Rapport avseende granskning av resursfördelning inom socialnämnden Timrå kommun Juni 2015
Innehåll Sammanfattning 1 1. Inledning 3 2. Granskningsresultat 4 3. Bedömning och rekommendationer 9
Sammanfattning Uppdrag och bakgrund Processen för fördelning av internbudget behöver vara tydlig liksom att det finns tydliga direktiv och anvisningar. Nämnden behöver göra en uppföljning av utfall och resultat för att kunna ta beslut om åtgärder vid avvikelser. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Timrå kommun har Deloitte granskat resursfördelningen inom äldreomsorgen. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är: Har nämnden en ändamålsenlig resursfördelning? Underliggande revisionsfrågor: Hur fördelas budgetresurs mellan nämndens olika verksamheter och vad är grunderna? Hur har fördelningsgrunderna förändrats över tid? Är processen för fördelning av internbudget tydlig? Hur fungerar uppföljningen av resultat? Utvärderas resultaten och görs justeringar i internbudget som en direkt följd? Ansvarig nämnd är socialnämnden. Revisionskriterier Grund till bedömning är använd resursfördelningsmodell och styrdokument. Svar på revisionsfrågan Vår sammanfattande bedömning är att modellen för resursfördelning inom nämnden kan förbättras. Iakttagelser Resurserna fördelas genom en generell schablon för vård- och omsorgsboenden och utifrån föregående års budget för hemtjänst. Grunderna till fördelningen är otydliga och det har inte gjorts några undersökningar av det faktiska behovet. Uppföljning görs varje månad men det görs inga justeringar i resursfördelningen som följd. Vi anser att hela processen med fördelning av resurser bör ses över. Undersökningar av ändamålsenligheten bör göras, fördelningsgrunderna bör dokumenteras och det bör undersökas om kopplingen mellan mål, kvalitet och resurser kan förtydligas. Efter genomförd granskning rekommenderar vi Socialnämnden att: Genomför en undersökning av vårdtyngd inom de olika områdena. Ta fram en tydlig och dokumenterad resursfördelningsmodell. Undersök möjligheten att i högre grad basera resursfördelningen till boenden och hemtjänst på faktiska behov. Försök skapa en koppling mellan mål, kvalitet och resursfördelning i resursfördelningsmodellen Följ upp kostnader och resurser inom hemsjukvård 1
Vi rekommenderar även kommunstyrelsen att följa upp hantering av semesterlöneskulden för att nämnder ska kunna budgetera med rätt förutsättningar. Östersund 2 Juni 2015 DELOITTE AB Marianne Harr Veronica Blank Kundansvarig, kvalitetssäkrare Projektledare Certifierad kommunal revisor Certifierad kommunal revisor 2
1. Inledning Uppdrag och bakgrund Nämnderna har att fördela sina resurser utifrån av kommunfullmäktige tilldelad rambudget. Fördelningsgrunden utgår ifrån befintliga resurser, eventuella besparingar och en årlig uppräkning. Processen för fördelning av internbudget behöver vara tydlig liksom att det finns tydliga direktiv och anvisningar. Nämnden behöver göra en uppföljning av utfall och resultat för att kunna ta beslut om åtgärder vid avvikelser. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Timrå kommun har Deloitte granskat resursfördelningen inom socialnämnden. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är: Har nämnden en ändamålsenlig resursfördelning? Revisionskriterier Underlag för bedömningar är analys av gällande resursfördelning, interna regelverk, policys, beslut etc. Avgränsning Granskningen avser år 2015 och ansvarig nämnd är socialnämnden. Granskningen omfattar endast äldreomsorg och verksamheterna vård- och omsorgsboenden, hemtjänst och hemsjukvård. Metod Granskningen baseras på dokumentstudier, intervjuer och granskning av statistik och nyckeltal. Intervjuer har skett med förvaltningschef, verksamhetschef samt 4 områdeschefer. Totalt sett har 6 personer intervjuats. Underliggande revisionsfrågor: Hur fördelas budgetresurs mellan nämndens olika verksamheter och vad är grunderna? Hur har fördelningsgrunderna förändrats över tid? Är processen för fördelning av internbudget tydlig? Hur fungerar uppföljningen av resultat? Utvärderas resultaten och görs justeringar i internbudget som en direkt följd? 3
2. Granskningsresultat 2.1 Organisation och omfattning I Timrå kommun är socialnämnden ansvarig för äldreomsorgen. Äldreomsorgen omfattar bland annat hemtjänstinsatser, vårdoch omsorgsboenden och dagverksamhet för dementa. Sedan februari år 2014 ansvarar kommunen också för hemsjukvården. Det innebär att kommunmedborgare som inte själva har möjlighet att ta sig till vårdcentral eller hälsocentral kan få hjälp i hemmet. All verksamhet utförs av kommunen, det finns inga privata utförare. Det har nyligen genomförts en utredning av Lagen om valfrihet (LOV) och tillämpning i kommunen men några beslut med anledning av detta har ännu inte fattats. Vid socialförvaltningen finns en ansvarig verksamhetschef för äldreomsorgen. Under verksamhetschefen finns 13 områdeschefer. Ett område kan exempelvis vara ett hemtjänstområde eller ett boende. Ett av områdena är en bemanningsenhet som ansvarar för rekrytering och poolpersonal och som arbetar med hela socialförvaltningen, inte bara äldreomsorgen. Nedan en beskrivning av de verksamheter som ingår i granskningen: Särskilt boende/korttidsboende I kommunen finns fyra vård- och omsorgsboenden: Merlogården, Hagalid, Tallnäs och Strandbo. Totalt finns 217 lägenheter. Tre av de fyra boendena har avdelningar inriktade mot demens. Hemtjänst Totalt finns idag ca 500 brukare av hemtjänst i kommunen. Varje månad utförs ca 11 000 hemtjänsttimmar. Ca 80 % av insatserna är omvårdnadsinsatser och ca 20 % är serviceinsatser, exempelvis städ, tvätt och inköp av mat. Hemsjukvård- Hälso- sjukvård Det totala antalet inskrivna i hemsjukvården är 300 personer. I kommunens ansvar ingår planerade och akuta besök av distriktssköterska, sjukgymnast och arbetsterapeut. Vid övertagandet av hemsjukvården skrevs ett avtal med landstinget där det klargörs vad som ingår i kommunens ansvar. I samband med detta gjordes en skatteväxling. Nedan framgår budgeterade kostnader och utfall för verksamheterna inom äldreomsorgen: Tabell 1. Budget och utfall- Äldreomsorg Verksamhet Utfall 2014 Budget 2014 Utfall 2013 Budget Hemtjänst 52,1 50,3 49 47 Äldre-och korttidsboende 2013 116,3 110,2 113 109 Hemsjukvård 14 12 - - gemensamt 9 9 4
Eftersom hemsjukvården övertogs under 2014 finns inga kostnader 2013. Ur tabellen kan utläsas att verksamheterna inom äldreomsorgen har överskridit budgeterade kostnader både under 2013 och år 2014. Kostnader för år 2014 översteg budgeterade kostnader med 3,6 % för hemtjänst, 5,5 % för vård- och omsorgsboenden, och 17 % för hemsjukvården. Totalt sett gick verksamheterna inom äldreomsorgen med ett underskott på -8,2 Mkr 2014. Det motsvarar en budgetavvikelse på -5 %. Jämförelser För att få en bild av hur kostnader för de olika verksamheterna ser ut i jämförelse med andra kommuner har vi tagit fram nyckeltal. Kommunens kostnader jämförs med kommuner med en befolkning på 15-19 000 invånare (kommuner jämförbar storlek). Tabell 2. Kostnader inom äldreomsorg jämfört med andra kommuner Mkr Timrå Kommuner Hemtjänst/tkr per brukare Särskilt boende tkr/ brukare Strukturårsjusterad standardkostnad - kvot äldreomsorg 2012 2013 jämförbar storlek Timrå Kommuner jämförbar storlek 205 219 210 259 604 623 652 690 99,5 114,4 101,5 116,1 Enligt statistiken understiger kostnaden för hemtjänst per brukare i Timrå andra kommuners kostnad med ca 11 % för 2014. Även för vård -och omsorgsboenden har Timrå en lägre kostnad per brukare (3,1 %). Statistiken tar hänsyn till behovet av vård eftersom den visas per brukare. Det kan dock finnas strukturella skillnader som påverkar resultatet och som inte syns i ovan statistik. Statistiken över den strukturårsjusterade standardkostnaden tar också hänsyn till strukturella skillnader i beräkningen. Exempel på strukturpåverkande faktorer är åldersstruktur, invånarnas sociala bakgrund, bebyggelsestruktur m.m.(scb). Kvoten visar hur hög kostnaden borde vara med hänsyn till de strukturella skillnaderna. Om kostnaden är densamma som i riket i snitt ligger kvoten på 100. Lägre än 100 innebär alltså att kommunen har en lägre kostnad än vad som är motiverat av med hänsyn till struktur. Den strukturårsjusterade standardkostnaden i Timrå är lägre än i kommuner med liknande storlek. Skillnaden år 2013 är ca 15 %. Kostnadskvoten låg på 101,5 för 2013 vilket innebär att kostnaderna i Timrå överstiger genomsnittet med 1,5 % med hänsyn till strukturella kostnader. 2.2 Fördelningsgrunder Fördelningen av resurser inom äldreomsorgen utgår ifrån generella grunder och baseras på ett beslut som togs i nämnden år 2009. Alla områdeschefer får i grunden samma förutsättningar. Utifrån dessa förs en diskussion mellan verksamhetschef och områdeschef i samband med budgetarbetet. 5
2.2.2 Fördelning från nämnd till verksamheter Vård- och omsorgsboenden Resursfördelningen till vård- och omsorgsboenden har sin grund i antal platser på boendena. Det har ingen betydelse om en plats är belagd eller inte. För en plats erhålls 0,7 årsarbetare. Det innebär att ett boende med 30 lägenheter erhåller 21 årsarbetare. Om en avdelning har demensinriktning erhålls en något högre tilldelning, 0,72 resurser per plats. Fördelning av resurser för nattpersonal är i snitt 1 person på 13 brukare. Kommunen har även två tidigare servicehus. Till dessa enheter fördelas resurserna efter biståndsbeslut. I snitt blir det mellan 0,4-0,5 årsarbetare per brukare i snitt. Den generella fördelningen ligger till grund i budgetarbetet. Därefter förs en diskussion med boendecheferna om resursfördelningen. Vid boendena fördelar områdeschefer om resurser utifrån rådande förutsättningar. Det kan exempelvis innebära att extra resurser sätts in under förmiddagar då brukarna har som mest behov av hjälp och att personaltätheten är lägre under kvällar. Korttidsboenden har en något högre resursandel än särskilt boende. Dock erhålls inga extra resurser på vård- och omsorgsboenden som tillhandahåller korttidsplatser. Enligt uppgift förekommer det ibland att två personer bor i en lägenhet vid ett boende. Även om det är fallet så erhålls samma resurser som om det bara varit en boende. Det görs inga justeringar av tilldelade resurser under året. Hemtjänst Resurserna till hemtjänsten fördelas utifrån biståndsbeslut. Enligt uppgift ser resursfördelningen väldigt liknande ut mellan åren, det sker sällan större förändringar. Processen för resursfördelningen har sin grund i föregående års personalbudget. Därefter görs en uppräkning. Planeringsverktyget LapsCare används sedan ca 5 år tillbaka. Det finns beräkningar av hur lång tid vissa insatser ska ta. Exempelvis dusch beräknas ta 30 min. Under året görs inga förändringar i budgeten, oavsett om behoven mellan områdena ökar eller minskar. Däremot finns ett gott samarbete mellan vissa områden vilket innebär att personal från ett av områdena kan täcka upp i ett annat område om behovet finns. Det finns inga riktlinjer för det arbetet. Justeringar av internbudget görs inte under året. Hemsjukvård Ansvaret för hemsjukvården övertogs 2014 och några utvärderingar har ännu inte genomförts av tilldelade resurser. När hemsjukvården togs över så övertogs också de personalresurser som tidigare hade anställning hos landstinget. Övertagandet föregicks av en regional utredning eftersom hemsjukvården övertogs i kommunerna vid samma tidpunkt i hela Västernorrland. Utredningen låg sedan till grund för vilka resurser kommunen skulle erhålla. För närvarande har kommunen 6,4 distriktsskötersketjänster. I snitt finns två distriktssköterskor per område i kommunen, något som enligt uppgift är något över snittet i andra kommuner. 6
Kommentarer Vår bedömning är att grunderna till resursfördelningen är otydliga och det är något som även framkommer vid intervjuer. Resursfördelningsmodellen för särskilt boende och korttidsboende tar inte hänsyn till skillnader i omvårdnadsbehov. Dygnsersättningen ligger fast och är från början beräknad utifrån budget. Det upplevs av verksamhetsansvariga som besvärligt då vårdtyngden kan variera mellan enheter. 2.3 Uppföljning av resultat Fullmäktige har antagit ett antal kommungemensamma mål under områdena service, livsmiljö, ekonomi och personalpolitik. Utifrån de övergripande målen har socialnämnden utformat effektmål och angett hur målen ska mätas. Målen anges i socialnämndens verksamhetsplan. Målen för 2015 är i hög grad inriktade på brukarnas upplevelse av service och livskvalitet. Måluppfyllelse ska redovisas i en kvalitetsberättelse. Uppföljning av hemsjukvården ska enligt uppgift göras på samma sätt som för de andra verksamheterna men det har ännu inte genomförts. Systemet som ska användas för den månadsvisa uppföljningen upplevs av intervjuade som komplicerat och ytterligare utbildning efterfrågas. Utöver budget görs även uppföljning av exempelvis utförd tid i hemtjänsten samt personalkontinuitet. De parametrar som följs upp har ingen direkt koppling till fördelning av resurser. Vid intervjuer framkommer det att uppföljning inte är kopplat till vilka resurser som fördelas nästa år. Kvalitet följs upp i högre utsträckning nu än tidigare. Exempel på uppföljningar som görs är av bemötande och brukarinflytande. För närvarande undersöks möjligheterna till att följa upp kvalitet. Tidigare har enkäter använts men i hög utsträckning är det anhöriga som svarar på dessa. Verksamhetschef följer även upp resultat i nationella undersökningar, exempelvis öppna jämförelser. Uppföljning av mål och budget görs tertialsvis. Det är områdescheferna som ansvarar för uppföljningen av sina områden. Rapportering sker till förvaltningschef. Varje månad redovisar förvaltningschef en månadsrapport till socialnämnden. I den kommenteras dels utfallet i jämförelse med budget. Områdeschefer rapporterar utfallet till förvaltningschefen varje månad. Det har nyligen införts ett nytt webbaserat system för uppföljning av områdeschefer. I rapporterna som redovisas varje månad ska avvikelser kommenteras och åtgärder presenteras. Enligt uppgift har det funnits en stor osäkerhet i semesterlöneskuldshanteringen centralt. Vid förvaltningen har inte några säkra beräkningar erhållits i budgetarbetet vilket inneburit en stor osäkerhet i budgetarbetet och i uppföljningen av det ekonomiska resultatet. 7
Kommentarer De mål som fullmäktige har antagit följs upp regelbundet. I dagsläget har inte uppföljning av andra parametrar och resursfördelning någon direkt koppling till varandra. Vår iakttagelse är att kopplingen mellan uppfyllande av mål och fördelning av resurser kan förtydligas. 8
3. Bedömning och rekommendationer 3.1 Fördelningsgrunder Vi tror också att det kan skapas fördelningsgrunder som bättre avspeglar de behov som finns. Verksamhetschefen för en diskussion med områdescheferna under året, men det görs inga justeringar av tilldelade resurser. De underskott som uppstår förklaras i efterhand. Omfördelning görs till viss del löpnande inom områden, både mellan hemtjänstområden och mellan avdelningar på boenden vilket vi ser som positivt. Fördelningen av resurser till kommunens vård- och omsorgsboenden är generell. Grunderna till fördelningen baseras på ett beslut som togs i nämnden år 2009. Fördelningsgrunderna har inte ändrats sedan dess. Inom hemtjänsten används föregående års budget som grund till fördelningen och för hemsjukvården har resurser övertagits från landstinget i samband med övertagandet under år 2014. Det är inte tydligt varför resurserna fördelas som de gör idag och inte heller hur fördelningsprocessen fungerar. Vår bedömning är därför att de grunder som finns till nuvarande resursfördelning kan förtydligas. För vård- och omsorgsboenden är en vårdtyngdsmodell tänkbar att använda. I dagsläget erhålls samma resurser per lägenhet trots att det ibland är flera personer per plats och vid boendena som har korttidsplatser erhålls inga extra resurser trots att sådana boende ofta kräver mer resurser. Sådana faktorer anser vi bör undersökas. Det system för fördelning av resurser som används bör också dokumenteras. Om det skapas tydliga fördelningsgrunder blir det också lättare att följa upp effekter av den resursfördelning som görs. 3.2 Analys och uppföljning Det genomförs en kontinuerlig uppföljning av ekonomi och mål för verksamheterna. Ansvaret för uppföljningen håller på att förtydligas och områdeschefer ansvarar för att följa upp både mål och ekonomi och därefter rapportera till verksamhetschef. Det har framkommit att någon undersökning av vårdtyngd inte har genomförts. Inom hemtjänsten används planeringssystemet Lapscare men hittills har inte någon uppföljning av planerad tid och utförd tid genomförs. Inom hemtjänsten följs insatserna upp löpande men den uppföljningen ingen koppling till resursfördelningen. Vår bedömning är att någon form av undersökning behöver göras för att det ska gå att bedöma om resursfördelningen är ändamålsenlig. Det finns en idé om att använda samma planeringssystem för vård- och omsorgsboenden som det system som används inom hemtjänsten för att på så sätt kunna följa upp att resurserna är tillräckliga. Kostnaderna för hemsjukvården översteg budgeterade kostnader med 17 % för 2014. Någon analys av varför det är så 9
har ännu inte genomförts. Vår bedömning är att det bör göras en uppföljning av resurser och kostnader inom hemsjukvården. 3.3 Resurser och mål De mål som fullmäktige satt har brutits ned i nämndens verksamhetsplan och följs upp regelbundet. Vår iakttagelse är att ekonomi och mål och kvalitet följs upp separat och kopplingen emellan dem är svår att se. 3.4 Sammanfattande bedömning och rekommendationer: Utifrån våra iakttagelser är vår bedömning att den resursfördelningsmodell som används kan förbättras. Det bör följas upp om fördelningen av resurser är ändamålsenlig och om den avspeglar de behov som finns. Exempelvis kan en vårdtyngdsmätning göras. Vår bedömning är att modellen för särskilt boende, korttidsboende och hemtjänst/hemsjukvård i högre grad skulle styras utifrån behov. Efter genomförs granskning rekommenderar vi nämnden att: Genomför en undersökning av vårdtyngd inom de olika områdena. Ta fram en tydlig och dokumenterad resursfördelningsmodell. Undersök möjligheten att i högre grad basera resursfördelningen till boenden och hemtjänst på faktiska behov. Försök skapa en koppling mellan mål, kvalitet och resursfördelning i resursfördelningsmodellen Följ upp kostnader och resurser inom hemsjukvård Vi rekommenderar även kommunstyrelsen att följa upp hantering av semesterlöneskulden för att nämnder ska kunna budgetera med rätt förutsättningar.. Uppföljningen av resultat görs genom uppföljning av ekonomi och mål (inklusive kvalitet) men kopplingen till resurser kan förtydligas. 10
Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök www.deloitte.com/about. Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har 200 000 medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument. 2015 Deloitte AB