1(7) Regeringskansliet Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM Styrmedel för ökad rening i kommunala avloppsreningsverk Ert dnr. M2012/2665/Nm Länsstyrelsen i Västra Götalands län yttrar sig över Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget om styrmedel för ökad rening i kommunala avloppsreningsverk. Sammanfattande bedömning Naturvårdsverkets redovisning omfattar och belyser översiktligt flera styrmedel på ett intressant sätt. Länsstyrelsens yttrande rörande redovisningen utgår i huvudsak från det av Naturvårdsverket föreslagna styrmedlet CEA- SAR (Certifikatsystem för effektiv allokering av skyldigheter anpassade till retention), då det är detta förslag som sammanfattningsvis förordas av Naturvårdsverket. Länsstyrelsen vill sammanfattningsvis framhålla följande synpunkter. - CEASAR är ett intressant förslag till styrmedel för att uppnå det beting att minska utsläppen av kväve som har ålagts reningsverken. Länsstyrelsen anser att vissa frågeställningar bör undersökas ytterligare innan det slutligt kan avgöras om CEASAR bör införas och vad detta styrmedel i så fall ska omfatta. - Styrmedel för att uppnå miljökvalitetsnormerna med avseende på fosfor bör undersökas parallellt med styrmedel för kväve, särskilt om avsikten är att hantera denna fråga med branschvisa beting. - Vid prövning kan det uppstå konflikter mellan CEASAR och miljöbalken om det inte tydliggörs hur styrmedlen ska fungera parallellt. - Vid prövning kan CEASAR försvåra att andra åtgärder än reningsåtgärder i verket vidtas för att begränsa kväveutsläpp som t.ex. anläggande av våtmark som efterpolering. - CEASAR är sannolikt effektivt för att stimulera åtgärder i större avloppsreningsverk, men det bör undersökas närmre om alla tillståndspliktiga avloppsreningsverk ska omfattas. - Styrmedlet kommer innebära en ökad mängd tillsyns- och prövningsärenden under genomförandetiden. - Någon form av styrmedel behövs också för ledningsnäten. Postadress: Besöksadress: Telefon/Fax: 010-224 40 00 (vxl) (fax) Webbadress: www.lansstyrelsen.se/vastragotaland E-post:
2(7) - CEASAR medför behov av förändrad och ökad kontroll. Kraven på kontroll behöver belysas bättre för att en helhetsbedömning av styrmedlet ska kunna göras. Länsstyrelsens bedömning Behov av förbättrad styrning För att reglera många verksamheters utsläpp till en stor recipient som t.ex. Östersjön, särskilt om dessa ska hanteras som branschvisa beting, behövs en tydligare styrning av fördelningen av betinget än vad som nu är praktiskt möjlig i prövningar enligt miljöbalken. Det föreslagna styrmedlet CAESAR har vid jämförelse med prövning enligt miljöbalken styrkor som tydlig styrning av att ett för reningsverken gemensamt beting uppfylls. Det innebär också en ekonomisk drivkraft som kan leda till teknikutveckling och processtyrning för att minska kväveutsläppen på ett mer målinriktat sätt jämfört med begränsningsvärden. Samtidigt innebär ett styrmedel som CEASAR att endast en miljöpåverkansaspekt regleras, medan en prövning enligt miljöbalken omfattar verksamheters påverkan som helhet. Vidare tar inte CEASAR som styrmedel hänsyn till lokala förhållanden vid utsläppspunkten. I jämförelse med att t.ex. skärpa föreskrifter, blir det också ett nytt arbetssätt för verksamhetsutövare och myndigheter att hantera. Länsstyrelsen anser att CEASAR är ett intressant styrmedel för att uppnå det beting att minska utsläppen av kväve som har ålagts reningsverken till följd av Handlingsplanen för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP). Länsstyrelsen anser att vissa frågeställningar bör undersökas ytterligare innan det slutligt kan avgöras om CEASAR bör införas och vad detta styrmedel i så fall ska omfatta. I Naturvårdsverkets uppdrag ingick förutom att utreda styrmedel för att uppfylla BSAP att miljökvalitetsnormer samtidigt skulle beaktas. För fosfor gör Naturvårdsverket bedömningen att inget ytterligare styrmedel behövs för att uppfylla åtagandet enligt BSAP. För att uppnå miljökvalitetsnormerna med avseende på fosfor krävs dock enligt Länsstyrelsens uppfattning omfattande utsläppsbegränsningar och eventuellt ett nytt styrmedel. I bedömningen av om ett styrmedel för kväve ska införas vore det samtidigt lämpligt att fastställa behov och utformningen av styrmedel i syfte att minska utsläppen av fosfor. Det borde ge samordningsvinster att hantera dessa frågor parallellt. CEASAR, miljöbalken och dess följdlagstiftning Då utsläpp av kväve även kan ha en lokal påverkan och inte bara utgör en fråga om begränsning av totalt utsläpp till havet, finns ett fortsatt behov att kunna reglera utsläpp av kväve vid prövning. Om CEASAR införs, bör det tydliggöras att det ska ses som ett komplement till prövning enligt miljöbal-
3(7) ken och att dessa styrmedel tillämpas parallellt. CEASAR ska ha till uppgift att säkerställa att branschens totala utsläpp begränsas. Länsstyrelsen bedömer att det vid prövning enligt miljöbalken kan uppstå en konflikt mellan styrmedlen ur ekonomisk synvinkel, gällande tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler och CEASAR, Det gäller frågan om vad en skyddsåtgärd får kosta. Det tredje benet i avvägningen vid en prövning rörande vilka försiktighetsmått som krävs av verksamhetsutövaren, utöver teknik- och miljöaspekten, är att dessa vid sammanvägning enligt 2 kap. 7 miljöbalken inte ska vara ekonomiskt orimliga. Vid kommande prövningar förefaller det inte osannolikt att vad som ger/inte ger ett ekonomiskt incitament till åtgärd enligt CEASAR ställs mot vad som anses vara inte ekonomiskt orimligt att genomföra enligt miljöbalken. Vid prövning enligt miljöbalken finns andra möjligheter att begränsa utsläpp än genom direkta åtgärder i reningsverkets reningsprocess och begränsningsvärden vid utsläppspunkten. Vid mindre tillståndspliktiga anläggningar kan t.ex. efterpolering uppnås genom att en våtmark anläggs. Vanligtvis bör då begränsningsvärdena för utsläpp vara knutna till reningsverket och reningen i våtmarken regleras på annat sätt, t.ex. i form av villkor att den ska anläggas, skötas och kontrolleras. Att inte våtmarkens rening ingår i begränsningsvärdet för utgående halter beror på att det kan förekomma in- och utläckage av vatten i våtmarken, vilket gör den svår att reglera med precisa utsläppsvillkor. Utöver efterpolering finns också möjlighet att fastställa kompensationsåtgärder i samband med prövningen, även om detta sannolikt är ovanligt i nuläget för avloppsreningsverk. En följd av CEASAR kan bli att verksamhetsutövarens vilja att åta sig att utföra åtgärder som efterpolering i våtmark eller kompensationsåtgärder minskar, då effekten av sådan åtgärd antagligen kommer lämnas utanför CAESAR och inte generera intäkter eller minskade utgifter. Att räkna in anlagda våtmarker m.m. som en del i retentionen efter avloppsreningsverket är teoretiskt möjligt, men blir sannolikt svårt att hantera i praktiken. Om CEASAR införs bör det tydliggöras att detta styrmedel ska verka parallellt med miljöbalken samt att eventuella avgränsningar mellan CAESAR och miljöbalken tydliggörs för att motverka att det uppstår friktion i onödan mellan styrmedlen utifrån t.ex. exemplen ovan. För reningsverk med en ansluten tätort större än 10 000 personekvivalenter (pe) ställs minimikrav på att reningsverket ska rena kväve. 1 Föreskriften följer av Sveriges tillämpning av avloppsdirektivet 2. Direktivet är i princip genomfört; anläggningar i den storleken har i dag infört sådan rening. Parallellt med att CEASAR eventuellt införs, skulle Sverige kunna se över möjligheten att genomföra avloppsdirektivets krav på rening av kväve på ett 1 Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (SNFS 1994:7) 2 Rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
4(7) annat sätt än den nu valda, eftersom det totala utsläppet från reningsverk skulle regleras tydligare. Eftersom reningen redan har installerats i de aktuella reningsverken, skulle dock en sådan ändring inte ha någon större betydelse i praktiken. Naturvårdsverkets föreskrifter har ibland medfört att ytterligare begränsningsvärden inte har meddelats i samband vid prövning. Om föreskrifterna togs bort, skulle därför dessutom oönskade oreglerade utsläpp kunna uppstå. Omfattningen av CEASAR Styrmedlet föreslås omfatta tillståndspliktiga avloppsanläggningar vilka utgörs av avloppsreningsverk med en anslutning över 2000 personekvivalenter (pe) med direkt eller indirekt utsläpp till kustvatten känsligt för kväve. Ledningsnät kopplat till reningsverken omfattas inte av styrmedlet. Stora avloppsreningsverk För de större anläggningarna kommer CEASAR sannolikt att innebära en stark drivkraft att genomföra kostnadseffektiva åtgärder. Möjlighet att genom processoptimering minska utsläppen torde också vara betydande, bl.a. eftersom många stora reningsverk inte har prövats sedan miljöbalken infördes och att reningen uppfyller miniminivån enligt Naturvårdsverkets föreskrifter. Processoptimeringar och större ändringar kommer att medföra ett ökat antal anmälnings- och prövningsärenden till länsstyrelsen. I samband med genomförande kommer det att ge en ökad arbetsbelastning för länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn och för miljöprövningsdelegationerna. Ytterligare medel kan behöva tillskjutas till länsstyrelsen för en ökad arbetsbelastning. Små reningsverk Förslaget omfattar reningsverk med en anslutning av 2000 personekvivalenter (pe) och uppåt. För närvarande omfattas reningsverk mellan 2 000 och 10 000 pe inte av föreskrifterna 3 som reglerar miniminivå för kväverening. Dessa verk har därför i princip inte byggt ut någon särskild kväverening. Kraven på provtagning på utgående renat vatten är också lägre för reningsverken i detta intervall 4. Reningsverken mellan 2 000 och 10 000 pe uppskattas översiktligt genom drifteffektivisering bidra till ca 5 % av det totala betinget. Uppskattningen är enligt Naturvårdsverkets redovisning osäker. Sannolikt kommer CEASAR inte medföra att nya åtgärder utöver möjliga processeffektiviseringar vidtas på reningsverk i storleken 2 000-10 000 pe. Den största förändring CEASAR sannolikt kommer att medföra för den minsta gruppen av reningsverk är sannolikt ökat administrativt arbete med att förstå och hantera styrmedlet som sådant, ökad provtagning samt kostnad för att köpa certifikat. 3 Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (SNFS 1994:7) 4 Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse (SNFS 1990:14)
5(7) I jämförelse med de stora anläggningarna finns en risk att de mindre reningsverken inte marknadsanpassar sig i samma utsträckning som de stora, då de inte har samma möjligheter att agera enligt styrmedlet och inte heller kanske kan analysera möjligheten till anpassning löpande. Tillståndspliktiga anläggningar spänner över avloppsreningsverk från 2000 pe till Henriksdals avloppsreningsverk i Stockholm med ca 700 000 pe. Det skiljer en faktor 350 i storlek mellan dessa anläggningars storlek. Utöver att förutsättningarna att lösa reningen processtekniskt är olika, kommer sannolikt mätningarna av utsläpp från anläggningarna ligga så långt ifrån varandra att det utsläpp som uppmäts från en 2 000 pe-anläggning kommer att ligga inom felmarginalen för det utsläpp som fastställs från Henriksdal. Hur handel inom ramen för CEASAR mellan liten och stor kan bedrivas utifrån sådana förutsättningar bör tydliggöras. Ökade kostnader till följd av CEASAR för de små verken skulle också kunna medföra ett ökat motstånd att ansluta områden med befintliga bristfälliga enskilda avlopp till dessa anläggningar. Lagen om allmänna vattentjänster bör i praktiken motverka detta, men pga. ökade kostnader för avlopp kan eventuellt viljan minska kring mindre orter med omkringliggande glesbygd. Effekten i konkreta reningsåtgärder till följd av ett eventuellt införande av CEASAR på små tillståndspliktiga avloppsreningsverk förefaller sammanfattningsvis relativt begränsad och även osäker. Samtidigt är konsekvenserna i form av ökad kontroll och administration och handel med certifikat inte är helt klarlagd. Den förefaller kunna medföra ökade insatser för verksamhetsutövaren som bör motiveras av minskningen i utsläpp. Sammanfattningsvis bör det utredas ytterligare från vilken storlek på reningsverk som CEASAR bör börja tillämpas. Ledningsnät CEASAR omfattar utsläppet från reningsverket (vilket vi förutsätter inkluderar bräddningar vid reningsverket) men inte ledningsnätet. Ett optimalt styrmedel såväl ekonomiskt som miljömässigt borde reglera det totala utsläppet från både reningsverk och tillhörande ledningsnät. Ett problem är naturligtvis att det är mycket svårare att kontrollera utsläppen från ledningsnätet då de uppstår på olika platser, temporärt och med varierande kontroll. En fara med att införa CEASAR är att åtgärder prioriteras till reningsverket med större utsläpp på nätet som följd. I teorin ökar också incitamentet för att vid höga flöden brädda avloppsvatten på ledningsnätet, i stället för att leda vattnet till avloppsreningsverket där det delvis kan renas och sedan avledas till en lämpligare utsläppspunkt. Ledningsnätet omfattas i dag inte av prövningsplikt enligt miljöbalken. Förbudsregeln om utsläpp av avloppsvatten från ledningsnätet i 12 förordning
6(7) (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte praktiskt möjlig att tillämpa. Därmed får det också anses tveksamt om ledningsnäten i dag hanteras enligt vad som anges rörande reglering av bräddningar från ledningsnät i avloppsdirektivet (i bilaga 1A med tillhörande fotnot). Länsstyrelsen anser att styrmedel för att minska utsläpp från bräddningar från ledningsnätet parallellt bör tas fram, om utsläpp från ledningsnätet inte ska ingå vid ett eventuellt införande av CEASAR. Kontroll Provtagning av utgående vatten från avloppsreningsverk samt bräddningar vid avloppsreningsverk är i dag reglerad i föreskrifter 5. Reningsverken sköter i normalfallet provtagningen själva, vilket också regleras i föreskrifter 6. Mindre verk tar färre prover, varför de i dag har ett sämre underlag för att beräkna befintliga totalutsläpp än större reningsverk. Inkommande provtagning är inte reglerad på samma sätt. I normala fall har tillsynsmyndigheten fastställt ett kontrollprogram för provtagningen. I normala fall tas färre prover på inkommande än på utgående. Provtagningen, främst vad avser inkommande vatten, kommer att behöva ses över och regleras ytterligare. Utöver hur inkommande provtagning ska utföras rent praktiskt, behöver det också t.ex. fastställas hur ofta prov ska tas och hur bräddningar vid reningsverket och/eller vid en huvudpumpstation i närheten av reningsverket ska hanteras. Mottagning av t.ex. externslam från industri eller annat avloppsreningsverk som medför återföring av rejektvatten vid sidan av ordinarie provtagning på inkommande belastning behöver också kunna hanteras. När det gäller provtagning kan det inte uteslutas att vissa avloppsreningsverk kan komma att behöva göra vissa ombyggnationer för att kunna ta ett prov enligt en kommande metodanvisning. Hur kontroll ska bedrivas fortsättningsvis och konsekvenser av detta bör redovisas tydligare. Det är en aspekt att ta hänsyn till innan man beslutar vilka som lämpligen ska omfattas av CEASAR. Länsstyrelsens och andra tillsynsmyndigheters roller i kontrollen vid ett eventuellt införande av CEA- SAR bör också belysas. CEASAR påverkar mer än tillståndspliktiga reningsverk Priset på ett certifikat inom CEASAR kommer sannolikt att användas för jämförelser av vad andra typer av åtgärder kostar. Nära till hands kan t.ex. vara att jämföra med motsvarande kostnad för att rena kväve vid ett s.k. enskilt avlopp. 5 Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse (SNFS 1990:14) 6 Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av vatten vid ackrediterade laboratorier m.m. (SNFS 1990:11) samt Naturvårdsverkets föreskrifter om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter (NFS 2000:15)
7(7) För enskilda avlopp finns allmänna råd. För utsläpp av närsalter finns normal och hög skyddsnivå. Vid hög skyddsnivå är rekommendationen att anläggningen ska klara en 50-procentig kväverening. Det kan medföra merkostnader för den som ska anlägga enskilt avlopp, då extrarening eller helt annan typ av reningsanläggning kan krävas. Om merkostnaden blir stor i förhållande till certifikatsavgiften, kan det leda till att vad som är skälig reningsåtgärd för ett enskilt avlopp ifrågasätts och behöver ses över. Detta yttrande har beslutats av länsöverdirektören Agneta Kores, efter föredragning av länsmiljöingenjören Martin Holm. I den slutliga handläggningen har även miljöskyddsdirektören Ulrika Samuelsson deltagit. I handläggningen i övrigt har miljöekonomen Jens Mentzer samt Branschgrupp avlopp, miljöskyddsenheten deltagit. Agneta Kores Martin Holm