ställföreträdare för en vuxen person. Således kan inte heller anhörigas uppfattning om inlåsning ligga till grund för att låsa in boende. Ytterdörrar Ytterdörren till en särskild boendeform kan visserligen vara låst, så som det är brukligt i de flesta människors hem. Detsamma gäller dörrar till avdelningar och enheter. Låset måste dock vara konstruerat så att den enskilde själv kan låsa upp. Att använda alltför komplicerade lås som förhindrar den enskilde att öppna dörren är att betrakta som

7 inlåsning. Samma gäller för lås med kodlås om koden saknas eller de boende inte kan förstå hur låset ska hanteras även om koden finns tillgänglig. Däremot kan dörren ha ett lås som det tar en viss tid att öppna. Om den enskilde av något skäl inte kan öppna dörren själv måste han eller hon utan dröjsmål kunna få hjälp av personalen med att öppna den. För att personer med demenssjukdom i dessa situationer ska få en god vård och omsorg som tillgodoser de enskildas behov av trygghet och säkerhet, krävs det att det finns tillräckligt med personal för att antingen kunna följa med eller kunna avleda de personer som inte kan klara sig på egen hand utanför enheten/boendet. Socialnämnden anger i sin svarsskrivelse att när den boende riskerar att skadas kan nödrätten användas. Socialstyrelsen vill påpeka att nödrätten, bestämmelserna enligt 24 kap. 4 brottsbalken om ansvarsfrihet för handlingar som företagits i nödvärn eller nöd, endast ska tillämpas i undantagsfall (aa s. 35). Detta medför att nämnden måste se till att det finns tillräckliga resurser i det dagliga arbetet vid de särskilda boendena så att de boende tillförsäkras en god vård och omsorg för att förebygga att nödrätten ska behöva användas annat än i undantagsfall. Bemanning I socialnämndens svar beträffande bemanning vid Öjagården uppger nämnden att fyra årsarbetare har tillskjutits Öjagården. Nämnden har dock inte redovisat vad den utökade personalbemanningen innebär för de boende nattetid. Nämnden har heller inte redovisat hur man organiserar arbetet nattetid på Öjagården för att säkerställa att personalen har tillräcklig tillsyn över de boende under natten. Det framgår inte heller om man har upphört med att lämna de boende ensamma utan tillsyn på låst boendeenhet. Av personalens skrivelse framgår att avdelningen är obemannad, ett påstående som inte har motsagts av nämnden. I skrivelsen angående Härbret, Norrgården, uppger socialnämnden att boende får hjälp av personalen att låsa upp lägenhetsdörrar när den boende så önskar och att de boende som är hungriga blir serverade mat av personalen. Det framgår dock inte av skrivelsen att Härbret är bemannat nattetid, istället anges att personal är försedda med larmtelefoner och att var och en av personalen har ett uttalat ansvar för olika boendeenheter. Norrgården är nattetid bemannat med två undersköterskor och en sjuksköterska som även ansvarar för ett annat särskilt boende. Norrgården består av tre enheter uppdelade på två våningsplan i skilda byggnader. Vid inspektionen framkom att samtlig personal nattetid befann sig i ett samlingsrum i ena byggnaden. Socialnämndens uppgift om att personalen kan hjälpa de boende på Härbret med att låsa upp lägenhetsdörren när den boende så önskar bedömer Socialstyrelsen inte kunna genomföras av två personer som ska ansvara för sex boendeenheter på två våningsplan i två olika byggnader. Socialnämnden har i svaret angående Öjagården till Socialstyrelsen uppgett att de boendes individuella behov ska ligga till grund för bemanning och personalens schemaläggning. Socialstyrelsen bedömer att en enhet för personer med demenssjukdom kräver ständig bemanning för att krav på god vård och omsorg ska

8 kunna uppfyllas, vilket talar för att nämnden inte har utgått från de boendes individuella behov vid bemanningen av de inspekterade demensenheterna. Nämnden uppger även i sitt svar beträffande Öjagården att där personalen inte får samtycke från de boende kan lägenhetsdörren inte låsas. Mot bakgrund av att boendeenheten nattetid är obemannad uppkommer en uppenbar risk att personer som inte har kunnat ge sitt samtycke till låsning av lägenhetsdörren kan komma att få besök av andra boende som är uppe och vandrar. De boende som på detta sätt får ofrivilliga besök kan inte kalla på hjälp i dessa situationer. Det är inte förenligt med en god vård och omsorg att personer med demenssjukdom lämnas ensamma på en låst boendeenhet utan uppsikt under sådana förhållanden. Sammanta en bedömnin Socialstyrelsen ser allvarligt på att de brister som fanns på Öjagårdens Demensboende Näset/Viken beträffande inlåsning och bemanning upprepas på Norrgården, boendeenheten Härbret, när Socialstyrelsen genomför en slumpmässig inspektion drygt fem veckor senare. Socialstyrelsen kunde vid boendeenheten Härbret konstatera likartade brister som vid Näset/Viken; de boende låstes in i sina lägenheter utan att det stod klart att de lämnat samtycke till detta, personalen har inte möjlighet att ha sådan uppsikt över boendeenhetens dörr att man ser om någon boende vill lämna boendeenheten eller är i behov av någon insats, de boende lämnades utan tillsyn på en låst boendeenhet, rutiner vad gäller inlåsning/låsta dörrar saknades eller var i vart fall inte kända av nattpersonalen, bemanningen var inte tillräcklig för att tillgodose de boendes behov av trygghet och säkerhet. Sammantaget konstaterar Socialstyrelsen att styrelsen vid två inspektioner inom en relativt kort tid har uppmärksammat allvarliga brister vid två särskilda boendeformer för äldre som avses i 5 kap. 5 socialtjänstlagen i Piteå kommun. Socialstyrelsen har utifrån iakttagelserna goda grunder att anta att bristerna förekommer även vid andra boenden i kommunen. Piteå kommun ska därför säkerställa att bristerna inte förekommer vid någon av de särskilda boendeformerna för äldre i kommunen. Beslut i detta ärende har fattats av sektionschefen Anne Vaher. I den slutliga handläggningen har inspektörerna Britt-Marie Hallin och Petra Carlbaum deltagit. Inspektören Caroline Björnholt har varit föredragande. För Socialstyrelsen Caroline Björni-dit

9 Kopia till: Socialnämnden Socialchef Äldreomsorgschef Medicinskt ansvarig sjuksköterska, MAS Boendechef på Öjagården Boendechef på Norrgården