Revisionsrapport Verkställighet av beslut Avesta kommun Februari 2009 Hans Gåsste
Innehållsförteckning 1 Inledning...3 1.1 Bakgrund och revisionsfråga...3 1.2 Avgränsning...3 2 Metod...3 2.1 Granskningsmetod...3 3 Verkställighet av beslut...4 3.1 När ska besluten verkställas?...4 3.2 Förutsättningar för att kunna verkställa beslut...4 4 Uppföljning...4 4.1 Kontroll av verkställighet...4 5 Granskningsresultat...4 5.1 Kommunstyrelsen...4 5.2 Omsorgsstyrelsen...5 5.3 Fritid och teknikstyrelsen...5 5.4 Bildningsstyrelsen...6 5.5 Västmanland-Dalarna miljö- och byggnadsnämnd...6 6 Sammanfattning...7 6.1 Sammanfattande bedömning...7 6.2 Förslag...7 2
1 Inledning 1.1 Bakgrund och revisionsfråga Ett beslut i en politisk församling innebär oftast att någon form av åtgärd ska utföras. För att åtgärden ska kunna utföras måste beslutet vara klart formulerat i protokollet. Beslutet bör, om möjligt, åtföljas med uppgift om när åtgärden ska utföras alternativt träda i kraft. Ett viktigt led i beslutsprocessen är att besluten expedieras snarast möjligt och att uppföljning sker samt att eventuella avvikelser från beslutet rapporteras till beslutsfattarna. Kommunallagen reglerar inte hur beslutsexpediering ska ske utan respektive kommun måste finna sina egna former för detta. I beslut som utgör myndighetsutövning finns däremot i förvaltningslagen vissa grundläggande regler om hur beslut ska kommuniceras (och expedieras) till berörd part. Revisorerna i Avesta kommun har uppdragit till Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers att granska hur verkställighet av beslut fungerar inom kommunens samtliga styrelser och Västmanland-Dalarna miljö- och byggnadsnämnd. Utgångspunkten för granskningen har varit följande revisionsfrågor: Finns fastställda system och rutiner som säkerställer att beslut verkställs och återrapporteras till beslutsfattarna? Omfattas dessa rutiner och system av något kontrollsystem? Är besluten i sig tydligt formulerade så att det underlättar verkställighet? 1.2 Avgränsning Granskningen omfattar kommunens samtliga styrelser samt den gemensamma nämnden Västmanland-Dalarna miljö- och byggnadsnämnd. 2 Metod 2.1 Granskningsmetod I granskningen har vi intervjuat företrädare för samtliga berörda myndigheter samt gjort en genomgång av befintlig dokumentation som gäller för granskningsområdet. Vi har dessutom granskat ett urval av respektive myndighets protokoll för att säkerställa tydligheten i de fattade besluten. 3
3 Verkställighet av beslut 3.1 När ska besluten verkställas? Beslut ska, om inte annat sägs, verkställas så snart det är möjligt. I ytterst få fall kan det finnas anledning att invänta beslutets lagakraftvinnande. Inväntande av klagotidens utgång behöver endast ske i de fall det av särskilda skäl kan antas att beslutet kommer att överklagas och att ett återställande av verkställt beslut inte är möjligt. 3.2 Förutsättningar för att kunna verkställa beslut En självklar förutsättning för att beslut ska kunna verkställas är att uppdrag och eventuella direktiv är klart formulerade och att den som fått uppdraget informeras om det. Detta ställer kvalitativa krav på beslutsutformningen och att det finns fungerande expedieringsrutiner. 4 Uppföljning 4.1 Kontroll av verkställighet Det är av vikt att beslutsfattarna får återkoppling på att utdelade uppdrag verkställts på det sätt som avsågs vid beslutstillfället. Ett beslut om utförande av utredning eller liknande bör därför åtföljas med tydliga direktiv om vad utredningen/uppdraget har för syfte och ett datum när återrapportering ska ske. Utdelade uppdrag bör noteras i diariet eller på särskild bevakningslista så att nämnden/kommunstyrelsen kan få redovisat vilka uppdrag som är utdelade och när dessa ska återrapporteras. Denna kontroll av verkställigheten bör omfattas av respektive myndighets internkontrollsystem. 5 Granskningsresultat 5.1 Kommunstyrelsen I kommunstyrelsen finns ett fastställt system för verkställighetsbevakning av beslut från AU, PNU, KS och KF. Systemet bygger på att kommunkansliet omedelbart efter ett sammanträde noterar samtliga beslutade ärenden på en s.k. Verkställighetsbevakningslista. Denna lista är uppbyggd kring följande punkter: Organ, ärende/beslut, Laga kraft, Signatur samt Verkställighet. Min bedömning är att kommunstyrelsens system för verkställighetsbevakning i sig är både enkelt och tydligt i sin utformning. Granskningen visar dock att verkställighetsbevakningen enligt det fastställda systemet inte fungerar inom kommunstyrelsen och fullmäktiges ansvarsområde. Orsaken till detta anges 4
vara att det system man har tar mycket administrativ tid i anspråk för kansliavdelningens personal. Det praktiska uppföljningsarbetet som innebär att kansliavdelningen skickar ut påminnelser och frågor till berörda fungerar inte på ett bra sätt. Man får ofta skicka påminnelser för att få den information som man behöver ha för att systemet skall fungera. Vid granskningstillfället framkom att kommunstyrelsens arbete med verkställighetsbevakningen inte har fungerat på ett tillfredsställande sätt sedan 2002. Kommunstyrelsens protokoll anser jag vara väl formulerade och tydliga vad gäller beslutsformuleringar vilket gör att det inte råder någon tvekan om hur besluten skall verkställas. Sammantaget bedömer jag att kommunstyrelsen måste prioritera arbetet med sin verkställighetsuppföljning. Det system man har måste aktiveras och fungera. Det är en viktig del i styrelsens kontroll över sitt ansvarsområde. 5.2 Omsorgsstyrelsen Omsorgsstyrelsen har ett systen som liknar kommunstyrelsens system för verkställighetsbevakning. Utgångsläget för styrelsens administrativa arbete finns i ett fastställt system som kallas Årsklocka för budget och uppföljningsarbete inom omsorgsförvaltningen. Uppföljning av styrelsens verksamhet som är fastställd i verksamhetsplanen samt bevakning av styrelsens beslut sker i den av styrelsen fastställda internkontrollplanen. Dessa moment framgår av årsklockan. Ansvarig för att internkontrollplanen fungerar ligger hos förvaltningschefen. Redovisning av verksamhetsuppföljning och verkställigetsbevakning redovisas till styrelsen en gång per år. Min uppfattning är att det skulle kunna göras oftare så att styrelsens ledamöter har största möjliga kontroll över händelserna och utvecklingen inom omsorgsstyrelsens ansvarsområde. Omsorgsstyrelsens protokoll och beslut bedömer jag var tydliga vilket underlättar verkställigheten av de fattade besluten. Sammantaget bedömer jag att omsorgsstyrelsen har ett bra system och rutiner för att säkerställa att fattade beslut verkställs på ett korrekt sätt. 5.3 Fritid och teknikstyrelsen Fritid och teknikstyrelsen har ett fastställts system för verkställighetsbevakning av fattade politiska beslut. Systemet liknar det som används av KS och Omsorgsstyrelsen. Styrelsens sekreterare för upp samtliga fattade beslut på en blankett. Dessutom ansvarar hon för att de aktuella ärendena följs upp inom styrelsens verksamhetsområde. Vid förvaltningens ledningsgruppsmöten går man igenom listan. Min bedömning är att detta arbetssätt innebär att man har god kontroll över verkställigheten av sina beslut. Däremot omfattas inte 5
verkställighetsbevakningen av styrelsens interna kontrollsystem. Min uppfattning är att man skall lägga in denna bevakningsrutin i styrelsens internkontrollsystem. Dessutom anser jag att styrelsen återkommande bör ta del av den verkställighetsbevakning som sker, så att styrelsens ledamöter har största möjliga kontroll över händelserna inom styrelsens ansvarsområde. Styrelsens protokoll bedömer jag vara tydliga i sin utformning och besluten är tydligt formulerade så att det underlättar verkställigheten. Sammantaget bedömer jag att Fritids och teknikstyrelsen har ett bra system för att säkerställa att fattade beslut verkställs på de sätt som avses. 5.4 Bildningsstyrelsen Bildningsförvaltningen har ett utarbetat system för uppföljning av beslut fattade av Bildningsstyrelsen. Systemet är dock inte fastställt av styrelsen utan det är ett system för förvaltningen. Min bedömning är att det fungerar på ett bra sätt, vilket innebär att man inom förvaltningen har en god kontroll på om fattade beslut verkställs på rätt sätt. Dock finns ingen regelmässig redovisning av verkställigheten till styrelsen. Rutinen finns inte heller med i styrelsens internkontrollsystem. Min uppfattning är att förvaltningen regelmässigt skall delge styrelsen den aktuella statusen på verkställighet samt att det befintliga systemet bör omfattas av styrelsens interna kontroll. Styrelsens protokoll bedömer jag vara välskrivna och besluten är utformade på ett tydligt sätt som underlättar verkställigheten. Sammantaget bedömer jag Bildningsstyrelsen har ett bra system för att säkerställa att fattade beslut verkställs på de sätt som avses. 5.5 Västmanland-Dalarna miljö- och byggnadsnämnd Den gemensamma nämndens verksamhet stöttas av två administrativa system. Inom byggsidan använder man sig av verksamhetssystemet WinBär. Inom miljösidan använder man sig av Ecos. Samtliga myndighetsärenden inom båda områdena registreras i respektive system. Systemen är uppbyggda så de stödjer ärendehanteringens olika moment. Det innebär att respektive handläggare hela tiden följer ärendets gång genom att man är bunden till det administrativa systemet. Samtliga handläggare har också möjlighet att följa samtliga ärenden i det administrativa systemet. Min bedömning är att det säkerställer att ärendena verkställs på ett korrekt sätt. De administrativa systemen som stödjer ärendehanteringen utgör i sig en bra intern kontroll. 6
Nämndens protokoll och beslut bedömer jag vara tydliga så att det underlättar en korrekt verkställighet av besluten. Utöver de rena myndighetsärendena finns ett antal förvaltningsärenden inom nämnden. Det handlar om budgetfrågor, remisser till andra myndigheter, personalfrågor m.m. Dessa beslut registreras i WinBär- systemet. Ansvarig för uppföljning av dessa beslut är förvaltningschefen. Verkställigheten av nämndens fattade beslut omfattas dock inte av något fastställt internkontrollsystem. Sammantaget bedömer jag att nämnden och har ett bra system och arbetssätt som säkerställa att fattade beslut verkställs på ett korrekt sätt. 6 Sammanfattning 6.1 Sammanfattande bedömning Det är en viktig del i den interna kontrollen att de finns rutiner för kontroll av att demokratiskt fattade beslut verkställs och att detta sker på det sätt som beslutsfattarna avsåg. Det är också viktigt att beslutsfattarna, i den mån verkställighet av olika skäl inte sker, får vetskap om detta. Min sammanfattande bedömning är att samtliga styrelser och Västmanland-Dalarnas miljö- och byggnadsnämnd har rutiner för uppföljning och kontroll av verkställigheten av sina beslut. Dock konstaterar jag att kommunstyrelsens rutin för verkställighetsuppföljning inte fungerar. De system som finns för uppföljning av verkställigheten hos samtliga styrelser är likartade till sin utformning. I flera fall omfattas dessa rutiner för uppföljning av beslut inte av respektive styrelse/ nämnds internkontrollsystem. I samtliga fall kan jag konstatera att protokollen i styrelserna/nämnden är utformade på ett tydligt sätt som underlättar verkställigheten av besluten. 6.2 Förslag Med utgångspunkt från granskningen och de kommentarer jag lämnat vill jag föreslå följande åtgärder: Samtliga styrelser och den gemensamma nämnden bör utforma ett gemensamt system för uppföljning av verkställigheten av beslut. Utgångspunkten är de system man använder idag i styrelserna. 7
Kommunstyrelsen måste aktivera det uppföljningssystem man har för kommunstyrelsens ansvarsområde. Samtliga styrelsers/ nämndens rutin för uppföljning av verkställigheten bör läggas in i respektive internkontrollsystem. Respektive styrelse/ nämnd bör regelmässigt få del av uppföljning av verkställigheten som ett led i ledamöternas kontroll och uppföljning av verksamheten inom sitt ansvarsområde. 8