Remissyttrande över En effektivare plan- och bygglovsprocess

Socialdepartementet Sollentuna 2013-08-26 103 33 Stockholm Handläggare: Lena Södersten Remissyttrande över En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) Villaägarnas Riksförbund har beretts tillfälle att yttra sig över förslaget och anför det följande. Bostadsförsörjningsfrågorna behöver stärkas i plan- och bygglagen (avsnitt 6.8) I Sverige har bostadsbyggandet varit lågt sedan början av 1990-talet. Enligt Boverket har Sverige under 2000-talet dragit på sig ett underskott på 90 000-160 000 bostäder. Boverket bedömer att det behöver byggas 43 000-63 000 nya bostäder per år för att stänga det gapet. Se närmare rapporten Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv. Det finns flera tänkbara förklaringar till varför det byggs för lite. En viktig faktor är bristen på byggbar mark. En annan är att plan- och bygglovprocessen tar lång tid. Förbundet tillstyrker utredningens förslag att bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska utpekas som ett allmänt intresse i PBL och beaktas vid planläggning, att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose behovet av bostäder under den kommande tioårsperioden och att lagen förtydligas med att bostadsförsörjningen är en sådan mellankommunal fråga som kan föranleda ett planföreläggande från regeringen. Förbundet noterar dock att instrumentet planföreläggande inte har tillämpats hittills, dvs inte sedan ÄPBL trädde i kraft 1987. Det framkommer på flera ställen att utredningen vill renodla det kommunala planmonopolet. Genom att förskjuta tyngdpunkten i planeringen till översiktsplanen tänker sig utredningen att kommuner som arbetar strukturerat ska kunna ta tillbaka initiativet i planeringsprocessen från privata intressenter och på det sättet återta makten över planeringen. Villaägarnas Riksförbund anser att staten måste sätta en tydlig press på kommunerna för att få fart på bostadsbyggandet. Förbundet har i bifogad rapport Utan mark inga bostäder konkretiserat ett förslag om att staten ska inskränka det kommunala planmonopolet och tvinga kommunerna att tillhandahålla en viss mängd byggbar mark för små- och flerbostadshus. Postadress Besöksadress Telefon Org.nr Plusgiro Bankgiro E-post Webb Box 7118, 192 07 Sollentuna Johan Berndes väg 8-10 010-750 01 00 802003-7118 46 94 00-6 227-7200 info@villaagarna.se www.villaagarna.se

Förbundet föreslår bl a att kommunerna ska åläggas att ha detaljplanerad mark för bostadsbyggande motsvarande 5 procent av beståndet. Det ska också finnas ett omsättningskrav för småhustomter för att garantera en skälig prissättning på mark från kommunen. Omsättningskravet ska däremot inte gälla flerbostadshus eftersom investeringsbesluten där är så stora. Utredningens förslag rörande planprocessen Utredningsförslaget innebär att tyngdpunkten i planeringen förskjuts från detaljplanering till översiktsplanering. Under förutsättning att kommunen antar en så kallad områdesplan, som ska uppfylla vissa krav, så behöver kommunen inte detaljplanera. Då sker prövningen i nästa steg genom beslut om bygglov. Så länge de planerade åtgärderna inte strider mot områdesplanen och denna är aktuell så behöver kommunen inte detaljplanera. Däremot ska det, enligt förslaget, fortfarande krävas detaljplan för bebyggelse och byggnadsverk som innebär betydande miljöpåverkan. Kommunen har dessutom möjlighet att ställa krav på detaljplan för att pröva sammanhållen bebyggelse som ska förändras om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden och för byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är beroende av en allmän plats. Kravet på detaljplan gäller också om det inte finns någon områdesplan. Inom detaljplan ska det enligt huvudregeln inte längre krävas bygglov utan räcka med att byggnadsnämnden lämnar ett startbesked. Bygglovbefrielse gäller under detaljplanens genomförandetid. Utredningen föreslår också att medborgarinflytandet i planprocessen ska begränsas, både vad gäller översiktsplanering och detaljplanering. Förbundets syn på förslaget. Utredningens förslag innebär alltså att prövningen reduceras med en nivå. Ambitionen är att förkorta tiden från idé till byggstart, vilket vore positivt. Förbundet är positivt till utredningens förslag om att förskjuta tyngdpunkten i planeringen till en översiktlig nivå. Förbundet är däremot mycket tveksam till förslaget om bygglovbefrielse inom detaljplan. Det skulle visserligen uppstå en viss tidsvinst om kravet på bygglov inom detaljplanerat område slopas, men den positiva effekten ska inte övervärderas. Det kommer fortfarande att krävas startbesked, kontrollplan, kontrollansvarig etc innan huset står klart. Den största effekten av förslaget om bygglovbefrielse är att grannar förlorar möjligheten att överklaga. Det bör även framhållas att medborgarinflytandet i planprocessen, som utredningen vill minska, blir ännu viktigare om kravet på bygglov slopas. Ytterst handlar det om en avvägning mellan behovet av ökad bostadsbebyggelse och grannars intressen av att kunna påverka sin boendemiljö. Utredningen anför (sid 285 ff) att detaljplanen behöver säkerställa att grannars och allmänna intressen blir tillgodosedda när bygglovfrihet blir huvudregeln. Förbundet konstaterar att en detaljplan kan ha en genomförandetid på 15 år, vilket innebär att de grannar som möjligen kunde påverka detaljplanen innan den fastställdes kanske inte ens bor kvar när det är dags att bygga.

Förbundet befarar också att den nya ordningen blir svåröverskådlig för enskilda. Det kan vara svårt att veta när det krävs bygglov och när det inte behövs. Det finns en risk att förslaget leder till att fler bygger utan lov och drabbas av sanktionsavgift. För övrigt finns det redan en viss möjlighet för en kommun att besluta om bygglovbefrielse i detaljplan, även om den möjligheten inte används så ofta. Förbundet är även kritiskt till utredningens förslag om minskat medborgarinflytande. Förbundets syn i den frågan utvecklas under rubriken Medborgarinflytandet i planprocessen. Förbundet befarar att kommunernas intresse för att inrätta gemensamhetsanläggningar på kvartersmark kommer att öka som en konsekvens av utredningens förslag. Förbundet är kritiskt mot att kommunerna på det sättet vältrar över ansvaret för genomförande samt drift och underhåll på fastighetsägarna. Skälet för att gemensamhetsanläggningar kan tänkas bli vanligare är att sådana anläggningar, enligt förslaget (sid 228ff), ska kunna inrättas utan krav på detaljplan om åtgärden överensstämmer med områdesplanen. Det vore en oroväckande utveckling. Förbundet anser att man bör ställa krav på detaljplan för att inrätta en gemensamhetsanläggning. För övrigt innehåller utredningens tidigare betänkande (SOU 2012:91) två olika ändringsförslag som berör gemensamhetsanläggningar och som båda förutsätter detaljplan. Om det inte krävs detaljplan för att inrätta en gemensamhetsanläggning så blir de förslagen verkningslösa. (Det ena är ett förslag om att komplettera 4 kap 5 PBL med en regel som syftar till att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Det andra är ett förslag om att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till fastighet och på det sättet framför allt vara med och svara för kostnader som orsakas av att allmänheten har tillgång till anläggningen.) I övrigt har förbundet följande synpunkter. Utredningen anser (sid 227) att det inte är lämpligt att ställa krav på att en områdesplan måste reglera om huvudmannaskapet för visst område ska vara kommunalt eller enskilt. Skälet är att områdesplanen behöver vara förhållandevis schematisk. Utredningen skriver dock att frågan om kommunalt huvudmannaskap bör prövas genom detaljplan i vissa situationer där enskilda intressen berörs. Kommunalt huvudmannaskap är en förutsättning för att ta ut gatukostnader. I den mån lagstiftaren, till skillnad från förbundet, vill tillåta gatukostnader anser förbundet att det måste krävas att en detaljplan upprättas med samma möjlighet till medborgarinflytande som idag. Kravet på detaljplan vid uttag av gatukostnader är även logiskt mot bakgrund av utredningens tidigare förslag om gatukostnader. I specialmotiveringen till 6 kap 13 PBL framför utredningen (SOU 2012:91, sid 310) att fastigheter som är berörda av gatukostnader ska framgå av detaljplanens planbeskrivning enligt 4 kap 33 PBL. Utredningen föreslår att planbestämmelserna upphör att gälla när detaljplanens genomförandetid har gått ut. Detta ska dock inte gälla de obligatoriska bestämmelserna i 4 kap 5 PBL och frivilliga planbestämmelser som innebär att strandskyddet upphävs.

(Efter genomförandetidens utgång återinförs även krav på bygglov.) Utredningen föreslår vidare (avsnitt 6.2.4) att en ny planbestämmelse införs enligt vilken bebyggelsen inom kvartersmark ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått. Bestämmelsen innebär en rätt att bygga på ett sådant sätt som ansluter till omgivningen och områdets huvudsakliga karaktär. Med ett sådant förslag bedömer utredningen att det blir möjligt att utveckla befintlig tätbebyggelse, även inom områden där föråldrade planbestämmelser idag begränsar byggrätten onödigt hårt. Därigenom blir det, enligt utredningen, möjligt att komplettera lucktomter eller rivningstomter på ett sätt som knyter an till den befintliga miljön utan ett tidsödande planförfarande. Förbundet inser att det finns två intressen som måste beaktas och vägas mot varandra. Det ena är behovet av att bygga bostäder. Det andra är grannars intressen av att området inte förändras på ett icke önskvärt sätt. Förbundet anser att förslaget är väl avvägt och delar utredningens bedömning att förslaget borde kunna underlätta förtätning och bidra till ökat bostadsbyggande. Förbundet anser däremot att utredningens förslag om inskränkning i rätten att överklaga bygglov (13 kap 11 a ) under alla förhållanden inte ska omfatta bygglov av det här slaget. Medborgarinflytandet i planprocessen Medborgarinflytandet är en grundläggande princip i PBL. Samrådet syftade tidigare till ett utbyte av information och synpunkter och uttrycks numera som att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan. Medborgarinflytandet är viktigt och behöver utvecklas. Ju större och ju mer ingripande kommunens förslag är desto viktigare blir det för enskilda att få information och att kunna påverka. Förbundet har tidigare kritiserat utredningens förslag om slopat medborgarinflytande i gatukostnadsärenden (SOU 2012:91). Förbundet förstår att kommunala tjänstemän och politiker kan uppfatta det som besvärligt och tidskrävande att hantera synpunkter från enskilda. Samtidigt uttrycker våra medlemmar en omvänd frustration där de uppfattar att kommunens företrädare inte lyssnar och skriver bort deras synpunkter utan att egentligen bemöta dem. Med utredningens förslag kommer medborgarinflytandet i planprocessen allt oftare att äga rum på en övergripande nivå. Utredningen pekar på fördelen med att synpunkter förs fram i ett tidigare stadium i processen. Den synpunkten gäller generellt (och i lika hög grad den som vill kunna påverka en detaljplan). Enligt förbundets bedömning är risken snarare att medborgarsynpunkter inte kommer att komma fram alls eller i betydligt mindre omfattning. Det finns flera skäl för detta. Ett är att områdesplanerna kan bli för schematiska och för abstrakta. Den enskilde kan kanske inte ens se på vilket sätt den egna fastigheten berörs. Ett minimikrav borde vara att områdesplanen har en sådan skala att konsekvenserna för den egna fastigheten framgår tydligt.

Ett annat skäl hänger samman med tiden. Det ligger i sakens natur att planer på översiktlig nivå speglar en förändring och utveckling som ligger längre fram. När det gäller bostäder innebär förslaget att översiktsplanen ska spegla behovet under den kommande tioårsperioden. Intresset för att påverka kommer sannolikt att minska radikalt om genomförandet av planförslaget inte ligger så nära i tiden. Förbundets allmänna erfarenhet är att enskilda engagerar sig i planprocessen först när en förändring är nära förestående och det finns konkreta förslag att ta ställning till. Först då upplever man det finns något att påverka. Det finns en risk att det oftare kommer att uppstå starka opinionsyttringar när planen ska genomföras och den enskilde inser att det är för sent att påverka. Det kan möjligen också öka intresset att överklaga ett eventuellt bygglov. Utredningen påtalar att det finns grupper som inte utnyttjar möjligheten att påverka planprocessen idag. Det är förstås en utmaning, men det förefaller inte vara särskilt troligt att det skulle bli lättare att få nya grupper att engagera sig i övergripande områdesplaner även om det finns en ambition att hitta nya former. Inom detaljplan kommer bygglovbefrielse att vara huvudregeln. Utredningen konstaterar (på sid 285) att detaljplaner behöver säkerställa att grannars och allmänna intressen tillgodoses. Enligt utredningens förslag kan startbeskedet inte överklagas. Detta är ytterligare ett argument för bibehållet medborgarinflytande i detaljplaneärenden. Förbundet anser att det krävs en bättre avvägning mellan kravet på effektivitet och behovet av demokrati. Medborgarinflytandet behöver utvecklas. Det är naturligtvis en utmaning att föra en öppen dialog med sakägare och andra som är berörda av planförslaget och bemöta deras synpunkter på ett tydligt sätt. Kommunen bör självklart sträva efter att nå grupper som inte engagerat sig tidigare och dra nytta av den tekniska utvecklingen som komplement till traditionella kanaler. Villaägarnas Riksförbund avstyrker utredningens förslag att begränsa medborgarinflytandet utöver vad som blir en konsekvens av att planprocessen i högre grad sker på en översiktlig nivå. Det innebär att förbundet avstyrker utredningens förslag att utställningen ska avskaffas och att kravet på samråd reduceras till att kommunen själv får avgöra hur det ska genomföras och redovisa detta. Förbundet anser också att det även fortsättningsvis måste framgå direkt i lagtexten att kravet på samråd i detaljplaneärenden omfattar berörda sakägare. Särskilt om bygglov Förbundets kritik mot utredningens förslag om bygglovfrihet inom områden med detaljplan utvecklas under rubriken Utredningens förslag rörande planprocessen. Därutöver vill förbundet framföra följande. Villaägarna tillstyrker förslaget att fler åtgärder kan befrias från krav på bygglov när det gäller en- och tvåbostadshus. Förbundet grundar sitt ställningstagande på den föreslagna lagtexten (9 kap 4 p 4-6), men konstaterar att den inte riktigt verkar överensstämma med allmän- och specialmotiveringen.

Utredningen föreslår (avsnitt 6.6.4) att möjligheten att överklaga ett bygglovbeslut ska inskränkas så att enbart den som har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda ska kunna överklaga ett bygglov. Det är samma regel som gäller idag ifråga om överklagande av detaljplaner. Utredningen pekar också på vikten av att i högre grad informera grannar före beslut än efter. Förbundet har förståelse för att överklagande bygglov kan leda till tidsförskjutningar. Den nackdelen måste vägas mot grannars intressen av att kunna ta till vara sin rätt. Med utredningens förslag kommer tyngdpunkten i planeringen framöver att förskjutas till en översiktlig nivå. I avsnittet om medborgarinflytande ovan konstaterar förbundet att det finns en risk för att medborgarinflytandet kommer att minska eller falla bort på grund av att enskilda inte upplever det som relevant att påverka ett förslag på den nivån. Dessutom blir bygglovet viktigare när planen är mer översiktlig och med utredningens övriga förslag om större flexibilitet för detaljplaner vars genomförandetid har gått ut. Förbundet anser sammantaget det inte vara rimligt att dessutom inskränka möjligheten att överklaga. Däremot för utredningen en intressant diskussion (sid 310 ff) om nya former för grannehörande inför bygglov. Utredningen pekar bl a på möjligheten för enskilda att med ny teknik kunna bevaka bygglovärenden i sin närhet eller i någon annan del av landet, ett system som tillämpas på Irland. Utredningen föreslår också skyltning på plats. Förbundet håller med om att elektroniska kungörelser genom Post- och Inrikes tidningar inte är den bästa informationskanalen och tillstyrker förslaget om att istället publicera bygglovansökningar på kommunens webbplats. Det är dock viktigt att de publiceras på en nivå som innebär att informationen faktiskt når ut. Förbundet anser också att det vore intressant att utveckla den irländska modellen för information om bygglovansökningar. Förbundet tillstyrker utredningens förslag att ansökan om bygglov ska publiceras elektroniskt samt med anslag på platsen som beskriver åtgärden. Förbundet avstyrker däremot förslaget att endast den som har framfört invändningar som inte har tillgodosetts inför beslutet om lov ska få överklaga det. Möjligen skulle förbundet kunna tänka sig ett annat ställningstagande om den irländska modellen införs. Förbundet avstyrker utredningens förslag (avsnitt 6.6.5) att byggnadsnämnden ska kunna fatta beslut om detaljplaner. Det finns en risk för att man på det sättet koncentrerar för stor makt till en liten grupp personer. Sådan maktkoncentration är för övrigt ytterligare ett argument för ett starkare medborgarinflytande. Villaägarnas Riksförbund Hans Lemker förbundsdirektör