Europa ja, men när? - uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar

YTTRANDE Dnr 100-172- 2004 Utrikesdepartementet Enheten för exportfrämjande och inre marknaden Europa ja, men när? - uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar Delrapport i utredningen Försteg till nationell studie för att utveckla den inre marknaden i Sverige. Rapporten behandlar uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar. Motsvarande rapporter om svenska förvaltningsmyndigheter och företag utgör de andra delarna i utredningen som sammanfattas i en slutrapport. Resultatet av vår intervjuundersökning EU-rätten känns främmande för många inom det svenska domstolsväsendet och systemet med förhandsutlåtanden uppfattas som komplicerat och tidskrävande. Myndigheters införlivande av EU-rättsakter bedöms svåra att kontrollera och risken anses finnas att enskildas rättigheter inte tillgodoses. Domarkåren efterlyser mer, bättre och fortlöpande utbildning och information i EU-rättsfrågor. Vi föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att höja domstolarnas kapacitet att hantera fall där EU-rätten kan ha betydelse, att regeringen ser över möjligheterna att förbättra kontrollen av det svenska införlivandet av EU-rättsakter och att tillräckliga resurser avsätts för att domstolsväsendet ska kunna förbättra den fortlöpande utbildningen och möjligheterna att på nära håll följa rättsutvecklingen inom EU. B O X 6803, 113 86 S T O C K H O L M B E S Ö K S A D R E S S : D R O T T N I N G G A T A N 89 T E L E F O N : 08-690 48 00, FAX 0 8-30 67 5 9 E - P O S T : R E G I S T R A T O R @ K O M M E R S. S E W W W.KOMMERS.SE

Yttrande 2(10) Innehållsförteckning 1 Uppdraget och dess bakgrund... 3 2 Genomförandet av uppdraget... 3 3 Resultatet av intervjuundersökningen... 4 3.1 EU-rätten känns främmande för många... 4 3.2 Systemet med förhandsutlåtanden är tidskrävande... 5 3.3 Myndighetsföreskrifter anses svårkontrollerade... 5 3.4 Risken är att den enskilde kommer i kläm... 6 3.5 Det behövs mer utbildning... 6 3.6 och bättre information... 7 4 Analys; problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden.. 7 4.1 EU-systemets funktion... 8 4.2 Myndigheters införlivande av EU-rättsakter... 8 4.3 EU-kompetensen inom domstolsväsendet... 8 5 Slutsatser och förslag... 9 5.1 Höjd kapacitet att hantera EU-fall... 9 5.2 Bättre kontroll av EU-reglers genomförande... 9 5.3 Uppgradering av EU-kompetensen... 10

Yttrande 3(10) 1 Uppdraget och dess bakgrund Undersökning av svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad Regeringskansliet har gett Kommerskollegium i uppdrag att kartlägga och analysera svenska intressenters uppfattning 1 om EU:s inre marknad och hur den påverkat verksamheten. Uppdraget omfattar svenska myndigheter, inklusive domstolar, och företag. Arbetet ska visa på problem, möjligheter och områden som är strategiskt viktiga att åtgärda. Bakgrunden till uppdraget är en önskan om att ta till vara den inre marknadens potential. Fortfarande tio år efter medlemskapet i EU förefaller det som om problem och möjligheter ofta bedöms ur ett svenskt perspektiv. För att ge inre marknaden ett bättre genomslag i Sverige, och svenska intressenter möjligheter att utnyttja dess fulla potential, finns det planer på att ta fram en nationell strategi. Kollegiets undersökning utgör underlag i det arbetet. Uppdraget framgår av bilaga 1. 2 Genomförandet av uppdraget En intervjuundersökning har kompletterats med studier av budgetunderlag m.m. för domstolsväsendet För att kartlägga domstolarna har vi i samarbete med Gullers Grupp Informationsrådgivare AB låtit genomföra en mindre attitydundersökning. Resultatet sammanfattas i kapitel 3. Vi har även tagit del av budgetunderlag m.m. för domstolsväsendet. Detta utgör, tillsammans med vår tidigare undersökning av de svenska förvaltningsmyndigheterna och våra erfarenheter som inremarknadsmyndighet och SOLVIT-center, underlaget till analysen i kapitel 4. Våra slutsatser och förslag redovisas i kapitel 5. Arbetet med utredningen har genomförts i form av projekt. I projektgruppen har ingått Thomas Gille, Kristina Langéen Jakobsson (projektledare), Ingrid Lindeberg och Tomas Lindell. Rapporten från Gullers Grupp Informationsrådgivare AB återfinns i sin helhet i bilaga 2. 1 Attityder, kunskaper, förtroende

Yttrande 4(10) 3 Resultatet av intervjuundersökningen EU-rätten är fortfarande en främmande fågel i det svenska domstolsväsendet I vår intervjuundersökning deltog 30 ordinarie domare med god överblick över respektive domstols verksamhet. Den visar att EU-rätten, ännu tio år efter EU-inträdet, är en främmande fågel i det svenska domstolsväsendet. Sammanfattningsvis gav undersökningen följande resultat. EU-rätten känns främmande för många och systemet med förhandsutlåtanden uppfattas som komplicerat och tidskrävande. Det anses svårt att kontrollera svenska författningar som införlivar EU-direktiv och risken finns att enskildas rättigheter inte tillgodoses. Domarkåren efterlyser mer och bättre utbildning, men också fortlöpande och bättre information i EU-rättsfrågor. 3.1 EU-rätten känns främmande för många Svenska domstolar ser sin verksamhet ur ett strikt svenskt perspektiv. Man försöker på alla sätt få en svensk lösning på problemen. Man har inte den insikt som gör att man kan se en europeisk lösning För flertalet domare var EU-rätten inte aktuell under utbildningstiden och de båda rättssystemen upplevs som väsensskilda. EU-rätten betraktas som ett annat lands lagstiftning, snarare än som ett naturligt inslag i vårt rättssystem. EU-rätten bygger på EG-domstolens tolkning. Domstolen anses av många domare vara politiserad. Det framgår av intervjuundersökningen att detta känns främmande för en svenska domare som är van vid en lagtolkning som är trogen lagstiftaren. I stort sett samtliga intervjuade anser att svensk lag är mycket tydligare än EU-rätten. Medan EU-rätten är svår att överblicka, erbjuder svensk rätt både vägledande förarbeten och konsoliderade författningssamlingar. Avsaknaden av konsoliderade författningssamlingar har gjort att vissa domstolar valt att arbeta med inofficiella konsolideringar som inte alltid är kompletta eller uppdaterade. Vi har upptäckt fall där vår konsoliderade, inofficiella version, saknat senaste versionen av den bestämmelse som ändrats 25 gånger eller mer.

Yttrande 5(10) 3.2 Systemet med förhandsutlåtanden är tidskrävande Att vänta i sju år för att få veta att fallet inte kommer att granskas, känns litet meningslöst. Det här exemplet har givetvis påverkat mångas syn på förhandsutlåtanden, särskilt på den här domstolen. Citatet ovan beskriver vad som inträffade sedan en begäran om förhandsutlåtande lämnats till EG-domstolen. Fallet lämnades för prövning 1997, men avgjordes först hösten 2004. Frågeställningen föll och fallet togs aldrig upp till behandling. Det är en erfarenhet som avskräcker. Att systemet med förhandsutlåtanden är mycket tidskrävande anses vara den viktigaste orsaken till att svenska domstolar inte gärna vänder sig till EG-domstolen. Flera anser också att de fått klara direktiv att avstå från att söka sig till Luxemburg för klargöranden. Vi tolkar det så att Högsta Domstolen och Regeringsrätten vill att vi ska vara uttolkare av EU-rätten så långt som möjligt. Ytterligare en faktor som många lyfter fram är bristen på kunskap om EU-rättens innehåll och EG-domstolens processregler. Bristerna finns hos såväl domare som parter och deras juridiska ombud. Inte minst hos lägre instanser betraktas systemet med förhandsavgöranden som något exklusivt, något som bara bör användas i extrema fall. Detta tycks också underblåsas av EG-domstolens eget agerande. Flera av de domare som besökt domstolen uppger att de fått uppmaningar att vara mycket sparsamma med att begära förhandsutlåtande. Flera underrätter menar att det är de högre instanserna som bör vara de som vänder sig till domstolen i Luxemburg. Samtidigt varierar tilltron till dessa instanser kraftigt mellan domarna. HD har inte frågat så ofta. Ironiskt nog har de, de gånger de vänt sig till EG-domstolen, varit fel ute. Flera domare anser att man ibland kanske borde rådfråga Luxemburg, i stället för att agera självsvåldigt. Man kan ibland höja på ögonbrynen inför beslut som regeringsrätten fattat där frågan inte är så klar och enkel som man kunde tro. Även kammarrätterna kritiseras av domarkollegiet. Många kammarrätter underlåter att begära förhandsutlåtande. Och när det är svåra mål lämnar kammarrätten inte prövningstillstånd i tillräcklig utsträckning. 3.3 Myndighetsföreskrifter anses svårkontrollerade Generellt tvingas vi att förlita oss på att myndigheternas föreskrifter är korrekt utformade. Men alla inser att så inte är fallet. Alla regler är inte anpassade, det är helt klart. Och domare med insikter om EU-rätten vet att det förhåller sig på det viset.

Yttrande 6(10) Det har förekommit tvister där enskilda medborgare ifrågasatt om en myndighets föreskrifter stämmer överens med gällande EU-direktiv. Av vår intervjuundersökning framgår att det finns flera fall där myndigheter i sådana situationer fått bakläxa av svensk domstol. Men det finns också fall där en domstol tvingats utgå från att myndigheter agerat rätt när de införlivat EU-rättsakter i sina föreskrifter. Anledningen är att expertkunskapen finns hos den anklagade myndigheten och inte hos domstolen. Och det anses inte passande att be den berörda myndigheten om förtydliganden i ämnet. Över huvud taget uppfattas fall som gäller en myndighets införlivande av EU-rättsakter svåra. Någon av de intervjuade menar att rättsläget i sådana fall hör till det svåraste som finns att bevaka i domstol. Det är svårt att pröva och kräver många gånger initiativ från parterna. 3.4 Risken är att den enskilde kommer i kläm Det finns en stor risk att den enskildes rätt missas. Det är självklart allvarligt, men mycket svårt att göra något åt. Det är få personer som är medvetna om sina rättigheter att få hjälp vid förhandling i domstol. Många agerar utan ombud. På exempelvis jordbruksområdet har nästan ingen ett juridiskt ombud. En del av de intervjuade hävdar att många av de juridiska ombud som finns att tillgå saknar EU-rättslig kompetens. Om den enskilde själv saknar sakkunskaper, eller saknar ett juridiskt ombud med EU-rättslig kompetens, finns det i dag stora risker att hans eller hennes intressen kommer i kläm. Flera av de intervjuade domarna är bekymrade över att fel kan begås av myndigheter, utan att vare sig parter eller domstol upptäcker det. Man säger sig inte ha någon som helst aning om hur många medborgare som drabbas av felaktiga föreskrifter. Det finns en väl etablerad insikt om att mötet mellan svenska lagar och EU-rätten kan leda till felaktiga domslut. En av de intervjuade säger: Möjligen kan vi missa saker när vi inte är medvetna om att det finns en EU-förordning. Det kan vi göra, men medvetenheten höjs mer och mer. En annan av de intervjuade menar att detta inträffat flera gånger. 3.5 Det behövs mer utbildning Jag är relativt nyutbildad, och mina kunskaper om EU-rätten är mycket begränsade. Tittar man på de äldre domarna, har de ingenting. Hos det stora flertalet domstolar anser man sig ha dålig eller mycket dålig kompetens i EU-rätt. Några saknar helt EU-rättsligt utbildad personal, medan andra konstaterar att yngre medarbetare i allt högre utsträckning har skaffat sig EU-rättslig kunskap genom studier i Sverige eller utomlands.

Yttrande 7(10) Många ur den nu praktiserande domarkåren inledde sin yrkesutövning långt före Sveriges inträde i EU. Det finns därför stor rutin och både djupa och breda kunskaper om det svenska rättssystemet. Men, när det gäller EU-rätten är man långt ifrån lika insatt. Bristen på utbildning i EU-rätt utmålas som ett hinder i verksamheten. Det är svårt att hålla kompetensen uppe när en fråga bara dyker upp 3 4 gånger per år. Alla domare genomgår obligatorisk utbildning vartannat år i Domstolsverkets regi. I några av utbildningarna ingår EU-rätt som ett delmoment. Dessa arrangemang uppskattas, men man anser sig behöva mer kunskaper. Ambitionsnivån är alldeles för låg. I dag får vi inte chansen att bli riktigt pålästa. Det som erbjuds är mer av en snabb orientering och överblick. Inför EU-inträdet 1995 satsades det på utbildning. Domstolar hade ambitiösa program för kompetensutveckling i EU-rätt. Av intervjuundersökningen framgår emellertid att det från år 2000 saknas pengar för grundläggande EU-utbildning och att egna utbildningar hos flera hovoch kammarrätter har dragits in av besparingsskäl. De yngre medlemmarna av domarkåren anser att man borde satsa mer på gedigen utbildning också i EU-rätt. Om man skulle höja kunskapsnivån krävs en rejäl satsning på utbildning. Varje nyutnämnd domare borde ha minst tio högskolepoäng i EU-rätt. Det skulle vara ett stort framsteg. 3.6 och bättre information Vi ligger hela tiden efter i tid, och saknar snabb och strukturerad information om den EU-rättsliga utvecklingen. Dessutom har Sverige få internationella kontakter inom det rättsliga området. De intervjuade tycks ha stor behållning av Domstolsverket nyhetsbrev, som utkommer varannan månad. Därutöver använder flera domstolar söktjänster som InfoTorg för att skaffa information om fall som kan påverka utövningen. Men många efterlyser mer och bättre information. Den information som finns att tillgå bygger i stor utsträckning på ärenden och mål där Sverige är inblandat. Det förekommer sällan information om frågor från andra länder trots att även dessa har betydelse för verksamheten vid svenska domstolar. 4 Analys; problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden Det är inte självklart att fall blir belysta även ur ett europeiskt perspektiv Vår intervjuundersökning är begränsad. Det gör att vi inte kan dra några generella slutsatser om attityderna till och kunskaperna om EU:s inre marknad bland personal hos svenska domstolar. Undersökningen tyder

Yttrande 8(10) emellertid på att många inom domstolsväsendet saknar tillräckliga kunskaper på EU-rättens område och att det påverkar verksamheten negativt. Detta får stöd i Domstolsverkets bedömning av situationen. 4.1 EU-systemets funktion EU-systemets funktion beskrivs bl.a. i boken När tar EG-rätten över 2. Enskildas tillgång till rättslig prövning är av fundamental betydelse för att EU-systemet ska fungera. Om den möjligheten saknas bortfaller helt och hållet de rättigheter som följer av EU-rätten, eftersom de inte ens kan komma att prövas. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att anpassa sin nationella ordning så att den enskildes rätt inte bortfaller. Att EU-rätten numera kan aktualiseras inom vilket rättsområde som helst exemplifieras i vår intervjuundersökning. Så kan en återkallelse av körkort ha kopplingar till EU-rätten. Återkallelsen grundar sig på Vägverkets föreskrifter, som i sin tur grundar sig på ett EU-direktiv. En av de intervjuade uttrycker sig så här. Man måste intuitivt kunna ana sig till att det kan finnas en kollision med EU-rätten. Det gäller att ha, träna och vårda den känslan. Men det är få som har den känslan i dag. Det finns domare som menar att risken är stor att enskildas rätt missas. 4.2 Myndigheters införlivande av EU-rättsakter De föreskrivande svenska förvaltningsmyndigheterna intar en särställning inom EU genom att både införliva och tillämpa EU-regler. Eftersom myndighetsstrukturen inte är uppbyggd för att passa EU:s regelverk ställs extra stora krav på samordning. Vår tidigare undersökning av förvaltningsmyndigheterna 3 visar att detta ibland medför problem. Den visar också att det förekommit att man hos en myndighet tagit sig nationella friheter utan att detta uppmärksammats av omvärlden. Vår erfarenhet är att EU:s krav på att remissbehandla förslag till nya tekniska föreskrifter tillmötesgås i de allra flesta fall av svenska myndigheter. Men det finns de som söker undvika anmälningar. Exempelvis kan man vid införlivande av EU-direktiv lägga sig mycket nära texten i direktiv, men ändå ha nationella särbestämmelser kvar eller införa nya i föreskrifterna. 4.3 EU-kompetensen inom domstolsväsendet Domstolsverkets budgetunderlag för åren 2005 2007 ger stöd för uppfattningen att det finns ett stort behov av kompetensutveckling inom domstolsväsendet. Verket konstaterar att inslaget av EU-rättsliga frågor ökar i svenska domstolar. Man framhåller vidare att det svenska medlemskapet i EU gör att även domstolarna inför framtiden måste satsa på att få en hög kompetens inom internationella förhållanden och regelverk. 2 När tar EG-rätten över? 2001 Maria Fritz, Jörgen Hettne och Hans Rundegren 3 Europa ja, men hur? Kommerskollegiums yttrande 2005-01-04

Yttrande 9(10) Det är alldeles klart att det svenska domstolsväsendet står inför omfattande förändringar. Stora grupper av personal går i pension samtidigt, arbetsorganisation och -metoder ska ändras och ny teknik införas. Kostnaderna för detta överstiger givna ramar och man tvingas till besparingar. Dessa har gått och går fortsatt ut över bland annat utbildningssatsningar. När det gäller kunskaper om EU:s rättssystem tycks det finnas en generationsklyfta inom domstolsväsendet. Generellt sett är de yngre mer förtrogna med EU-rätten. Att de yngre vet mer än de äldre kan skapa förvirring i ett system som karaktäriseras av respekt för de mer seniora kollegorna. 5 Slutsatser och förslag Det behövs en uppgradering av EU-kompetensen inom domstolsväsendet 5.1 Höjd kapacitet att hantera EU-fall EU-rätten är fortfarande en okänd storhet hos många av dem inom det svenska domstolsväsendet som deltagit i vår attitydundersökning. Det tyder i värsta fall på ett systemproblem; att det inte är självklart att fall blir belysta även ur ett europeiskt perspektiv i svenska domstolar. Vi menar att det därigenom finns en risk att rättstillämpningen i våra domstolar inte blir i alla delar korrekt och att svenska medborgare och företag faktiskt går miste om rättigheter som följer av det svenska EUmedlemskapet. Därför föreslår vi att regeringen vidtar åtgärder för att höja domstolarnas kapacitet att hantera fall där EU-rätten kan ha betydelse. 5.2 Bättre kontroll av EU-reglers genomförande Myndigheternas införlivande av EU-rättsakter blir inte alltid rätt. Det har förekommit såväl rena misstag som att man tagit sig nationella friheter. I Sverige finns det inte något formaliserat förfarande för att följa upp att EU-rättsakter genomförts på rätt sätt. Och det är inte heller självklart att det kan kontrolleras i domstol. Detta förstärker intrycket av att svenska medborgare och företag kan komma att gå miste om rättigheter som följer av EU-rätten. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheterna att förbättra kontrollen av det svenska införlivandet av EU-rättsakter.

Yttrande 10(10) 5.3 Uppgradering av EU-kompetensen Det intryck av domstolsväsendets situation som vår begränsade undersökning ger är att det knappast räcker med att återuppta tidigare gjorda satsningar för att höja EU-kompetensen. Det räcker inte med kurser som ger snabb orientering och överblick. Ambitionsnivån måste höjas. Det krävs helt enkelt en allmän uppgradering av EU-kompetensen inom domstolsväsendet. I annat fall kan Sverige inte på ett tillfredställande sätt fullgöra kraven som ställs genom EU-medlemskapet. Vi föreslår att tillräckliga resurser avsätts för att domstolsväsendet ska kunna förbättra den fortlöpande utbildningen och möjligheterna att på nära håll följa rättsutvecklingen inom EU. Ärendet har avgjorts av generaldirektören Lena Johansson i närvaro av stf generaldirektören Elisabeth Dahlin, kommerseråden Håkan Jonsson och Brita Schedin, pressekreteraren Ingrid Lindeberg, utredaren Tomas Lindell samt enhetsrådet Kristina Langéen Jakobsson, föredragande. I ärendets slutliga handläggning har också deltagit ämnesrådet Ralph Eliasson. Enligt Kommerskollegiums beslut Kristina Langéen Jakobsson