Rapport avseende granskning effektivitet i fritidshemsverksamheten. Härnösands kommun

Transkript

1 Rapport avseende granskning effektivitet i fritidshemsverksamheten Härnösands November 2013

2 Innehåll Sammanfattning 1 1. Inledning 2 2. Revisionskriterier 3 3. Granskningsresultat 4 4. Analys och kommentarer 8 5. Bilagor 9

3 Sammanfattning Uppdrag och bakgrund Fritidshem är en pedagogisk verksamhet som erbjuds skolelever till och med vårterminen då de fyller 13 år. Fritidshemmet kompletterar skolan genom att ta emot elever under den del av dagen då de inte går i skolan och under loven samt innehållsmässigt genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de normalt får i skolan. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Härnösands har Deloitte granskat effektiviteten i fritidsverksamheten Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om ansvarig nämnd, skolnämnden, bedriver en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet. Revisionskriterier Granskningen har huvudsakligen utgått från följande bedömningsgrunder: Skollagen Läroplanen Skolverkets allmänna råd: Kvalitet i fritidshem Interna regelverk, policys och beslut Iakttagelser Kontinuerlig planering och uppföljning av verksamheten sker. Kvalitetsarbetet, och som håller på att utvecklas, har i dagsläget ingen tydlig koppling till budgetarbetet och uppföljningen. Fritidspedagogernas tid i verksamheten varierar, så även planeringstid, som behöver värderas lika vid skolorna. Verksamheten behöver ta större hänsyn till områdets sociala karaktär, personalens kompetensnivå och andra faktorer vid fördelning av skolpeng och på motsvarande sätt som i skolverksamheten. Förutsättningar i lokaler och gruppstorlekar varierar för granskade fritidshem och ger olika möjligheter att bedriva en ändamålsenlig verksamhet. Rekommendationer Efter genomförd granskning har vi följande förslag: - att nämnden analyserar huruvida resursfördelningen tillmötesgår de behov som finns för uppdraget. - överväg att se över och anpassa lokaler och gruppstorlekar så att de tillmötesgår de behov som finns för uppdraget. Härnösand DELOITTE AB Svar på revisionsfrågan Efter genomförd granskning är vår samlade uppfattning är att skolnämnden bedriver ändamålsenlig verksamhet, till viss del. Marianne Harr Certifierad al revisor Jenny Eklund Granskare 1

4 1. Inledning Uppdrag och bakgrund Fritidshem är en pedagogisk verksamhet som erbjuds skolelever till och med vårterminen då de fyller 13 år. Fritidshemmet kompletterar skolan genom att ta emot elever under den del av dagen då de inte går i skolan och under loven samt innehållsmässigt genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de normalt får i skolan. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Härnösands har Deloitte granskat effektiviteten i fritidsverksamheten. Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma om skolnämnden bedriver en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet. Exempel på frågeställningar är: Bedrivs det inom fritidshemsverksamheten ett ändamålsenligt arbete med planering, uppföljning och utvärdering? Vilken resursfördelningsmodell används? Tas hänsyn till att olika fritidshem kräver olika resurser för att genomföra uppdraget? Revisionskriterier Revisionskriterierna är de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar. I denna granskning har revisionskriterierna huvudsakligen utgjorts av: Skollagen Läroplanen Skolverkets allmänna råd: Kvalitet i fritidshem Interna regelverk, policys och beslut Avgränsning Granskningen avgränsas till fritidsverksamheten och närmare för de tre skolorna; Brännaskolan, Hälledalsskolan och Bondsjöhöjdens skola. Metod Granskningen har genomförts genom studier och analys av interna riktlinjer och dokument. Intervjuer har genomförts med tjänstemän vid skolförvaltningen samt verksamhetschef för ett av ens verksamhetsområden. Intervjuer har även genomförts av rektor och fritidspedagog vid skolorna. Hur efterlevs tagna beslut (bland annat om gruppstorlekar)? 2

5 2. Revisionskriterier 2. 1 Lagstiftning Skollagen och läroplanen är utgångspunkt för uppdraget i fritidshemsverksamheten. Fritidshemmet ska komplettera den obligatoriska skolverksamheten. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda en meningsfull fritid. Vidare finns krav på att elevgrupperna ska ha lämplig sammansättning och storlek och att eleverna i övrigt erbjuds en god miljö. Fritidshemsverksamheten ska tillämpa läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (2011) Skolverkets allmänna råd för kvalitet i fritidshem Vad som gäller för kvaliteten i Härnösands fritidshem har inte fastställts. För att kunna göra det behöver en ta reda på mer om förväntningar på verksamheten och som svarar mot läroplanens mål. Skolverkets allmänna råd baseras på bestämmelser i gamla skollagen och nya håller på att utarbetas (2013). Fram till dess ska nuvarande allmänna råd tillämpas. I granskningen har vi tagit fasta på följande delar: Det är viktigt att en: o har system och rutiner för kontinuerlig planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten och för hur resultaten används för att förbättra kvaliteten. o har system för resursfördelning som tar hänsyn till att olika fritidshem kräver olika mycket resurser för att genomföra sitt uppdrag. Kommunen bör: o anpassa gruppstorlek, personaltäthet och gruppsammansättning till barnen behov och säkerhet samt ta hänsyn till faktorer som barnens ålder, andelen barn i behov av särskilt stöd, andelen barn med annat modersmål än svenska, upptagningsområdets sociala karaktär, kontinuitet i barn-och personalgrupp, personalens kompetens, barnens närvarotider och lokalerna och utemiljöns utformning. Det är viktigt att ledningen för fritidshemmet: o ser till att det finns system och rutiner för att följa upp och utvärdera att fritidshemmet arbetar i relation till skollagen och läroplanen. Det är viktigt att personalen: o utformar verksamheten så att fritidshemmet kompletterar skolan både tids- och innehållsmässigt o erbjuder barnen en meningsfull, stimulerande och utvecklande fritid som är varierad och utgår från barnens behov och intressen. o aktivt arbetar för barnens rätt till ansvar, delaktighet och inflytande utifrån erfarenhet, ålder och mognad. 3

6 3. Granskningsresultat 3.1 Organisering Skolverksamheten inom skolnämnden har ny organisation från och med i år. En områdesindelning i fyra verksamhetsområden har införts, tre områden med förskole- och grundskole- /grundsärskoleenheter samt ett område med gymnasieskole- /gymnasiesärskoleenheter. Varje område leds av verksamhetschef och bildar tillsammans med förvaltningschef ledningsgrupp. Rektor/förskolechef ansvarar för både skolverksamheten och fritidhemsverksamheten på respektive skolenhet på operativ nivå. Syftet med omorganisationen har varit att förtydliga rektors/förskolechefs och huvudmannens ansvar och därigenom åstadkomma mer systematiskt kvalitetsarbete nära barn och elever och en mer effektiv och ändamålsenlig organisation. 3.2 Styrningen Fritidsverksamheten har att förhålla sig till ens övergripande budget och ekonomistyrning. Utgångspunkter i styrningen är ens vision och de 15 inriktningsmålen. Nämnder tar fram verksamhetsmål kopplade till ens inriktningsmål. I senaste delårsrapport framkommer att ett gemensamt kvalitetssystem för skolnämndens verksamheter ska tas fram. Arbetet har påbörjats och ska vara i drift under höstterminen 2013 enligt rapporten. En uppfattning om att det historiskt varit få nämndmål som berört undervisning och utbildning förs fram i intervjuer. För att verksamheten ska bli mer målstyrd och förankrad har ett arbete utförts för att ta fram vad som betraktas som mer tydliga mål och där barn och elever är i huvudfokus. Utgångspunkter i arbetet är att lyfta fram vad som är väsentligt för verksamheten och hur detta ska kunna mätas. Nya nämndmål har tagits fram inför budget år Under respektive övergripande inriktningsmål har ett verksamhetsmål utformats med upp till tre satta indikatorer med formulerade målvärden (ersätter aktiviteter) till övervägande del. Riktade verksamhetsmål för fritidshemsverksamheten har inte formulerats. 3.3 Planering, uppföljning och utvärdering Fritidspedagogen ingår i ett arbetslag tillsammans med lärare. Praxis i skolan är att fritidspedagogen ska fördela 40 procent av sin tid i skolverksamheten och 60 procent i fritidshemsverksamheten. Planeringstid med övriga fritidspedagoger finns schemalagd. Därutöver har fritidspedagogen egen planeringstid. Av intervjuer framgår att den egna tiden är olika stor beroende på hur situationen ser ut i det arbetslag man arbetar. Faktorer som påverkar är olika förståelse i arbetslagen för fritidspedagogens behov men också hur mycket planeringstid fritidspedagogen själv tar för sig under skoltid. 4

7 Eleverna tillbringar tid på fritidshemmet den del av dagen då de inte vistas i skolan och under loven. Fritidshemmet är öppet innan skolan börjar för dagen och på eftermiddagen efter skoltid. När verksamheten planeras är ambitionen att det ska vara meningsfulla aktiviteter för barnen, exempel är bakning, idrott olika temaklubbar mm. Fritidspedagogen tar också del av vilka områden som eleverna läser om i skolan och försöker arbeta med det på ett annorlunda sätt bland annat genom mer skapande aktiviteter. Hänsyn tas också till elevernas önskemål och ofta kan eleverna välja mellan olika aktiviteter utifrån intresse. Kontinuerlig uppföljning av verksamheten sker vid de schemalagda planeringsmötena. Här diskuteras tidigare veckors verksamhet och kommande aktiviteter planeras. Mötena dokumenteras. Verksamheterna dokumenterar också sin verksamhet genom fotografering, collage och utställning av utförda projekt. Skolans rektor är ansvarig för budget och budgetuppföljningen och är en del av planerings- och uppföljningsarbetet av verksamheten. Vid ett av granskade fritidshem upprättas en form av verksamhetsbrev som ett led i kvalitetsarbetet. Sammantaget framgår det av intervjuer att utvärdering och uppföljning av fritidshemsverksamheten är ett utvecklingsområde. styrning i av kvalitetsarbetet, barn och elevers utveckling mot mål samt nämndens och verksamhetens måluppfyllelse. Kvalitetsrapporten innefattar slutligen en plan avseende kommande läsårs prioriterade mål och aktiviteter. Kommuner erhåller riktade statliga bidrag för kvalitetshöjande åtgärder inom förskola och fritidshem. Som ett led i detta har en under 2012/2013 haft nätverksträffar för fritidspedagoger i syfte att behandla frågor som elevers utvecklande och lärande, meningsfull fritid, delaktighet och inflytande samt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Av intervjuer framgår att nätverksträffarna haft positiv effekt. De uppfattas som ett erkännande av fritidshemmets och fritidspedagogens roll, som lätt hamnar i skymundan för skolverksamheten. Inom verksamheterna tycker man också att erfarenhetsutbytet i nätverket varit av nytta och att det lett till förbättringar i det vardagliga arbetet. Rektorer och fritidspedagoger är väl införstådda med fritidshemmets uppdrag där utgångspunkten är att verksamheten ska bedrivas utifrån kriterierna: pedagogisk komplement till skolverksamheten, meningsfull och varierad fritid samt tillgodoser barnens rätt till ansvar, delaktighet och inflytande. Gruppernas storlek och lokalernas utformning anges dock ofta som hinder för att på ett tillfredsställande sätt fullfölja uppdraget. Någon central uppföljning motsvarande tidigare krav på kvalitetsredovisning görs inte. Inför hösten 2013 har en årscykel för systematiskt kvalitetsarbete inom skolans samtliga områden tagits fram. Årcykeln innefattar nämndens uppföljningsområden, nyckeltalsredovisning, uppföljning av enkäter samt kvalitetsrapport för respektive skolenhet. Kvalitetsrapporten samlar enhetens utvärderingsarbete under läsåret och innefattar i huvudsak dokumentation av skolans 3.4 Ny resursfördelning Inför läsåret 2013/2014 har ny resursfördelningsmodell avseende skolpengen tagits fram. Tidigare tilldelades skolorna en total skolpeng som var avsedd både för skolverksamheten och fritidsverksamheten och fördelningen mellan verksamheterna styrde respektive skola över. Nu är skolpengen öronmärkt för respektive verksamhet och medel får inte flyttas mellan verksamheterna. 5

8 Det finns nu två skolpengskategorier (fritidshem), en för elever i årskurs F-2 och en för elever i årskurs 3-6. Nedan redovisas utvecklingen av skolpengen (fritidshem) över tid. År Kr/elev och år Förskoleklasselev Skolelev Vt 2013 Förskoleklasselev Vt 2013 Skolelev Ht 2013 Förskoleklasselev skolelev åk 2 Ht 2013 Skolelev åk Skolpengen(fritidshem) är uppdelad i tre kategorier; elevpeng, lokalkostnader samt administrativa kostnader. I elevpengen ingår ersättning för undervisning, läromedel och utrustning, elevvård och hälsovård samt måltider. Lokalpengen motsvarar den genomsnittliga lokalkostnaden per elev som en har i respektive verksamhet. Det administrativa tillägget är enligt schablon på 3 procent på elev- och lokalpeng. Av intervjuer framkommer att skolpengens storlek baseras på tidigare års skolpeng med en årlig uppdatering. Underlag för beräkningsmodell av exempelvis personalresurser, övriga resurser och kompetensutveckling saknas. En lokalutredning har genomförts som visar att fritidshemmen har högre lokalkostnader än beräknat. Förslag om justering av skolpengen i budget 2014 har förts fram i nämnden. Vid tilldelning av fritidshemsskolpengen tas ingen hänsyn till områdets sociala karaktär, personalens kompetensnivå eller andra faktorer. Sådan hänsyn tas däremot vid tilldelning av skolpeng för skolverksamheten. 3.5 Gruppstorlek Vid Brännaskolan och Bondsjöhöjdens skola är det ca 80 elever per grupp. Hälledalskolan har delat in sina ca 45 elever i två grupper; dessa två grupper är dock i samma lokaler tre dagar i veckan. Brännaskolan och Hälledalsskolan har elever i åk 4-6. Dessa elever deltar i den övriga fritidshemsverksamheten Enligt skolförvaltningen finns inga fastställda beslut avseende gruppstorlekar. Det finns heller inga fastställda beslut avseende personaltätheten. Sedan långt tillbaka i tiden har det funnits ett riktmärke om max 15 elever/årsanställd. Det finns idag inte någon ambition att sätta fasta maxgränser för gruppstorlekar eller personaltäthet. Bedömningen är att det begränsar verksamheten i sitt utövande, däremot bör som det uttrycks alltid finnas i bakhuvudet att personaltätheten ska vara tillräcklig för vad verksamheten kräver. Statistik från skolverket visar att det år 2012 i Härnösands uppgick 19,6 elever per årsarbetare i fritidshemsverksamheten. Riksgenomsnittet uppgick samma år till 19,7. Vid Bondsjöhöjdens skola är det 13 elever/årsanställd. Brännaskolan och Hälledalsskolan redovisar i intervjuer inga siffror avseende personaltäthet, utan definierar personaltätheten kring antal fritidspedagoger i tjänst på eftermiddagen, då det är flest elever på fritidshemmet. Av intervjuerna framkommer att lokalerna inte uppfattas som anpassade för så stora grupper och att gruppstorleken därmed i sig kan ha negativ inverkan på verksamheten. Lokalerna har ofta brist på mindre utrymmen för lek, lugn och ro, och rekreation i mindre grupper. I stort tycker man att personaltätheten är tillräcklig men att de stora grupperna skapar en miljö som inte är tillfredsställande. Som en 6

9 konsekvens av detta planeras mer uteaktivitet än vad man skulle ha gjort om lokalerna var mer ändamålsenliga. 3.6 Skolverkets undersökning I Skolverkets undersökning Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem (2012) redovisas hur föräldrars uppfattning om fritidsverksamheten svarar mot de behov och önskemål som finns. I bilaga 2 redovisas utfallet för Härnösands i jämförelse med utfallet för Ludvika och Kristinehamn samt riket totalt. Val av er baseras på ens egna uppgifter. Ludvika och Kristinehamn har liknande struktur som Härnösands i antalet invånare, de ligger geografiskt nära en större stad, samt har liksom Härnösand få byskolor. Undersökningen visar ett utfall där Härnösands i stort följer jämförbara erna och riket totalt. Andelen som svarat att verksamheten i mycket eller ganska hög utsträckning motsvarar behov och önskemål på de olika frågorna är ungefär på samma nivå, utfallet för Härnösand är dock, marginellt, något lägre. Parametrarna samverkan med skolverksamheten, stimulans till utveckling och lärande, samt förväntan på personalen möter i huvudsak i hög eller ganska hög grad föräldrars behov och önskemål. Detta gäller även för frågorna kring personaltäthet, gruppstorlek och ute och innemiljö men här syns en förskjutning när fler svarar att behoven och önskemålen inte infrias. Detta är i linje med vad som framkommit i intervjuer. 7

10 4. Analys och kommentarer Styrningen av fritidshemsverksamheten sker främst genom nämndens tilldelning av resurser till skol - och fritidshemsverksamhet. Beskrivet kvalitetsarbete har i dagsläget ingen tydlig koppling till budgetarbetet och uppföljningen. Det pågår ett arbete kring ett mer systematiskt kvalitetsarbete och det finns en ambition att skapa en tydligare struktur i styrning och uppföljning. Kontinuerlig planering och uppföljning av verksamheten sker på operativ nivå. Rektor ansvarar för det arbetet. Fritidspedagogens planeringstid är en förutsättning för utförandet av uppdraget och behöver värdesättas lika vid skolorna. I dagsläget anser några att de har nog med planeringstid medan andra anser att tiden som avsätts inte är tillräcklig. Verksamheten tilldelas resurser via skolpengen (fritidshem). Skolpengens storlek baseras på tidigare års skolpeng med en årlig uppdatering. Vid tilldelning av skolpengen tas ingen hänsyn till områdets sociala karaktär, personalens kompetensnivå eller andra relevanta faktorer. Resursfördelningssystemet tar inte hänsyn till att olika fritidshem kräver olika resurser för att genomföra uppdraget i enlighet med Skolverkets allmänna råd. I granskningen framkommer att man tycker att personaltätheten i stort är tillfredsställande men att grupperna upplevs för stora. Lokalerna anses inte anpassade för stora grupper och gruppstorleken bedöms därmed ha negativ inverkan på verksamheten. De stora grupperna skapar en miljö som inte är tillfredsställande och som begränsar uppdraget. Det ses som väsentligt att behoven för alla elever i alla åldrar tillgodoses. I Skolverkets föräldraundersökning framkommer att föräldrarnas åsikt avseende gruppstorleken och inne- och utemiljön är i samklang de verksammas. Vår samlade uppfattning är att skolnämnden bedriver ändamålsenlig verksamhet, till viss del. Vi ser positivt på det pågående arbetet med ett mer systematisk kvalitetsarbete. Efter genomförd granskning har vi följande förslag: - att nämnden analyserar huruvida resursfördelningen tillmötesgår de behov som finns för uppdraget. - överväg att se över och anpassa lokaler och gruppstorlekar så att de tillmötesgår de behov som finns för uppdraget. Rektorer och fritidspedagoger är väl införstådda med fritidshemmets uppdrag. Vi kan konstatera att det inte finns beslut avseende personaltäthet eller gruppstorlekar. Motiveringen är att det begränsar verksamheten i sitt utövande. 8

11 5. Bilagor Bilaga 1 Intervjuade Roger Jagebo, utvecklingsstrateg Skolkontoret Linda Eriksson, ekonom Skolkontoret Gunnel Selling Norell, verksamhetschef norra verksamhetsområdet Olov Asplund, rektor Bondsjöhöjdens skola Elisabeth Pettersson, rektor Hälledalsskolan Siw Olsson, rektor Brännaskolan Kicki Bäckström, fritidspedagog Bondsjöhöjdens skola Linda Bergman, fritidspedagog Hälledalsskolan Elenor Andersson, fritidspedagog Brännaskolan Pernilla Bergkvist, fritidspedagog Brännaskolan 9

12 Bilaga 2 Resultat från Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem (2012) Källa: Skolverkets hemsida Samverkan med skolverksamheten Stimulerar utveckling och lärande Härnösands Härnösands 20 0 Kristinehamn 20 0 Kristinehamn Ludvika Ludvika Riket totalt Riket totalt I vilken utsträckning tycker du/ni att verksamheten uppfyller de behov och önskemål du/ni har utifrån samverkan med skolverksamheten? I vilken utsträckning tycker du/ni att verksamheten uppfyller de önskemål du/ni har utifrån verksamheten stimulerar sitt barns utveckling och lärande? 10

13 Personal Personaltäthet Härnösands Kristinehamn Ludvika Härnösands Kristinehamn Ludvika Riket totalt Riket totalt I vilken utsträckning tycker du/ni att verksamheten uppfyller de behov och önskemål du/ni har utifrån personalen? I vilken utsträckning tycker du/ni att verksamheten uppfyller de behov och önskemål du/ni har utifrån tillräckligt med personal? Gruppstorlek Ute- och innemiljö Härnösands Kristinehamn Ludvika Härnösands Kristinehamn Ludvika Riket totalt Riket totalt I vilken utsträckning tycker du/ni att verksamheten uppfyller de behov och önskemål du/ni har utifrån gruppstorlek? I vilken utsträckning upplever du/ni att verksamheten uppfyller de behov och önskemål du/ni har utifrån miljön( innemiljö, utemiljö etc)? 11

14 Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument Deloitte AB